Meer toppen: waarom Tusk nu Van Rompuy kopieert

Europa gaat haar uitdagingen te lijf met meer topconferenties en deadlines. Leiders die dwarsliggen komen voortaan aan de schandpaal. Dat zal ze leren, zo is de bedoeling. De Europese Raad i vergadert bovendien meer buiten Brussel in Gotenburg, Sofia, Wenen en in Roemenië, aldus de nieuwe Leaders’ Agenda.

Heftig was het debat in de oktobersessie over Turkije. Sommige leiders willen de subsidiekraan dichtdraaien. Anderen vrezen dat president Erdogan dan de vluchtelingenstroom heropent.

Evenmin viel een besluit over het beraad met het vertrekkende Verenigd Koninkrijk. De Europese Raad wil nu eerst ´concrete voorstellen´ van Londen over de financiële afwikkeling.

Een vrolijk moment in de recente Europese Raad - copyright Europese Unie

Voortaan meer Europese toppen. En: de Britten moeten véél meer betalen willen zij fatsoenlijk vertrekken. Gedurende twee dagen beraad kwam de Europese Raad in de herfsttop tot geen andere besluiten. De hete aardappel ´lastenverdeling vluchtelingen´ bleef weer liggen. Ook de brandende kwestie Turkije blijft onbeantwoord.

Europa worstelt er mee dat Commissievoorstellen vaak in de besluitvormende Raad van Ministers i en/of het Europees Parlement i komen vast te zitten. Denk aan het migratiebeleid (ondanks de migrantenstroom), aan nieuwe handelsverdragen (na het conflict vorig jaar over Canada), de beoogde digitale EU (waar commissaris Kroes i destijds al geen beweging in kreeg), de onvoltooide bankenunie i (handicap van de eurozone), aan energiebeleid i (hoewel meermalen plechtig beloofd), het ontbreken van sociale politiek (wat linkse politici al jaren ergert) en het langs elkaar werken van de landen bij dure aankopen voor defensie.

Officieel vergadert de Europese Raad jaarlijks vier keer. Dat is in overeenstemming met de Europese verdragen. Tijdens de eurocrises verdubbelde dat tempo. De leiders gaan nu tijdens twaalf toppen knopen doorhakken, allemaal voor véél meer Europa. Ze gaan bovendien buiten Brussel vergaderen, zoals de Europese Raad vóór al vaak 2004 deed.

Voorzitter Donald Tusk i kopieert zo doende wat zijn eminente voorganger Van Rompuy i op zijn eerste vergadering, 11 februari 2010 tevergeefs voorstelde: ruwweg maandelijks vergaderen. De grote landen, Frankrijk voorop, waren destijds voor. Nederland en andere kleinere landen waren tegen. Meer toppen betekenen dat zij meer Frans-Duits voorgebakken besluiten moeten slikken.

Kleinere landen spelen de bal liever via de Europese Commissie i waar zij wel volop meedraaien. Toch is deze keer hun traditionele verzet uitgebleven. Mogelijk verwachten leiders vandaag Duits-Franse compromissen als alibi om thuis concessies te kunnen doen.

De ´Leaders´ Agenda' (nooit eerder lanceerde de Europese Raad zoiets) legt de íntentie vast sneller knopen door te hakken. Blijft dat in de lagere Raad van Ministers i uit, dan gaat de kwestie voortaan naar de Europese Raad. Daar presenteert Tusk per Decision Note gedetailleerd het meningsverschil, zo mogelijk met een compromisvoorstel. Het is de bedoeling dan man en paard te noemen. Dus om de leiders van de weigerachtige landen op hun dwarsliggerij aan te spreken. Dat laatste is helemaal nieuw.

Twee bewegingen spelen hier op de achtergrond: het ongeduld van de Franse president Macron i en Commissievoorzitter Juncker i en anderzijds het buitenspel raken van Tusk i als voorzitter. De eerste twee hebben veel meer Europa beloofd en zij willen nu leveren. Hun kompaan Tusk dreigde intussen uit het strijdperk te verdwijnen. Je moet héél ver terug om zijn laatste klapper als voorzitter op te sporen.

