Een overbodig voorstel. Over de gekozen formateur

De kabinetsformatie in Nederland wordt niet zonder reden gezien als een ‘black box’ van ons democratisch bestel. Willem Drees (1886-1988), zelf meervoudig formateur, sprak zelfs van een ‘zwakke plek in de Nederlandse politiek’. Bij landelijke verkiezingen brengt de kiezer een stem uit op een kandidaat van een bepaalde partij, maar daarna is het afwachten welk kabinet er wordt gevormd. Dat laatste gebeurt in een weken-, soms maandenlang proces dat zich grotendeels achter gesloten deuren afspeelt.

Vanaf het midden van de jaren zestig, toen op basis van één verkiezingsuitslag (1963) drie verschillende kabinetten werden geformeerd, is uit onvrede over deze ‘uitslagloosheid’ van de Nederlandse Kamerverkiezingen nagedacht over mogelijkheden om de invloed van de kiezer op de regeringsvorming te vergroten. Tot dusver bleek voor geen van de sindsdien opgeworpen alternatieven voldoende politiek draagvlak, zodat het systeem in de kern onveranderd is gebleven.

Onvoldoende steun kreeg bijvoorbeeld het voorstel van de staatscommissie-Cals/Donner voor een gekozen formateur. De staatscommissie stelde in september 1969 voor om de kiezer bij de Kamerverkiezingen ook een stem te laten uitbrengen op een kandidaat-formateur. Mocht een van de kandidaten de meerderheid behalen, dan zou deze door de Koning moeten worden ‘belast met de vorming van een kabinet, waarvan hij de leiding heeft’. In februari 1971 sneuvelde de gedachte van een gekozen formateur, gegoten in een initiatiefwetsvoorstel van Van Thijn (PvdA), Goudsmit (D’66) en Aarden (groep-Aarden), echter in de Tweede Kamer.

Staatscommissie

Eind 2018 deed de staatscommissie-Parlementair stelsel andermaal een voorstel voor invoering van een gekozen formateur. De commissie-Remkes wil dat doen via een zogeheten ‘ordinaal kiesstelsel’, waarbij de kiezers in één ronde (samenvallend met de Kamerverkiezingen) stemmen op maximaal drie kandidaat-formateurs in volgorde van voorkeur. Ervan uitgaand dat geen enkele kandidaat in eerste instantie een absolute meerderheid krijgt, wordt via een ‘afpelproces’ een winnaar vastgesteld. De aldus gekozen formateur krijgt maximaal drie maanden de gelegenheid om een kabinet samen te stellen. Indien deze formateur niet slaagt in zijn opdracht, wordt teruggevallen op de procedure conform artikel 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, volgens welke de kabinetten-Rutte II en III zijn gevormd. De bevoegdheid om de (in)formateur(s) te benoemen valt daarmee weer toe aan de Tweede Kamer.

Anticiperend op het eindrapport van de commissie-Remkes besteedde de commissie die de kabinetsformatie van 2017 evalueerde aandacht aan het voorstel tot een gekozen formateur, dat al genoemd was in de Tussenstand die de staatscommissie in juni 2018 had gepresenteerd. Uit gesprekken met de fractievoorzitters die in 2017 in de Tweede Kamer zitting hadden gehad bleek weinig enthousiasme voor deze gedachte. Sommige geïnterviewden meenden dat de formatie nog ingewikkelder zou worden, bijvoorbeeld als de keuze viel op een kandidaat-formateur die niet zonder meer zou kunnen rekenen op de steun van een Kamermeerderheid. Sommige geïnterviewden meenden dat in dat geval partijen de eerste drie maanden strategisch zouden afwachten.

