Antitrust: Commissie legt Google geldboete van € 1,49 miljard op voor misbruikmakende praktijken bij onlineadvertentiediensten

De Europese Commissie i heeft Google een geldboete van € 1,49 miljard opgelegd wegens inbreuken op de EU-antitrustregels. Google heeft haar dominante marktpositie misbruikt door in contracten met websites van derden een aantal restrictieve clausules op te nemen. Hierdoor konden concurrenten van Google hun zoekadvertenties niet op die websites plaatsen.

Margrethe Vestager i, commissaris voor mededingingsbeleid: "Vandaag heeft de Commissie Google een geldboete van € 1,49 miljard opgelegd omdat de onderneming het verbod op misbruik van een dominante positie heeft overtreden op de markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties. Google heeft haar dominante positie voor onlinezoekadvertenties verankerd en zichzelf tegen concurrentiedruk afgeschermd door concurrentieverstorende contractuele restricties op te leggen aan websites van derden. Volgens de EU-antitrustregels is dit soort praktijken verboden. Deze praktijken hebben meer dan 10 jaar lang geduurd. Andere bedrijven is daardoor de mogelijkheid ontzegd om op merites te concurreren en te innoveren — en consumenten zo te laten profiteren van de voordelen van concurrentie."

De strategie van Google voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties

In websites zoals krantenwebsites, blogs of aggregators van reiswebsites zit vaak een zoekfunctie. Wanneer een gebruiker met deze zoekfunctie zoekt, laat de website hem zowel zoekresultaten als zoekadvertenties zien, die naast het zoekresultaat verschijnen.

Via AdSense for Search levert Google deze zoekadvertenties aan eigenaren van "publisher" websites. Google is — net als een ad-broker (reclamemakelaar) — een tussenpersoon tussen adverteerders en website-eigenaren die willen profiteren van de ruimte rondom hun pagina's met zoekresultaten. AdSense for Search functioneert dus als een intermediatieplatform voor onlinezoekadvertenties.

In de periode 2006-2016 was Google met een marktaandeel van meer dan 70 % in de Europese Economische Ruimte (EER) veruit de sterkste speler op de markt voor intermediatie bij onlinezoekadvertenties. In 2016 had Google ook een marktaandeel van meer dan 90 % op de nationale markten voor algemene zoekopdrachten en van meer dan 75 % op de meeste nationale markten voor onlinezoekadvertenties. Op die markten is zij aanwezig met haar vlaggenschip, de Google-zoekmachine, die consumenten zoekresultaten toont.

Concurrenten op de markt voor onlinezoekadvertenties zoals Microsoft en Yahoo kunnen geen advertentieruimte verkopen op Googles eigen pagina's met zoekresultaten. Websites van derde partijen zijn dus voor deze andere aanbieders van intermediatiediensten bij onlinezoekadvertenties een belangrijk toegangspunt om hun activiteiten uit te breiden en te proberen concurreren met Google.

Google leverde intermediatiediensten voor onlinezoekadvertenties aan de commercieel meest aantrekkelijke publishers via overeenkomsten waarover individueel werd onderhandeld. De Commissie heeft tijdens haar onderzoek honderden van dit soort overeenkomsten geanalyseerd. Dit leverde de volgende bevindingen op:

• - 

  Vanaf 2006 nam Google exclusiviteitsclausules in haar contracten op. Dit betekende dat het publishers verboden was zoekadvertenties van concurrenten op hun pagina's met zoekresultaten te plaatsen. Het besluit geldt voor publishers die volgens hun overeenkomst met Google dit soort exclusiviteit moesten bieden voor al hun websites.
• - 

  Vanaf maart 2009 begon Google de exclusiviteitsclausules stapsgewijs te vervangen door zogenaamde "Premium Placement"-clausules. Onder deze clausules moesten publishers de meest winstgevende ruimte op hun pagina's met zoekresultaten reserveren voor advertenties van Google en een minimumaantal advertenties van Google vragen. Daardoor werd concurrenten van Google belet om hun zoekadvertenties op delen van de pagina's met zoekresultaten van websites te krijgen die het beste zichtbaar zijn en waarop het meest wordt geklikt.
• - 

  Vanaf maart 2009 heeft Google ook clausules opgenomen waardoor publishers Google schriftelijk om toestemming moesten vragen voordat ze aanpassingen mochten doorvoeren aan de wijze waarop concurrerende advertenties werden getoond. Dit betekende dat Google kon bepalen hoe aantrekkelijk concurrerende zoekadvertenties konden zijn — en of daarop dus werd geklikt.

Met dit alles legde Google allereerst een exclusieve leveringsverplichting op, die belette dat concurrenten zoekadvertenties plaatsten op de commercieel belangrijkste websites. Daarna kwam Google met wat zij zelf haar "versoepelde exclusiviteits"-strategie noemde. Die diende om voor haar eigen zoekadvertenties de beste posities veilig te stellen en om greep te krijgen op de prestaties van concurrerende advertenties.

De praktijken van Google betroffen meer dan de helft van de markt, gerekend naar omzet, tijdens het grootste deel van deze periode. De concurrenten van Google konden niet concurreren op merites. Ofwel omdat ze gewoonweg niet op de websites van de publisher mochten verschijnen, ofwel omdat Google voor zichzelf de commercieel waardevolste ruimte op die websites had gereserveerd, terwijl zij tegelijk bepaalde hoe zoekadvertenties van concurrenten konden verschijnen.