Anderhalf jaar geleden bracht Tusk het politiek gevoelige akkoord tot stand met de Britse premier Cameron i opdat het Verenigd Koninkrijk lid zou blijven. Dat dit laatste toch mis liep valt Tusk niet aan te rekenen. Vergeleken met Van Rompuy staat de Pool qua scoring nog ver achter. Tusk is in 2019 niet herbenoembaar en hem resten nog maar anderhalf jaar. Hij moest daarom een list bedenken die spoort met Macron en Juncker. Dat is de Leaders´ Agenda.

Deze agenda, nu geaccordeerd door de Europese Raad, is een marathon van minimaal twaalf topconferenties. Dat getal kan nog toenemen via extra informele toppen. Omdat dit niet valt te plannen zijn de brexit i en buitenlandse politiek weggelaten. Opvallend wel dat noch de ambitieuze voorstellen van president Macron (rede in de Sorbonne), noch die van voorzitter Juncker (State of the Union) in deze planning staan. Denk dan bijvoorbeeld aan bij meerderheid van stemmen belastingmaatregelen nemen voor de héle EU, of de komst van een Europese Minister van Financiën. Wellicht komen Macron en kanselier Merkel i volgend jaar nog met een gezamenlijk aanhangsel.

Gaat deze aanpak werken? Komt de besluitvorming in beweging via dwarsliggers aan de schandpaal? Leert de Europese geschiedenis niet dat regeringen zich nooit laten dwingen? Geen enkele regeringsleider kan toch uit Brussel komen met maatregelen waar zijn parlement en burgerij tegen zijn! Zal het op tafel leggen van zoveel omstreden plannen de nationale leiders - gezien hun uiteenlopende belangen - niet snel verdelen? Zie daarover ook onze vorige analyse i. Ten slotte: willen de kiezers vandaag wel veel méér Europa?

Recent voorbeeld: de vier Visegrad-landen. Zij weigerden botweg het meerderheidsbesluit van de regeringen en het Europees Parlement tot opgelegde quotering van personen afkomstig uit Islamlanden. Zelfs een arrest van het EU-Hof i bracht die landen niet op andere gedachten.

Rond de millenniumwisseling koos de Europese Raad een vergelijkbare route. Glunderend van tevredenheid bracht staatssecretaris van Europese Zaken, Dick Benschop i, tijdens de Europese Raad de journalisten het nieuws. ‘Naming en shaming’ (aan de schandpaal nagelen) was voortaan het lot van de dwarsliggers. Premier Wim Kok i, zo bleek later die dag, geloofde er helemaal in. Maar ´naming en shaming´ is nooit praktijk geworden. Zelfs niet één keertje. Die regeringsleiders hebben állemaal boter op hun hoofd. Zij beseften al snel: ‘vandaag gij, maar morgen ik, dus doe ik het toch maar niet´.

Bovendien is er vandaag een extra obstakel. Tot 2009 konden de leiders een compromis sluiten en dit opleggen aan de lagere Europese Ministerraad. Sinds het Verdrag van Lissabon i heeft het Europees Parlement echter medebeslissingsrecht. Daar hebben ze echt geen boodschap aan de Europese Raad, zo leert de ervaring.

Reken maar dat de oudere adviseurs van Tusk zich die mislukte ´naming and shaming´ nog wel herinneren. Daarom heeft de voorzitter iets achter de hand. Wanneer leiders blijven dwarsliggen kan men ze gaan overstemmen, dus juridisch dwingen mee te doen. Omdat veel besluiten om unanimiteit vragen zal dat echter niet vaak lukken. Zie bovendien hoe de Visegrad-groep i dit stemmen met succes saboteerde.

Ten slotte vond Tusk nog een ander achterpoortje. Wanneer landen blijven weigeren maakt de Europese Raad een regeling met alleen de voorstanders. Die optie van een kopgroep (officieel ´versterkte samenwerking i´) bestaat al een kwart eeuw. Maar ze is heel zeldzaam gebruikt, wat eveneens te denken geeft.

Toch een Nederlands voorbeeld. De Tweede Kamer was altijd mordicus tegen de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie i. Dit wegens verlies van onze soevereiniteit. Zo'n OM is volgens veel andere landen nodig ter bestrijding van fraude met Europees geld. Nederland gaat liever zelf achter die fraudes aan.

