Jaarverslag van de Rekenkamer over de uitvoering van de begroting over het begrotingsjaar 2018, vergezeld van de antwoorden van de instellingen

— Betrouwbaarheidsverklaring en toelichting daarbij

— Begrotings- en financieel beheer

— Resultaten behalen met de EU-begroting

— Ontvangsten

— Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid

— Economische, sociale en territoriale cohesie

— Natuurlijke hulpbronnen

— Veiligheid en burgerschap

— Europa als wereldspeler

— Administratie

0.1.

De Europese Rekenkamer (ERK) is een instelling (1) van de Europese Unie (EU) en de extern controleur van de financiën van de EU (2). Als zodanig treden wij op als onafhankelijk hoedster van de financiële belangen van alle EU-burgers, met name door te helpen het financieel beheer van de EU te verbeteren. Meer informatie over ons werk is te vinden in onze jaarlijkse activiteitenverslagen, onze speciale verslagen, onze overzichten (“landscape reviews”) en onze adviezen over nieuwe of geactualiseerde EU-wetgeving of over andere besluiten met gevolgen voor het financieel beheer (3).

0.2.

Dit is ons 42e jaarverslag over de uitvoering van de EU-begroting; het heeft betrekking op het begrotingsjaar 2018. Een afzonderlijk jaarverslag betreft de Europese Ontwikkelingsfondsen.

0.3.

De algemene begroting van de EU wordt jaarlijks goedgekeurd door de Raad en het Europees Parlement. Ons jaarverslag, in voorkomend geval gecombineerd met onze speciale verslagen, biedt een grondslag voor de kwijtingsprocedure, waarbij het Parlement op aanbeveling van de Raad beslist of de Commissie haar verantwoordelijkheid voor de begrotingsuitvoering naar tevredenheid heeft vervuld. Na de publicatie sturen wij ons jaarverslag naar de nationale parlementen, het Europees Parlement en de Raad.

0.4.

De kern van ons jaarverslag vormt de betrouwbaarheidsverklaring inzake de geconsolideerde rekeningen van de EU en de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen. Aan die verklaring worden specifieke beoordelingen toegevoegd voor ieder belangrijk werkterrein van de EU.

0.5.

Evenals in voorgaande jaren is ons verslag dit jaar als volgt opgebouwd:

• — 

  hoofdstuk 1 bevat de betrouwbaarheidsverklaring en geeft een overzicht van de resultaten van onze controle betreffende de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid van de verrichtingen;

• — 

  hoofdstuk 2 omvat onze analyse van het begrotings- en financieel beheer;

• — 

  hoofdstuk 3 is gericht op hetgeen de EU-indicatoren over de begrotingsprestaties uitwijzen, bevat belangrijke resultaten van onze speciale verslagen uit 2018 over prestaties, alsmede een analyse van de uitvoering door de Commissie van de aanbevelingen die wij deden in speciale verslagen die in 2015 werden gepubliceerd;

• — 

  hoofdstuk 4 bevat onze bevindingen over de EU-ontvangsten;

• — 

  de hoofdstukken 5 tot en met 10 bevatten voor de belangrijkste rubrieken van het huidige meerjarig financieel kader (MFK) (4) de resultaten van onze toetsing van de regelmatigheid van de verrichtingen en ons onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de Commissie, andere elementen van haar internebeheersingssystemen en andere governanceregelingen.

0.6.

Aangezien er geen afzonderlijke financiële staten zijn voor afzonderlijke rubrieken van het MFK, houden de conclusies bij elk hoofdstuk geen controleoordeel in. In plaats daarvan beschrijven ze significante kwesties die specifiek zijn voor iedere MFK-rubriek.

0.7.

Wij streven ernaar onze opmerkingen helder en beknopt weer te geven. We kunnen niet altijd vermijden termen te gebruiken die specifiek zijn voor de EU, haar beleid en begroting, of voor financiële verslaglegging en controle. Op onze website hebben we een woordenlijst gepubliceerd met definities en een toelichting op de meeste van deze specifieke termen (5). De termen die in de woordenlijst worden gedefinieerd, worden de eerste keer dat ze in elk hoofdstuk voorkomen, cursief gedrukt.

0.8.

De antwoorden van de Commissie op onze opmerkingen (of, waar van toepassing, de antwoorden van andere EU-instellingen en -organen) worden bij dit verslag weergegeven. Het is onze verantwoordelijkheid als extern controleur om verslag uit te brengen over onze controlebevindingen en de nodige conclusies te trekken om zo een onafhankelijk en onpartijdig oordeel te geven over de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid van de verrichtingen.

1.1.

Wij zijn de onafhankelijke controleur van de Europese Unie. In overeenstemming met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU):

• a) 

  spreken wij een oordeel uit over de rekeningen van de EU;

• b) 

  controleren wij of de EU-begroting in overeenstemming met de van toepassing zijnde wetten en voorschriften wordt gebruikt;

• c) 

  rapporteren wij of de EU-middelen zuinig, efficiënt en doeltreffend zijn uitgegeven (9), en

• d) 

  geven wij adviezen over voorstellen voor wetgeving met financiële impact.

1.2.

Onze werkzaamheden voor de betrouwbaarheidsverklaring (toegelicht in bijlage 1.1 ) voldoen aan de eerste twee van deze doelstellingen. Op de meeste uitgaventerreinen van de EU (10) zijn onze werkzaamheden voor het jaarverslag tevens gericht op de zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitgaven. Wij brengen verslag uit over verschillende aspecten van het door de Commissie ingevoerde systeem om ervoor te zorgen dat de EU-middelen goed worden besteed (11). Onze controlewerkzaamheden vormen als geheel ook essentiële input voor onze adviezen over wetgevingsvoorstellen.

1.3.

In dit hoofdstuk van het jaarverslag:

• a) 

  wordt de achtergrond van onze betrouwbaarheidsverklaring geschetst en een overzicht gegeven van onze bevindingen en conclusies betreffende de betrouwbaarheid van de rekeningen en de regelmatigheid van de verrichtingen;

• b) 

  wordt informatie verstrekt over gevallen van vermoedelijke fraude die wij aan OLAF melden;

• c) 

  wordt onze controleaanpak samengevat (zie bijlage 1.1 ).

1.4.

De uitgaven van de EU vormen een belangrijk — maar niet het enige — instrument ter verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. Andere belangrijke instrumenten omvatten gebruikmaking van wetgeving en het vrije verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen in de EU. De EU-uitgaven in 2018 bedroegen 156,7 miljard EUR (12), hetgeen overeenkomt met 2,2 % van de totale overheidsuitgaven van de EU-lidstaten en 1,0 % van het bruto nationaal inkomen van de EU (zie kader 1.1 ).

1.5.

EU-middelen worden uitbetaald aan begunstigden door middel van eenmalige betalingen/jaarlijkse betalingen of door een reeks betalingen in het kader van meerjarige uitgavenregelingen. Betalingen uit de EU-begroting 2018 omvatten 126,8 (13) miljard EUR aan eenmalige, tussentijdse of saldobetalingen, plus 29,9 miljard EUR aan voorfinanciering. Zoals uit kader 1.2 blijkt, ging het grootste aandeel van de EU-begroting naar “Natuurlijke hulpbronnen”, gevolgd door “Cohesie” en “Concurrentievermogen”.

1.6.

Onze opmerkingen hebben betrekking op de geconsolideerde rekeningen (14) (de “rekeningen”) van de Europese Unie voor het begrotingsjaar 2018. Wij hebben deze samen met de “representation letter” van de rekenplichtige ontvangen op 26 juni 2019, vóór de uiterste indieningsdatum krachtens het Financieel Reglement (15). De rekeningen gaan vergezeld van een zogeheten “Financial Statement Discussion and Analysis” (Financiële staten — bespreking en analyse) (16). Deze analyse valt niet onder ons controleoordeel. Overeenkomstig de controlenormen hebben wij de analyse evenwel beoordeeld op haar consistentie met de informatie in de rekeningen.

1.7.

Uit de door de Commissie gepubliceerde rekeningen blijkt dat op 31 december 2018 de totale passiva 235,9 miljard EUR bedroegen, tegen totale activa van 174,4 miljard EUR. Het economisch resultaat voor 2018 bedraagt 13,9 miljard EUR.

1.8.

Tijdens onze controle stelden wij vast dat de rekeningen geen afwijkingen van materieel belang vertoonden. Wij presenteren onze opmerkingen over het financieel en begrotingsbeheer van EU-middelen in hoofdstuk 2.

1.9.

Essentiële controleaangelegenheden zijn aangelegenheden die naar ons professionele oordeel het belangrijkst waren bij onze controle van de financiële staten van de huidige periode. Deze aangelegenheden werden behandeld in het kader van onze controle van de financiële staten als geheel en bij het vormen van ons oordeel daarover, maar we geven geen afzonderlijk oordeel af over deze aangelegenheden. In overeenstemming met internationale standaard van hoge controle-instanties (ISSAI) nr. 1701 brengen we verslag uit over essentiële controleaangelegenheden in onze betrouwbaarheidsverklaring.

1.10.

Wij onderzoeken de ontvangsten en de uitgaven van de EU om te beoordelen of deze in overeenstemming zijn met de toepasselijke wet- en regelgeving. Wij presenteren onze controleresultaten voor de ontvangsten in hoofdstuk 4 en voor de uitgaven in de hoofdstukken 5-10.

1.11.

Om onze controle uit te voeren, onderzochten we de onderliggende verrichtingen bij de rekeningen van de EU. Wat betreft de uitgaven omvatten deze overdrachten van middelen uit de EU-begroting aan eindontvangers van EU-uitgaven. We onderzoeken uitgaven wanneer eindontvangers van EU-middelen activiteiten hebben ondernomen of kosten hebben gemaakt, en wanneer de Commissie de uitgaven heeft aanvaard (“aanvaarde uitgaven”). In de praktijk betekent dit dat onze populatie van verrichtingen tussentijdse en saldobetalingen omvat. We hebben geen voorgefinancierde bedragen onderzocht, tenzij deze in 2018 werden verrekend.

1.12.

Zoals benadrukt in ons Jaarverslag 2017, zijn de wijzigingen van de sectorale wetgeving 2014-2020 voor “Cohesie” van invloed geweest op de vraag wat de Commissie als “aanvaarde uitgaven” op dit gebied beschouwt (17). Daarom bestaat onze controlepopulatie voor deze MFK-rubriek sinds 2017 uit saldobetalingen (waaronder voorfinanciering die was verrekend) voor de periode 2007-2013 en uitgaven die werden opgenomen in op jaarlijkse basis door de Commissie aanvaarde rekeningen voor de periode 2014-2020 (zie de paragrafen 2-4 van bijlage 1.1 en de paragrafen 6.7 en 6.8). Dit betekent dat wij verrichtingen hebben getoetst waarvoor de lidstaten alle relevante corrigerende maatregelen hadden uitgevoerd naar aanleiding van fouten die zij zelf hadden vastgesteld.

1.13.

In kader 1.3 is de uitsplitsing weergegeven van onze controlepopulatie 2018 in eenmalige, tussentijdse (indien aanvaard door de Commissie) en saldobetalingen, verrekeningen van voorfinanciering en jaarlijkse besluiten ter aanvaarding van de rekeningen. Onze controlepopulatie voor 2018 had een totale waarde van 120,6 miljard EUR. Voor “Cohesie” zullen we de tussentijdse betalingen die in 2018 voor de periode 2014-2020 werden verricht in een later jaar in onze populatie opnemen zodra de rekeningen door de Commissie zijn aanvaard en verrekend door middel van een jaarlijks besluit.

1.14.

Uit kader 1.4 blijkt dat “Natuurlijke hulpbronnen” het grootste aandeel van onze totale populatie vormt (48,2 %), gevolgd door “Cohesie” (19,6 %) en “Concurrentievermogen” (14,8 %).

1.15.

Voor de regelmatigheid van EU-ontvangsten en -uitgaven waren dit onze belangrijkste bevindingen:

• a) 

  De ontvangsten bevatten geen fouten van materieel belang. Over het geheel genomen waren de door ons onderzochte ontvangstengerelateerde systemen doeltreffend, maar de essentiële internebeheersingsmaatregelen inzake traditionele eigen middelen (TEM) die we bij de Commissie en in bepaalde lidstaten hebben beoordeeld, waren slechts gedeeltelijk doeltreffend (zie paragraaf 4.22).

• b) 

  Voor de uitgaven wijst onze algehele controle-informatie erop dat deze een materieel foutenpercentage vertoonden. We schatten het totale foutenpercentage in de uitgaven op 2,6 % (18), maar de materiële fouten waren beperkt tot uitgaven die onder complexe regelgeving vallen (met name in het kader van vergoedingen) (zie de paragrafen 1.19-1.21), die ongeveer 50,6 % van onze controlepopulatie uitmaakten. Het door ons geschatte totale foutenpercentage steeg licht ten opzichte van vorig jaar (zie kader 1.5 ).

   

  Kader 1.5 Het geschatte foutenpercentage (2016-2018)     Bron: ERK. Een fout is het geldbedrag dat niet had mogen worden betaald uit de EU-begroting, omdat het niet overeenkomstig de EU-regels werd gebruikt, en dus ook niet beantwoordt aan de bedoeling die de Raad en het Parlement hadden met de betrokken EU-wetgeving of aan de specifieke nationale wetgeving in de lidstaten.

1.16.

Op basis van een risicoanalyse die is gebaseerd op de controleresultaten in het verleden, hebben wij onze controlepopulatie van onderliggende verrichtingen verdeeld in uitgaven met een hoog en uitgaven met een laag risico. Onze controleresultaten van 2018 bevestigen onze bevindingen van voorgaande jaren, namelijk dat de wijze waarop de middelen worden uitbetaald van invloed is op het risico op fouten.

• — 

  Voor uitgaven waarvoor complexe regelgeving geldt; is het risico op fouten hoog. Dit is met name het geval bij betalingen in het kader van vergoedingen waarvoor de begunstigden declaraties moeten indienen voor de subsidiabele kosten die ze hebben gemaakt. Daartoe moeten ze niet alleen aantonen dat zij een activiteit uitoefenen die voor steun in aanmerking komt, maar ook informatie verstrekken die bewijst dat zij kosten hebben gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Daarbij moeten zij zich houden aan ingewikkelde regels met betrekking tot de vragen wat mag worden gedeclareerd (subsidiabiliteit) en hoe kosten naar behoren worden gemaakt (regels inzake openbare aanbestedingen of staatssteun).

• — 

  Het risico op fouten is lager voor uitgaven waarvoor vereenvoudigde/minder complexe regelgeving geldt. Dit soort uitgaven omvat voornamelijk op rechten gebaseerde betalingen, waarbij begunstigden betalingen ontvangen indien zij aan bepaalde voorwaarden voldoen. Bij dergelijke betalingen is het risico op fouten kleiner indien de gestelde voorwaarden niet te complex zijn.

1.17.

In 2018 constateerden we nog altijd dat (voornamelijk op rechten gebaseerde) uitgaven met een laag risico (19) geen fouten van materieel belang bevatten, maar dat uitgaven (voornamelijk in het kader van vergoedingen) met een hoog risico nog steeds fouten van materieel belang vertoonden (zie kader 1.6 ).

1.18.

Op basis van ons controlewerk concluderen wij dat het geschatte foutenpercentage voor 49,4 % van onze controlepopulatie, evenals in 2017, onder onze materialiteitsdrempel van 2 % ligt. Uitgaven met een laag risico bestaan voornamelijk uit op rechten gebaseerde betalingen en administratieve uitgaven (zie kader 1.7 ). Op rechten gebaseerde betalingen omvatten studie- en onderzoeksbeurzen (“Concurrentievermogen” — hoofdstuk 5), rechtstreekse steun voor landbouwers (“Natuurlijke hulpbronnen” — hoofdstuk 7) en begrotingssteun aan niet-EU-landen (“Europa als wereldspeler” — hoofdstuk 9). Administratieve uitgaven bestaan voornamelijk uit de salarissen en pensioenen van EU-ambtenaren (“Administratie” — hoofdstuk 10).

1.19.

We stelden vast dat het risico op fouten hoog is in gevallen waarin complexe voorwaarden bestaan. Dit geldt voor uitgaven in het kader van vergoedingen en op een klein gedeelte van op rechten gebaseerde uitgaven waarbij complexe voorwaarden van toepassing zijn (enkele regelingen voor plattelandsontwikkeling). Dit soort uitgaven met een hoog risico vormt ongeveer 50,6 % van onze controlepopulatie. We schatten het foutenpercentage bij dit soort uitgaven op 4,5 % (2017: 3,7 %), wat hoger is dan de materialiteitsdrempel van 2 % (zie kader 1.6 ).

