Waarom nu geen Europa met meer snelheden?

De formule van 'vallen en opstaan' en doormodderen bestaat al vijftig jaar en is per saldo succesvol gebleken. Er is op die wijze heel veel tot stand gebracht. Dat neemt niet weg dat er veel is om te verbeteren in het functioneren van de EU. Consolideren moet nu voorop staan en zeker niet verdere uitbouw.

De regeringsleiders maken voorlopig geen keuze uit de opties waar zij met Europa heen willen. Wegens verdeeldheid hierover wordt het voorgestelde ´Europa met meer snelheden´ afgevoerd van de agenda. ‘Laat het 60-jarig jubileum van de Europese Unie op 25 maart in Rome een feestje worden en geen geruzie’ zegt Donald Tusk i, de voorzitter i van de Europese Raad i.

Toch willen de Europese Commissie i, het Europees Parlement i, Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje en de Benelux vandaag dat sommige landen versneld integreren naar meer Europa. Hoe loopt dit meningsverschil over de toekomstige koers af­?

Even omkijken is handig om het debat vandaag te kunnen volgen. De dreun van 23 juni vorig jaar met de onverwachte Brexit i zijn de leiders nog niet te boven gekomen (al laten zij dat niet merken). ´Brussel´, dus de Europese autoriteiten, kregen toen de schuld. De Europese Raad wilde zelfs even niet meer in Brussel gezien worden.

In Tsjechisch Bratislava besloten de staatshoofden en regeringsleiders in september tot een reflectieproces. Tevoren had kanselier Angela Merkel i vanwege de diverse crises al op de pauzeknop gedrukt (zie daarover onze analyse van juli 2016 i.) Dat reflectieproces van Bratislava had deze maand moeten eindigen.

Intussen is er nauwelijks uitzicht op voortgang. ´Daar was een reden voor. Europa werd van haar stuk gebracht door een ongekende mix van crises - van vluchtelingen tot Donald Trump i en van terrorisme tot de euro. Dit stuwde intern geharrewar. Tussen de Commissie en de lidstaten, tussen Noord en Zuid en Oost en West´, aldus de historicus Mathieu Segers in het Financieele Dagblad van 8 maart. Eerder dit jaar heeft de teleurgestelde Commissievoorzitter i Jean-Claude Juncker i zelfs overwogen het zinkend schip EU te verlaten, zo weet zijn directe omgeving.

Om de impasse te doorbreken (en wellicht voor zichzelf moed te scheppen) publiceerde hij op 1 maart een ‘Witboek i over de toekomst van Europa: de wegen naar eenheid voor de EU van 27’. Daarin vijf opties voor de toekomst van de Europese Unie. Met zijn rechterhand 1^e vicevoorzitter Frans Timmermans i en enkele andere insiders is dat witboek en petit comité geschreven. Dat ging buiten de gebruikelijke Commissieprocedures om.

Het Witboek van Juncker verlengt de genoemde reflectieperiode tot minstens de Europese Raad van december. Dan zijn de nationale verkiezingen in Frankrijk, Duitsland en misschien ook nog Italië achter de rug met leiders met een nieuw mandaat. Toch is het veelbetekenend dat Juncker’s Europa met meer snelheden in Rome ineens niet meer op de agenda staat

´Volgens sommigen moeten nu de Europese verdragen, om de impasse te doorbreken op de helling. Een dergelijke herziening is wegens de verdeeldheid hierover en de vertrouwenscrisis met het publiek echter uitgesloten. Het is ook de vraag of verdragswijziging veel zou oplossen´, zegt een van de auteurs van het witboek. Daarom serveert Juncker opties. Hij stelt keuzes voor die zonder verdragsherziening uitvoerbaar zijn. Het Europees Parlement en de Europese Raad mogen daaruit nu kiezen.

Het voorgestelde Europa van meer snelheden, een van de vijf opties, wil kopgroepen vormen van landen die niet wachten op de achterblijvers. Nauwere samenwerking, kopgroepen, versterkte samenwerking, flexibiliteit, gedifferentieerde integratie, Europa van meer snelheden. Allemaal zijn dit namen voor wat in al 1997 in Amsterdam als ‘nauwere samenwerking i’ in het EG-Verdrag i werd opgenomen. Het systeem doet denken aan een cafetaria. Ieder land kiest een persoonlijk menu en vervolgens dineren zij in vriendschap samen.

