De behandeling van het voorstel van rijkswet Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het geven van inlichtingen door d... - Handelingen Eerste Kamer 1985-1986 25 maart 1986 orde 10

Aan de orde is de behandeling van het voorstel van rijkswet Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het geven van inlichtingen door de ministers en de staatssecretarissen (19014, R1284).

De beraadslaging wordt geopend. D De heer Postma (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Het wetsvoorstel dat op dit moment onze aandacht vraagt, strekt ertoe artikel 68 van de Grondwet te wijzigen in die zin dat daarin opgenomen zal worden de inlichtingenplicht van ministers en staatssecretarissen met betrekking tot individueel gestelde vragen. Een eerste vraag die rijst is, of een dergelijke constitutionalisering überhaupt nodig is. In 1 848 werd artikel 89 -het huidige artikel 68 -in de Grondwet opgenomen. Dit artikel kan gezien worden als de grondslag van het interpellatierecht, hoewel de term 'interpellatie' in de Grondwet niet voorkomt. Dit blijkt uit de volgende formulering uit de nota van toelichting met betrekking tot artikel 97 uit het reglement van orde van de Tweede Kamer uit 1849: 'Dit artikel heeft tot doel, om de uitvoering van het zoogenaamde regt van interpellatie, dat bij artikel 89 der Grondwet aan de beide Kamers is toegekend, aan regelen te binden, welke uit de aard der zaak voortvloei-en.' Een volgende kwestie betreft de vraag of, naar de bedoeling van de wetgever in 1848, de interpellatie gezien moet worden als een recht van de Kamer of als een recht dat toekomt aan een individueel kamerlid. Bij de openbare beraadslaging over het genoemde artikel 97 op 27 april 1849 zijn daarover in de Tweede Kamer behartenswaardige opmerkingen gemaakt. Zo stelde de heer L. D. Storm dat het vragen van verlof aan de Kamer ook met zich brengt de macht voor die Kamer om het verlof te weigeren. In verband daarmee stelde hij de vraag: 'van waar de Kamer de elementen zal ontlenen om de zaak en het gevraagde verlof te beoordelen, als zij de vragen zelve niet kent en dus niet kan appreciëren?' De heer Duymaer van Twist antwoord-de als volgt: ' Ik antwoord dit op zijne vraag, dat het lid, hetwelk vragen verzoekt te doen, eenvoudig het onderwerp opgeeft, waarover zij zullen loopen, en dat wanneer de Kamer tot het doen van vragen verlof verleent, hij zoodanige vragen doet, als hij meent te behoren.' Mijnheer de Voorzitter! De aangehaalde passages tonen aan, dat omstreeks 1848 het interpellatierecht gezien werd als een individueel recht: het individuele kamerlid stelt de vragen, de Kamer geeft slechts toestemming tot het stellen van vragen. Dat toestemmingsvereiste is noodzakelijk, omdat de vragen betrekking hebben op een onderwerp dat vreemd is aan de orde van de dag. Immers, de Kamer stelt zelf haar agenda vast en dient dus ook te beslissen over de eventuele doorbreking en verandering van die agenda. Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat er tussen het individuele vragenrecht enerzijds en het interpellatierecht anderzijds geen principieel verschil bestaat. In beide gevallen worden de vragen gesteld door een individueel kamerlid Het valt te betreuren dat men in de loop der jaren aan artikel 68 een interpretatie heeft gegeven, die met de bedoeling van de grondwetgever op gespannen voet staat.