De voorstanders gooiden het dan in de Europese Raad van Ministers op de creatie van een kopgroep. En jawel, omdat Nederland als Europees fraudebestrijder dan afvalt, draait Rutte III i binnenkort bij. Nederland sluit zich te elfder ure alsnog aan bij de kopgroep van 20 (van de 28 landen); wij moesten eigenlijk wel.

Er zijn nog andere krachten die de Leaders´ Agenda stimuleren. Bij de Brusselse denktank European Policy Centre (EPC) wijst directeur Janis Emmanoulidis op het Duits-Franse vliegwiel zodra in Berlijn weer een regering zetelt. De president en de kanselier hebben in het verleden menige Europese Raad tot een akkoord verleid. Zo'n scenario kan zich volgend jaar via Macron/Merkel herhalen.

Vandaag wordt kanselier Merkel totaal in beslag genomen door een ingewikkelde regeringsformatie. Later kan zij met haar enorme ervaring met de Franse president de top opnieuw tot compromissen overhalen. Ander pluspunt voor de Leaders’ Agenda is het vertrek van het VK als notoire dwarsligger.

Opmerkelijk was het betoog bij een EPC-symposium van de genodigde Anne Gellinek, Brussels Bureau Chef van het ZDF. Op grond van Duitse bronnen schudde zij vier voorbeelden uit de mouw van tanende invloed van kanselier Merkel in de Europese Raad van 19 en 20 oktober 2017.

Merkel wilde met het oog op Polen en Hongarije een discussie over het naleven van de ‘rule of law’ (de rechtsregels). Omdat zijn vaderland dan bekritiseerd wordt, hield Tusk dat tegen. In de recente verkiezingsstrijd beloofde Merkel het toetredingsberaad met Turkije te staken. Dat lukte haar ook al niet. Als doekje voor het bloeden suggereerde Merkel dan maar verlaging van de forse (4,5 miljard) steun aan Turkije. Kreeg zij evenmin voor elkaar. Bulgarije, de directe buur van Turkije, drong er sterk op aan van Turkije af te blijven. Anders zou president Erdogan de poorten openen voor nieuwe massa’s migranten. Meer leiders zien dat zo.

Vierde voorbeeld Catalonië. ´Merkel wilde volgens Duitse diplomaten de mensenrechten in Spanje bij het referendum over onafhankelijkheid van Catalonië ter sprake brengen´, aldus Gellinek. Tusk zette het echter alweer niet op de agenda.

‘Kan in deze volle zaal zich iemand voorstellen dat kanselier Merkel in de Europese Raad een jaar geleden vier keer haar zin niet krijgt?’ zo besloot de Duitse topjournaliste retorisch. Conclusie: ´De ster van Merkel is aan het verbleken´. Afwachten of deze blik in de Duitse keuken klopt.

Wenkbrauwen gingen omhoog toen een hoge functionaris in Brussel opmerkte dat de Leaders’ Agenda eigenlijk premier Rutte’s idee is. ‘Rutte? Dat is toch die Nederlandse premier die politici met een toekomstvisie op Europa naar de dokter stuurt’, zo was de spontane reactie.

In zijn aanpak ontvouwt Tusk drie principes. Een: concentreren op problemen die leven bij de burger. Twee: de problemen stap voor stap aanpakken. Drie: zorgen dat wij het als nationale leiders onderling eens blijven.

Het klopt inderdaad dat de eerste twee punten door Rutte al jaren in iedere Europese Raad worden aangestipt. Logisch dus dat de Nederlandse minister-president volop instemt met Tusk’s agenda. Het traditionele Nederlandse verzet tegen extra Europese Raden is helemaal weg.

Rutte: ‘Door de vastgelopen kwesties knelpunten naar de Europese Raad te brengen kunnen de leiders misschien tot een uitruil van belangen komen. Tweede voordeel is dat de chefs gedurfde besluiten kunnen nemen. Vakministers missen die ultieme politieke speelruimte’.

Intussen speculeren buitenlandse media dat de Nederlandse regeringsleider Merkel’s favoriet is om in 2019 Donald Tusk i als voorzitter op te volgen. Rutte ontkent dan beschikbaar te komen, hij kan moeilijk anders.