Bron: Europese Commissie: Rapid persberichten

Inbreuk op EU-mededingingsregels

De praktijken van Google komen neer op misbruik van Googles machtspositie op de markt voor intermediatiediensten bij onlinezoekadvertenties. De onderneming belette namelijk concurrentie op merites.

Een dominante marktpositie is op zich niet verboden volgens de EU-mededingingsregels. Wel rust op ondernemingen met een machtspositie een bijzondere verplichting om hun sterke marktpositie niet te misbruiken door de concurrentie te beperken — op de markt waar zij een machtspositie hebben of op afzonderlijke markten.

De conclusie van het besluit van vandaag is dat Google minstens sinds 2006 een machtspositie heeft op de EER-markt voor intermediatiediensten bij onlinezoekadvertenties. Dit komt met name door de zeer hoge marktaandelen van Google — voor het grootste deel van deze periode meer dan 85 %. De markt wordt ook gekenmerkt door hoge toetredingsdrempels. Daarbij gaat het onder meer om zeer hoge initiële en lopende investeringen die nodig zijn om algemene zoektechnologie te ontwikkelen en te onderhouden, een platform voor zoekadvertenties, en een voldoende ruim portfolio van zowel publishers als adverteerders.

Google heeft deze machtspositie op de markt misbruikt door concurrenten te beletten op de markt voor intermediatiediensten bij onlinezoekadvertenties te concurreren.

Op grond van een breed scala bewijsmateriaal is de Commissie tot de bevinding gekomen dat de gedragingen van Google schadelijk waren voor de mededinging en de consumenten en dat ze de innovatie hebben afgeremd. De concurrenten van Google konden niet groeien en alternatieve intermediatiediensten voor onlinezoekadvertenties aanbieden — naast die van Google. Als gevolg van dit alles hadden eigenaren van websites beperkte mogelijkheden om aan de ruimte op deze websites te verdienen en zagen zij zich gedwongen bijna uitsluitend op Google een beroep te doen.

Google heeft niet kunnen aantonen dat de betrokken clausules efficiëntiewinsten opleverden die haar praktijken zouden kunnen rechtvaardigen.

Gevolgen van het besluit

De geldboete van € 1 494 459 000 (1,29 % van de omzet van Google in 2018) die de Commissie oplegt, houdt rekening met de duur en de zwaarte van de inbreuk. In lijn met de richtsnoeren boetetoemeting 2006 van de Commissie (zie persbericht en MEMO) is de geldboete berekend op basis van de waarde van de inkomsten van Google uit intermediatiediensten voor onlinezoekadvertenties binnen de EER.

Google heeft de verboden praktijken stopgezet enkele maanden nadat de Commissie in deze zaak in juli 2016 een mededeling van punten van bezwaar had doen uitgaan. In dit besluit wordt van Google geëist dat zij ten minste haar verboden gedragingen stopzet, voor zover zij dat nog niet gedaan had, en af te zien van maatregelen met dezelfde of gelijkwaardige strekking of effect.

Ten slotte hangen Google mogelijk ook civiele schadevorderingszaken boven het hoofd. Personen of bedrijven die door de concurrentieverstorende gedragingen van de onderneming werden getroffen, kunnen namelijk naar de nationale rechter stappen om schadevergoeding te eisen. Dankzij de nieuwe EU-richtlijn schadevorderingen in mededingingszaken is het voor slachtoffers van concurrentieverstorende praktijken makkelijker geworden om schadevergoeding te krijgen.

Andere zaken tegen Google

In juni 2017 heeft de Commissie Google een geldboete van € 2,42 miljard opgelegd wegens misbruik van haar machtspositie als zoekmachine doordat zij haar eigen prijsvergelijkingsdienst onrechtmatig begunstigde.

In juli 2018 heeft de Commissie een geldboete van € 4,34 miljard opgelegd voor verboden praktijken ten aanzien van Android mobiele toestellen die de machtspositie van Googles zoekmachine moesten versterken.

Achtergrond

De Commissie richt het besluit van vandaag tot Google LLC (het vroegere Google Inc.) en tot Alphabet Inc., de moedermaatschappij van Google.

Het onderzoek van de Commissie naar de gedragingen waarop het besluit van vandaag ziet, begon als onderdeel van het ruimere onderzoek naar Google Search (zaak 39740).

Op 14 juli 2016 heeft de Commissie Google een mededeling van punten van bezwaar gezonden. Daarin formuleerde zij als voorlopige standpunt dat de onderneming haar machtspositie had misbruikt door voor websites van derde partijen kunstmatig de mogelijkheden te beperken om zoekadvertenties van concurrenten van Google te tonen.

Misbruik van machtspositie is verboden volgens artikel 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 54 van de EER-Overeenkomst.

Geldboeten die worden opgelegd aan ondernemingen die de EU-mededingingsregels hebben overtreden, worden gestort aan de algemene EU-begroting. Die bedragen zijn niet gereserveerd voor specifieke uitgaven, maar de lidstaten zien hun bijdragen aan de EU-begroting het jaar nadien verhoudingsgewijs verlaagd. De geldboeten helpen dus de EU te financieren en verlichten de druk op belastingbetalers.

Meer informatie over deze zaak komt op de website van DG Concurrentie beschikbaar in het publieke zaakregister van de Commissie, onder zaaknummer 40411.

IP/19/1770