Uit de formulering dat de inlichtingen verstrekt moeten worden aan de Kamer, werd de conclusie getrokken dat de vragen dan ook door de Kamer gesteld moesten worden, Bepaald werd echter slechts, dat antwoorden op de invididueel gestelde vragen aan de Kamer gezonden moesten worden. Een dergelijke bepaling is niet uitzonderlijk. Individuele vragen die gesteld worden in een voorlopig verslag, worden beantwoord in een memorie van antwoord, die eveneens aan de Kamer als zodanig gezonden wordt. Nu er tussen het individuele vragenrecht en het interpellatierecht geen fundamenteel verschil bestaat en artikel 68 gezien kan worden als grondslag van het interpellatierecht, moet als grondslag van het individuele vragenrecht eveneens artikel 68 van de Grondwet aangenomen worden. Dat impliceert dat de inlichtingenplicht ten aanzien van het individuele vragenrecht reeds in artikel 68 van de Grondwet opgenomen is. De tekst, mijnheer de Voorzitter, maakt de voorgestelde wijziging niet noodzakelijk, het gebrek aan kennis van de parlementaire geschiedenis echter wel! Het vorenstaande geeft mij de gelegenheid nader in te gaan op enkele andere punten. In de eerste plaats betreft het de regeling van het individuele vragenrecht in de reglementen van orde van de Eerste en Tweede Kamer. Veelvuldig komt men de mening tegen, ook in de stukken, dat het individuele vragenrecht toegekend wordt door de reglementen van orde. Het lijkt mij dat deze stelling verworpen dient te worden. In de verhouding tot de regering kan het parlement zich zelf geen rechten toekennen. Dit kan slechts geschieden door de Grondwet. Het reglement van orde kent dan ook het vragenrecht niet toe, maar geeft slechts vorm aan het vragenrecht dat reeds in de Grondwet verankerd ligt. Een tweede punt dat de aandacht vraagt, betreft het volgende. In de stukken is sprake van een aanwijzing op grond van artikel 1 5, lid 3, van het reglement van orde voor de raad van ministers, met de volgende inhoud: 'De minister of de staatssecretaris, die het voornemen heeft een beroep te doen op het verschoningsrecht ex artikel 68 van de Grondwet, stelt dat aan de orde in de ministerraad'. Laten wij nu eens nagaan wat het in de praktijk betekent met betrekking tot het zogenaamde vragenuurtje.

Eerste Kamer 25 maart 1986

Grondwet

855

Postma Sedert de nieuwe regeling uit het jaar 1984 vindt dit plaats op dinsdagmiddag. Vragen kunnen tot uiterlijk 12.00 uur dinsdagochtend worden ingeleverd. Stel nu dat om 11.45 uur een vraag de minister bereikt, die op die dinsdagmiddag beantwoord moet worden, en dat de minister het voornemen heeft om een beroep te doen op artikel 68 van de Grondwet. Dan rijzen er toch enkele problemen. Volgens de aanwijzing moet hij dit voornemen aan de orde stellen in de ministerraad, dat wil zeggen: in een vergadering van de ministerraad. Het lijkt mij volstrekt onmogelijk om op een termijn van ten hoogste twee uur nog een vergadering van de raad van ministers te beleggen.