Toenmalig premier Wim Kok i onderstreepte in 1997 dat ‘nauwere samenwerking’ alleen bedoeld is om de EU-landen die twijfelen onder druk te zetten overal aan mee te doen. In Brussel betogen sommige diplomaten nu precies hetzelfde. Als in Rome op 25 maart een baby wordt geboren heet het kind ‘Unity’ en niet ‘Multispeed’, zo verzekert een van hen.

Nauwere samenwerking als leidend beginsel betekent dat de EU uiteen valt in 1^e en 2^e klasse Lidstaten. Het betekent bovendien dat de EU nóg ingewikkelder wordt en nóg moeilijker te begrijpen. Althans dat zien veel regeringen zo, vooral van de kleinere en vaak armere landen gelegen aan de periferie. Daarom is het systeem gedurende twee decennia vrijwel nooit toegepast.

Er zijn maar drie uitzonderingen: een regeling voor grensoverschrijdende echtscheidingen, een talencompromis over het EU-octrooi en de beoogde creatie van een Europees Openbaar Ministerie i Openbaar Ministerie. ‘Niet direct een ambitieus perspectief’, aldus commentator Wolfgang Münchau in de Financial Times van 13 maart. In geen van deze drie gevallen deed Nederland overigens aan de kopgroep mee. Kortom: dat ‘Europa met meer snelheden’ is geen wondermiddel, al wordt het in Brussel en Berlijn dezer dagen soms zo wel voorgesteld

De Visegrad-landen i (Polen, Tsjechië, Slowakije en Hongarije) reageerden direct op Juncker´s witboek met een krachtig ´dit nooit´. ‘Geen eliteclub’ zegt de Poolse premier Beata Szydlo i. ‘Wij willen niet verbannen worden naar een achterblijvend peloton’ betoogde president Klaus Johannis van Roemenië in een gloedvol betoog in de Europese Raad van 9 maart te Brussel. Viktor Orbán i van Hongarije sprak van ‘chantage’ tegen de regeringen die niet meedoen aan het vluchtelingenbeleid.

Ook de Baltische staten voorzien in de bijwagen terecht te komen. Vanwege dit verzet deed Raadsvoorzitter Tusk er wijs aan het onderwerp maar weer af te voeren van de agenda voor de viering in Rome.

Bron: The Council of the European Union

De staatshoofden en regeringsleiders vergaderden op 9 en 10 maart voor het eerst in hun nieuwe en luxueuze Europagebouw i gelegen naast het Justus Lipsius complex i van de EU Raad van Ministers te Brussel. Zie in het midden de omtrekken van het ´ei´ waarbinnen men vergadert. Het geheel is een creatie van het Belgische architectenbureau Philippe Samyn en Partners. (c) Raad van de Europese Unie

Het is overigens beslist niet zo dat de EU in een kopgroep en volgers, dus in tweeën valt te verdelen. Er zijn diverse groepen die elkaar overlappen. Na het Brexit-referendum signaleerden de Volkskrant en NRC Handelsblad vorige zomer (30 juni) dat Frankrijk, België, Italië, Portugal en Griekenland het vertrek van de Britten willen aangrijpen voor een new deal.

Dus meer Europese integratie, bijvoorbeeld op economisch en sociaal gebied. Daartegen ageerden toen vooral Duitsland, Nederland, Polen, Tsjechië en Slowakije en Hongarije. Deze laatste groep is vandaag weer onderling over ‘multispeed’ heftig verdeeld. Zolang Duitsland en Frankrijk zo verschillend over Europa denken blijft een compromis uit. Wachten dus op de afloop van de verkiezingen daar

Er is nóg een reden waarom de Europese Raad zich niet eens hoeft uit te spreken voor meer snelheden. Europa kent namelijk al tientallen jaren meer snelheden. Het vroegere Europees Monetair Stelsel, de daaruit voorgekomen Europese munt, de Schengen i grensbewaking, het politie- en justitiebeleid en de defensiesamenwerking hebben uiteenlopende deelnemers. Bij het Europees buitenlands beleid is eveneens een opsplitsing toegelaten.

´Het Verdrag van Lissabon i heeft de toepassingsvoorwaarden voor nauwere samenwerking uniform gemaakt voor alle beleidsdomeinen van de Unie´, zo schrijven Lenaerts en Van Nuffel in hun standaardwerk Europees Recht.

Kortom: dat Europa met meer snelheden is er al!