1.20.

De meeste EU-middelen in het kader van vergoedingen worden besteed aan onderzoeksprojecten (“Concurrentievermogen” — hoofdstuk 5), werkgelegenheidsprojecten (“Cohesie” — hoofdstuk 6), projecten op het gebied van regionale en plattelandsontwikkeling (“Cohesie” — hoofdstuk 6 en “Natuurlijke hulpbronnen” — hoofdstuk 7) en ontwikkelingsprojecten in niet-EU-landen (“Europa als wereldspeler” — hoofdstuk 9) (zie kader 1.7 ).

1.21.

Deze complexiteit leidt tot fouten die van invloed zijn op onze conclusie voor “Concurrentievermogen” (zie paragraaf 5.35), “Cohesie” (zie paragraaf 6.71) en “Natuurlijke hulpbronnen” (zie paragraaf 7.37).

1.22.

Dit jaar geven we, net als in 2017, een specifieke beoordeling voor vier MFK-rubrieken: “Concurrentievermogen”, “Cohesie”, “Natuurlijke hulpbronnen”, en “Administratie”.

1.23.

Wij schatten geen foutenpercentages op andere uitgaventerreinen, waaronder “Veiligheid en burgerschap” (hoofdstuk 8) en “Europa als wereldspeler” (hoofdstuk 9). In totaal bedroegen de uitgaven waarop onze betrouwbaarheidsverklaring betrekking heeft, op deze twee terreinen 11,0 miljard EUR (9,1 % van de door onze controle bestreken uitgaven). De werkzaamheden op deze terreinen dragen nog steeds bij tot onze algemene conclusies over 2018.

1.24.

“Concurrentievermogen” (hoofdstuk 5): het door ons geschatte foutenpercentage is lager dan in de afgelopen twee jaar. Net als in voorgaande jaren vormen onderzoeksuitgaven een hoog risico en zijn zij de belangrijkste bron van fouten. Fouten bij onderzoeksuitgaven omvatten verschillende categorieën niet-subsidiabele kosten (in het bijzonder directe personeelskosten en andere directe kosten, indirecte kosten en onderaannemingskosten).

1.25.

“Cohesie” (hoofdstuk 6): de uitgaven op dit terrein betreffen vooral vergoedingen. De belangrijkste door de auditautoriteiten ontdekte soorten fouten waren niet-subsidiabele kosten en inbreuken op de aanbestedingsregels. Bij deze fouten pasten de autoriteiten van de lidstaten correcties toe om de restfoutenpercentages voor programma’s tot onder de materialiteitsdrempel van 2 % terug te dringen. Wij troffen echter ook fouten aan die de auditautoriteiten niet hadden ontdekt, zoals inbreuken op de EU-regels inzake staatssteun. Noch de autoriteiten van de lidstaten, noch de Commissie hebben tot nu toe enige correctie voor deze fouten toegepast. Op basis van de fouten die de auditautoriteiten of wijzelf hebben ontdekt, en als we alle relevante financiële correcties in aanmerking nemen, schatten we dat het foutenpercentage van materieel belang is.

1.26.

“Natuurlijke hulpbronnen” (hoofdstuk 7): dit terrein vertoont als geheel een materieel foutenpercentage. Rechtstreekse betalingen uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), die goed zijn voor 71,8 % van de uitgaven op dit terrein, vertonen echter geen fouten van materieel belang. Rechtstreekse betalingen aan landbouwers zijn op rechten gebaseerd en hebben baat gehad bij vereenvoudigde regels voor de subsidiabiliteit van grond en een doeltreffend controlesysteem (GBCS — geïntegreerd beheers- en controlesysteem), waarmee geautomatiseerde kruiscontroles tussen databanken kunnen worden uitgevoerd. We treffen nog steeds een materieel foutenpercentage aan op de andere uitgaventerreinen (plattelandsontwikkeling, ELGF-marktmaatregelen, visserij, milieu en klimaatactie). Uitgaven op deze gebieden worden voornamelijk gedaan in de vorm van vergoedingen van kosten en zijn onderworpen aan complexe subsidiabiliteitsvoorwaarden. Niet-subsidiabele begunstigden, activiteiten of gedeclareerde kosten en de verstrekking van onjuiste informatie over oppervlakten of aantallen dieren zijn goed voor meer dan de helft van het geschatte foutenpercentage voor deze MFK-rubriek.

1.27.

“Administratie” (hoofdstuk 10): dit terrein bevat geen fouten van materieel belang. Het merendeel van de administratieve uitgaven betreft door EU-instellingen en -organen betaalde salarissen, pensioenen en toelagen.

1.28.

Net als in de afgelopen jaren, hebben we ons meer gericht op de soorten fouten die we bij uitgaven waarvoor complexe regelgeving geldt (voornamelijk in het kader van vergoedingen) aantroffen, omdat dit het terrein is dat een materieel foutenpercentage blijft vertonen. In kader 1.8 wordt het geschatte foutenpercentage van 4,5 % voor 2018 voor uitgaven (voornamelijk in het kader van vergoedingen) met een hoog risico per soort fout uitgesplitst. Het omvat ook de overeenkomstige cijfers van de schattingen voor 2017 (3,7 %) en 2016 (4,8 %).

1.29.

De grootste bijdrage aan het door ons geschatte foutenpercentage voor 2018 voor uitgaven met een hoog risico was afkomstig van “Cohesie” (43,0 %), gevolgd door “plattelandsontwikkeling, ELGF-marktmaatregelen, visserij, milieu en klimaatactie” in het kader van “Natuurlijke hulpbronnen” (30,2 %), “Concurrentievermogen” (12,2 %) and “Europa als wereldspeler” (4,5 %).

1.30.

Net als in voorgaande jaren leverden susidiabiliteitsfouten (d.w.z. niet-subsidiabele kosten in kostendeclaraties en niet-subsidiabele projecten, activiteiten of begunstigden) de grootste bijdrage aan het geschatte foutenpercentage voor uitgaven met een hoog risico. De impact ervan was echter kleiner in 2017 (2018: 68 %; 2017: 93 %). Dat kwam doordat wij in 2018 een aanzienlijk hoger aantal fouten aantroffen met betrekking tot openbare aanbestedingen, regels inzake staatssteun en procedures voor de toekenning van subsidies. Deze fouten waren goed voor 16 % van het door ons geschatte foutenpercentage voor uitgaven met een hoog risico (2017: 1 %) en deden zich voornamelijk voor bij “Cohesie” en “Natuurlijke hulpbronnen”.

1.31.

Dit jaar vormden de uitgaven die in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds werden aanvaard 74 % van de totale uitgaven voor “Cohesie”. Concrete acties die door deze fondsen worden gecofinancierd, zijn vatbaarder voor aanbestedingsfouten (zie de paragrafen 6.26-6.28).

1.32.

“Cohesie” en “Natuurlijke hulpbronnen” vertegenwoordigden de meeste door intermediaire instanties (20) gemaakte administratieve fouten (zie de categorie “andere” in kader 6.2 en de categorie “administratieve fouten” in kader 7.2 ). Dergelijke fouten omvatten onjuiste berekeningen van de steun.

1.33.

Krachtens artikel 317 van het VWEU draagt de Commissie de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de EU-begroting en beheert zij de EU-uitgaven samen met de lidstaten (21). De Commissie legt rekenschap af van haar acties in drie verslagen die zijn opgenomen in het “geïntegreerd pakket inzake financiële verslaglegging” (22):

• a) 

  geconsolideerde rekeningen van de EU (voorlopig in maart; definitief in juni);

• b) 

  jaarlijks beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting (AMPR, Annual Management and Performance Report) (geen voorlopige versie; definitieve versie in juni);

• c) 

  verslag over de follow-up van de kwijting van het voorgaande begrotingsjaar (juli).

1.34.

In het kader van onze strategie voor 2018-2020 is het onze bedoeling bij onze betrouwbaarheidsverklaring een op een attestopdracht gebaseerde aanpak te hanteren, wat betekent dat we voornemens zijn om in de toekomst zekerheid te verschaffen over de (management)verklaring van de Commissie. Hiermee bouwen wij voort op de ervaring die we sinds 1994 hebben opgedaan met het toepassen van deze aanpak bij het controleren van de regelmatigheid van de rekeningen. Wat betreft de regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de rekeningen werken we met de Commissie aan het vaststellen van de voorwaarden om vorderingen te kunnen maken in de richting van deze aanpak. Een belangrijk element is de tijdige beschikbaarheid van informatie voor compilatie- en controledoeleinden (23).

1.35.

In het AMPR presenteert de Commissie voor de onderliggende verrichtingen bij de rekeningen voor 2018 haar beoordeling van het risico bij betaling. Het risico bij betaling vertegenwoordigt de schatting door de Commissie van het bedrag dat op het moment van de betaling niet in overeenstemming met de toepasselijke regels was. Dit cijfer ligt het dichtst bij het door ons geschatte foutenpercentage.

1.36.

In kader 1.9 worden de cijfers van de Commissie voor het risico bij betaling gepresenteerd naast de bandbreedte van het door ons geschatte foutenpercentage. De schatting van het risico bij betaling voor 2018 door de Commissie ligt met 1,7 % iets onder onze bandbreedte. Het door ons geschatte foutenpercentage bedraagt 2,6 % (2017: 2,4 %) in een bandbreedte tussen 1,8 % en 3,4 %.

1.37.

De Commissie maakt gebruik van betrouwbaarheidsverklaringen door haar directeuren-generaal in de jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s) als grondslag voor haar algemene beoordeling van het risico bij betaling voor de verschillende beleidsterreinen. Het risico bij betaling is voornamelijk gebaseerd op de resultaten van controles achteraf door de Commissie op terreinen onder direct of indirect beheer of door nationale autoriteiten op terreinen onder gedeeld beheer. In kader 1.10 wordt de grondslag voor de vaststelling van het risico bij betaling voor de verschillende uitgaventerreinen geïllustreerd.

1.38.

De Commissie presenteert het risico voor een specifieke groep beleidsterreinen in plaats van per MFK-rubriek (24). In kader 1.11 vergelijken wij het door ons geschatte foutenpercentage voor de MFK-rubrieken waarvoor wij een specifieke beoordeling geven met de individuele componenten van de algemene schatting van de Commissie. We hebben rekening gehouden met het verschil tussen de manier waarop wij het foutenpercentage schatten en de manier waarop de Commissie haar cijfers in het AMPR presenteert (25).

1.39.

We stelden het volgende vast:

• — 

  Voor “Concurrentievermogen” valt de algemene schatting van het risico bij betaling voor de MFK-rubriek (1,6 %), dat wij berekenden op basis van de informatie in het AMPR, binnen de bandbreedte van het door ons geschatte foutenpercentage (zie de paragrafen 5.36 en 5.38).

• — 

  Voor “Cohesie” bedraagt de algemene schatting door de Commissie voor de MFK-rubriek (26) 1,7 %, wat onder de bandbreedte van het door ons geschatte foutenpercentage ligt (zie de paragrafen 6.56 en 6.74).

• — 

  Voor “Natuurlijke hulpbronnen” komen de algemene schatting van het risico bij betaling voor de MFK-rubriek (2,1 %), dat wij berekenden op basis van de informatie in het AMPR, en de schattingen door de Commissie voor GLB-uitgaven als geheel en voor rechtstreekse betalingen overeen met onze conclusie (zie de paragrafen 1.38, 7.37 en 7.38).

1.40.

De Commissie presenteert nog een regelmatigheidsindicator in het AMPR, namelijk het risico bij afsluiting. Dit is het risico bij betaling (zie paragraaf 1.36) minus de geraamde toekomstige correcties en terugvorderingen die naar verwachting door beheerders van EU-middelen worden uitgevoerd met betrekking tot uitgaven over 2018 tijdens het/de volgende ja(a)r(en) van de huidige programma’s.

1.41.

Om een raming te maken van toekomstige correcties en terugvorderingen hanteert de Commissie een historisch gemiddelde dat gebaseerd is op verrichtingen uit de afgelopen jaren. Om de relevantie ervan voor de huidige programma’s te verzekeren, verplichten interne richtsnoeren van de Commissie de DG’s ertoe om de historische gemiddelden aan te passen of in voorkomend geval een andere ramingsmethode te gebruiken en deze aanpassingen en de aanpak die zij hebben gehanteerd, in hun JAV’s bekend te maken. In 2018 hebben de meeste DG’s van de Commissie hun historische gemiddelden aangepast.

1.42.

We werken nauw samen met het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) in de strijd tegen fraude ten nadele van de EU-begroting. We melden OLAF vermoedelijke gevallen van fraude, corruptie of andere illegale handelingen waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad, en die we constateren tijdens onze controlewerkzaamheden (waaronder ons werk met betrekking tot de prestaties) of op basis van de informatie die derden ons rechtstreeks melden. OLAF geeft hieraan follow-up en neemt een besluit of het een onderzoek zal instellen, waarbij het zo nodig samenwerkt met de autoriteiten van de lidstaten.

1.43.

In 2018:

• a) 

  beoordeelden wij de regelmatigheid van 728 verrichtingen in het kader van onze controlewerkzaamheden voor het jaarverslag en stelden we 35 speciale verslagen op;

• b) 

  meldden we 9 tijdens onze controles ontdekte gevallen van vermoedelijke fraude aan OLAF (13 in 2017); we gaven geen gevallen aan OLAF door op basis van informatie die door derden werd verstrekt (6 in 2017).

1.44.

De tijdens onze werkzaamheden in 2018 gerezen vermoedens van fraude die we aan OLAF meldden, betroffen in de meeste gevallen vermoedens van het kunstmatig creëren van de noodzakelijke voorwaarden voor EU-financiering, het declareren van kosten die niet voldeden aan de subsidiabiliteitscriteria of onregelmatigheden bij de aanbesteding. Met enkele van de vermoedelijke gevallen van fraude die wij aan OLAF meldden, waren verscheidene onregelmatigheden gemoeid.

1.45.

In 2018 meldden we negen tijdens onze werkzaamheden ontdekte gevallen aan OLAF. OLAF heeft twee onderzoeken ingesteld. In zeven gevallen stelde OLAF geen onderzoek in om een van de volgende redenen:

• — 

  OLAF was van oordeel dat een nationale autoriteit of EU-instelling, -orgaan, -bureau of -agentschap beter geschikt was om het geval te behandelen en droeg het dienovereenkomstig over;

• — 

  er liep al een onderzoek op nationaal niveau, waarvan wij niet op de hoogte waren;

• — 

  om redenen van proportionaliteit;

• — 

  vanwege ontoereikende vermoedens.

1.46.

Gebaseerd op controle-informatie die het van ons tussen 2010 en 2018 ontving, heeft OLAF de terugvordering van in totaal 312,8 miljoen EUR aanbevolen. De onderliggende financiële aanbevelingen hebben betrekking op 24 tijdens onze controlewerkzaamheden ontdekte gevallen (27).

1.47.

Dit hoofdstuk dient hoofdzakelijk ter onderbouwing van het in de betrouwbaarheidsverklaring gegeven controleoordeel.

1.48.

We concluderen dat de rekeningen geen afwijkingen van materieel belang vertoonden.

1.49.

Wat de regelmatigheid van de verrichtingen betreft, concluderen we dat de ontvangsten geen fouten van materieel belang bevatten. Wat betreft uitgaven blijkt uit de resultaten van onze controle dat het geschatte foutenpercentage licht is gestegen ten opzichte van vorig jaar. Wij concluderen net als vorig jaar dat (voornamelijk op rechten gebaseerde) uitgaven waarvoor vereenvoudigde/minder complexe regelgeving geldt, geen materiële fouten bevatten. Alleen bij uitgaven waarvoor complexe regelgeving geldt (voornamelijk in het kader van vergoedingen), die dit jaar 50,6 % van onze controlepopulatie uitmaakten, is er sprake van een materieel foutenpercentage.

De Commissie voert de begroting in samenwerking met de lidstaten overeenkomstig de bepalingen van het ter uitvoering van artikel 322 vastgestelde reglement uit onder haar eigen verantwoordelijkheid, binnen de grenzen der toegekende kredieten en met het beginsel van goed financieel beheer. De lidstaten werken met de Commissie samen om te verzekeren dat de toegekende kredieten volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt.