Voorzitter: Steenkamp De heer Postma (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik vervolg mijn redenering. De vraag is binnengekomen op dinsdag om 11.45 uur. Een vergadering van de raad van ministers bleek op zo korte termijn niet mogelijk en enkele uren later moet de minister de vraag beantwoorden in de Tweede Kamer. Mag het antwoord dan zijn: 'ik antwoord nog niet, want ik heb het voornemen een beroep te doen op artikel 68 van de Grondwet en dat moet ik eerst aan de orde stellen in de ministerraad?' Naar mijn oordeel is een dergelijk antwoord in strijd met artikel 68 van de Grondwet: de informatie kan slechts geweigerd worden op grond van het belang van de Staat, niet op grond van het voornemen een beroep te doen op het belang van de Staat. De minister zal antwoorden, maar wordt daarmee de aanwijzing ex artikel 15, lid 3 van het Regelement van Orde niet illusoir? Behalve praktische bezwaren roept de aanwijzing ook constitutionele bedenkingen op Weliswaar beslist de raad van ministers niet formeel, maar in de praktijk zal een minister wel handelen in overeenstemming met het gevoelen van de raad. Omdat daarenboven de verplichting bestaat de zaak in de raad te brengen, wordt aldus de individuele ministeriële verantwoordelijkheid uitgehold ten gunste van de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid. Daarenboven wordt de positie van de minister ten opzichte van het parlement sterker indien hij zich gesteund weet door de voltallige raad van ministers. Ten slotte zeg ik nog voor alle duidelijkheid, dat de minister antwoord zal moeten geven indien het gevraagd wordt. Artikel 68 van de Grondwet prevaleert boven het Reglement van Orde van de raad van ministers dat slechts interne werking heeft. Ik kom nu tot het volgende punt, namelijk dat van de weigeringsgronden. De weigeringsgrond is identiek voor interpellatie en individueel vragenrecht, namelijk het belang van de Staat. De vraag nu is wat onder dit begrip verstaan moet worden. A priori lijkt het moeilijk om het begrip met voldoende scherpte te omlijnen. Ter wille van de discussie zijn door de CDA-fractie een tweetal voorbeelden genoemd in het voorlopig verslag. Kan het belang van het bedrijfsleven onder het belang van de Staat gerangschikt worden en geldt dit ook voor de privacy? In het antwoord onderscheidt de regering tussen openbare en vertrouwelijke bedrijfsinformatie. De eerste, zo zegt de regering, kan altijd worden verstrekt. Bij de tweede, aldus de regering, zal de informatie wel eens geweigerd moeten worden op grond van het staatsbelang. Naar mijn mening zal de zaak aldus gesteld moeten worden: indien een vraag gesteld wordt die betrekking heeft op bedrijfsgegevens zal door de Voorzitter van de Kamer moeten worden vastgesteld of de vraag past binnen het kader van het vragenrecht, te weten het controleren van de regering. Indien bedrijfsinformatie gevraagd wordt uitsluitend met het oog op bevrediging van nieuwsgierigheid, terwijl op geen enkele wijze aannemelijk wordt gemaakt dat de regering er iets mee te maken heeft, zal de Voorzitter de vraag niet mogen doorzenden. Een analoge procedure wordt reeds gevolgd met betrekking tot vragen die liggen op het terrein van provincie en gemeente. Indien eenmaal is vastgesteld dat de vraag past binnen de controle van de regering door het parlement, zal de vraag in principe door de regering beantwoord moeten worden. Over de privacy is in het standpunt van de regering een interessante ontwikkeling te bespeuren. In de voorliggende memorie van antwoord wordt gesteld, dat verstrekking van deze gegevens aan het parlement niet in openbare vorm, doch wel in vertrouwelijke of niet tot personen herleidbare vorm als regel mogelijk is. Ongeveer tien jaar geleden huldigde de toenmalige regering een andere opvatting. In de memorie van toelichting op wetsvoorstel 14322 stelde de regering dat onder 'het belang van de staat' onder andere viel het weigeren van inlichtingen over personen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Zie ik het goed, dat het standpunt van de huidige regering in dezen genuanceerder is? Ik voeg hier nog het volgende aan toe. Is het mogelijk dat, om te voldoen aan de informatieplicht ex artikel 68 van de Grondwet, de regering inbreuk maakt op artikel 10 of op artikel 13 (het briefgeheim)? Naar mijn mening zal dit slechts kunnen geschieden indien voldaan wordt aan de eisen die in de artikelen 10 en 13 van de Grondwet zelf opgenomen zijn. Artikel 10 stelt, dat beperking slechts geoorloofd is bij of krachtens de wet. Artikel 13 stelt, dat het briefgeheim slechts geschonden kan worden in de gevallen bij de wet bepaald, op last van de rechter. Ik kom tot de conclusie dat artikel 68 als ondergeschikt beschouwd moet worden aan de artikelen 10 en 13 van de Grondwet. De reeds genoemde memorie van toelichting op het huidige wetsvoorstel stelde voorts mèt de memorie van antwoord op wetsvoorstel 14325 dat onder het begrip 'belang van de staat' onder andere de volgende gronden gebracht kunnen worden: de veiligheid van de staat, de gronden uit artikel 4 van de Wet openbaarheid van bestuur, de eenheid van de Kroon, de betrekkingen van Nederland met andere landen en de economische en financiële belangen van de staat. Gaarne zou ik het standpunt van de minister over deze opsomming vernemen. Voorts heb ik graag een beantwoording van onze vraag in het voorlopig verslag, waarin gesteld werd dat het belang van de staat niet gezien mag worden als een caoutchoucformulering. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom nu op het vraagpunt of er naast het belang van de staat nog andere weigeringsgronden kunnen zijn. De vraag lijkt van theoretischacademisch belang. Gezien de parlementaire geschiedenis van de jongste decennia is echter een tegenovergestelde conclusie gerechtvaardigd. In de zitting 1959-1960 van de Tweede Kamer werd door het toenmalige lid Samkalden de volgende motie ingediend: De Kamer, gehoord de debatten over het parlementaire vragenrecht,