De Europese verdragen bevatten gedetailleerde regels voor de uitwerking en de naleving daarvan. Waar nodig ontstaan al tientallen jaren ´coalitions of the willing´. Soms doen zelfs niet-EU landen mee. Zie paspoortvrij Schengen i met Noorwegen, IJsland en Zwitserland als deelnemer, terwijl zes EU-landen niet aan Schengen meedoen

Minder bekend is ten slotte de derde vorm van meer snelheden: intergouvernementeel samenwerken buiten de Europese instellingen om. Het Fiscal Compact-verdrag i, bijvoorbeeld, dat de landen met de euro onder verscherpt toezicht zet, bestaat uit zo’n coalition of the willing.

‘Wij moeten het aandurven om landen die vooruit willen de ruimte te geven, ook als andere landen niet meedoen’, zei kanselier Angela Merkel na afloop van de minitop in Versailles van Frankrijk, Duitsland, Italië en Spanje op 7 maart. Bij de crises van afgelopen jaren rond de euro greep Merkel al eerder naar deze formule. Tot grote teleurstelling van de Commissie en het Europees Parlement die dan buitenspel komen staan

Naast het Europa met meer snelheden, de andere opties van het Witboek:

• - 

  Stap voor stap blijven werken aan een stabiele euro, een welvaart brengende interne markt met meer banen, aan veiligheid voor de burgerij en één Europese stem in het buitenland. De rest voortaan meer overlaten aan de nationale hoofdsteden;

• - 

  Alles gooien op de interne markt. De rest blijft nationaal. In dat scenario kunnen de Britten desgewenst alsnog bij de club blijven, al zegt Juncker dit niet;

• - 

  Minder doen, maar wel beter. Dus bijvoorbeeld de lekke grenzen van Schengen dichten en tegelijk een uniforme asielregeling overeenkomen. Dit is het Europa dat Timmermans naar Brussel bracht. Met zijn komst kwam de invoering tot stilstand van detailwetgeving, zoals de maat van de theepot of een Europees ECO-label voor een uniform watercloset. Hier verder de optie om Europese bevoegdheden weer terug te geven aan de hoofdsteden;

• - 

  Een meer ambitieus Europa waaraan álle 27 landen over de hele lijn meedoen. Dat is het federale Europa waarvan Juncker, de liberale voorman Guy Verhofstadt i en veel linkse Europarlementsleden dromen. Aanknopingspunt is het Five Presidents’ Report i uit 2015 dat de nationale autonomie op economisch en monetair gebied grotendeels overdraagt aan Brussel. Verder een Europese Defensie Unie als aanloop naar een EU-leger. Nationale parlementen mogen dan niet meer over bijvoorbeeld buitenlandse handel (zoals onlangs met Canada) beslissen.

De Commissie kiest zelf voor een mix van meer snelheden en volle kracht voorwaarts. ‘Dat betekent echter niet dat wij een nieuw IJzeren Gordijn dwars door de EU neerlaten’, zo suste Juncker de oppositie. Hij wil dat in december in de Europese Raad uit zijn voorgestelde opties kiest. Afwachten of dat wel gaat lukken. Zo ja, dan komt er zeker een mix van het bovenstaande uit de bus.

Tevoren wil Juncker naar de burgerij. Samen met het Europees Parlement lanceert de Commissie een reeks ‘Toekomst van Europa debatten’. De Commissie publiceert daartoe binnenkort papers over de sociale dimensie van Europa (de vage titel duidt op verdeeldheid hierover), het voltooien van de muntunie, over globalisering, een Europese defensie en de financiering van de Unie. Zaken waarover de 27 landen héél verschillend denken. Wel is het de vraag of in verkiezingstijd in de grote landen de politici daar het omstreden Europa als gespreksstof willen kiezen.

Tegelijk bepleit het Europees Parlement in drie recente rapporten eveneens een veel ambitieuzere EU. Méér Europa over de hele lijn, aldus de rapporteurs Berès/Böge, Bresso/Brok en Verhofstadt. Zij bepleiten het massaal overhevelen van nationale bevoegdheden naar Brussel. Zij willen bovendien besluitvorming bij meerderheid van de regeringen in plaats van unaniem

Op 25 maart komen de leiders van de 27 (zonder het VK) naar Rome ter herdenking van de ondertekening daar op die dag in 1957 van het EEG-verdrag i. Frankrijk, Duitsland, Italië, en de Benelux-landen legden daar de basis voor de vandaag uitgebouwde EU van 28 landen plus zeven kandidaat-landen. Met een eigen munt, één gigantische markt, gezamenlijke Europese grenzen, een gedetailleerd rechtssysteem en een Europees Parlement vol bevoegdheden.