De premier was in Brussel vooral bezig te lobbyen voor Amsterdam als vestigingsplaats voor het Europees Geneesmiddelen Agentschap i. Dat EMA moet uit Londen weg vanwege de brexit. Nog achttien andere landen willen het EMA hebben. Eind november besluit de Europese Ministerraad.

Volgens het spoorboekje moest deze Europese Raad het sein op groen zetten voor onderhandelingen over het scheidingsakkoord: de (handels)relatie EU-VK. Dringende pleidooien van Prime Minister Theresa May i -ook bij Merkel- nu dan toch te starten hadden geen effect.

Volgens de EU-27 Europese Raad (dus zonder May) moet de Britse regering eerst een ´krachtige en concrete toezegging´ doen over haar financiële verplichtingen. May heeft 20 miljard euro genoemd. De Europese toponderhandelaar Michel Barnier i denkt aan ruwweg 50 miljard. Hij neemt intussen wel genoegen met overeenstemming over de berekeningsmethode. De precieze uitkomst wordt dan later uitonderhandeld.

‘Bij uitblijven van een akkoord gaat de rekening naar onder andere de Nederlandse belastingbetaler’, waarschuwde Rutte in Brussel. In december bekijkt de Europese Raad of de impasse doorbroken is.

Inzet zijn de openstaande contributie van het VK en het Britse aandeel in de aangegane verplichtingen van de 28 landen samen. Bijvoorbeeld de pensioenen van de EU-ambtenaren, maar ook steun aan langlopende infrastructuurprojecten in de lidstaten of garantiestellingen voor leningen van de Europese Investeringsbank i in de 75 ex-koloniën die Europa rijk is.

‘Op elke euro die zij Brussel betaalt, wordt ze thuis afgerekend’, aldus het Algemeen Dagblad van 20 oktober. Een anonieme Britse minister schilderde in EUobserver de waanzinnig moeilijke positie van May: ‘Stoppen wij met de Brexit dan vernietigen we de conservatieve partij, als we ermee doorgaan vernietigen wij het land’.

Intussen is al wel min of meer overeengekomen dat er vanaf 30 maart 2019 een overgangstermijn komt van twee jaar, dus tot voorjaar 2021. Gedurende die jaren onderhandelt het VK graag verder. Maar de regering in Londen heeft dan als ex-EU lid geen zeggenschap meer over de besluitvorming in Brussel.

Tussen neus en lippen door liet Barnier i weten in 2019, tegelijk met Juncker en Tusk, als onderhandelaar te vertrekken. Sommigen zien hierin een signaal dat hij de nieuwe Commissievoorzitter i wil worden. Vorige keer was de Fransman al favoriet, maar moest het bij de kandidaatstelling in de Europese Volkspartij EVP i in de laatste ronde afleggen tegen Juncker i.

De Leaders´ Agenda is een prima hulpmiddel om de discussie op het hoogste niveau te stimuleren en te controleren. Maar een wondermiddel is het niet. Nationale leiders laten zich niet verleiden (laat staan dwingen) tot besluiten waaraan zij nog niet toe zijn. Het geeft bovendien toch te denken dat deze maandenlang voorbereide herfsttop gedurende twee dagen geen enkel concreet besluit kon nemen dan reeksen intenties uit te strooien.

Tegelijk verschaffen drie toppolitici – president Macron en de voorzitters Juncker en Tusk – zich hiermee een alibi mocht de beoogde oogst aan besluiten uitblijven. Zij hebben dan gedaan wat ze konden.

Tot slot blijft het wachten op Frankrijk en Duitsland. Doen de ervaren kanselier en de ambitieuze president de creativiteit van Merkozy tijdens de eurocrises wellicht herleven? Zo ja, dan brengen zij volgend jaar het stilgevallen vliegwiel op gang dat Europa traditioneel aandrijft.

En dan nog dit. In de nacht van 23 op 24 oktober sloten de Europese ministers van sociale zaken i een akkoord tot inperking van de goedkope arbeidsmigratie, de sociale dumping. Daar is heel lang aan gesleuteld. Het compromis bevestigt onze ervaring dat Europa haar grote problemen áltijd weet op te lossen, vroeger of desnoods wat later.