Eerste Kamer 25 maart 1986

Grondwet

856

Postma van oordeel, dat in geval van een interpellatie de ministers gehouden zijn of wel de gestelde vragen te beantwoorden óf wel de beantwoording te weigeren uitsluitend met een beroep op de laatste zinsnede van het tweede lid van artikel 104 van de Grondwet, (zijnde het belang van de staat,) nodigt de minister-president uit met dit oordeel rekening te houden en gaat over tot de orde van de dag. De motie, mijnheer de Voorzitter, werd verworpen! Ondanks de volstrekt duidelijke tekst van het toenmalige artikel 104 van de Grondwet achtte de meerderheid van de Tweede Kamer in 1959/1960 nog andere weigeringsgronden dan het staatsbelang mogelijk. De politici Drees en Oud huldigden dezelfde opvatting. In een advies over de ministeriële verantwoordelijkheid en aangelegenheden van het Koninklijk Huis staan de volgende zinnen te lezen: 'De verhouding tussen Kamer en Ministers brengt naar ongeschreven constitutioneel recht met zich, dat de Kamers inlichtingen vragen over iedere zaak, doch dat de Ministers de gevraagde inlichtingen kunnen weigeren indien zij menen dat daarvoor redelijke gronden aanwezig zijn. Aan de Kamer is dan tenslotte het oordeel of zij meent daarmede genoegen te kunnen nemen.' Dezelfde opvatting treffen wij ook aan in het reeds gememoreerde wetsvoorstel 14323. De toenmalige regering maakte een onderscheid tussen twee soorten weigeringen om inlichtingen te verschaffen: de aanvankelijke en de definitieve weigering. De aanvankelijke weigering, aldus nog steeds het toenmalige kabinet, kan plaatsvinden op grond van opportuniteitsredenen, de definitieve slechts op grond van het belang van de staat. In de memorie van antwoord ging de regering dieper in op de aanvankelijke weigering: 'Het komt immers in de praktijk wel eens voor dat een antwoord geweigerd wordt, omdat de regering de gestelde vraag niet ter zake doende vindt, of omdat het belang dat de Kamer bij de inlichtingen heeft naar het oordeel van de regering niet opweegt tegen de belangen die bij het geven van het antwoord in het geding zijn.' Mijnheer de Voorzitter! Het komt mij voor, dat het toenmalige kabinet de zaken -staatsrechtelijk beschouwd op hun kop heeft gezet. Het is niet de regering die dient te beoordelen of datgene wat de Kamer doet ter zake doende is; het is precies andersom. Het is de Kamer die beoordeelt of datgene wat de regering doet ter zake doende is. Ik kom tot enkele conclusies. 1. De weigeringsgrond voor interpellatie en individueel vragenrecht is dezelfde: het belang van de staat. 2. Naast het belang van de staat bestaan staatsrechtelijk gezien geen andere weigeringsgronden. 3. Het begrip 'belang van de staat' mag niet worden gezien als een caoutchoucformulering. 4. Het is het parlement dat beslist of terecht door de regering een beroep is gedaan op 'het belang van de staat'. Met belangstelling zien wij de reactie van de minister op de door ons ontvouwde beschouwingen tegemoet. D De heer Geertsema (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik had spreektijd gereserveerd voor het geval de heer Postma, van wie ik weet dat hij een heel grote kennis van dit onderwerp heeft, mij dusdanig zou prikkelen dat ik behoefte had aan een interventie. Die prikkeling heeft niet plaatsgevonden. De Voorzitter: Over de afwezigheid van die prikkeling verheug ik mij ten zeerste.

De beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: De afhandeling van dit wetsvoorstel zal morgen plaatsvinden. Voorts deel ik mede, dat de dinerpauze vandaag niet anderhalf uur zal duren, maar slechts één uur. Dat is dus de eerste winst voor de avond.