‘Eenheid in diversiteit’ wordt volgens Merkel het motto van de Verklaring van Rome. Zij wordt opgesteld door de voorzitters Tusk, Juncker, Joseph Muscat i, de premier van Malta en roulerend voorzitter van de EU-Ministerraad en de Italiaanse premier Paolo Gentiloni i als gastheer, in overleg met de andere regeringen. De verklaring bevat naar verwachting de volgende elementen

• - 

  De EU als een succesverhaal dat de burgerij al zestig jaar welvaart en vrede brengt. ‘Wat ooit begon als de droom van enkelen is vandaag een Unie van gedeelde waarden op democratische basis’, aldus het concept
• - 

  De komende tien jaar een EU scheppen als veilige en welvarende plaats om samen te leven
• - 

  Eensgezindheid, ook na het vertrek van het VK, bij toenemende internationale spanningen en uitdagingen
• - 

  Doorgaan met het zoeken van een oplossing voor de uitdagingen van vandaag zoals de migrantencrisis, de door terrorisme bedreigde veiligheid, de klimaatomslag.

EUobserver van 9 maart citeert een EU-diplomaat die zegt dat ‘iedereen de verklaring kan onderschrijven omdat alles wat controversieel ligt weggelaten is’. Toch staat er in het concept wel een verwijzing naar ‘dat sommigen onder ons nauwer mogen gaan samenwerken’.

Een nieuw fenomeen in de Europese Raad: net als bij Commissievoorzitter Juncker in 2014 is de (her)benoeming van Raadsvoorzitter i Donald Tusk met grote onenigheid verlopen. Die benoemingen waren decennialang in consensus en met applaus. Stemden echter in 2014 de Britse en Hongaarse leiders tegen de komst van Juncker, nu deed de Poolse ‘IJzeren Dame’, minister-president Beata Szydlo dit met nog meer misbaar.

Tusk was zeven jaar minister-president namens het liberale Burgerplatform. Jaroslaw Kaczynski is de leider van de conservatieve regeringspartij Recht en Rechtvaardigheid (PiS). De twee zijn in Polen aartsrivalen. Volgens de Poolse premier heeft Tusk zijn hoge positie misbruikt. En wel door in december vorig jaar verbale steun te geven aan demonstaties die erop gericht waren ‘de Poolse regering met niet-parlementaire middelen omver te gooien’. Verder had Tusk onlangs zijn herbenoeming op de agenda gezet zonder dit eerst in zijn eigen Warschau aan te kaarten.

Ten slotte zou Tusk regelmatig ‘Duitse dictaten’ uitvoeren (waar een flinke kern van waarheid in zit). Polen stelde op het laatste moment daarom een eigen kandidaat-voorzitter, haar Europarlementariër Jacek Saryusz-Wolski i.

Ruim tevoren had de secretaris-generaal van de Raad van Ministers, Jeppe Tranholm-Mikkelsen, de 28 regeringsleiders al gevraagd of zij Donald Tusk wilden herbenoemen, óók als Polen zich daartegen zou verzetten. Omdat die laatste formule neerkomt op het openlijk vernederen van een regering, aarzelden vooral de Britten en de drie andere Visegrad-landen. Premier Orbán heeft geprobeerd in Warschau te bemiddelen.

Nadat dat was mislukt en Szydlo zich in de vergadering bleef verzetten, kwam het tot een stemming: 27 voor en een tegen. Na 2,5 jaar redelijk succesvol voorzitterschap begint de Pool op 1 juni aan zijn tweede (en verplicht laatste) termijn die loopt tot 1 december 2019.

Wat hier gebeurde is ongekend in de geschiedenis van de Unie. Waarom heeft Kaczynski het als sterke man achter de premier zó hoog opgespeeld? Wilde hij hiermee de ´verrader´ Tusk thuis beschadigen voor de Poolse presidentsverkiezingen van 2020 waarvoor hij genoemd word

Uit protest weigerde Polen mee te werken aan de opstelling van de slotverklaring. Daarop gooide President Hollande i olie op het vuur met de suggestie dat Polen te veel Brusselse subsidies ontvangt. ‘Reken maar vast op een drastisch teruglopen van ons vertrouwen in de EU’ was het antwoord van de Poolse minister van Buitenlandse Zaken, Witold Waszczykowki. Bij haar terugkeer in Warschau is premier Szydlo door Kaczynski met een menigte supporters, wegens haar verzet tegen ‘dit Duitse dictaat’, als een heldin met bloemen onthaald.