1)

Onze controleaanpak wordt beschreven in de Handleiding financiële en nalevingsgerichte controle, die beschikbaar is op onze website (1). We gebruiken een zekerheidsmodel om onze werkzaamheden te plannen. In onze planning houden wij rekening met het risico dat zich fouten voordoen (inherent risico) en het risico dat fouten niet worden voorkomen, dan wel opgespoord en gecorrigeerd (internebeheersingsrisico).

2)

In 2018, het eerste jaar van onze strategie, verbeterden wij de toegevoegde waarde van onze betrouwbaarheidsverklaring.

3)

Uit onze recente jaarverslagen blijkt dat de beheers- en controlesystemen en de beschikbaarheid van door onze gecontroleerden verstrekte informatie over de wettigheid en regelmatigheid is verbeterd. In het licht van deze ontwikkelingen streven we ernaar de informatie over wettigheid en regelmatigheid van onze gecontroleerde beter te benutten op terreinen waarvoor dit haalbaar is. Ons uiteindelijke doel is de komende jaren toe te werken naar een op een attestopdracht gebaseerde aanpak (2). Bij deze aanpak verzamelen de controleurs voldoende en passende informatie om een conclusie te kunnen presenteren over de zekerheid die door de verantwoordelijke entiteit is uitgesproken. In de praktijk zou dit betekenen dat wij op gebieden waarop we ons ervan vergewist hadden dat de informatie van voldoende kwaliteit was en waarop we zekerheid konden ontlenen aan de door onze gecontroleerde verstrekte informatie over de wettigheid en regelmatigheid, we hun werk zouden evalueren en, indien noodzakelijk, zouden overdoen.

4)

Sinds 2017 hebben we onze controleaanpak voor “Economische, sociale en territoriale cohesie” gewijzigd om rekening te houden met veranderingen in de opzet van de controlesystemen voor de programmeringsperiode 2014-2020. Behalve bij te dragen aan de betrouwbaarheidsverklaring 2018 stellen wij ons ten doel een conclusie te trekken over de betrouwbaarheid van de belangrijkste regelmatigheidsindicator van de Commissie op dit gebied — het restfoutenpercentage (3).

5)

We onderzoeken de geconsolideerde rekeningen van de EU om de betrouwbaarheid daarvan vast te stellen. Deze bestaan uit:

• a) 

  de geconsolideerde financiële staten, en

• b) 

  de verslagen over de uitvoering van de begroting.

6)

De geconsolideerde rekeningen dienen een in elk materieel opzicht getrouwe weergave te vormen van:

• a) 

  de financiële situatie van de Europese Unie aan het eind van het begrotingsjaar;

• b) 

  de resultaten van haar verrichtingen en kasstromen, en

• c) 

  de veranderingen in de nettoactiva voor het afgesloten begrotingsjaar.

7)

Bij onze controle:

• a) 

  evalueren we de boekhoudcontroleomgeving;

• b) 

  controleren we de werking van de essentiële boekhoudprocedures en het proces van afsluiting van het begrotingsjaar;

• c) 

  analyseren we de voornaamste boekhoudgegevens met betrekking tot consistentie en redelijkheid;

• d) 

  analyseren we rekeningen en/of saldi en sluiten we deze aan;

• e) 

  verrichten we gegevensgerichte controles van vastleggingen, betalingen en specifieke balansposten op basis van representatieve steekproeven;

• f) 

  gebruiken we voor zover mogelijk en in overeenstemming met de internationale controlestandaarden het werk van andere controleurs. Dit is met name het geval voor de controle van door de Commissie beheerde verstrekte en opgenomen leningen waarvoor externe controlecertificaten voorhanden zijn.

8)

Bij onze huidige aanpak bij het beoordelen van de vraag of de onderliggende verrichtingen bij de rekeningen in overeenstemming zijn met EU-voorschriften en -regelgeving, maken wij voornamelijk gebruik van rechtstreekse toetsing van de naleving voor een grote, aselecte, representatieve steekproef van verrichtingen.

9)

Wij gaan echter wij na of wij de regelmatigheidscontroles die anderen al hebben verricht, efficiënt kunnen gebruiken. Als we de resultaten van deze controles bij onze controlewerkzaamheden willen gebruiken, beoordelen we, in overeenstemming met de controlestandaarden, de onafhankelijkheid en bekwaamheid van die ander en de reikwijdte en toereikendheid van zijn werk.

10)

Voor iedere MFK-rubriek waarvoor wij een specifieke beoordeling verstrekken (hoofdstukken 5-7 en 10) toetsen wij een representatieve steekproef van verrichtingen om te ramen welk deel van de verrichtingen binnen de gehele populatie onregelmatig is.

11)

Voor iedere geselecteerde verrichting bepalen wij of de declaratie of de betaling al dan niet plaatsvond met het doel dat krachtens de begroting was toegestaan en in de wetgeving was gespecificeerd. Wij onderzoeken hoe het bedrag van de declaratie of betaling werd berekend (voor grotere declaraties op basis van een representatieve selectie van alle posten binnen de verrichting). Hierbij volgen wij de verrichting van de begrotingsrekeningen tot de eindbegunstigde (bijvoorbeeld een landbouwer, een organisator van cursussen, of een ontwikkelingshulpproject) en toetsen wij de naleving op ieder niveau.

12)

Bij de toetsing van ontvangstenverrichtingen nemen wij bij ons onderzoek van de eigen middelen op basis van de belasting over de toegevoegde waarde en het bni de macro-economische aggregaten als uitgangspunt die de basis vormen voor de berekening daarvan. Wij onderzoeken de controles van de Commissie met betrekking tot deze bijdragen van de lidstaten tot het moment waarop deze zijn ontvangen en opgenomen in de geconsolideerde rekeningen. Bij de traditionele eigen middelen onderzoeken wij de rekeningen van de douaneautoriteiten en de stroom van douanerechten opnieuw tot het moment waarop deze door de Commissie zijn ontvangen en opgenomen.

13)

Aan de uitgavenzijde onderzoeken wij betalingen wanneer de uitgaven zijn gedaan, geboekt en goedgekeurd. Dit geldt voor alle categorieën betalingen (inclusief die voor de verwerving van activa). Wij onderzoeken voorschotten niet op het tijdstip van de verrichting, maar wanneer

• a) 

  de eindontvanger van EU-middelen (bijvoorbeeld een landbouwer, een onderzoeksinstituut of een bedrijf dat openbaar aanbestede werken of diensten levert) het gebruik ervan heeft aangetoond, en

• b) 

  de Commissie (of een andere instelling die, of een ander orgaan dat EU-middelen beheert) het uiteindelijke gebruik van de middelen heeft aanvaard door het verrekenen van de voorschotbetaling.

14)

Onze controlesteekproef is zo opgezet dat een schatting kan worden gemaakt van het foutenpercentage voor de uitgaven als geheel en niet voor individuele verrichtingen (bijvoorbeeld een bepaald project). Wij selecteren declaraties of betalingen volgens de methode van “monetary unit sampling” (selectie op geldwaarde) en, op een lager niveau, afzonderlijke elementen binnen een verrichting (bijvoorbeeld facturen voor een project, percelen in de opgave van een landbouwer). De voor deze zaken gerapporteerde foutenpercentages moeten niet worden gezien als conclusies over de desbetreffende verrichtingen, maar dragen rechtstreeks bij tot het totale foutenpercentage voor de EU-uitgaven als geheel.

15)

Wij onderzoeken niet elk jaar verrichtingen in iedere lidstaat, begunstigde staat en regio. Hoewel we bepaalde lidstaten, begunstigde staten en/of regio’s bij naam noemen, wil dat niet zeggen dat de voorbeelden zich niet ook elders voordoen. De illustratieve voorbeelden in dit verslag bieden geen grondslag voor het trekken van conclusies over de desbetreffende lidstaten, begunstigde staten en/of regio’s.

16)

Onze aanpak is er niet op gericht om gegevens te verzamelen over de foutenfrequentie in de gehele populatie. De vermelde cijfers over het aantal fouten dat is ontdekt in een MFK-rubriek, door een DG beheerde uitgaven of de uitgaven in een bepaalde lidstaten zeggen dan ook niets over de frequentie van fouten in door de EU gefinancierde verrichtingen of in de afzonderlijke lidstaten.

17)

Een fout kan betrekking hebben op het gehele bedrag dat is betrokken bij een individuele verrichting, of op een deel daarvan. Wij gaan na of fouten kwantificeerbaar of niet-kwantificeerbaar zijn, dus of het mogelijk is te meten op welk deel van het onderzochte bedrag de fout betrekking heeft. Fouten die worden opgespoord en gecorrigeerd vóór onze controles en die daar los van staan, worden niet meegenomen in de berekening van de fout en de foutenfrequentie, aangezien de ontdekking en correctie daarvan aantoont dat de controlesystemen doeltreffend hebben gewerkt.

18)

Onze criteria voor de kwantificering van aanbestedingsfouten worden beschreven in het document “Non-compliance with the rules on public procurement — types of irregularities and basis for quantification” (Niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten — soorten onregelmatigheden en basis voor kwantificering) (4).

19)

Onze kwantificering kan afwijken van die welke gehanteerd wordt door de Commissie of de lidstaten wanneer besloten wordt op welke wijze gereageerd zal worden op de onjuiste toepassing van aanbestedingsregels.

20)

Voor de meeste MFK-rubrieken en voor de totale EU-begroting presenteren wij een “geschat foutenpercentage” (ELE — “estimated level of error”). In het ELE wordt uitsluitend rekening gehouden met kwantificeerbare fouten; het wordt uitgedrukt als percentage. Voorbeelden van fouten zijn kwantificeerbare inbreuken op toepasselijke regelgeving, regels, of contract- of subsidievoorwaarden. Wij schatten eveneens de onderste foutengrens (LEL — “lower error limit”) en de bovenste foutengrens (UEL — “upper error limit”).

21)

Wij hanteren het niveau van 2 % als materialiteitsdrempel bij onze beoordeling. Ook houden wij bij rekening met de aard, het bedrag en de context van de fouten.

22)

Wij baseren onze betrouwbaarheidsverklaring niet meer alleen op het door ons geschatte totale foutenpercentage. Sinds 2016 identificeren we terreinen van de EU-begroting met een laag risico, waar wij verwachten een immaterieel foutenpercentage in aanvaarde uitgaven aan te treffen, en terreinen met een hoog risico waar wij aannemen dat er een materieel foutenpercentage bestaat. Dit stelt ons in staat om zo efficiënt mogelijk vast te stellen of de materiële fouten van diepgaande invloed zijn.

23)

De Commissie, andere EU-instellingen en -organen, autoriteiten van de lidstaten en begunstigde landen en regio’s stellen systemen in om de risico’s voor de begroting te beheren en om toe te zien op de regelmatigheid van de verrichtingen/deze te waarborgen. Het is nuttig deze systemen te onderzoeken om vast te stellen waar verbeteringen mogelijk zijn.

24)

Elke MFK-rubriek, waaronder ontvangsten, omvat vele afzonderlijke systemen. We selecteren elk jaar een steekproef van systemen en presenteren de resultaten samen met aanbevelingen voor verbeteringen.

25)

We plannen onze werkzaamheden om voldoende relevante en betrouwbare controle-informatie te verkrijgen voor ons oordeel over de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de geconsolideerde rekeningen van de EU. Deze werkzaamheden worden beschreven in de hoofdstukken 4-10. Ons oordeel wordt uiteengezet in de betrouwbaarheidsverklaring. Onze werkzaamheden stellen ons in staat om tot een gefundeerd oordeel te komen inzake de vraag of de fouten in de populatie de materialiteitsdrempel al dan niet overschrijden.

26)

Wanneer we vaststellen dat het foutenpercentage van materieel belang is en de impact ervan op het controleoordeel vaststellen, moeten we bepalen of de fouten, of het ontbreken van controle-informatie, “van diepgaande invloed” zijn. Daarbij volgen we de richtsnoeren vervat in ISSAI 1705 (waarbij we, in overeenstemming met ons mandaat, deze richtsnoeren ook betrekken bij kwesties van wettigheid en regelmatigheid). Als de fouten van materieel belang en van diepgaande invloed zijn, geven we een afkeurend oordeel af.

27)

Een fout of de afwezigheid van controle-informatie wordt “van diepgaande invloed” geacht indien deze naar het oordeel van de controleur niet beperkt is tot specifieke elementen, rekeningen of posten van de financiële staten (d.w.z. deze komt overal in de rekeningen of getoetste verrichtingen voor), of, indien deze wel daartoe beperkt is, een substantieel deel van de financiële staten betreft of zou kunnen betreffen, of verband houdt met vermelde informatie die van fundamenteel belang is voor het begrip van gebruikers van de financiële staten.

28)

Onze beste schatting van het foutenpercentage voor het geheel van de uitgaven in 2018 is 2,6 %. We achtten deze fout niet van diepgaande invloed, aangezien deze beperkt is tot uitgaven waarvoor complexe regelgeving geldt (voornamelijk in het kader van vergoedingen). Het voor de verschillende MFK-rubrieken geconstateerde geschatte foutenpercentage loopt uiteen, zoals wordt beschreven in de hoofdstukken 5-7 en 10.

29)

Als wij redenen hebben om te vermoeden dat er frauduleus is gehandeld, melden wij dit bij OLAF, het fraudebestrijdingsbureau van de EU. OLAF heeft de verantwoordelijkheid om op grond daarvan een onderzoek in te stellen. Wij melden meerdere gevallen per jaar bij OLAF.

30)

Wij hebben:

• a) 

  een controleoordeel afgegeven betreffende de geconsolideerde rekeningen van de EU voor het afgesloten begrotingsjaar, en

• b) 

  controleoordelen afgegeven betreffende de regelmatigheid van de ontvangsten en uitgaven die ten grondslag liggen aan die rekeningen.

31)

Wij verrichten onze werkzaamheden en geven onze controleoordelen af overeenkomstig de internationale controlestandaarden en de regels inzake beroepsethiek van IFAC, en de internationale standaarden van hoge controle-instanties van INTOSAI.

32)

Deze standaarden bepalen dat ingeval controleurs controleoordelen afgeven betreffende de betrouwbaarheid van de rekeningen en betreffende de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij die rekeningen, een aangepast oordeel over de regelmatigheid van de verrichtingen op zichzelf niet leidt tot een aangepast oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen.

2.1.

In dit hoofdstuk wordt onze evaluatie gepresenteerd van kwesties op het gebied van het begrotings- en financieel beheer. Daarnaast worden er risico’s en uitdagingen vastgesteld waarmee de EU-begroting de komende jaren zal worden geconfronteerd, gebaseerd op onze werkzaamheden en opvattingen die in onze speciale verslagen, snelle evaluaties, briefingdocumenten en adviezen zijn uiteengezet.

2.2.

In mei 2018 heeft de Commissie haar voorstel voor het nieuwe meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 (1) ingediend bij het Europees Parlement en de Raad (die samen de begrotingsautoriteit vormen). Er zijn onderhandelingen gaande om vóór eind 2019 een overeenkomst te bereiken. Wij hebben ons over dit onderwerp uitgesproken in een briefingdocument (2).

2.3.

De terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU is niet van invloed op de begrotingsboekhouding 2018. In delen van onze analyse maken wij prognoses met betrekking tot toekomstige EU-begrotingen. In dergelijke gevallen hebben wij aangenomen dat het ontwerpterugtrekkingsakkoord tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU (3) zal worden goedgekeurd en uitgevoerd.

2.4.

De begrotingsautoriteit stelt ieder jaar een limiet aan nieuwe financiële verplichtingen van de EU (vastleggingskredieten) en betalingen die uit de EU-begroting kunnen worden gedaan (betalingskredieten).

2.5.

In 2018 werden de vastleggingskredieten bijna geheel benut. Van de 160,7 miljard EUR die in de EU-begroting 2018 beschikbaar was, werd 159,9 miljard EUR besteed (99,5 %) (zie kader 2.1 ).

2.6.

De EU gebruikte ook bijna alle beschikbare betalingskredieten die in de definitieve begroting waren opgenomen (4). Van de 144,8 miljard EUR die beschikbaar was, werd 142,7 miljard EUR besteed (98,6 %) (5) (zie kader 2.1 ). Dit volgde op twee jaren waarin de betalingen lager waren dan aanvankelijk begroot. Er was in 2018 een aanzienlijke stijging van het aantal betalingsaanvragen van lidstaten voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) (6). Deze fondsen zijn goed voor ongeveer 43 % van het MFK 2014-2020 (7).

