Parlementaire instemming en militaire missies

woensdag 29 januari 2020, analyse van mr. Careljan Rotteveel Mansveld i

Op dinsdag 28 januari 2020 zette het Zr.Ms. De Ruyter vanuit Den Helder koers naar de Straat van Hormuz in het kader van een Europese missie. Doel van de missie is de versterking van de maritieme veiligheid in de Golfregio, nadat daar vorig jaar incidenten waren met tankers die door Iraanse autoriteiten in beslag waren genomen. De deelname berust op een formeel besluit van de regering en een materiële instemming van de Tweede Kamer. Toch is een formele instemming niet alleen van de Tweede Kamer maar ook van de Eerste Kamer gewenst. Een grondwetswijziging is daarvoor noodzakelijk.

De huidige praktijk

Het deelnemen aan missies [1] is geregeld in het sinds 2000 bestaande artikel 100 van de Grondwet i. Heeft het kabinet over een missie een besluit genomen dan moet volgens dit artikel het voorafgaand aan die missie inlichtingen aan de Staten-Generaal verstrekken. Het artikel wordt wel gezien als een ‘verbijzondering’ van artikel 68 van de Grondwet i waarin het inlichtingenrecht op verzoek van de Kamers is geregeld. De uitbreiding is er dus in gelegen dat de Tweede of Eerste Kamer niet om de informatie hoeft te vragen, maar die tijdig op initiatief van het kabinet krijgt of hoort te krijgen. Deze inlichtingenplicht wordt gerechtvaardigd door de grote belangen die aan een missie verbonden kunnen zijn, zoals de internationale verhoudingen en het risico dat persoonlijke offers moeten worden gebracht.[2]

Bij het toepassen van artikel 100 laat het kabinet zich leiden door een toetsingskader. Dit toetsingskader – voor het laatst gewijzigd in 2014 – dient om de gedachtewisseling tussen parlement en regering te structureren en biedt de regering ook aanknopings- en aandachtspunten die een rol bij de besluitvorming kunnen of moeten spelen.

In de praktijk komt het erop neer dat een besluit tot inzet van de krijgsmacht voor een vredesmissie in een zogenaamde artikel 100-brief door de regering aan Tweede en Eerste Kamer afzonderlijk wordt meegedeeld. De brief bevat de overwegingen waarom tot het besluit is gekomen en benoemt daarbij de verschillende elementen van het eerdergenoemde toetsingskader. De brief wordt tijdig verstuurd zodat parlement en regering nog voor de uitzending over de missie van gedachten kunnen wisselen. De brief wordt in het algemeen in de Eerste Kamer in de commissie Buitenlandse Zaken ter kennisneming aangenomen. In de Tweede Kamer wordt de brief wel behandeld: eerst in commissieverband [3], en vervolgens plenair. Tijdens het plenaire debat worden meestal moties ingediend: de coalitie dient een motie in waarin steun voor de missie wordt uitgesproken en/of de oppositie een motie waarin steun voor de missie wordt ontzegd. Als de eerste motie wordt aangenomen en/of de tweede verworpen heeft de Tweede Kamer materieel ingestemd met de missie.

Instemmingsrecht

Hoewel er formeel dus slechts sprake is van een informatieplicht door het kabinet werd bij de parlementaire behandeling van artikel 100 gesteld dat er sprake was van een parlementair materieel instemmingsrecht. Dat wordt in de literatuur ontkend [4]. Het kabinet kan namelijk een door de Tweede Kamer aangenomen motie die de missie afwijst naast zich neerleggen en toch tot inzet van de krijgsmacht overgaan.

Regelmatig – ook al bij de parlementaire behandeling van artikel 100 - is de wens te horen dat er in plaats van een informatieplicht van de regering een formeel instemmingsrecht van het parlement of ten minste van de Tweede Kamer komt. Tot dusver heeft de regering dit steeds tegen weten te houden. Zij gebruikt daarbij onder meer de argumenten dat zij en niet de Staten-Generaal het oppergezag heeft van de krijgsmacht (artikel 97 van de Grondwet i) en dat het politiek ondenkbaar is dat de regering tot uitzending overgaat zonder brede steun van de Kamer.[5]

Een enkele keer leidt een missie tot politieke commotie. Zo steeg de spanning over een mogelijke verlenging van een vredesmissie in de provincie Uruzgan (Irak) in 2010 tot zulke grote hoogte dat het kabinet-Balkenende IV i erover viel. Opmerkelijk was dat de Tweede Kamer zich hier al in een vroeg stadium mee bemoeide hoewel constitutioneel gezien het uiteindelijk gaat om een besluit van de regering. Zo nam in september 2009 de Tweede Kamer een motie tegen de verlenging aan – alleen het CDA stemde tegen. Toch wilde het kabinet in februari 2010 de uitzending verlengen – waarbij het blijkbaar vergeten was dat ze nog geen twee maanden eerder had gesteld dat het politiek ondenkbaar was zonder brede steun in de Kamer tot uitzending over te gaan. De val van het kabinet was het gevolg. Overigens speelde bij de val van het kabinet ook de inmiddels verzuurde verhoudingen binnen het kabinet en onhandig opereren van bewindslieden een belangrijke rol.