De evaluatiecommissie zelf zag evenmin veel meerwaarde in het voorstel, ook al omdat de staatscommissie principieel wenste vast te houden aan het huidige kiesstelsel volgens evenredige vertegenwoordiging. Dat evenredigheidsstelsel ontmoedigt, zo is sinds zijn invoering in 1917 gebleken, blokvorming voorafgaand aan de verkiezingen, waardoor na die verkiezingen politici in onderhandelingen tot een (meerderheids)coalitie moeten zien te komen. Daar gaat de figuur van een gekozen formateur niets aan veranderen, zo meent de evaluatiecommissie.

Overbodigheid

Een aanvullend argument contra de invoering van een gekozen formateur betreft de overbodigheid ervan. Tijdens de interviews in het kader van de evaluatie van de kabinetsformatie van 2017 wees een enkeling daar ook al op. Feitelijk wordt bij Kamerverkiezingen ook de (in)formateur al gekozen, zij het niet de persoon, maar wel de partij waaruit deze afkomstig is. Deze (eerste) informateur is steevast lid van deze grootste partij. De verkiezingsuitslag bepaalt dus wie het initiatief krijgt. Sterker: grotendeels kiest Nederland bij de Kamerverkiezingen ook de premier. Onderstaand schema kan een en ander illustreren.

In alle gevallen kreeg de partij die bij Kamerverkiezingen de meeste zetels behaalde, aan het begin van de kabinetsformatie het initiatief. Dat dit initiatief niet per definitie betekent dat deze verkiezingsoverwinnaar ook de premier levert, wordt geïllustreerd door de loop van de gebeurtenissen tijdens de formaties van 1977 en 1982. Beide keren hadden de partijpolitieke verhoudingen tot gevolg dat de PvdA haar verkiezingsoverwinning niet kon omzetten in regeringsdeelname. Niettemin werd in 11 van de 13 gevallen de lijsttrekker van de grootste partij ook premier.

Grotendeels is deze ontwikkeling het gevolg van de interactie tussen politiek en media in de afgelopen decennia. Hoewel ook eerder sprake was van sterk persoonlijke verkiezingscampagnes - te denken valt aan de wijze waarop Colijn in de jaren dertig als boegbeeld van de ARP fungeerde, maar ook aan de Kamerverkiezingen van 1956 toen Drees (PvdA) en Romme (KVP) een tweestrijd uitvochten - is vanaf de jaren zeventig de verkiezingsstrijd sterk gericht op de lijsttrekkers. De campagne voor de Kamerverkiezingen van 1972 was een strijd tussen ‘Joop’ (den Uyl, PvdA), ‘Barend’ (Biesheuvel, ARP) en ‘Hans’ (Wiegel, VVD); in 1977 en 1981 ging het tussen ‘Joop’, ‘Hans’ en ‘Dries’ (van Agt). In 1977 voerde de PvdA campagne met de leuze ‘Kies de minister-president, kies Den Uyl’. In 1986 vroeg het CDA een mandaat aan de kiezer om Lubbers ‘zijn karwei te laten afmaken’. Het premierschap gold steeds meer als de hoofdprijs van de verkiezingen. De media hebben, in kennelijke pogingen om de politieke strijd zo (ver)eenvoudig(d) mogelijk weer te geven om zodoende tot optimale lees-, luister- en kijkcijfers te komen (de wetten van de medialogica), deze ontwikkeling nog eens bevorderd. Sinds het begin van deze eeuw worden op tv zelfs ‘premiersdebatten’ uitgezonden, waarbij de suggestie wordt gewekt dat de kiezers rechtstreeks de minister-president kunnen kiezen. Liefst beperkt de organiserende omroep zich daarbij tot zo weinig mogelijk ‘kandidaat-premiers’, aangezien dat blijkbaar de helderste en spannendste debatten oplevert.