2.7.

Het verschil tussen de oorspronkelijke en definitieve begroting was klein. In de zes gewijzigde begrotingen die in 2018 werden goedgekeurd, werd slechts 583 miljoen EUR aan vastleggingskredieten (8) toegevoegd en 87 miljoen EUR aan betalingskredieten.

2.8.

De ESI-fondsen waren om twee belangrijke redenen van invloed op de planning en uitvoering van het MFK. Ten eerste maken zij een aanzienlijk deel uit van het MFK. Ten tweede worden zij uitgevoerd via meerjarige vastleggingen en kunnen betalingsverzoeken worden gedaan in elk van de daaropvolgende jaren. De vertragingen in de uitvoering van de ESI-fondsen, die de Commissie eerder had opgemerkt en die wij hebben bevestigd (9), blijven hun stempel drukken op de laatste jaren van dit MFK. We merken op dat de uitvoeringspercentages voor het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) aanzienlijk hoger waren dan voor andere ESI-fondsen. Betalingsaanvragen voor een aanzienlijk bedrag zijn vertraagd en zullen in toekomstige jaren worden ingediend. Dit was van invloed op het gebruik van voorfinanciering en de ontwikkeling van niet-afgewikkelde vastleggingen en heeft gevolgen voor de behoefte aan betalingskredieten aan het begin van het volgende MFK, zoals hieronder beschreven.

2.9.

Lidstaten ontvangen ieder jaar jaarlijkse voorfinanciering voor acties in het kader van de ESI-fondsen (met uitzondering van het Elfpo) uit de EU-begroting (10). Als een lidstaat aanvragen indient voor een bedrag dat lager is dan de ontvangen voorfinanciering, wordt de niet-gebruikte voorfinanciering het jaar daarop teruggestort naar de EU-begroting. Dit gebeurt als deel van de procedure voor het jaarlijkse onderzoek en de jaarlijkse aanvaarding van rekeningen voor de ESI-fondsen, die in het huidige MFK werd geïntroduceerd en voor het eerst werd toegepast in 2017.

2.10.

Deze niet-gebruikte voorfinancieringsbedragen worden opnieuw opgenomen in de begroting als bestemmingsontvangsten. Ze zijn alleen bestemd voor de desbetreffende begrotingsonderdelen van de ESI-fondsen. Zij worden omgezet in vastleggings- en betalingskredieten bovenop de kredieten in de jaarlijkse begroting. Vastleggingskredieten worden meteen gebruikt. Om te voorkomen dat zij worden geannuleerd, moeten betalingskredieten worden gebruikt voor betalingen aan de lidstaten in hetzelfde of het volgende jaar.

2.11.

De lidstaten ontvingen een jaarlijkse voorfinanciering van 6,8 miljard EUR in 2016 en 9,0 miljard EUR in 2017. Voornamelijk als gevolg van de vertragingen bij de uitvoering stortten lidstaten aanzienlijke bedragen van deze niet-gebruikte jaarlijkse voorfinanciering terug, respectievelijk 6,6 miljard EUR in 2017 en 8,1 miljard EUR in 2018. Dit heeft geleid tot een aanzienlijke verhoging van de bestemmingsontvangsten in deze twee jaar. De betalingskredieten die door deze teruggestorte bedragen ontstonden, werden gebruikt om betalingen te doen met betrekking tot aanvragen van lidstaten bovenop de goedgekeurde begroting voor het desbetreffende jaar, ter hoogte van 5,4 miljard EUR in 2017 en 6,9 miljard EUR in 2018 (zie kader 2.2 hieronder). Als deze betalingskredieten niet voor hergebruik beschikbaar zouden zijn geweest, had dit in 2018 het gebruik van de overkoepelende marge voor betalingen (OMB) noodzakelijk kunnen maken.

2.12.

De overkoepelende marge voor betalingen (OMB) is een mechanisme dat in het huidige MFK werd geïntroduceerd om betalingskredieten flexibeler te maken. Het doel ervan is te voorkomen dat er niet genoeg betalingskredieten zijn, zoals in de laatste jaren van het voorgaande MFK het geval was (11). Dankzij het mechanisme kunnen elk jaar de niet-gebruikte kredieten, tot het MFK-maximum, worden overgedragen voor gebruik in toekomstige jaren.

2.13.

Het bedrag dat met behulp van de beschikbare OMB van voorgaande jaren is overgedragen naar 2018-2020 is 33,7 miljard EUR (2018: 5,3 miljard EUR, 2019: 12,9 miljard EUR, en 2020: 15,5 miljard EUR) (zie kader 2.3 ). In het MFK werd een maximum vastgesteld van 36,5 miljard EUR voor het gebruik van de OMB in 2018-2020 (2018: 8,0 miljard EUR, 2019: 12,9 miljard EUR, en 2020: 15,5 miljard EUR).

2.14.

In 2018 was er geen behoefte aan bijkomende betalingen, en de 5,3 miljard EUR aan beschikbare OMB van voorgaande jaren was niet nodig. Dit bedrag kon echter niet worden overgedragen naar volgende jaren omdat de maxima van de OMB van 2019 en 2020 waren bereikt. Om dezelfde reden kon een aanvullend bedrag van 11,2 miljard EUR aan betalingskredieten dat niet was gebruikt in 2018 (12) evenmin worden overgedragen naar 2019 of 2020.

2.15.

Volgens de oorspronkelijke begroting voor 2019 is ook de 12,9 miljard EUR van de OMB die voor dat jaar beschikbaar is, niet nodig om de betalingsbehoeften te dekken (13). Daarnaast zal volgens de ontwerpbegroting voor 2020 (14) het volledige bedrag van 15,5 miljard EUR aan beschikbare OMB wellicht niet nodig zijn in 2020. Een totaal van 33,7 miljard EUR aan beschikbare OMB zal daarom wellicht niet nodig zijn in 2018-2020.

2.16.

Tenzij de betalingsbehoeften in 2019-2020 stijgen, zal de 33,7 miljard EUR die in het kader van de OMB beschikbaar is, in 2020 onbenut blijven. Samen met de 11,2 miljard EUR aan onbenutte betalingskredieten uit 2018 die niet naar toekomstige jaren kon worden overgedragen (zie paragraaf 2.14), gaat het in totaal om 44,9 miljard EUR aan betalingskredieten die in 2020 wellicht ongebruikt blijft. De flexibiliteit die door de OMB wordt gegeven, houdt met het huidige MFK in 2020 op. Daarmee kan in het volgende MFK niet in flexibiliteitsbehoeften worden voorzien (zie de paragrafen 2.19-2.21).

2.17.

Niet-afgewikkelde vastleggingen bleven groeien, en liepen aan het einde van 2018 op tot 281,2 miljard EUR (2017: 267,3 miljard EUR). Zij zijn gestegen met 36 % (73,7 miljard EUR) in de afgelopen zeven jaar sinds 2011, het overeenkomstige jaar van het vorige MFK (zie kader 2.4 ). Volgens de langetermijnraming van de Commissie (15) zullen niet-afgewikkelde vastleggingen stijgen tot 313,8 miljard EUR in 2023, wat dicht bij onze projecties ligt.

2.18.

We hebben niet-afgewikkelde vastleggingen uitgebreid geanalyseerd in onze snelle evaluatie “Niet-afgewikkelde vastleggingen in de EU-begroting nader bekeken” (16), die betrekking heeft op de periode tot eind 2017. We concludeerden dat drie hoofdredenen bijdroegen aan de stijging ervan: het jaarlijkse verschil tussen vastleggingen en betalingen, vertragingen bij de uitvoering van de ESI-fondsen, en de toenemende omvang van de EU-begroting.

2.19.

Er bestaat een risico dat er niet voldoende betalingskredieten beschikbaar zullen zijn om alle verschuldigde bedragen te dekken in de eerste jaren van het nieuwe MFK. De Commissie voorspelde in haar langetermijnraming (17) dat de betalingskredieten in 2019 en 2020 ruim onder de maxima zouden liggen (18). Dit wijst erop dat de betalingsbehoeften, waarbij het eerder de bedoeling was dat ze in 2019-2020 gedekt zouden worden, naar de eerste jaren van het nieuwe MFK zullen worden overgedragen.

2.20.

De waarde van aanvragen die in de periode 2021-2023 worden ingediend, zal grotendeels afhankelijk zijn van de uitvoering door de lidstaten van hun operationele programma’s van de ESI-fondsen. Volgens ons onderzoek zijn de betalingskredieten die aan het begin van het MFK 2021-2027 beschikbaar zijn misschien niet toereikend om alle betalingsbehoeften in de eerste jaren van de periode te dekken. Dit kan met name het geval zijn voor 2021, het eerste jaar van het nieuwe MFK.

2.21.

In de langetermijnraming van de Commissie bedragen de geraamde betalingskredieten voor 2021 in verband met verplichtingen van vóór 2021 in de rubrieken 1b en 2 (19), die voornamelijk betrekking hebben op de ESI-fondsen, 63,7 miljard EUR. In het kader van het MFK 2007-2013 werd ongeveer 40 % van de vastleggingen van het Cohesiefonds die eind 2013, het laatste jaar van dat MFK, nog niet waren afgewikkeld, in 2014, het eerste jaar van het huidige MFK, betaald. Aangenomen dat een vergelijkbaar percentage (40 %) van de vastleggingen van de ESI-fondsen van het huidige MFK die eind 2020 nog niet zijn afgewikkeld, in 2021 moet worden betaald, zijn de geraamde betalingskredieten van 63,7 miljard EUR misschien niet toereikend. De niet-afgewikkelde vastleggingen van de ESI-fondsen bedroegen eind 2018 200,9 miljard EUR en zullen eind 2020 zelfs nog hoger zijn; 40 % van de niet-afgewikkelde vastleggingen van de ESI-fondsen in 2018 is al 80 miljard EUR (aanzienlijk meer dan de geraamde betalingskredieten van 63,7 miljard EUR), dus 40 % van de niet-afgewikkelde vastleggingen van 2020 zal waarschijnlijk nog meer zijn. Het risico op onvoldoende betalingskredieten is nog groter gezien het feit dat de uitvoering van de ESI-fondsen zelfs nog meer vertraging heeft opgelopen dan in het voorgaande MFK en dat er meer aanvragen dan in 2014 kunnen worden ingediend.

2.22.

In 2018, het vijfde jaar van het huidige MFK, versnelde de absorptie van de ESI-fondsen. Aan het einde van het jaar was echter slechts gemiddeld 27,3 % van de totale toewijzingen voor het hele MFK aan de lidstaten uitgekeerd, ten opzichte van 33,4 % aan het einde van 2011, het overeenkomstige jaar van het vorige MFK. Gedurende 2018 werd 10,9 % van de totale toewijzingen uitgekeerd, vergelijkbaar met het aandeel van de toewijzingen van het voorgaande MFK dat in 2011 werd uitgekeerd (11,3 %). Omdat de uitvoering in de eerdere jaren van het huidige MFK trager dan verwacht verliep (20), was de cumulatieve uitvoeringsgraad aanzienlijk lager dan die van het vorige MFK. Naast het risico op onvoldoende betalingskredieten in het begin van het volgende MFK, zullen de MFK-perioden elkaar aanzienlijk overlappen, wat waarschijnlijk overbelasting zal opleveren voor de overheidsinstanties in de lidstaten en in de eerste jaren van het MFK 2021-2027 vertragingen zal veroorzaken die vergelijkbaar zijn met die in het huidige MFK.

2.23.

De grafiek in kader 2.5 toont welk deel van de totale toewijzing van de ESI-fondsen voor het huidige MFK eind 2018, en welk deel eind 2011, het overeenkomstige jaar van het vorige MFK, was uitbetaald. Hieruit blijkt dat de absorptie tijdens het huidige MFK alleen in Bulgarije, Luxemburg, Oostenrijk, Roemenië en Finland sneller verloopt dan tijdens het voorgaande MFK

2.24.

De lage absorptie van de ESI-fondsen heeft bijgedragen tot de stijging van de niet-afgewikkelde vastleggingen van de ESI-fondsen. Kader 2.6 hieronder toont de niet-afgewikkelde vastleggingen van elke lidstaat, zowel uitgedrukt als bedrag in euro als uitgedrukt als percentage van zijn overheidsuitgaven voor 2018.

2.25.

Zoals is weergegeven in kader 2.7 hieronder, zijn de garanties in de afgelopen jaren gegroeid, en is dit voornamelijk het gevolg aan de toevoeging van de garantie van het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) en de garantie van het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling (EFDO). Het doel van deze garanties was het aantrekken van externe middelen om de potentiële impact van de EU-begroting te vergroten. Andere garanties die door de EU-begroting worden gedekt, zijn de garanties in het kader van het mandaat voor externe leningen die aan de EIB zijn afgegeven (21) en EU-garanties die kredietneming en -verstrekking ondersteunen, die voornamelijk leningen aan de lidstaten betreffen (22) en al vele jaren op een vrij consistent niveau liggen. Deze groei heeft echter de EU-begroting blootgesteld aan potentiële risico’s, die voortdurend moeten worden gemonitord zodat zij niet buitensporig worden (23).

2.26.

De maxima tonen de maximaal mogelijke blootstelling van de EU-begroting. De verlenging van het EFSI (24) en de invoering van de EFDO-garantie vergrootten de maxima in 2018, die opliepen tot 125,5 miljard EUR aan het einde van 2018. De werkelijke blootstelling zal geleidelijk groter worden omdat uitbetalingen (25) worden gedaan. Eind 2018 bedroeg de werkelijke blootstelling in totaal 92,8 miljard EUR.

2.27.

Sommige van deze garanties worden door garantiefondsen gesteund, waardoor een liquiditeitsbuffer tegen potentiële verliezen wordt gevormd. De activa van de drie garantiefondsen bedroegen eind 2018 in totaal 8,3 miljard EUR (5,5 miljard EUR in het EFSI-garantiefonds, 2,5 miljard EUR in het Garantiefonds, en 0,3 miljard EUR in het EFDO-garantiefonds). Betalingen uit deze garantiefondsen worden verricht wanneer er beroep wordt gedaan op de garanties. Eind 2018 was er geen significant beroep op deze garanties gedaan.

2.28.

Toekomstige gebeurtenissen kunnen aanleiding geven tot een beroep op garanties waarbij onmiddellijke betaling vereist is. De Commissie baseert haar beoordeling van de risico’s van deze gebeurtenissen op historische gegevens, benchmarks, heersende omstandigheden en professionele deskundigheid. Een voorbeeld van een risicobeoordeling is opgenomen in de herbeoordeling van de Commissie van de EFSI-garantie in het kader van haar voorstel voor een verlenging van het EFSI (26). De Commissie stelt ook jaarlijks een verslag op van garanties die door de begroting worden gedekt, waarin dergelijke risico’s worden geanalyseerd (27).

2.29.

Er bestaan verschillende regelingen voor onmiddellijke steunverlening wanneer er een beroep wordt gedaan op garanties, zoals de garantiefondsen (28). Deze fondsen dekken verliezen in verband met de EU-garanties en zijn opgericht met middelen uit de EU-begroting binnen de grenzen van het MFK-maximum. Onder normale omstandigheden kunnen betalingsbehoeften worden gedekt door dergelijke garantiefondsen en door betalingskredieten tot het MFK-maximum. Bovendien bestaat er een maximum van de eigen middelen boven het MFK-maximum (zie kader 2.8 ) dat als veiligheidsbuffer dient voor buitengewone omstandigheden zoals een ernstige economische neergang. De som van alle eigen middelen die in een bepaald jaar van de lidstaten worden geïnd, mag niet groter zijn dan 1,20 % van de som van de bni’s van alle lidstaten. Het bedrag dat beschikbaar is tussen het MFK-maximum en het maximum van de eigen middelen om elk jaar de betalingskredieten te dekken, varieert en wordt jaarlijks in het kader van de technische aanpassing van het MFK herberekend, ongeacht de hoogte van de overige ontvangsten. Voor 2018 was dit 33,9 miljard EUR, 0,22 % van de som van de bni’s van alle lidstaten.

2.30.

