Transparantie en politieke advertenties

Onlangs heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht uiterlijk drie weken voor de komende Provinciale Statenverkiezingen de garantie af te dwingen dat Facebook ‘volledige transparantie geeft over de afzender van politieke advertenties’ (Kamerstukken II 2018/19, 35078, nr 21). De motie past bij een bredere discussie over desinformatie en manipulatie in verkiezingstijd.

Die discussie gaat uiteindelijk over een randvoorwaarde voor een goed functionerende democratie. Een democratisch bestel veronderstelt, behalve dat er iets te kiezen valt, dat kiezers vrij zijn bij het bepalen van hun keuze. Om hun keuze te bepalen hebben ze informatie nodig. Kiezers zullen die informatie ook online verzamelen of aangeboden krijgen, via social media-platforms zoals Facebook. Door de digitalisering zijn echter de mogelijkheden voor derden toegenomen om zich met ‘destabiliserende intenties’ in verkiezingscampagnes te mengen (aldus de Staatscommissie Parlementair Stelsel i, Eindrapport, p. 94).

Dankzij de technieken van big data en microtargeting kunnen specifieke groepen kiezers worden geïdentificeerd die extra vatbaar kunnen zijn voor bepaalde politieke uitlatingen en kunnen die groepen vervolgens van gerichte, al dan niet onjuiste, gekleurde informatie worden voorzien. Door de verspreiding van zogeheten desinformatie dreigt manipulatie en dat zou uiteindelijk zelfs de keuzevrijheid van kiezers in het gedrang kunnen brengen, aldus de Staatscommissie Parlementair Stelsel. Volgens de Staatscommissie vormen desinformatie en manipulatie dan ook een acuut en onderschat probleem (zie Probleemverkenning, p. 49-50), dat ook volgens de Staatscommissie om meer transparantie lijkt te vragen. De minister van BZK heeft erkend dat de ‘verspreiding van desinformatie met als doel de democratische rechtsorde te ondermijnen en destabiliseren’ een ‘reële dreiging’ is.

Hoe zou de wetgever de keuzevrijheid van burgers tegen desinformatie en manipulatie kunnen beschermen?

Dat is een vraag die niet alleen in Nederland de gemoederen bezighoudt. Ook in het Verenigd Koninkrijk, in Frankrijk en in de Verenigde Staten heeft die vraag de aandacht, evenals in EU-verband. Dat de probleemanalyse al door andere dan Nederlandse actoren is gemaakt en dat ook door hen al mogelijke oplossingen zijn bedacht of uitgeprobeerd, kan de Nederlandse discussie verder helpen.

Een blik over de grens leert dat in andere landen transparantieverplichtingen bestaan of worden overwogen die vergelijkbaar zijn met de transparantie die de motie voor ogen heeft. Zo is in Frankrijk bij wet van 20 november 2018 een aantal maatregelen getroffen om desinformatie en manipulatie in verkiezingstijd te voorkomen. Eén van de maatregelen is het opleggen van een wettelijke verplichting aan Facebook en andere online platforms om te publiceren wie advertentieruimte heeft gekocht en voor welk bedrag. In de Verenigde Staten zou de Honest Ads Act de Federal Election Campaign Act moeten gaan wijzigen, in zoverre dat ook daar verplichtingen zouden worden opgenomen met de strekking dat openheid moet worden gegeven over wie de advertentie heeft aangekocht en wat diegene daarvoor heeft betaald. In de VS gelden al vergelijkbare verplichtingen voor campagne-uitingen op televisie en radio.

Kiezers kunnen gegevens over de adverteerder en over de advertentiekosten gebruiken bij het beoordelen van de betrouwbaarheid van de uiting. Daarom denk ik dat, zelfs voor wie het standpunt inneemt dat in de eerste plaats kiezers zélf ‘weerbaarder’ moeten worden tegen desinformatie en manipulatie, de transparantieverplichting nauwelijks controversieel kan zijn. De transparantie levert kiezers een instrument op dat kan bijdragen aan het opbouwen of in de praktijk brengen van die weerbaarheid. Transparantie van politieke advertenties lijkt mij dan ook een logisch vertrekpunt voor de aanpak van desinformatie en manipulatie. De actuele discussie op dit punt spitst zich in de Tweede Kamer vooral toe op de vraag of er (nu) een wettelijke verplichting tot transparantie zou moeten worden opgelegd of dat (vooralsnog) zelfregulering door de techbedrijven de meest wenselijke route is, of dat een combinatie van wettelijke verplichtingen en aanvullende zelfregulering (op dit moment) een perfecte combinatie is.

Conclusie

Controversiëler, of in ieder geval complexer, wordt het als de aandacht zich verlegt naar de vraag hoe de verspreiding van desinformatie en manipulatie zou moeten worden voorkomen of ingeperkt. Zouden buitenlandse adverteerders moeten worden verboden politieke advertenties in te kopen? Zou de verspreiding van desinformatie strafbaar moeten worden gesteld? Onder welke omstandigheden zou een rechter moeten kunnen ingrijpen om de (verdere) verspreiding van een uiting te voorkomen? Dat zijn vragen die vooral van politiek-maatschappelijke aard zijn, maar achter die vragen gaan allerlei juridische vraagstukken schuil. Kan desinformatie bijvoorbeeld wel voldoende duidelijk worden gedefinieerd voor een eventuele strafrechtelijke bepaling? En welke implicaties heeft de jacht tegen desinformatie en manipulatie voor het recht op privacy, en (vooral) voor de vrijheid van meningsuiting? En welke positieve verplichtingen rusten er eventueel op de overheid om kiezers tegen desinformatie en manipulatie te beschermen? Ik verwacht dat deze vragen de rode draden zullen zijn in de verdere discussie over maatregelen tegen het voorkomen of beperken van desinformatie en manipulatie.

Rianne Herregodts is universitair docent bij de Rijksuniversiteit Groningen