Historisch bezien is de invloed van de kiezer op de aanwijzing van de (in)formateur en de premier geleidelijk toegenomen. Tot midden jaren zeventig kon het nog voorkomen dat een partij die niet de grootste was het initiatief kreeg in de kabinetsformatie of zelfs de premier leverde. Opvallend genoeg viel dit genoegen vaak de Antirevolutionaire Partij ten deel. Vóór de kiesstelselherziening van 1917 leverde de ARP drie maal de premier – Mackay (1888-1891), Kuyper (1901-1905) en Heemskerk (1908-1913) – en in het interbellum mocht partijleider Colijn vijf keer een kabinet formeren, terwijl de partij nooit de grootste in de Kamer was. Zelfs na de Tweede Wereldoorlog leverde de ARP nog twee keer de premier, zij het voor korte periodes (Zijlstra 1966-1967 en Biesheuvel 1971-1973). De ARP was in beide gevallen in grootte pas de vierde partij in de Kamer.

Nog vanzelfsprekender is het geworden dat de partij die bij de verkiezingen de grootste werd, het voortouw krijgt bij de formatie. Na de Kamerverkiezingen van november 1972 kreeg ARP-prominent Ruppert nog de eerste (informatie)opdracht, terwijl zijn partij slechts 14 zetels had (de grootste fractie, die van de PvdA, had er 43). Het is tegenwoordig nauwelijks denkbaar. Direct na de verkiezingen krijgt steevast de grootste partij het initiatief en levert de eerste informateur. De procedurewijziging van de kabinetsformatie in 2012, die ertoe heeft geleid dat niet meer de Koning, maar de Tweede Kamer de informateur aanwijst, heeft daar niets aan veranderd. Integendeel: het gebruik is er expliciet mee bevestigd. Zowel in 2012 als in 2017 kreeg tijdens een besloten vergadering van fractievoorzitters de dag na de verkiezingen de leider van de grootste partij het woord om een voorstel te doen voor de aftrap van de kabinetsformatie. Beide keren betrof het VVD-leider Rutte, die een partijgenoot kandideerde voor een verkenning: in 2012 Henk Kamp, in 2017 Edith Schippers. In beide gevallen gingen de andere partijen vlot akkoord met de voorgestelde kandidatuur.

Tweevoudige black box

De grootste onzekerheid tijdens de kabinetsformatie betreft niet degene die na de verkiezingen het initiatief krijgt, of zelfs wie in het Torentje terecht komt, maar de coalitiesamenstelling. Juist bij de kiezers die op een van de uiteindelijke coalitiepartijen hebben gestemd, leidt de uitkomst regelmatig tot onvrede. Dat is zeker het geval als de partijen die samen het kabinet vormen elkaar eerder, tijdens de verkiezingscampagne, te vuur en te zwaard bestreden hebben, zoals in 2006/2007 en in 2012 het geval was. De kiezer was uitgedaagd tot een keuze tussen een van beide partijen, maar kreeg ze na de formatie allebei. In 2012 vond die ‘verzoening’ bovendien in een dusdanig rap tempo plaats, dat de gang van zaken door grote delen van de achterbannen van beide partijen nauwelijks mee-beleefd kon worden. Dat de onderhandelaars van beide partijen de indruk wekten dat tijdens de formatie programpunten ‘uitgeruild’ waren, droeg bij aan het onbegrip.

Een belangrijke verklaring voor de onzekerheden in het proces van coalitievorming is het ontbreken van stembusakkoorden voor de verkiezingen. Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging en de partijpolitieke verhoudingen in Nederland maken het met het oog op een maximaal electoraal resultaat voor partijen wenselijk om voor de verkiezingen de coalitievoorkeur in het midden te laten en het eigen profiel te benadrukken. De staatscommissie-Remkes wil blokvorming voorafgaand aan de verkiezingen bevorderen door middel van het stimuleren van stembusakkoorden, bijvoorbeeld over de kandidaat-formateur. Of het daadwerkelijk komt tot door meerdere partijen gedragen kandidaat-formateurs, is twijfelachtig. Het ligt niet voor de hand dat partijen die tijdens de campagneperiode de onderlinge verschillen willen benadrukken, genegen zijn een gezamenlijke kandidaat-formateur naar voren te schuiven.