Door de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU zal de som van de bni’s van alle lidstaten dalen en door de opname van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) in de EU-begroting zullen de MFK-maxima worden verhoogd. Vanwege deze aanpassingen heeft de Commissie voor het volgende MFK voorgesteld het maximum van de eigen middelen te verhogen met 0,09 % (29) tot 1,29 % van de som van de bni’s van alle lidstaten om rekening te houden met deze veranderingen.

2.31.

Bovendien zal de Commissie voor het MFK 2021-2027 garantiefondsen samenvoegen in een gemeenschappelijk voorzieningsfonds op basis van een effectief voorzieningspercentage (30) om een beter beheer van de verstrekte garanties te bevorderen (31).

2.32.

In het nieuwe Financieel Reglement wordt het toenemende belang van garanties, financiële bijstand en financieringsinstrumenten erkend. Alle relevante bepalingen zijn erin samengevoegd in een nieuwe titel X (artikelen 208-220) om kwesties op dit gebied aan te pakken. In ons advies over het Financieel Reglement verwelkomden we de opname van titel X (32).

2.33.

De doelstelling van de EIB-groep (33) is het verstrekken van leningen, garanties en andere soorten ondersteuning zonder winstoogmerk teneinde de belangen van de EU te dienen. Eind 2018 bedroeg het totaal aan uitstaande leningen die door de EIB-groep waren verstrekt 536 miljard EUR (2017: 548) (34).

2.34.

Een deel van de activiteiten van de EIB-groep valt onder een reeks mandaten van de EU (zie bijlage 2.1 ). In de afgelopen jaren heeft de EU in toenemende mate gebruikgemaakt van financieringsinstrumenten en begrotingsgaranties die aan de EIB-groep werden verstrekt, waarmee deze een deel van haar financieringsactiviteiten kon dekken. De meest opvallende toename was die via het EFSI, sinds 2015. Eind 2018 had de EIB in het kader van het EFSI ondersteunde financiële verrichtingen ondertekend ter waarde van in totaal 53,6 miljard EUR (2017: 36,7 miljard EUR). Wij publiceerden in 2019 een speciaal verslag over de werking van het EFSI, waarin werd aangegeven welke maatregelen wij noodzakelijk achten om het EFSI echt een succes te maken (35). Bovendien hebben wij eerder verslag uitgebracht over het beheer van andere EU-fondsen door de EIB-groep (36).

2.35.

Kader 2.9 toont de jaarlijkse vastleggingen en betalingen van de EU aan de EIB-groep vanaf 2007, met name voor vergoedingen voor adviesdiensten en het beheer van EU-fondsen, en overschrijvingen met betrekking tot financieringsinstrumenten. De bedragen omvatten uitgaven op alle delen van de begroting, met uitzondering van MFK-rubriek 5 Administratie. De meeste uitgaven komen van MFK-rubriek 1 Slimme en inclusieve groei en rubriek 4 Europa als wereldspeler. Gedurende de periode 2007-2018 werd een totaalbedrag van 14,7 miljard EUR van de EU-begroting vastgelegd voor de EIB-groep en werd een totaalbedrag van 12,3 miljard EUR betaald (37). Uit de grafiek komt een solide langetermijntrend naar voren voor betalingen aan de EIB-groep met variaties van jaar tot jaar (38).

2.36.

Kader 2.10 toont de vastleggingen en betalingen uit de EU-begroting sinds 2007 voor de jaarlijkse voorziening van het Garantiefonds en het EFSI-garantiefonds (39). De vastleggingen voor de voorziening van de twee garantiefondsen bedroegen 9,8 miljard EUR, en de betalingen in dezelfde periode, waarvan de meeste uit de periode 2015-2018 afkomstig zijn, bedroegen 7,1 miljard EUR.

2.37.

De twee grafieken illustreren het in de loop der tijd toenemende belang van de EIB-groep als partner bij de uitvoering van de EU-begroting. De meest significante stijging was afkomstig van de voorziening van het EFSI-garantiefonds.

2.38.

De verhoudingen tussen de EU-begroting en de EIB-groep zijn complex en significant, ook al maakt de EIB-groep geen deel uit van de begroting. De steun uit de EU-begroting wordt op veel verschillende manieren via diverse begrotingsonderdelen verleend, zoals rechtstreekse subsidies, EU-begrotingsgaranties die door garantiefondsen worden gedekt, en EU-financiering die aan de EIB-groep wordt toegewezen via autoriteiten van lidstaten in gedeeld en indirect beheer. De EIB-groep beheert ook een groot aantal financieringsinstrumenten voor de EU, waarmee verschillende EU-beleidsterreinen worden gesteund (zie bijlage 2.2 ). De EIB informeerde ons dat vanaf 2018 bijna 35 % van zijn jaarlijkse kredietverlening afkomstig is van verrichtingen onder mandaat, waarvan er veel de EU betreffen.

2.39.

De EIB gaf ons in een zeer laat stadium van de controle informatie over de financiële omvang van de EU-mandaten onder haar beheer die door de EU-begroting of de EOF’s worden gefinancierd, waardoor wij geen gedegen analyse konden uitvoeren en de verstrekte informatie niet konden controleren. In kader 2.11 brengen wij de belangrijkste onderdelen van de financiële relatie tussen enerzijds de EU-begroting en de EOF’s en anderzijds de EIB-groep in kaart. In de grafiek worden het beheer door en de middelenstroom tussen de lidstaten, de Commissie en de EIB-groep weergegeven.

2.40.

Op basis van een voorlopig en gedeeltelijk akkoord dat in april 2019 werd bereikt tussen het Europees Parlement en de Raad, zal de EIB-groep naar verwachting een belangrijke rol spelen bij de tenuitvoerlegging van EU-beleid in het volgende MFK via het InvestEU-programma dat voortbouwt op de ervaring met het EFSI (zie kader 2.12 ).

2.41.

De EIB-groep is geen EU-instelling, maar is toch een integrerend deel van de EU-architectuur en werd krachtens de EU-Verdragen opgericht om bij te dragen tot de doelstellingen van de EU. Om rekening te houden met zijn bijzondere karakter heeft deze echter andere beheers- en governanceregelingen dan de rest van de EU-begroting. Verrichtingen van de EIB-groep die niet uit de EU-begroting worden gefinancierd, maar gericht zijn op dezelfde doelstellingen van de EU, vallen op dit moment niet onder ons controlemandaat. Dit betekent dat de ERK geen volledig beeld kan geven van alle verrichtingen van de EIB-groep. In ons briefingdocument over de toekomst van de EU-financiën (februari 2018) stelden we voor dat ons ook verzocht zou worden om de verrichtingen van de EIB die geen verband houden met de EU-begroting te controleren. Dit zou de EIB niet beletten om zijn huidige controleregelingen met particuliere accountantskantoren voor de betrouwbaarheid van de rekeningen te handhaven. Het Europees Parlement ondersteunde ons voorstel in zijn resolutie over het jaarverslag inzake de controle van de financiële activiteiten van de EIB voor 2017 (40).

2.42.

Gelet op onze opmerkingen vestigen wij hieronder de aandacht op de belangrijkste problemen die van invloed zijn op het begrotings- en financieel beheer van de EU in 2018, waarvan enkele een risico kunnen vormen voor toekomstige begrotingen, met name in de eerste jaren van het volgende MFK.

2.43.

De vastleggings- en betalingskredieten die in de definitieve begroting beschikbaar waren, werden bijna volledig benut (zie de paragrafen 2.4-2.7).

2.44.

De vertragingen bij de uitvoering van de ESI-fondsen waren op verschillende manieren van invloed op de uitvoering van het MFK en kunnen ook van invloed zijn op het toekomstige MFK:

• — 

  Aanzienlijke bedragen aan jaarlijkse voorfinanciering werden in de EU-begroting teruggestort (zie de paragrafen 2.8-2.11).

• — 

  Een aanzienlijk bedrag van de OMB was niet nodig, maar kan niet naar het nieuwe MFK worden overgedragen (zie de paragrafen 2.12-2.16).

• — 

  Het hoge niveau van de niet-afgewikkelde vastleggingen wordt voornamelijk veroorzaakt door de langzame uitvoering van de ESI-fondsen, maar ook door het jaarlijkse verschil tussen vastleggingen en betalingen en de toenemende omvang van de EU-begroting. De niet-afgewikkelde vastleggingen bleven in 2018 toenemen (zie de paragrafen 2.17 en 2.18).

• — 

  Tijdens de eerste jaren van het nieuwe MFK bestaat het risico dat de betalingskredieten ontoereikend zullen zijn (zie de paragrafen 2.19-2.21).

2.45.

De absorptie van ESI-fondsen door de lidstaten was in het algemeen lager dan in het overeenkomstige jaar van het vorige MFK (zie de paragrafen 2.22-2.24).

2.46.

Garanties die door de EU-begroting worden gedekt, zijn de afgelopen jaren toegenomen. Dit vergroot de risicoblootstelling van de EU-begroting. De door Commissie verwachte verliezen worden gedekt door garantiefondsen, die in het nieuwe MFK in een gemeenschappelijk voorzieningsfonds zullen worden samengevoegd (zie de paragrafen 2.25-2.32).

2.47.

De EIB-groep is een integrerend deel van de EU-architectuur. In de afgelopen jaren heeft de EU in toenemende mate gebruikgemaakt van financieringsinstrumenten en begrotingsgaranties die aan de EIB-groep werden verstrekt. Deze zal naar verwachting ook een belangrijke rol spelen bij de tenuitvoerlegging van EU-beleid in het volgende MFK. De verhouding van de EIB-groep met de EU-begroting is complex en hij heeft andere verantwoordingsregelingen dan de EU-instellingen. Verrichtingen van de EIB-groep die niet uit de EU-begroting worden gefinancierd, maar gericht zijn op dezelfde doelstellingen van de EU, vallen op dit moment niet onder ons controlemandaat. Dit betekent dat de ERK geen volledig beeld kan geven van het verband tussen de verrichtingen van de EIB-groep en de EU-begroting. Daarom handhaven wij ons voorstel dat ons verzocht zou moeten worden om de verrichtingen van de EIB die geen verband houden met de EU-begroting te controleren (zie de paragrafen 2.33-2.41).

2.48.

We bevelen aan dat de Commissie

Lijst van programma's in onze steekproef

Aanbevelingen van 2018 aan de lidstaten

Gedetailleerde stand van zaken van de aanbevelingen van 2015, opgesplitst naar verslag

Verwezenlijkte verbeteringen en resterende tekortkomingen van gedeeltelijk uitgevoerde aanbevelingen, opgesplitst naar verslag

Follow-up van eerdere aanbevelingen voor kwesties in verband met het prestatiekader

3.1.

Elk jaar analyseren we in dit hoofdstuk een aantal aspecten in verband met de prestaties: de resultaten die zijn behaald met de EU-begroting, die de Commissie in samenwerking met de lidstaten uitvoert (1). Dit jaar hebben we bijzondere aandacht geschonken aan:

• 1) 

  wat we kunnen opmaken uit de prestatie-indicatoren voor de EU-begroting;

• 2) 

  de belangrijkste resultaten van onze speciale verslagen over prestaties uit 2018;

• 3) 

  de uitvoering van onze aanbevelingen in onze speciale verslagen die werden gepubliceerd in 2015.

3.2.

De afgelopen twee jaar hebben we de aanpak door de Commissie van verslaglegging over prestaties naast goede praktijken gelegd. We hebben ook bekeken of de Commissie de prestatiegegevens op passende wijze bij haar besluitvorming had gebruikt. Dit jaar hebben we door de Commissie bekendgemaakte prestatiegegevens geanalyseerd. We hebben in het bijzonder de prestatie-indicatoren geanalyseerd:

• i) 

  in de programmaverklaringen bij de ontwerpbegroting voor 2019 (2);

• ii) 

  in het prestatieoverzicht van de programma’s in het kader van de EU-begroting voor de periode 2014-2020, dat voor het eerst in mei 2018 is gepubliceerd (3).

3.3.

In het prestatieoverzicht worden aan elk programma twee bladzijden gewijd. Een halve bladzijde daarvan bevat een samenvatting van de algemene en specifieke doelstellingen en de geboekte vooruitgang voor een aantal indicatoren. Waarom juist die indicatoren zijn gekozen, wordt echter niet goed uitgelegd. De publicatie van het prestatieoverzicht betekent een grote stap vooruit en toont aan dat de Commissie lezersvriendelijke verslagen wil opstellen. Volgens de Commissie is het prestatieoverzicht een uittreksel uit de programmaverklaringen bij de ontwerpbegroting voor 2019. Het is opgesteld om alle uitgavenprogramma’s van de EU (2014-2020) op een beknopte en uniforme manier te presenteren, uit te leggen wat elk programma inhoudt en hoe het aan de EU-burgers ten goede moet komen, informatie te bieden over de staat van uitvoering ervan, het prestatiekader voor elk programma voor te stellen en belangrijke resultaten die recentelijk met elk programma zijn behaald onder de aandacht te brengen.

3.4.

De programmaverklaringen vormen samen een 557 bladzijden tellend document dat niet erg lezersvriendelijk is. Dit document bevat geen overzicht van hoe goed de 60 programma’s in het MFK voor 2014-2020 presteren.

3.5.

Voor onze analyse hebben we 22 van de 60 uitgavenprogramma’s geselecteerd, namelijk de vier programma’s waarvoor de hoogste uitgaven zijn gepland in elk van de vijf rubrieken van het meerjarig financieel kader (MFK) voor 2014-2020, plus twee programma’s voor speciale instrumenten. De 22 geselecteerde programma’s vertegenwoordigen 97 % van de financiële programmering voor de periode van zeven jaar (zie bijlage 3.1 voor een lijst van de betrokken programma’s).

3.6.

In onderdeel A geven we een samenvatting op geaggregeerd niveau van de informatie die uit de prestatie-indicatoren van de EU-begroting blijkt. Bij de interpretatie van deze analyse moet rekening worden gehouden met de beperkingen van de informatie afkomstig van de prestatie-indicatoren van de EU-begroting, die we beschrijven in onderdeel B.

3.7.

Het is een hele uitdaging om hetgeen is verwezenlijkt in het kader van de prioriteiten, beleidsmaatregelen en programma’s van de EU te meten. Soms is het moeilijk een onderscheid te maken tussen het effect van de EU-begroting en dat van de nationale begrotingen of externe factoren. Doeltreffende prestatiemonitoring is echter van essentieel belang om inzicht te krijgen in de toestand, opkomende problemen vast te stellen en empirisch onderbouwde besluiten te kunnen nemen om behoorlijke prestaties te waarborgen.

3.8.

We hebben onze beoordeling hoofdzakelijk gericht op de kwantitatieve informatie die bleek uit de prestatie-indicatoren. Zoals wij opmerkten in het Jaarverslag 2016 (4) verstrekt de Commissie geen informatie over de betrouwbaarheid van de onderliggende gegevens in de programmaverklaringen.

3.9.

Voor elk gecontroleerd programma verstrekken we twee sets prestatiegegevens:

• — 

  de vooruitgang die is geboekt ten opzichte van de uitgangswaarde (5) in de richting van het streefdoel op basis van de gegevens in de programmaverklaringen. Dit is een veelgebruikte methode die gemakkelijk te berekenen is (6). De Commissie heeft naar deze methode verwezen in haar richtsnoeren voor betere regelgeving, waarin wordt gesteld dat het verwachte belang van impact moet worden beoordeeld uit een oogpunt van veranderingen ten opzichte van de uitgangswaarde (7);

• — 

  berekende vooruitgang vanaf nul in de richting van het streefdoel, zoals opgenomen in het prestatieoverzicht van de Commissie (8). Die cijfers verschillen van die van het eerste streepje hierboven omdat zij zijn gebaseerd op een door de Commissie gemaakte selectie van indicatoren en voor de berekening ervan het laatste werkelijke resultaat doorgaans werd gedeeld door de streefwaarde zonder rekening te houden met de uitgangswaarde. Zij bevatten ook percentageprognoses voor vooruitgang richting het streefdoel die veel hoger zijn voor twee programma’s: het Cohesiefonds (CF) en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO). Dat verklaart het merendeel van de verschillen tussen onze berekeningen op basis van de programmaverklaringen en die op basis van het prestatieoverzicht in het algemeen.

In kader 3.1 worden de verschillen tussen de twee berekeningsmethoden duidelijk.

3.10.

