De Eerste Kamer en de Grondwet. Waar ligt het primaat?
De Eerste Kamer wil duidelijk meepraten over de wijzigingen van de Grondwet die de regering als uitvloeisel van de aanbevelingen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel aan het voorbereiden is, met name als het gaat om zaken die de Eerste Kamer zelf betreffen. De senaat lijkt het kabinet daartoe zelfs te sommeren, maar heeft op dit moment nog geen enkel recht van spreken. De Eerste Kamer heeft geen recht van initiatief en heeft geen recht van amendement. Als de Eerste Kamer nog voor de start van een wetgevingsproces met het kabinet in discussie gaat, zou dat kunnen leiden tot zulke verkapte rechten en daarmee tot verdere politisering van de Eerste Kamer.
De moeizame relatie met het kabinet als het gaat om voorstellen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel bleek al tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen op 29 oktober. Zo schoot VVD-fractievoorzitter Annemarie Jorritsma het proefballonnetje van de regering af om de tweede lezing van een Grondwetswijzing door de Verenigde Vergadering te laten behandelen. Daarmee zou, aldus Jorritsma, de positie van de Eerste Kamer worden ingeperkt. Toegegeven, met een dergelijk voorstel kunnen niet 26 senatoren een voorstel tot wijziging van de Grondwet blokkeren maar de hele Eerste Kamer plus dan ook nog een lid van de Tweede Kamer. Immers bij een tweederde meerderheidsvereiste van een voorstel in tweede lezing zijn bij een verenigde vergadering 150 van de 225 leden nodig een voorstel aangenomen te krijgen. Als de hele Tweede Kamer voorstemt en de hele Eerste Kamer tegen, is het voorstel aangenomen. De Eerste Kamer alleen kan dan, in plaatst van de 26 senatoren nu, een voorstel niet tegenhouden. Zou Annemarie Jorritsma bang zijn voor een voorstel de hele Eerste Kamer af te schaffen?
Eerder al reageerde de Eerste Kamer als door een wesp gestoken toen het kabinet internetconsultaties startte over wijzigingsvoorstellen voor de Grondwet. Behalve bovengenoemd voorstel, ging het om het aanpassen van de zittingsduur van de Eerste Kamer, een stemrecht voor de Eerste Kamer voor Nederlanders in het buitenland en een bepaling dat alleen de Tweede Kamer die na verkiezingen wordt gekozen een tweede lezing mag behandelen.
De voorzitter van de commissie voor Binnenlandse Zaken liet naar aanleiding van deze internetconsultaties weten met deze gang van zaken ongelukkig te zijn:
Een en ander klemt temeer nu de regering op het punt van de zittingsduur van de Eerste Kamerleden een wezenlijk ander standpunt inneemt dan de staatscommissie. De commissie verneemt graag waarom het desbetreffende voorstel nu al in consultatie moest worden gegeven, zonder dat de gedachtewisseling met de Kamer is afgewacht.
Maar mocht dus dit voorstel eerst met de Eerste Kamer zijn besproken en zouden Kamer en kabinet qua zittingsduur lijnrecht tegen over elkaar zijn komen te staan, dan zou dit wetsvoorstel bij indiening van een wetsvoorstel al met deze discussie ‘besmet’ zijn. Volgde het kabinet zijn eigen voorstel, dan was meteen al duidelijk dat dit wetsvoorstel in de Eerste Kamer zou worden weggestemd, volgde het kabinet de Eerste Kamer, dan zou er sprake zijn van een verkapt recht van amendement.
Nog bonter maakte de Eerste Kamer het op 29 oktober met het aannemen van motie-Schalk - waarin de regering verzocht wordt te wachten met verdere stappen in de wijzigingsvoorstellen, zoals een adviesaanvraag aan de Raad van State, totdat met beide Kamers over het eindrapport van de Staatscommissie is gesproken.
Waarom zou het kabinet eerst de mening van de Eerste Kamer moeten peilen voordat het tot voorstellen tot wijziging van de Grondwet komt? In het wetgevingsproces komt de Eerste Kamer pas na de internetconsultatie, na de Raad van State en na de Tweede Kamer aan bod. Vervolgens kan het uitgebreid met het kabinet – bij een Grondwetsvoorstel zelfs twee maal – van gedachten wisselen. En zoals al eerder vermeld zijn dan al 26 senatoren genoeg om een voorstel tot wijziging van de Grondwet tegen te houden.
Het gaat natuurlijk wel om vergaande voorstellen die de Grondwet wijzigen en min of meer in gang zijn gezet door de Eerste Kamer zelf. Met de in februari 2016 aangenomen motie-Duthler werd een eerste stap gezet tot de instelling van de Staatscommissie Parlementair Stelsel die met een aantal aanbevelingen kwam. De Staatscommissie roept in ‘Woord vooraf’ dan ook het kabinet, de Tweede en Eerst Kamer, de politieke partijen en de burgers van Nederland op hierover het ‘debat aan te gaan’, maar zou de Staatscommissie hiermee ook bedoeld hebben de staatsrechtelijke volgorde in het wetgevingsproces te doorbreken?
Uiteindelijk heeft de regering het primaat wetsvoorstellen in te dienen – of de Tweede Kamer als initiatief. De Eerste Kamer speelt constitutioneel gezien pas in de laatste fase van het wetgevingsproces een doorslaggevende rol. Wel had de Kamer via de begeleidingscommissie van de Staatscommissie, bestaande uit zowel Tweede als Eerste Kamerleden, invloed kunnen uitoefenen op de aanbevelingen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. En tenslotte had de Kamer ook als belanghebbend instituut via de internetconsultatie haar visie kenbaar kunnen maken.
mr. Careljan Rotteveel Mansveld is projectmanager bij PDC en in die functie verantwoordelijk voor de constitutionele projecten van het Montesquieu Instituut.