Ondertussen is het wel zo dat ook recent voorafgaand aan de verkiezingen door sommige partijen voorkeursuitspraken worden gedaan met betrekking tot de coalitievorming, zij het dat die vaak negatief zijn geformuleerd. Voor de Kamerverkiezingen van 2017 kondigden diverse partijen aan dat zij niet zouden deelnemen aan een kabinet met de PVV; een opstelling die tijdens de lange formatie van 2017 werd volgehouden. Datzelfde gold voor de blokkade van de SP in de richting van de VVD. In die zin gaven de meeste partijen voorafgaand aan de verkiezingen duidelijkheid over de coalitievorming, en hadden de kiezers die op deze partijen stemden dus enige notie wat er wel of niet met hun stem zou kunnen gebeuren.

Regeerakkoord

Het gegeven dat in Nederland nooit één partij de meerderheid heeft behaald gevoegd bij het ontbreken van stembusakkoorden maakt het noodzakelijk dat deze regeringsmeerderheid na de verkiezingen alsnog moet worden gevormd. Dat gebeurt in vertrouwelijke besprekingen tussen fracties, die moeten leiden tot een zakelijke overeenkomst in de vorm van een regeerakkoord.

De laatste halve eeuw zijn die onderhandelingen uitgegroeid tot de kern van de kabinetsformatie. Ze nemen van alle fases van de formatie ook veruit de meeste tijd in beslag, en monden doorgaans uit in gedetailleerde beleidsafspraken. Die onderhandelingen vormen dan ook de uitgelezen gelegenheid voor politieke partijen om de eigen programpunten om te zetten in (beoogd) beleid. Dat regeerakkoord is (naast de coalitiesamenstelling) de andere grote onzekerheid voor de kiezers. Omdat de wensen van de politieke partijen die de coalitie gaan vormen soms (forse) tegenstrijdigheden bevatten, is het akkoord geen optelsom van de verkiezingsprogramma’s van de betrokken partijen.

Tijdens de onderhandelingen tussen de beoogde coalitiefracties worden achter gesloten deuren punten uitgeruild, concessies gedaan en compromissen gesloten. De uitkomst van dit proces is een volslagen verrassing voor degenen die niet aan tafel zitten of anderszins geïnformeerd zijn. Aan het einde van de formatie van 2012 werden zelfs de meeste Kamerleden van de coalitiefracties overvallen door enkele onderdelen van het regeerakkoord: binnen de VVD brak vervolgens oproer uit over de inkomensafhankelijke zorgpremie, in de PvdA werd geageerd tegen de strafbaarstelling van illegaal verblijf in Nederland.

De vertrouwelijkheid van de coalitiebesprekingen maken het bijvoorbeeld ook mogelijk dat standpunten en beleidswensen waarvoor in het openbare parlementaire verkeer nooit een meerderheid te vinden zou zijn, toch beleid kunnen worden. Te denken valt hier bijvoorbeeld aan de terughoudendheid van het kabinet-Rutte III op het terrein van medisch-ethisch onderzoek. Het voornemen tot afschaffing van de dividendbelasting, dat in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III was opgenomen, had zelfs in geen enkel verkiezingsprogramma gestaan. Recent onderzoek heeft uitgewezen dat in de tombola van de formatieonderhandelingen de verkiezingsbeloften aan de ‘gewone burgers’ (lastenverlichting) meestal sneuvelen ten faveure van voordelen voor (grote) bedrijven. Het maakt de burger nieuwsgierig naar de machinaties aan de onderhandelingstafel, en naar de invloeden van buitenaf die de uitkomsten van het proces bepalen. Hij heeft er in ieder geval zelf geen grip op.

Coalitieonderhandelingen

Die coalitieonderhandelingen vormen dus de andere ‘black box’ van de regeringsvorming. In het Nederlandse staatkundige bestel, gebaseerd op evenredige vertegenwoordiging, is ze echter onvermijdelijk. Geen partij zal zonder voorafgaande afspraken over het programma in een kabinet plaatsnemen. Ze vormen de garanties die de betrokken partijen nodig hebben om over het wantrouwen ten opzichte van andere partijen nodig hebben om een regeringsavontuur aan te gaan.