De vooruitgang ten opzichte van de uitgangspercentages zijn de gemiddelden van alle indicatoren van een programma waarvoor de nodige gegevens beschikbaar waren in de programmaverklaringen. Volgens ons bieden dergelijke gemiddelden nuttige indicatoren voor de programmaprestaties indien alle programma-indicatoren van de vereiste kwaliteit zijn. Bij het prestatieoverzicht van de Commissie hebben we de gemiddelde vooruitgang berekend voor de geselecteerde indicatoren. We hebben ook gewogen gemiddelden voor elke MFK-rubriek berekend op basis van de financiële programmering voor 2014-2020 voor beide soorten vooruitgangsindicatoren. We wijzen erop dat die informatie beperkingen kan vertonen en dat het voor een volledig beeld van de prestaties beter is ze aan te vullen met kwalitatieve informatie.

3.11.

De beschikbaarheid van de prestatiegegevens was verschillend afhankelijk van de beheerswijze van het programma. Bij programma’s onder direct beheer van de Commissie waren de meest recente gegevens doorgaans van eind 2017. Bij programma’s onder gedeeld beheer waren de meest recente, door de lidstaten verstrekte gegevens doorgaans van eind 2016. De gegevens bij programma’s onder indirect beheer dateerden hoofdzakelijk uit 2017 of 2016, maar in sommige gevallen uit 2015 of nog eerder. Algemeen genomen, dateerden de meest recente beschikbare gegevens voor onze steekproef in 42 % van de gevallen uit 2016 en in 48 % van de gevallen uit 2017.

3.12.

De verwachte vooruitgang van de prestatie-indicatoren tussen 2014 en 2020 verloopt in de meeste gevallen weliswaar niet lineair, maar zou in 2016 43 % en in 2017 57 % hebben bedragen als dit wel het geval was geweest (9). Globaal genomen wijzen de door de Commissie ter beschikking gestelde gegevens op grote verschillen in hetgeen is verwezenlijkt in het kader van de programma’s, met over het geheel genomen een matige vooruitgang (zie kader 3.2 ).

3.13.

We hebben de indicatoren van 4 van de 23 programma’s van MFK-rubriek 1A “Concurrentievermogen voor groei en werkgelegenheid” geanalyseerd (zie ook hoofdstuk 5):

• — 

  De bij het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (Horizon 2020) gemeten vooruitgang was matig met 40 % (zie kader 3.3 ). Het prestatieoverzicht van de Commissie gaf een positiever beeld van de geboekte vooruitgang. Op basis van de zeven indicatoren die door de Commissie in haar prestatieoverzicht waren opgenomen, berekenden we een gemiddelde vooruitgang in richting van het streefdoel met 73 %.

• — 

  Het was niet mogelijk om de vooruitgang van de Connecting Europe Facility (CEF) te meten voor 31 van de 44 indicatoren wegens ontbrekende gegevens. De overige indicatoren vertoonden een matige vooruitgang van 37 %. De cijfers uit het prestatieoverzicht vertegenwoordigen alleen het totaalbedrag van de subsidieovereenkomsten, m.a.w. de absorptie van de begroting in plaats van prestaties.

• — 

  Volgens het prestatieoverzicht van de Commissie bedroeg de vooruitgang in het EU-programma voor onderwijs, opleiding, jeugd en sport (Erasmus+) 100 %. Bij deze meting werden de werkelijke resultaten echter vergeleken met de mijlpaal van 2017 en niet met het streefdoel voor 2020. De vooruitgang ten opzichte van de uitgangswaarde van 69 % is gebaseerd op de 26 indicatoren waarvoor deze kon worden berekend.

• — 

  Het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) heeft als streefdoel om uiterlijk in 2020 500 miljard EUR aan investeringen te mobiliseren. Het werkelijke bedrag voor 2017 was 256,3 miljard EUR. In het prestatieoverzicht werden de resultaten vergeleken met het streefdoel voor midden 2018 van 315 miljard EUR, dat oorspronkelijk was vastgesteld voor de eerste drie jaar van het bestaan van het fonds. Op basis van de zes in het prestatieoverzicht geselecteerde indicatoren waren de tussentijdse streefdoelen voor 2017 volledig bereikt (10).

3.14.

Terwijl de vooruitgang ten opzichte van het uitgangspercentage (31 %) vrij gering was, vertoonde het op basis van het prestatieoverzicht van de Commissie door ons berekende cijfer (40 %) matige vooruitgang voor MFK-rubriek 1B “Economische, sociale en territoriale cohesie” wanneer rekening werd gehouden met prognoses in plaats van werkelijke gegevens. Deze resultaten zijn hoofdzakelijk te wijten aan de laattijdige vaststelling van wetgeving en de daaropvolgende vertraging in de uitvoering van de cohesieprogramma’s, met name het CF, het EFRO en het Europees Sociaal Fonds (ESF). Deze rubriek omvat vier programma’s (zie ook hoofdstuk 6), die allemaal deel uitmaakten van onze steekproef:

• — 

  De indicatoren voor het CF en het EFRO lieten weinig vooruitgang zien, mede doordat alleen de resultaten van volledig uitgevoerde concrete acties (11) waren meegedeeld. Zelfs met inbegrip van prognoses, waarvan de bron niet wordt toegelicht, vertoonde het op basis van het prestatieoverzicht van de Commissie door ons berekende cijfer slechts een matige vooruitgang van 35 % voor het CF en van 34 % voor het EFRO (zie kader 3.4 ).

• — 

  Voor het ESF kon de vooruitgang ten opzichte van het uitgangspercentage van 75 % alleen worden berekend op basis van 3 van de 13 indicatoren. Het door ons op basis van het prestatieoverzicht van de Commissie berekende cijfer (12) was lager, namelijk 55 %.

• — 

  Bij het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen wees onze berekening op een matige vooruitgang ten opzichte van de uitgangswaarde van 39 % voor de enige specifieke doelstellingsindicator die het “aantal mensen dat steun ontvangt uit het fonds” meet. Ons totale voortgangspercentage van 50 % was hoger omdat de enige algemene doelstellingsindicator betreffende het “aantal mensen dat risico loopt op armoede en sociale uitsluiting” een vooruitgang met 61 % liet zien.

3.15.

De gewogen gemiddelde vooruitgang voor rubriek 2 “Natuurlijke hulpbronnen”, gebaseerd op onze steekproef, bedroeg 31 % (zie kader 3.5 ) — de geringste vooruitgang van alle MFK-rubrieken, samen met MFK-rubriek 1b. De EU voert haar beleid onder MFK-rubriek 2 uit door middel van vijf programma’s (zie ook hoofdstuk 7). Onze steekproef bestreek de vier grootste hiervan:

• — 

  Bij het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) konden wij, hoofdzakelijk door een gebrek aan kwantitatieve streefdoelen, slechts voor een van de 27 indicatoren uit de programmaverklaring de vooruitgang ten opzichte van de uitgangswaarde berekenen. De enige indicator in kwestie — “Percentage van uitgaven (ELGF + Elfpo) met statistieken of 100 %-controles” — volstaat niet om een representatief beeld te bieden van hetgeen met het programma is verwezenlijkt. Het ELGF is goed voor vier vijfde van de uitgaven van rubriek 2.

• — 

  Bij het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) bedroeg de vooruitgang 28 %, gebaseerd op 24 indicatoren. In de meeste gevallen had dit cijfer louter betrekking op hetgeen in het eerste jaar van uitvoering is verwezenlijkt. De meest recente gegevens dateerden van 2016 en de overgrote meerderheid van de programma’s voor plattelandsontwikkeling waarmee de lidstaten en regio’s het Elfpo uitvoeren, was in 2015 van start gegaan. De vooruitgang was beter bij de tien indicatoren die de Commissie voor haar prestatieoverzicht had geselecteerd.

• — 

  Bij het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV) en het programma voor het milieu en klimaatactie (LIFE) konden we de vooruitgang ten opzichte van de uitgangswaarde voor meer dan de helft van de indicatoren berekenen. Bij het EFMZV was het resultaat 58 % (gebaseerd op 8 van de 15 indicatoren) en bij het LIFE-programma 77 % (gebaseerd op 21 van de 33 indicatoren).

3.16.

We hebben vier van de elf programma’s in MFK-rubriek 3 “Veiligheid en burgerschap” (zie ook hoofdstuk 8) uitgekozen: het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid, het programma Levensmiddelen en diervoeders, en het programma Creatief Europa. De gewogen gemiddelde vooruitgang voor al die programma’s samen ten opzichte van de uitgangswaarde was globaal genomen redelijk met 49 % (zie kader 3.6 ).

3.17.

Uit de gemiddelde vooruitgang, wanneer deze kon worden berekend op basis van gegevens uit 2017, kon worden opgemaakt dat zowel het Fonds voor asiel, migratie en integratie (53 %) als het Fonds voor interne veiligheid (56 %) op koers lagen. Het programma Creatief Europa vertoonde een matige vooruitgang van 41 %, terwijl het programma voor levensmiddelen en diervoeders achter leek te lopen met een vooruitgang van 20 %.

3.18.

We hebben 4 van de 15 programma’s in MFK-rubriek 4 “Europa als wereldspeler” geanalyseerd: het Instrument voor ontwikkelingssamenwerking (DCI), het Europees nabuurschapsinstrument (ENI), het instrument voor pretoetredingssteun (IPA II) en humanitaire hulp (zie ook hoofdstuk 9). De gewogen gemiddelde vooruitgang ten opzichte van de uitgangswaarde was globaal genomen redelijk met 49 % (voor de 49 — van in totaal 65 — indicatoren waarvoor deze kon worden berekend — zie kader 3.7 ).

3.19.

Voor alle programma’s, met uitzondering van het DCI, was de in het prestatieoverzicht van de Commissie gerapporteerde vooruitgang beduidend groter. Dit is toe te schrijven aan de keuze van de indicatoren. Bij het DCI berekende de Commissie de vooruitgang in de richting van het streefdoel bij wijze van uitzondering ten opzichte van de uitgangswaarde, zonder in het prestatieoverzicht uit te leggen waarom die methode was gebruikt.

3.20.

In de programmaverklaringen staat dat de streefdoelen bij twee speciale instrumenten van het MFK voor 2014-2020 zijn bereikt, maar dit wordt niet gestaafd met bewijsmateriaal:

• — 

  Bij het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (SFEU) was de Commissie van oordeel dat het streefdoel voor 2017 was bereikt, omdat de combinatie van maatregelen iedereen bestreek die door een crisissituatie was getroffen. De informatie over de werkelijke resultaten in de programmaverklaringen van mei 2018 had echter slechts betrekking op vier van de tien in 2017 ontvangen steunaanvragen.

• — 

  Dankzij het Europees fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG) zou 57 % van de ontslagen werknemers opnieuw aan de slag zijn, wat hoger is dan het streefdoel van 50 %. In de wetgeving (13) was echter een andere doelstelling opgenomen, namelijk dat “begunstigden […] zo spoedig mogelijk […] duurzaam werk vinden”.

3.21.

In dit onderdeel gaan we in op tekortkomingen die we hebben vastgesteld in de door de Commissie verstrekte prestatiegegevens. In de rechtshandelingen die ten grondslag liggen aan de programma’s voor het MFK voor 2014-2020, is vastgesteld over welke prestatie-indicatoren de Commissie verslag moet uitbrengen.

3.22.

Prestatiemonitoring vereist dat de input, output, resultaten en impact van programma’s worden gemonitord (zie tabel 3.1 ). Input- en outputindicatoren zijn belangrijk voor het dagelijks beheer van openbare uitgavenprogramma’s. Resultaat- en impactindicatoren zijn nuttiger om vooruitgang in de richting van de programmadoelstellingen te beoordelen en zijn bijgevolg relevanter voor prestatieverslagen op hoog niveau, zoals de programmaverklaringen.

3.23.

Uit onze analyse blijkt dat meer dan 60 % van de indicatoren in de programmaverklaringen input- of outputindicatoren waren (15) (zie kader 3.9 ). Deze oververtegenwoordiging van input- en outputindicatoren beperkt de bruikbaarheid van de informatie over de geboekte vooruitgang met betrekking tot het bereiken van de doelstellingen (16).

3.24.

Een van de belangrijkste functies van programmaverklaringen is “voor elk van de uitgavenprogramma’s informatie verstrekken over de vooruitgang op het gebied van programmaprestaties en de bijdrage ervan aan de belangrijkste beleidslijnen en doelstellingen van de EU” (17). Dit doel wordt het best bereikt met resultaat- en impactindicatoren die nauw samenhangen met de programmadoelstellingen en door het desbetreffende EU-programma op een betekenisvolle manier kunnen worden beïnvloed (18).

3.25.

We troffen gevallen aan waarin de gebruikte indicatoren nauwelijks relevant waren voor de effecten van de EU-uitgaven (zie tabel 3.2 ). In sommige gevallen werd er zelfs in de programmaverklaringen op gewezen dat de programma’s geen invloed hadden op de indicatoren (19).

3.26.

De programmaverklaringen vertonen een hiërarchische structuur waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen hoger geplaatste “algemene doelstellingen” en lager geplaatste “specifieke doelstellingen” (20). Elke doelstelling (ongeacht of ze algemeen of specifiek is) heeft minstens één en doorgaans meer dan één indicator. De verbanden tussen de algemene en specifieke doelstellingen zijn meestal duidelijk, maar worden in de programmaverklaringen niet uitdrukkelijk aangegeven. Sommige specifieke doelstellingen kunnen aan meer dan één algemene doelstelling worden gekoppeld en omgekeerd.

3.27.

Uit onze analyse van de 22 voor beoordeling uitgekozen programmaverklaringen is gebleken dat bepaalde aspecten van de doelstellingen niet door een indicator werden gedekt. Enkele voorbeelden:

• — 

  CF: specifieke doelstelling 4 (“Bevordering van duurzaam vervoer en opheffing van knelpunten in centrale netwerkinfrastructuren”) had zes indicatoren, maar geen enkele daarvan had betrekking op de “opheffing van knelpunten in centrale netwerkinfrastructuren”;

• — 

  DCI: specifieke doelstelling 1 (“Armoedebestrijding en bevordering van duurzame economische, sociale en ecologische ontwikkeling”) had vijf indicatoren, maar geen enkele daarvan had betrekking op “duurzame […] ecologische ontwikkeling”;

• — 

  EFRO: specifieke doelstelling 9 (“Bevordering van sociale inclusie en bestrijding van armoede en discriminatie”) had vier indicatoren, maar geen enkele daarvan had betrekking op de bestrijding van armoede of discriminatie.

3.28.

In onderdeel A hebben we onze voortgangspercentages voor de verschillende MFK-rubrieken gepresenteerd. Zoals blijkt uit kader 3.10 hieronder, was het bij nagenoeg de helft van de indicatoren in onze steekproef (44 %) echter onmogelijk om dit percentage te berekenen, hoofdzakelijk omdat:

• — 

  een specifiek, gekwantificeerd streefdoel ontbrak (bijv. streefdoel gedefinieerd als “verhogen”, “behouden” enz.), en/of

• — 

  de uitgangswaarde niet was vermeld;

• — 

  er geen gegevens over de geboekte vooruitgang beschikbaar waren;

• — 

  de uitgangswaarde, de gegevens over de geboekte vooruitgang en het streefdoel niet in dezelfde vorm waren uitgedrukt.

3.29.

Het ELGF en Horizon 2020 zijn twee voorbeelden van programma’s waarvoor het bij veel indicatoren (respectievelijk 26 van de 27 indicatoren en 39 van de 52 indicatoren) niet mogelijk was het voortgangspercentage te berekenen. Bij het SFEU was er slechts één indicator (21) waarvoor de hoeveelheid gegevens zo groot was dat een berekening van de vooruitgang niet mogelijk was.

3.30.

Jaarlijkse mijlpalen ontbraken vaak. Wanneer er mijlpalen beschikbaar waren, maakte de Commissie een voorbehoud bij het gebruik ervan (22), terwijl wij ze belangrijk vinden voor de prestatiemonitoring.

3.31.

We hebben gemerkt dat bij sommige programma’s (zie kader 3.11 ) voor meer dan 25 % van de indicatoren geen gegevens van na 2015 beschikbaar waren of dat er totaal geen gegevens over de geboekte vooruitgang beschikbaar waren. We hebben ook gemerkt dat in het prestatiekader bepaalde indicatoren waren opgenomen hoewel bekend was dat de beschikbaarheid van gegevens een probleem vormde (23).

3.32.