Eerste Kamer

Twee elementen behoeven welllicht een nadere constitutionele overweging: de (politieke) brede steun voor een uitzending en de rol van de Eerste Kamer. Om met het laatste te beginnen: de rol van de Eerste Kamer is nu marginaal en speelt geen rol bij de (politieke) besluitvorming of er ‘brede steun’ is voor een missie. Opmerkelijk is dat de ‘parlementaire materiële instemming’ in de praktijk alleen om instemming van de Tweede Kamer gaat terwijl het parlement toch zowel uit de Tweede als de Eerste Kamer bestaat. En juist omdat de Eerste Kamer minder politiek is dan de Tweede Kamer zou die weloverwogen naar een missie kunnen kijken. Gelukkig heeft de Commissie Buitenlandse Zaken van de Eerste Kamer in december jongstleden besloten te verkennen of de Kamer met de regering in gesprek moet gaan over de deelname van Nederland aan militaire missies in het kader van de artikel 100-procedure. Op 28 januari leverden de Eerste Kamerfracties inbreng voor een schriftelijk overleg daarover.

Brede steun

Brede steun voor de missie is belangrijk als ondersteuning voor de uitgezonden militairen, vanwege de mogelijke persoonlijke (dodelijke) offers die de inzet tot gevolg kan hebben en vanwege mogelijke internationale spanningen die hij kan veroorzaken. De regering zal deze brede steun moeten meten voordat het besluit genomen is. Die meting moet transparant zijn en niet verzanden in handjeklap tijdens een achter gesloten deuren gehouden coalitieoverleg, waarbij een ‘missie’ wordt ingeruild tegen bijvoorbeeld een vuurwerkverbod of snelheidsgebod.

Bij deze meting kan aansluiting gezocht worden bij de Grondwet: de artikelen 50 i en 96 i bieden handvatten. Artikel 50 i stelt dat de Staten-Generaal (dus Tweede én Eerste Kamer) het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen. Dat is dus constitutioneel gezien het forum om te onderzoeken of er wel brede steun is voor een missie.

In artikel 96 wordt onder meer bepaald dat het Koninkrijk pas in oorlog wordt verklaard na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal die vergaderen in verenigde vergadering. Een missie kan uitmonden in op een oorlog gelijkende situatie: denk aan de missies in Srebrenica of Afghanistan. Een missie zou dus ook de toestemming van de Staten-Generaal moeten hebben. Een nieuw artikel 100 – geënt op artikel 97 - zou er dan bijvoorbeeld zo uit komen te zien:

  • 1. 
    Ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde wordt de krijgsmacht alleen ingezet na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal. Daaronder is begrepen de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict.
  • 2. 
    De toestemming is niet vereist, wanneer het overleg met de Staten-Generaal ten gevolge van dwingende redenen niet mogelijk is gebleken. In dat geval worden de Staten-Generaal zo spoedig mogelijk ingelicht.
  • 3. 
    De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.

Tot slot

Om het besluit als bedoeld in het eerste lid te depolitiseren is ook nog te overwegen dat het alleen met tweederde meerderheid van de uitgebracht stemmen kan worden genomen. Dan kan inderdaad van een zeer breed draagvlak gesproken worden en zullen de uitgezonden militairen zich gesteund voelen door het gehele Nederlandse volk.

Careljan Rotteveel Mansveld is projectmanager bij PDC en in die functie verantwoordelijk voor de constitutionele projecten van het Montesquieu Instituut.

 

[1]Met missies wordt gemakshalve verder in dit artikel de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde bedoeld, zoals omschreven in artkel 100 van de Grondwet.

[2] Kamerstukken 1996/1997, TK 25.367, nr. 3, pag. 2

[3] Zo werden naar aanleiding van artikel 100 brief over de missie naar de Straat van Hormuz maar liefst 214 vragen gesteld (Kamerstukken 2019/2020 TK 29521, nr. 399).

[4] P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, D.E. Bunschoten, J.W.A. Fleuren, H.G. Hoogers, Grondwet, Tekst & Commntaar Deventer 2015, blz. 197.

[5] Kamerstukken 2009/2010, TK 30.162, nr. 17, blz. 28