In de naoorlogse parlementaire geschiedenis is slechts tweemaal geprobeerd om voorafgaand aan de verkiezingen te komen tot een beleidsprogramma, opdat de kiezers zich daarover konden uitspreken. In de aanloop naar de Kamerverkiezingen van 1971 verenigden PvdA, D’66 en PPR zich op een gemeenschappelijk stembusakkoord. Mochten de drie partijen de meerderheid behalen, dan zou dat programma integraal uitgevoerd worden. De drie wilden de kiezers daarmee al voor de stembusgang duidelijkheid bieden over het toekomstige regeringsbeleid; daarbij wilden zij de confessionelen al voor de verkiezingen tot een keuze dwingen. De progressieve drie behaalden echter slechts 52 zetels. Het vasthouden aan de vooraf ingenomen positie betekende vervolgens dat zij tijdens de formatie buitenspel stonden. Voor de vervroegde verkiezingen van november 1972 kwamen de drie andermaal met een ‘ononderhandelbaar’ programma: Keerpunt ’72. Omdat ook nu de progressieven geen meerderheid behaalden – ze bleven steken op 56 zetels – maar zij dit keer wel degelijk wilden regeren, traden vertegenwoordigers van KVP en ARP toe tot het kabinet-Den Uyl zonder dat hun fracties het progressieve program onderschreven. De progressieve combinatie viel midden jaren zeventig uiteen, waarna het niet meer tot dergelijke blokvorming kwam.

Het Nederlandse bestel versterkt dus de neiging tot sterke profilering door de afzonderlijke partijen voor, en coalitieoverleg na de verkiezingen. Dat overleg leidt steeds vaker tot gedetailleerde afspraken. Al in 1956 sprak de KVP-leider C.P.M. Romme hierover:

‘Er wordt gezegd […] dat een program, vooral wanneer het gedetailleerd is, een te grote binding met zich brengt in die zin, dat de parlementaire invloed daardoor wordt verzwakt. Ik geloof, dat de objectie onjuist is en dat integendeel de parlementaire invloed groeit met een program, waarop men van parlementswege zijn invloed heeft kunnen uitoefenen. Maar deze invloed wordt niet uitgeoefend tijdens de parlementaire rit. Hij wordt uitgeoefend voordat de rit aanvangt. Laat men deze invloed voorbijgaan, laat men de mogelijkheid van deze invloed, voordat de rit aanvangt, ongebruikt liggen, dan is dit – ik zou willen zeggen – “verzuim” later niet in te halen.’

For better or for worse

Het belang dat de partijen hechten aan de besprekingen over het regeerakkoord bepaalt de duur van de kabinetsformatie en de onzekerheid over de uitkomst ervan, niet de vraag wie de formateur gaat worden. Het is dan ook de vraag wat de meerwaarde is van het uitbrengen van een extra stem door de kiezers op een formateur. Wordt het politieke bestel door het introduceren van een persoon met een eigen kiezersmandaat niet vooral onnodig gecompliceerd? Deze zogenaamd autonome mandataris is vervolgens, zoals beschreven, toch overgeleverd aan de medewerking van (een meerderheid in) de tegelijkertijd gekozen Tweede Kamer. Een mislukte poging van deze formateur zou weer aanleiding kunnen geven tot (meer) cynisme over de politiek onder de burgers. Zolang - met goede redenen, zie de deplorabele toestand waarin sommige democratieën met een meerderheidsstelsel momenteel verkeren - de voorkeur wordt gegeven aan het huidige systeem van evenredige vertegenwoordiging, is de Nederlandse kiezer for better of for worse overgeleverd aan de gewraakte (tweevoudige) ‘black box’ van de coalitiebesprekingen.