De spanning tussen politiek assistenten en topambtenaren: de ervaring van Wim Kuijken als secretaris-generaal

Onlangs verscheen een ambtelijke biografie van Wim Kuijken, onder meer oud secretaris-generaal bij Algemene Zaken, in samenwerking met Paul ‘t Hart. Het boek bevat reacties van betrokkenen als Wim Kok en Jack de Vries; niet van Jan Peter Balkenende. Wij bespreken in deze bijdrage wat er geschreven wordt over de verhouding van politieke assistenten tot politieke en ambtelijke bestuurders.

Politieke assistenten (wellicht beter: politiek adviseurs) hebben oorspronkelijk vooral tot taak een bewindspersoon te adviseren in (partij) politieke kwesties, ook in relatie tot de volksvertegenwoordiging. De vraag is of zij zich hiertoe beperken of ook beleidsinhoudelijk adviseren. Een politiek assistent wordt geselecteerd door de bewindspersoon en komt meestal van buiten de ambtelijke organisatie. Formeel wordt de politiek assistent veelal ambtenaar, maar de positie (en termijn) van de politiek assistent hangt samen met de bewindspersoon die hij of zij adviseert.

Politiek assistent vs. ambtelijke hiërarchische lijn

Er bestaat een ingebouwde spanning tussen de politiek assistent en de ambtelijke (hiërarchische) lijn. Uiteindelijk is de secretaris-generaal de (formeel) belangrijkste (ambtelijke) adviseur van de bewindspersoon. Over politiek assistenten wordt soms geheimzinnig gedaan. Die geheimzinnigheid komt ook in dit boek naar voren. Volgens raadsadviseur Paul van de Beek waren er tot voor het aantreden van minister-president Balkenende geen politiek assistenten van de minister-president. Uit reacties van betrokkenen wordt duidelijk dat deze er wel waren.

Kuijken als secretaris-generaal komt in de eerste hoofdstukken naar voren als de belangrijkste (ambtelijk) adviseur van minister-president Kok (die hij zeer hoog heeft). Met het aantreden van Balkenende als minister-president verandert de situatie. Hoewel Kuijken waardering heeft voor de kwaliteiten van Balkenende, heeft hij ook kritiek heeft voor zijn (wat onervaren) optreden. Balkenende neemt een politiek assistent - de voormalige voorlichter van de CDA Tweede Kamerfractie: Jack de Vries.

De Vries had nauw en intensief contact met Balkenende tot groot ongenoegen van Kuijken, die als gezegd van mening is dat een politiek assistent zich moet beperken op de relatie tot de partij politieke dimensie van het opereren van de bewindspersoon en niet met beleidsinhoudelijke thema’s. De beleidsinhoudelijke advisering op die thema’s moet in handen zijn van het ambtelijk apparaat. Het ambtelijk apparaat heeft hier bij uitstek de kennis voor in huis en kan met een integraal advies komen. Voorwaarde is wel dat het ambtelijk apparaat ook voldoende politiek-bestuurlijk sensitief is.

Een (te) grote rol voor politiek adviseurs, zeker ook wanneer het er bovendien veel worden (Asscher had er drie), zou ertoe kunnen leiden dat een soort ministerieel kabinet van adviseurs gaat ontstaan, zoals in België het geval is. Daarvoor bestaat in Nederland over het algemeen weinig steun.

Veranderde context

De vraag is tot hoeverre beleidsinhoudelijke en (partij)politieke vragen van elkaar gescheiden kunnen worden. De vraag is of de toenemende invloed van politieke assistenten en adviseurs uniek is voor Balkenende en andere niet ervaren of zwakke bewindspersonen. Of is het een duurzamer verschijnsel, gegeven onder meer de invloed van (sociale) media, een uitgesproken samenleving, een wisselende en volatiele politiek landschap, een multi-level governance systeem met een bescheidere rol voor de centrale overheid. Wanneer die relaties inhoudelijk, maatschappelijk en politiek simpeler van aard zijn, dan heb je minder hulpstructuren nodig. Ambtelijke advisering voldoet dan over het algemeen.

Ambtenaren zijn zwakker toegerust voor de toegenomen drukte in de ‘interface’ met politiek en samenleving. Ze zijn daarvoor niet geselecteerd en geëquipeerd en evenmin gelegitimeerd. Vandaar dat in de reflectie op de cases in dit boek terecht op de gevolgen van die veranderde context wordt gewezen. Daarom is de toename van politieke advisering geen onverklaarbaar natuurverschijnsel.

De nieuwe topambtenaar

Echter er is een maar. Uit de cases wordt duidelijk dat het kan leiden tot verstoorde verhouding tussen ambtelijke tot de politieke bestuurders. Dat kan leiden tot een minder adequaat inhoudelijk reageren op zaken en op termijn tot kwaliteitsverlies en politiek-ambtelijke ongelukken. Niet alleen wordt van de politieke bewindspersoon inhoudelijke visie gevraagd, maar tevens sensitiviteit voor wat het ambtelijke apparaat kan en mag bijdragen. Bestuurlijke ervaring voor de hoogste ambten helpt dan. De nieuwe topambtenaar zal in de overbrugging van die potentiele tegenstelling zijn meerwaarde moeten tonen.

Kortom, dit leidt tot een (nieuwe) oproep voor politiek - ambtelijke complementariteit maar nu met drie partijen: politieke bewindspersonen, assistenten/adviseurs en de (top) ambtenaren. Die laatste moeten zich dan ook durven uitspreken in vertrouwelijkheid binnen de vier muren.

Voor onze nieuwsgierigheid is de sprong in de openbaarheid als in het geval van Kuijken na een blinkende carrière buitengewoon aantrekkelijk. Dit brengt wel het risico met zich mee, dat dit ertoe kan leiden dat bewindspersonen terughoudender worden in hun contacten met het ambtelijk apparaat en meer gaan leunen op politiek assistenten en andere raadgevers. Dit is precies datgene wat Kuijken ongewenst acht.