In zijn aanbeveling over de kwijting voor het begrotingsjaar 2017 heeft de Raad gewezen op de “noodzaak om bijgewerkte informatie over prestaties op te nemen in de verslaglegging over prestaties betreffende de vooruitgang die is geboekt met betrekking tot de verwezenlijking van de streefdoelen” (24). Ook het Europees Parlement heeft in zijn kwijting voor 2017 de Commissie opgeroepen om “bijgewerkte informatie over prestaties op te nemen in de verslaglegging over prestaties, onder meer in het AMPR, betreffende de vooruitgang die is geboekt met betrekking tot de verwezenlijking van de streefdoelen […]” (25).

3.33.

De analyse van de geboekte vooruitgang wordt ook bemoeilijkt door andere problemen met de gegevenskwaliteit, zoals:

• — 

  grote wijzigingen van de reikwijdte van een indicator, waardoor tegenstrijdigheden ontstaan tussen de uitgangswaarde, de gegevens over de geboekte vooruitgang en het streefdoel, bijvoorbeeld Instrument voor ontwikkelingssamenwerking (DCI), specifieke doelstelling 2, indicator 2 betreffende het “aantal projecten dat door het DCI wordt gefinancierd ter bevordering van de democratie, de rechtsstaat, goed bestuur en de eerbiediging van de mensenrechten in de door het DCI begunstigde landen”. De codes van het gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (CRIS) die werden gebruikt om gegevens voor deze indicator te verzamelen, werden vanaf 2016 aanzienlijk uitgebreid “om een bredere waaier van onder de indicator vallende sectoren te omvatten”;

• — 

  verschillende formats voor uitgangswaarden, mijlpalen en gegevens over geboekte vooruitgang, waardoor het onmogelijk is de geboekte vooruitgang te beoordelen, bijvoorbeeld Horizon 2020, specifieke doelstellingen 8-12, indicator 2. De resultaten (aantal octrooiaanvragen) voor deze indicatoren hebben een ander format dan de uitgangswaarde en het streefdoel (het aantal octrooiaanvragen voor 10 miljoen EUR aan financiering);

• — 

  verouderde uitgangswaarden voor indicatoren, met een onrealistische resultaten bij de “vooruitgang in de richting van het streefdoel” en de “afstand tot het streefdoel” tot gevolg, bijvoorbeeld EFRO, algemene doelstelling 1, indicator 3 betreffende “broeikasgasemissies” (ook gebruikt voor algemene doelstelling 1, indicator 1, van het Cohesiefonds). De uitgangswaarde voor een geplande broeikasgasemissiereductie van 20 % uiterlijk in 2020 is het jaar 1990, maar volgens de programmaverklaringen had er al een reductie van 19,8 % plaatsgevonden voor de start van de programma’s in 2014.

3.34.

Een aantal programma’s (17 van de 22 onderzochte programma’s) bevat streefdoelen die volgens ons niet ambitieus zijn. Hoe ambitieus een streefdoel is, kan een kwestie van professionele oordeelsvorming zijn. We hebben de volgende categorieën geïdentificeerd die volgens ons onmiskenbaar ambitieloos zijn:

• 1) 

  streefdoelen die volledig zijn verwezenlijkt in de eerste jaren van de zevenjarige uitvoeringsperiode van het programma: bijv. het EFMZV, indicator betreffende de “winstgevendheid van de EU-visserijvloot per vlootsegment”, waarbij het streefdoel om een gemiddelde nettowinstmarge van 10-12 % voor de EU-visserijvloot te realiseren, al in 2015 was bereikt;

• 2) 

  bijzonder lage streefdoelen: bijvoorbeeld het streefdoel bij de indicator van het Cohesiefonds betreffende de “totale lengte van nieuwe spoorlijnen” van 64 km (TEN-T) voor de volledige duur van het programma, m.a.w. ongeveer 9 km per jaar in de hele EU (26);

• 3) 

  streefdoelen die gelijkwaardig zijn aan de uitgangswaarde of deze sterk benaderen: zo was bij specifieke doelstelling 5 “Industrieel leiderschap” van Horizon 2020 het streefdoel bij de indicator betreffende “octrooiaanvragen en toegekende octrooien in de diverse ontsluitende en industriële technologieën” zelfs lager dan de uitgangswaarde (27).

3.35.

Kader 3.12 bevat de programma’s waarbij het aandeel van dergelijke indicatoren met ambitieloze streefdoelen minstens 15 % bedroeg.

3.36.

Elk jaar publiceren we speciale verslagen waarin we onderzoeken in hoeverre de beginselen van goed financieel beheer zijn toegepast bij de uitvoering van de EU-begroting. In 2018 publiceerden we 35 speciale verslagen (28) (29). Deze hadden betrekking op alle MFK-rubrieken (30) en bevatten 380 aanbevelingen over een breed scala aan onderwerpen (zie kader 3.13 ). Uit de gepubliceerde antwoorden op onze verslagen blijkt dat de gecontroleerden 78 % van onze aanbevelingen volledig hebben aanvaard, terwijl dat percentage in 2017 68 % bedroeg (zie kader 3.14 ). De aanbevelingen aan de lidstaten in onze speciale verslagen van 2018 worden in bijlage 3.2 . samengevat.

3.37.

In 2018 hebben we twaalf speciale verslagen over deze MFK-rubrieken gepubliceerd (31). We willen de aandacht vestigen op enkele belangrijke conclusies en aanbevelingen van zes van deze verslagen.

3.38.

We stelden vast dat de gecontroleerde projecten over het algemeen de geplande output hadden opgeleverd, en dat de output in de meeste gevallen nog steeds bestond en werd gebruikt. Maar bij een vijfde ervan hielden de bereikte resultaten geen stand. Onze conclusie was dat dit hoofdzakelijk te wijten was aan het feit dat de Commissie en de nationale/regionale autoriteiten in het beheer op zowel programma- als projectniveau te weinig nadruk hadden gelegd op de duurzaamheid van de resultaten.

3.39.

We hebben aanbevolen dat:

• — 

  de Commissie in het bijzonder aandacht besteedt aan de wijze waarop de lidstaten de duurzaamheid van projectresultaten tijdens het goedkeuringsproces voor operationele programma’s benaderen, en

• — 

  de lidstaten de selectieprocedures en -criteria verbeteren.

3.40.

We stelden vast dat, hoewel PPP’s het potentieel hebben om te zorgen voor een snellere uitvoering van beleid en goede onderhoudsniveaus te waarborgen tijdens de gehele looptijd ervan, de gecontroleerde, door de EU ondersteunde PPP’s niet altijd doeltreffend werden beheerd en geen passende prijs-kwaliteitsverhouding boden. De potentiële voordelen van de gecontroleerde PPP’s werden vaak niet gerealiseerd, aangezien — net zoals bij op traditionele wijze aanbestede projecten — sprake was van vertragingen, kostenstijgingen en onderbenutting van projectresultaten. Daarnaast was er een gebrek aan passende analyses van het potentieel van PPP’s om te zorgen voor een betere prijs-kwaliteitsverhouding, evenals een gebrek aan adequate strategieën inzake het gebruik van PPP’s en aan institutionele en wettelijke kaders.

3.41.

We hebben aanbevolen dat de Commissie en de lidstaten geen intensiever en breder gebruik van PPP’s bevorderen voordat de vastgestelde problemen zijn aangepakt.

3.42.

We stelden vast dat, hoewel de breedbanddekking over het algemeen in de EU was verbeterd, niet alle vastgestelde streefdoelen voor 2020 zouden worden bereikt. Alle lidstaten hadden wel breedbandstrategieën opgesteld, maar de doelstellingen van de strategieën die we hebben onderzocht, sloten niet altijd aan op de Europa 2020-doelstellingen. Bovendien hadden niet alle bezochte lidstaten voor een passend wet- en regelgevingskader inzake concurrentie tussen aanbieders gezorgd. Ten slotte werden de financieringsbehoeften voor breedbandinfrastructuur in plattelands- en voorstedelijke gebieden niet altijd naar behoren aangepakt.

3.43.

We hebben aanbevolen dat:

• — 

  de lidstaten nieuwe plannen ontwikkelen voor de periode na 2020;

• — 

  de Commissie de toepassing verduidelijkt van de richtsnoeren inzake staatssteun en de inspanningen van de lidstaten ter bevordering van de concurrentie met betrekking tot breedband ondersteunt, en

• — 

  de Europese Investeringsbank zijn steun richt op projecten met een kleine en middelgrote omvang in gebieden waar het meest behoefte bestaat aan overheidssteun.

3.44.

We stelden vast dat zowel voor de programmeringsperiode 2007-2013 als voor de programmeringsperiode 2014-2020 de laattijdige vaststelling van het wettelijk kader heeft geleid tot de laattijdige vaststelling van de operationele programma’s. Dit had een domino-effect op de start van de besteding van de toegewezen middelen. Hoewel sommige maatregelen van de Commissie de absorptie tijdens de periode 2007-2013 duidelijk verbeterden, werd weinig aandacht besteed aan de resultaten.

3.45.

We hebben aanbevolen dat de Commissie:

• — 

  een tijdschema voorstelt aan de wetgevende autoriteiten om te waarborgen dat aan het begin van de programmeringsperiode kan worden gestart met de uitvoering, en

• — 

  ervoor zorgt dat de nadruk wordt gelegd op het behalen van resultaten.

3.46.

We stelden vast dat in de verordeningen de belangrijkste vormen van openbaar vervoer aan bod komen, wat het EU-kader voor passagiersrechten uniek in de wereld maakt. Veel passagiers zijn echter onvoldoende op de hoogte van hun rechten en krijgen vaak niet waar ze recht op hebben vanwege problemen met de handhaving ervan. Bovendien zijn de basisrechten weliswaar bedoeld om alle passagiers die gebruikmaken van alle vier de vormen van openbaar vervoer te beschermen, maar hangt de mate van bescherming af van de gebruikte vervoerswijze.

3.47.

We hebben aanbevolen dat de Commissie:

• — 

  de samenhang, inzichtelijkheid en doeltreffendheid van het EU-kader voor passagiersrechten verbetert;

• — 

  actie onderneemt om de lancering van bewustmakingscampagnes door de nationale handhavingsautoriteiten te bevorderen en te coördineren;

• — 

  in haar voorstellen tot wijziging van de huidige verordeningen inspeelt op de noodzaak om de nationale handhavingsautoriteiten meer instrumenten te bieden om de passagiersrechten te handhaven.

3.48.

Onze globale conclusie in dit speciaal verslag was dat het merendeel van de door de Commissie getroffen vereenvoudigingsmaatregelen heeft bijgedragen tot de vermindering van de administratieve lasten voor begunstigden in het kader van Horizon 2020, maar dat niet alle maatregelen het gewenste resultaat hebben opgeleverd, zodat er nog steeds ruimte is voor verbetering. De begunstigden hebben behoefte aan meer gebruiksvriendelijke richtsnoeren en instrumenten en de Commissie moet uitgebreider testen of nieuwe financieringsregelingen geschikt en bruikbaar zijn. Stabiliteit van de regels is eveneens van belang; begunstigden zijn in staat zich aan te passen aan complexiteit, maar frequente wijzigingen van de richtsnoeren kunnen leiden tot verwarring en onzekerheid.

3.49.

We bevelen aan dat de Commissie:

• — 

  beter communiceert met aanvragers en begunstigden;

• — 

  forfaitaire bedragen intensiever test;

• — 

  een ruimer gebruik van evaluaties van voorstellen in twee stappen verkent;

• — 

  beloningsvoorwaarden voor deskundige beoordelaars opnieuw onderzoekt;

• — 

  zorgt voor bredere erkenning van het excellentiekeurmerk;

• — 

  zorgt voor stabiliteit van de regels en richtsnoeren voor deelnemers;

• — 

  de kwaliteit van uitbestede audits verbetert;

• — 

  de instrumenten en richtsnoeren voor kmo’s verder vereenvoudigt.

3.50.

Wij hebben acht speciale verslagen gepubliceerd over duurzame groei en natuurlijke hulpbronnen, en over milieu- en klimaatactie. We hebben ook een briefingdocument gepubliceerd over de toekomst van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), gevolgd door Advies nr. 7/2018 over voorstellen voor verordeningen betreffende het GLB voor de periode na 2020.

3.51.

In onze speciale verslagen over de verschillende aspecten van het landbouwbeleid hebben we als volgt aanbevelingen geformuleerd om de prestaties van GLB-instrumenten, -financiering en -regelingen te verbeteren:

• — 

  In Speciaal verslag nr. 05/2018 hebben we erop gewezen dat er synergieën mogelijk waren tussen het beleid inzake hernieuwbare energie en de fondsen ter bevordering van duurzame plattelandsontwikkeling, maar dat deze grotendeels nog niet waren gerealiseerd. Onze aanbevelingen hadden betrekking op de duurzaamheid van het toekomstige beleid voor hernieuwbare energie.

• — 

  In Speciaal verslag nr. 10/2018 concludeerden we dat de basisbetalingsregeling voor landbouwers weliswaar operationeel op de rails stond, maar dat de impact ervan op vereenvoudiging, doelgerichtheid en de convergentie van steunniveaus beperkt was. We hebben aanbevolen om de voorgestelde inkomenssteunmaatregelen voor landbouwers te koppelen aan passende operationele doelstellingen en uitgangswaarden waarmee de prestaties kunnen worden vergeleken.

• — 

  In Speciaal verslag nr. 11/2018 werden de nieuwe opties voor de financiering van projecten voor plattelandsontwikkeling onderzocht. Hoewel ze eenvoudiger zijn, zijn ze niet resultaatgericht. Wij hebben aanbevolen dat de Commissie overweegt over te gaan van vergoedingen van kosten naar op resultaten gebaseerde vergoedingen.

3.52.

De andere speciale verslagen, die betrekking hadden op beleidsterreinen zoals energie, klimaat, milieu, luchtkwaliteit en dierenwelzijn, bevatten ook aanbevelingen om de prestaties van de EU-begroting te verbeteren door middel van betere synergieën tussen sectoren en een grotere verantwoordingsplicht. Enkele voorbeelden:

• — 

  het integreren van het luchtkwaliteitsbeleid in ander EU-beleid (Speciaal verslag nr. 23/2018);

• — 

  het versterken van de verbanden tussen het cross-compliancesysteem en dierenwelzijn (Speciaal verslag nr. 31/2018);

• — 

  het verbeteren van de samenhang tussen de kaders voor landbouw, klimaat, milieu en onderzoek om de bodem beter te beschermen (Speciaal verslag nr. 33/2018);

• — 

  het verbeteren van cruciale elementen op het gebied van beheer en verantwoording in het EU-programma voor het op commerciële schaal demonstreren van technologieën voor het milieuveilig afvangen en opslaan van kooldioxide en innovatieve technologieën voor hernieuwbare energie (Speciaal verslag nr. 24/2018);

• — 

  het verbeteren van de projectselectie op basis van objectieve en relevante criteria bij projecten ter voorkoming van overstromingen (Speciaal verslag nr. 25/2018) en projecten voor koolstofafvang of innovatieve hernieuwbare energiebronnen (Speciaal verslag nr. 24/2018).

3.53.

We hebben acht speciale verslagen gepubliceerd die betrekking hebben op deze MFK-rubrieken. We willen de aandacht vestigen op enkele belangrijke conclusies en aanbevelingen van vier van deze verslagen.

3.54.

We stelden vast dat de steun over het algemeen goed is opgezet en dat de projecten output hadden opgeleverd. Hoofdzakelijk door een gebrek aan politieke wil en het feit dat de Commissie slechts weinig gebruik had gemaakt van de conditionaliteit, werd met de EU-steun echter onvoldoende ingespeeld op enkele fundamentele behoeften van het land om de rechtsstatelijkheid en het bestuur te verbeteren. Bovendien liep de duurzaamheid van de resultaten vaak gevaar. We waren daarom van oordeel dat de financiering slechts in beperkte mate doeltreffend was.

3.55.

We hebben de Commissie, en voor zover van toepassing de Europese Dienst voor extern optreden, aanbevolen om:

• — 

  de IPA-middelen doelgerichter aan te wenden op gebieden waarop hervormingen al lang hadden moeten plaatsvinden;

• — 

  de beoordelingen van de sectorale aanpak te verbeteren;

• — 

  het gebruik van conditionaliteit te verbeteren;

• — 

  de monitoring van de projectprestaties te verbeteren;

• — 

  de achterstand te beperken door selectief gebruik te maken van indirect beheer.

3.56.

