Kroatisch EU-voorzitterschap: tijd voor een nieuwe rolopvatting

De coronacrisis legt een zware hypotheek op het EU-voorzitterschap i van Kroatië. Tussen 1 januari en 30 juni 2020 heeft dat land de voorzittershamer van de Raad van de Europese Unie i in handen. Waren de verwachtingen hooggespannen vooraf? Allerminst; met Duitsland als opvolgend voorzitter, de afscheiding van de Britten per 1 januari en een presidentsverkiezing die extreme polarisatie in Kroatië blootlegde, beschouwden EU i-politici het voorzitterschap als een tussenfase. De Kroatische regering zelf wilde er het beste van maken: het land is sinds 2013 lid van de EU en mocht voor het eerst de voorzitterszetel bestijgen. Kroatië maakte het afgelopen half jaar echter duidelijk dat het huidige systeem van wisselende EU-voorzitters niet meer vruchtbaar is.

Kroatië vormt een zogenoemde trojka i met Roemenië en Finland, de twee vorige EU-voorzitters. Trojka’s worden gevormd om de samenhang tussen opvolgende voorzitterschappen te waarborgen. Kroatië heeft in samenspraak met de voorgangers vier centrale doelstellingen, die allen uitblinken in onbepaaldheid: duurzame ontwikkeling van de Unie, versterking van de netwerkeconomie, versterking van veiligheid voor EU-burgers, en de EU als sterke partner voor buurlanden. Vooral die laatste prioriteit was belangrijk voor Kroatië, omdat die sloeg op de toetredingsonderhandelingen met landen in de Westelijke Balkan. Voor de versterking en de veiligheid van de eigen Kroatische regio is dat een belangrijk politiek onderwerp. Het summum van het Kroatisch voorzitterschap moest een speciale EU-Top worden tussen de regeringsleiders van de EU en die van de Westelijke Balkanlanden (Servië, Noord-Macedonië, Albanië, Kosovo en Bosnië & Herzegovina) om stappen te zetten richting toetreding, of om in ieder geval een spoorboekje voor de komende jaren vast te stellen.

Lidstaten komen met obligate doelstellingen voor hun voorzitterschap, die vaak zo algemeen geformuleerd zijn, dat het aan het einde van het voorzitterschap altijd wel mogelijk is om iets van succes te spinnen. In alle onbepaalde doelstellingen van Kroatië was het punt van de Westelijke Balkan-Top nog het meest concreet, maar de regeringsleiders maakten dankbaar gebruik van de coronacrisis om de toetredingsonderhandelingen opnieuw op de lange baan te schuiven. De Balkanlanden werden na een korte videoconferentie afgescheept met 3,3 miljard euro aan EU-noodhulp vanwege het coronavirus. Het Kroatisch voorzitterschap spinde dit vervolgens als ‘herbevestiging van het toekomstperspectief van de Westelijke Balkan’, terwijl de regeringsleiders al lang blij waren de hete aardappel van toetreding langer voor zich uit te kunnen schuiven. Op dit punt was de coronacrisis ‘a blessing in disguise’, vooral voor de lidstaten in West-Europa die het meest kritisch tegenover toetreding van Balkanlanden staan.

De overige doelstellingen van Kroatië zijn zo algemeen geformuleerd dat het nauwelijks meetbaar is of het land daar succes mee haalt, en of Kroatië nu een beslissende factor is in dat succes. Op het punt van een duurzame EU is in het afgelopen half jaar bijvoorbeeld zeer grote vooruitgang geboekt, maar die moet toch vooral op het conto geschreven worden van het team van Frans Timmermans i. Met de presentatie van de zogenoemde Green Deal, plannen voor een circulaire economie en plannen voor een duurzaam landbouwbeleid, was het de Eurocommissaris die belangrijke stappen zette. Natuurlijk was dit vooraf afgestemd met Kroatië, dat het daarom als doelstelling in zijn voorzitterschap opnam, maar het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie is op die manier eerder een nuttige hulp dan prioriteitensteller in EU-wetgeving.

Hetzelfde gold voor de voorgaande voorzitters, Roemenië en Finland, beide weinig machtige EU-landen, waarvan het voorzitterschap geduid kan worden als ‘veel schuim, maar weinig cappuccino’: overeenkomst in de voorzitterschappen binnen deze trojka is dat de landen met grote, doch vage, ambities komen en daaruit vervolgens een zeker succes proberen te spinnen, zonder al te veel vooruitgang te hebben geboekt.

De vraag die opkomt bij deze trojka, en het Kroatisch voorzitterschap in het bijzonder, is waarom al die wisselende EU-voorzitters nog met doelstellingen en prioriteiten komen, terwijl zo duidelijk is dat zij niet meer de beslissende machtsfactor in de EU zijn. Een belangrijke breuk daarbij was het Verdrag van Lissabon i (in werking per 2009). Sindsdien is de macht van de EU-voorzitters afgenomen, omdat een belangrijk kritiekpunt vóór Lissabon was dat de wisselende voorzitterschappen zorgden voor onsamenhangende prioriteitenstelling en grote afhankelijkheid van het op dat moment voorzittende land. Dat is in het Verdrag van Lissabon aangepakt door de Europese Raad i een vaste voorzitter te geven die de agenda vaststelt, waarna de regeringsleiders besluiten over de belangrijkste richtsnoeren van de EU. Bovendien versterkte het Verdrag van Lissabon de rol van het Europees Parlement i en de Europese Commissie i.

Het Verdrag van Lissabon zorgde dus voor een machtsverschuiving binnen de EU, waardoor de wisselende voorzitterschappen vooral de rol van compromissensluiter en aanjager in de Raad van de Europese Unie hebben gekregen. Dit is zeker een nuttige rol, om niet te zeggen essentieel, maar de voorzitterschappen gedragen zich nog steeds als agendabepalende instituten binnen de EU. Zeker de voorzitterschappen van kleinere EU-landen hebben die macht echter al lang niet meer. Het voorzitterschap van Duitsland in de tweede helft van 2020 zou een uitzondering kunnen zijn, maar ontleent die macht vooral aan de positie van bondskanselier Merkel i en het economische overwicht.

Al met al laat het voorzitterschap van Kroatië nog maar eens zien dat het tijd is om het instituut van het wisselend voorzitterschap te heroverwegen: voorzitterschappen zouden moeten stoppen met onbestemde, grote prioriteiten en zich moeten voegen naar de prioriteiten van de Europese Commissie en de Europese Raad. Pas dan kunnen voorzitterschappen gewaardeerd worden om de rol die zijn daadwerkelijk in het Europese proces hebben: het voorzitten van Raadsformaties en het verzorgen van compromissen tussen Europese ministers.

Edgar Hoedemaker is projectmanager bij PDC en in die functie eindredacteur van de website www.europa-nu.nl. Hij is verbonden aan het Montesquieu Instituut als eindredacteur van de Hofvijver.