Tusk zei na afloop van de Europese Raad ‘alles op alles te zetten’ om te voorkomen dat zijn land verder afdrijft. Insiders voorspellen dat de blokkade waarmee Polen dreigt de euroscepsis daar zal aanjagen. Maar zij voegen er aan toe dat uiteindelijk Polen de EU harder nodig heeft dan omgekeerd.

Sinds de Brexit van vorige zomer verlopen de vergaderingen van de Europese Raad soepeler. Dat komt doordat de luidruchtige oppositie van prime minister David Cameron i weggevallen is. Met het Polen van nu, dat al maanden tegen zowat ieder project ageert, lijkt het wel of de dwarse Britten terug zijn.

De leiders zijn er toenemend bezorgd over dat Rusland, Turkije en China de landen gelegen op de Westelijke Balkan los willen knippen van de EU. Daar kan bovendien iedere dag (weer) een oorlog uitbreken tussen de intern verdeelde jonge staten samengesteld uit rivaliserende etnische, religieuze en nationalistische groepen. In Montenegro was onlangs een couppoging waar Rusland volgens betrouwbare bronnen achter zat.

Bij haar bezoek aan Belgrado is de Europese Hoge Vertegenwoordiger i Federica Mogherini i onlangs in het parlement uitgejouwd onder het motto: ‘Servië is Rusland en dus géén EU’.

In hun slotverklaring spreken de Europese leiders van een ‘fragiele’ politieke toestand daar. Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Macedonië, Montenegro en Servië willen EU-lid worden. Dat is voorlopig onmogelijk. Kanselier Merkel ziet de Balkanlanden niettemin als ‘de frontlijn van de migrantencrises’. Duitsland blijft die landen financieel steunen en adviseert dat voorbeeld te volgen. De Europese leiders herhalen in hun slotverklaring hun ‘Europees perspectief’ voor de Westelijke Balkan.

Dat is erg vaag, maar meer zat er niet in. Op uitdrukkelijk aandringen van o.a. premier Mark Rutte i werd iedere referentie naar een toekomstige toetreding van de Balkanstaten tot de EU weggelaten

Hiervoor ontbreken de Brexit en Turkije. Over de precieze aanpak van het vertrek van de Britten komt er in april een extra Europese Raad. Het wachten is nog op hun inroepen van artikel 50 i van het verdrag VEU, de officiële kennisgeving van de beoogde scheiding.

De rel tussen Nederland en Turkije was evenmin gesprekstof want die ontwikkelde zich pas meteen na afloop van de Europese Raad. Voorzitter Tusk heeft op 15 maart in het Europees Parlement in het Nederlands algemene steun betuigd. ‘Rotterdam, door de Nazi’s kapot geschoten, vandaag met een burgemeester geboren in Marokko (…). Wij zijn allen solidair met Nederland’.

De moeizame ontvangst van het ‘Witboek over de toekomst van Europa’, de aangelengde Verklaring van Rome rond het 60-jarig jubileum, de voor alle partijen pijnlijk verlopen herbenoeming van voorzitter Tusk en vooral de komende Brexit, bevestigen het beeld van een crisis. Vernieuwende kopgroepen zijn nu niet te verwachten, want dan lopen de spanningen tussen de regeringen nog verder op. Europa: een kwestie van doormodderen, ofwel vallen en weer opstaan.

Dat is overigens een formule die vanaf de start in de jaren vijftig geldt en heel veel tot stand bracht. Zoals gezegd: een uitgebouwde EU van 28 landen plus zeven kandidaat-landen. Met een eigen munt, vrij personenverkeer, één gigantische markt voor goederen en diensten, gezamenlijke grenzen, een gedetailleerd rechtssysteem, een Europees Parlement vol bevoegdheden en een Europese Raad als het begin van een Europese regering. En niet te vergeten: zestig jaar vrede.

Aan het functioneren daarvan mankeert echter vandaag een en ander. Zie bijvoorbeeld het ondanks de vluchtelingenstroom alsmaar uitblijven van een Gemeenschappelijk Asiel Systeem. Of neem het gegeven dat de consolidatie van de wankele eurozone nu al bijna vijf jaar stil ligt. Daarom gaat het er komend decennium om te consolideren, dus proberen vast te houden wat is bereikt. De verdere uitbouw van de Europese Unie heeft zijn grenzen bereikt.