We stelden vast dat de steun van de EU, die werd gefinancierd in het kader van het Europees Ontwikkelingsfonds, weinig effect had gesorteerd en dat het accent ervan moest worden verlegd. Hoewel er een breed strategisch kader werd opgezet, was de EU-steun aan de APSA lange tijd gericht op het bijdragen aan de operationele basiskosten ervan. Door de matige financiële betrokkenheid van de Afrikaanse Unie is de APSA al jarenlang sterk afhankelijk van donorsteun. Ondanks de financiële steun van de EU aan de componenten van de APSA, blijft de capaciteit aanzienlijk variëren en er blijven diverse uitdagingen bestaan.

3.57.

We deden de Commissie, en voor zover van toepassing de Europese Dienst voor extern optreden, de aanbevelingen om:

• — 

  de betrokkenheid van de Afrikaanse Unie bij de APSA te bevorderen zodat zij financieel onafhankelijk kan worden, en het accent van de EU-steun te verleggen van de dekking van operationele kosten naar de uitvoering van maatregelen voor capaciteitsopbouw;

• — 

  steunmaatregelen consequent resultaatgericht te maken, vertragingen bij aanbestedingen en financiering met terugwerkende kracht te verminderen, het toezicht te verbeteren en op coherente wijze gebruik te maken van financieringsinstrumenten.

3.58.

We stelden vast dat de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije in moeilijke omstandigheden vlot 3 miljard EUR had gemobiliseerd om snel te reageren op de vluchtelingencrisis. Toch werd de doelstelling om deze respons doeltreffend te coördineren niet volledig verwezenlijkt. De gecontroleerde projecten boden nuttige steun voor vluchtelingen; de output van de meeste projecten is gerealiseerd, maar de helft ervan heeft nog niet tot de verwachte uitkomsten geleid. Verder stelden we vast dat er ruimte is om de doelmatigheid te verbeteren van projecten voor bijstand in contanten. Daarom concludeerden we dat de faciliteit doeltreffender had kunnen zijn en meer waar voor haar geld had kunnen bieden.

3.59.

We hebben aanbevolen dat de Commissie:

• — 

  beter voorziet in de behoeften van vluchtelingen aan gemeentelijke infrastructuur en sociaal-economische steun;

• — 

  de stroomlijning en complementariteit van de bijstand verbetert door de taken duidelijk onder de verschillende financieringsbronnen te verdelen;

• — 

  een strategie uitvoert voor de overgang van humanitaire naar ontwikkelingshulp;

• — 

  de doelmatigheid van projecten voor bijstand in contanten verbetert;

• — 

  met de Turkse autoriteiten samenwerkt om de operationele omgeving voor internationale ngo’s te verbeteren;

• — 

  de monitoring van en verslaglegging over de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije uitbreidt.

3.60.

We stelden vast dat het EUTF een flexibel instrument is. Gezien de ongekende uitdagingen waarvoor het stond, had de opzet ervan echter gerichter moeten zijn. In vergelijking met traditionele instrumenten werden bij het EUTF voor Afrika projecten weliswaar sneller opgestart, maar ook die projecten hadden te kampen met vergelijkbare uitdagingen die de uitvoering ervan vertraagden. Hoewel de gecontroleerde projecten zich in een beginstadium van uitvoering bevonden, hadden zij de eerste output al opgeleverd.

3.61.

We hebben aanbevolen dat de Commissie:

• — 

  de kwaliteit van de doelstellingen van het EUTF voor Afrika verbetert;

• — 

  de selectieprocedures voor projecten herziet;

• — 

  maatregelen neemt om de uitvoering te versnellen;

• — 

  de monitoring van het EUTF voor Afrika verbetert.

3.62.

In 2018 hebben wij op dit gebied drie speciale verslagen gepubliceerd. We willen de aandacht vestigen op enkele belangrijke conclusies en aanbevelingen van een van deze verslagen.

3.63.

We stelden vast dat de instellingen hun uitgaven voor kantoorruimte doelmatig beheerden, maar dat hun gebouwenstrategieën niet altijd formeel gedocumenteerd waren. De EU-instellingen werkten samen en hanteerden vergelijkbare besluitvormingsbeginselen. De verslaglegging aan de begrotingsautoriteiten liet echter geen vergelijking en geen analyse van de doelmatigheid toe. De financieringsmechanismen van de geanalyseerde grote bouwprojecten waren vaak complex en dit had gevolgen voor de transparantie. De meeste van deze projecten hadden vertraging opgelopen, die in sommige gevallen leidde tot extra kosten.

3.64.

We hebben aanbevolen dat de instellingen:

• — 

  hun gebouwenstrategieën actualiseren en formeel documenteren en de planningsdocumenten regelmatig bijwerken;

• — 

  de budgettaire transparantie van het gebruik van financieringsmechanismen voor bouwprojecten versterken;

• — 

  passende beheersprocedures opzetten voor grote bouw- en renovatieprojecten, en

• — 

  de samenhang van de gegevens en de monitoring van hun gebouwenportefeuilles verbeteren.

3.65.

Ten slotte publiceerden we vier speciale verslagen op het gebied van een functionerende eengemaakte markt en een duurzame monetaire unie. We willen de aandacht vestigen op enkele belangrijke conclusies en aanbevelingen in drie van deze verslagen.

3.66.

Bij deze controle onderzochten we de doelmatigheid van de crisisbeheersing bij de ECB, een van haar specifieke toezichthoudende taken. De ECB had een kader voor crisisbeheersing vastgesteld. Er was echter sprake van enkele tekortkomingen in de opzet en van tekenen van ondoelmatige uitvoering die moesten worden aangepakt. Er zijn procedures voor het beoordelen van herstelplannen van banken, en de beoordelaars hebben toegang tot nuttige instrumenten en richtsnoeren. De resultaten van de herstelplanbeoordelingen werden echter niet stelselmatig gebruikt voor crisisidentificatie en -respons. De ECB beschikte niet over een systeem van bankspecifieke triggers die elke waarschijnlijke verslechtering van de financiële toestand van een bank kunnen signaleren. Daarnaast waren de systemen en richtsnoeren voor vroegtijdige-interventiebeoordelingen onvoldoende ontwikkeld, moest de rapportage over de kwaliteit van activa van zwakke banken worden verbeterd en de capaciteit daarvoor ter plaatse worden versterkt.

3.67.

We hebben aanbevolen dat de ECB:

• — 

  haar richtsnoeren betreffende vroegtijdige-interventiebeoordelingen verder uitwerkt, met inbegrip van snelle crisisrespons;

• — 

  een duidelijke reeks indicatoren voor crisisidentificatie en -respons definieert;

• — 

  de monitoring en het gebruik van herstelplaninformatie verbetert.

3.68.

We onderzochten de toepassing door de Europese Commissie van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO), die is gericht op het vaststellen, voorkomen en aanpakken van macro-economische onevenwichtigheden die de economische stabiliteit ongunstig kunnen beïnvloeden. We constateerden dat de Commissie de PMO, hoewel deze over het algemeen goed was ontworpen, niet zodanig uitvoerde dat de doeltreffende preventie en correctie van onevenwichtigheden werd gegarandeerd. Meer algemeen vertoonden de landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) van de Commissie meerdere tekortkomingen, vertoonde de indeling van de lidstaten met onevenwichtigheden een gebrek aan transparantie, was de diepgaande analyse van de Commissie weliswaar van goed niveau maar was ze minder zichtbaar geworden, en was het publiek te weinig bekend met de procedure en de gevolgen ervan. Bovendien werd in de procedure de vroegtijdige onderkenning van onevenwichtigheden onvoldoende vergemakkelijkt, omdat daarin indicatoren werden gebruikt die waren gebaseerd op verouderde gegevens en voortschrijdende gemiddelden, waardoor er geen rekening werd gehouden met recente gebeurtenissen.

3.69.

We hebben aanbevolen dat de Commissie bepaalde aspecten van haar beheer van de PMO aanzienlijk verbetert en meer gewicht geeft aan de procedure.

3.70.

We stelden vast dat bij meerdere lidstaten met hoge schulden het SGP er niet voor had gezorgd dat zij binnen een redelijke termijn voldoende vooruitgang hadden geboekt in de richting van de middellangetermijndoelstellingen. De Europese Commissie had bij het bepalen van de uitvoeringsregels en het nemen van individuele besluiten in ruime mate gebruikgemaakt van haar beoordelingsbevoegdheden om de aanpassingsvereisten te verlagen.

3.71.

We hebben aanbevolen dat de Commissie:

• — 

  de vereiste aanpassingspercentages in de “matrix van vereisten” wijzigt om de aanpassingsvereisten voor lidstaten met een schuldquote boven de 60 % te verhogen en de cumulatieve effecten aanpakt van toegestane afwijkingen wanneer zij meerdere clausules toestaat;

• — 

  de huidige toepassing van flexibiliteitsclausules hervormt en daarbij de flexibiliteit beperkt tot de werkelijke begrotingskosten van hervormingen, en ervoor zorgt dat het gebruik van de investeringsclausule in haar huidige vorm wordt gestaakt en hervormd om ervoor zorgen dat alle bijkomende uitgaven als gevolg van de afwijking van het oorspronkelijke traject in de richting van de MTD (d.w.z. in de jaren na toekenning van de marge op grond van de clausule) verband houden met investeringen en leiden tot een toename van de overheidsuitgaven in verhouding tot het bbp;

• — 

  de samenhang tussen vereisten in het kader van het correctieve en het preventieve deel waarborgt;

• — 

  duidelijkere vereisten opneemt in de landspecifieke aanbevelingen en de vereisten duidelijker uiteenzet, alsook de risico’s wanneer deze niet tijdig worden nageleefd.

3.72.

Elk jaar beoordelen we in hoeverre de gecontroleerden actie hebben ondernomen naar aanleiding van onze aanbevelingen. Deze follow-up van onze aanbevelingen is een belangrijke stap in de controlecyclus. Ze geeft ons feedback over de impact van onze werkzaamheden en zet de gecontroleerden ertoe aan onze aanbevelingen uit te voeren.

3.73.

In voorgaande jaren hadden we slechts een selectie van de aanbevelingen van drie jaar eerder geanalyseerd. Dit jaar hebben we alle 185 aanbevelingen aan de Commissie in de 25 in 2015 vastgestelde speciale verslagen geanalyseerd. De uitvoering van één aanbeveling werd niet geanalyseerd omdat deze niet meer relevant was. Er is evenmin follow-up verricht met betrekking tot de 48 aanbevelingen aan de lidstaten.

3.74.

Voor onze follow-up hebben we controles van stukken verricht en gesprekken gevoerd met personeelsleden van de Commissie. Om een eerlijke en evenwichtige evaluatie te garanderen, hebben wij onze bevindingen daarna aan de Commissie toegezonden en hebben wij bij onze definitieve analyse rekening gehouden met haar antwoorden.

3.75.

Van de 184 aanbevelingen waaraan follow-up is gegeven, heeft de Commissie er 114 (62 %) volledig uitgevoerd. Zij had 26 (14 %) van de resterende aanbevelingen in de meeste opzichten uitgevoerd, 33 (18 %) in enkele opzichten en de overige 11 (6 %) helemaal niet (zie kader 3.15 ). In bijlage 3.3 wordt een gedetailleerde stand van uitvoering van de aanbevelingen gegeven.

3.76.

Op sommige gebieden heeft de Commissie onze aanbevelingen bijzonder goed opgevolgd. Bij drie speciale verslagen, betreffende hernieuwbare energie in Oost-Afrika (SV nr. 15/2015), financiële bijstand aan landen die in moeilijkheden verkeren (SV nr. 18/2015), en technische bijstand aan Griekenland (SV nr. 19/2015), zijn alle aanbevelingen volledig uitgevoerd.

3.77.

15 aanbevelingen zijn door de Commissie niet aanvaard en 17 zijn gedeeltelijk aanvaard. 10 van de 17 gedeeltelijk aanvaarde aanbevelingen zijn uiteindelijk echter volledig uitgevoerd, terwijl twee van de verworpen aanbevelingen volledig zijn opgevolgd en twee andere in enkele opzichten zijn uitgevoerd.

3.78.

Al met al stelden we vast dat onze doelmatigheidscontroles tot verschillende belangrijke verbeteringen hadden geleid, hoewel sommige vastgestelde tekortkomingen bleven bestaan. Bijlage 3.4 bevat een beschrijving van de resterende tekortkomingen bij de gedeeltelijk uitgevoerde aanbevelingen.

3.79.

Over het geheel genomen wijzen de gegevens in de programmaverklaringen op matige vooruitgang in de richting van de prestatiedoelstellingen. De vooruitgang werd in sterke mate belemmerd door de laattijdige en trage start van zowel de cohesieprogramma’s als de programma’s voor plattelandsontwikkeling.

3.80.

Zowel de berekening van de vooruitgang ten opzichte van de uitgangswaarde als de door de Commissie in het prestatieoverzicht gemelde vooruitgang moeten om verschillende redenen met de nodige omzichtigheid worden behandeld:

• a) 

  Veel indicatoren waren niet goed gekozen (paragrafen 3.22-3.27)

  • — 

    De indicatoren waren gericht op input en output in plaats van op resultaat en impact.

  • — 

    Sommige indicatoren maten niet hetgeen er met de EU-begroting was verwezenlijkt.

  • — 

    Er waren geen indicatoren voor bepaalde aspecten van sommige programmadoelstellingen.

• b) 

  Bij veel indicatoren kon geen vooruitgang worden berekend (paragrafen 3.28-3.30)

  • — 

    Bij nagenoeg de helft van alle indicatoren was het niet mogelijk de vooruitgang ten opzichte van de uitgangswaarde te berekenen. Hoewel diverse factoren hierin een rol spelen, is dit hoofdzakelijk te wijten aan het ontbreken van cijfers voor de uitgangswaarden, streefdoelen en/of geboekte vooruitgang.

• c) 

  Bij sommige programma’s was de kwaliteit van de beschikbare gegevens ontoereikend (paragrafen 3.31-3.33)

  • — 

    Bij sommige programma’s waren voor veel indicatoren geen gegevens beschikbaar van na 2015 of waren totaal geen gegevens over de geboekte vooruitgang beschikbaar.

  • — 

    De analyse van de geboekte vooruitgang werd ook bemoeilijkt door andere problemen met de gegevenskwaliteit.

• d) 

  Sommige programma’s bevatten streefdoelen die niet voldoende ambitieus zijn (paragrafen 3.34 en 3.35)

  • — 

    Veel programma’s hadden streefdoelen die volgens ons ambitieloos zijn. In zeven programma’s was dat het geval bij minstens 15 % van alle streefdoelen.

3.81.

Kader 3.16 geeft een overzicht van onze conclusies inzake de mate waarin de onder a) tot en met d) hierboven genoemde tekortkomingen met name gevolgen hadden voor de programma’s:

• a) 

  programma’s waarbij het aandeel input- en outputindicatoren meer dan 66 % bedroeg;

• b) 

  programma’s waarbij de vooruitgang bij meer dan 33 % van de indicatoren niet kon worden gemeten;

• c) 

  programma’s waarbij bij minstens 25 % van de indicatoren geen gegevens beschikbaar waren van na 2015 of totaal geen gegevens over de geboekte vooruitgang beschikbaar waren;

• d) 

  programma’s waarbij de streefdoelen bij minstens 15 % van de indicatoren ambitieloos waren.

Hieruit blijkt dat er geen enkel programma in onze steekproef is waarop die tekortkomingen geen invloed hadden.

3.82.

In de paragrafen 3.36-3.71 presenteren we de belangrijkste conclusies en aanbevelingen uit een selectie van de speciale verslagen die we in 2018 publiceerden.

3.83.

De follow-up van eerdere aanbevelingen die we dit jaar hebben verricht (zie paragrafen 3.72-3.78) bevestigde dat, net als in eerdere jaren, 76 % van de door ons beoordeelde aanbevelingen volledig of in de meeste opzichten was uitgevoerd. In 18 % van de gevallen waren de aanbevelingen slechts in enkele opzichten uitgevoerd, terwijl belangrijke tekortkomingen bleven bestaan. Slechts 6 % van de aanbevelingen was niet uitgevoerd.

3.84.

Bijlage 3.5 bevat de bevindingen naar aanleiding van onze follow-upevaluatie van de drie aanbevelingen die we in hoofdstuk 3 van ons Jaarverslag 2015 hebben gedaan. Alle drie waren ze in enkele opzichten uitgevoerd.

3.85.

Op basis van onze conclusies voor 2018 doen we de volgende aanbevelingen: