De voortzetting van de behandeling van het voorstel van rijkswet van de leden Van der Burg en Stoffelen tot het in overweging nemen van een voorstel tot verandering in de Grondwet van de bepaling inza... - Handelingen Eerste Kamer 1985-1986 26 maart 1986 orde 5
Inhoudsopgave van deze pagina:
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van het voorstel van rijkswet van de leden Van der Burg en Stoffelen tot het in overweging nemen van een voorstel tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het recht van onderzoek (enquête) (19029, R 1286).
De beraadslaging wordt hervat. D De heer Van der Burg: Mijnheer de Voorzitter! De initiatiefnemers zijn er verheugd over, kort na het debat in de Tweede Kamer, begin februari van dit jaar, hun wetsvoorstel tot herziening van de Grondwet op het punt van het enquêterecht in de Eerste Kamer te kunnen verdedigen. Een initiatiefvoorstel tot wijziging van de Grondwet is een zeldzaamheid. Vlak voor de Tweede Wereldoorlog is het een keer gebeurd en gelukt! De toenmalige leider van de roomskatholieke staatspartij, Romme, bewerkstelligde een wijziging van de Grondwet via een initiatiefvoorstel, zodat de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie met verordenende bevoegdheid gestalte kon krijgen. Het onderhavige initiatiefvoorstel is het eerste na de Tweede Wereldoorlog dat poogt de Grondwet te wijzigen. Eén maal in de afgelopen veertig jaar, derhalve. De initiatiefnemers danken de deelnemers aan het debat, de heren De Gaay Fortman, Kaland, Abma, Visser en Geertsema. Doch ook dank aan de leden van de fractie van de PvdA, die hun stem blijkbaar aan dit voorstel van wet willen geven en daartoe al voldoende door de initiatiefnemers zijn geïnformeerd. De initiatiefnemers hebben bij dit plenaire debat een taakverdeling afgesproken. Mede-initiatiefnemer Stoffelen zal spreken over het advies van de Raad van State, het criterium '/3 -'/»< het vraagstuk van de privacy inclusief alles wat omtrent de grondrechten is opgemerkt en alles wat de heer Kaland tegen hem heeft gezegd als lid van de oppositie in de Tweede Kamer. Ik zelf zal voor mijn rekening nemen de vraag waarom er weer een voorstel komt, de verhouding tussen Tweede en Eerste Kamer, de effectiviteit van het minderheidsenquêterecht, de vragen over de commissie van de Tweede Kamer voor organisatie, onderzoek en werkwijze, de samenhang met de wet op de parlementaire enquête, het al dan niet overbodig zijn in de Grondwet van één criterium ofte wel de deconstitutionalisering. De heer Kaland van de CDA-fractie gewaagde gisteren in zijn uitvoerige interventie van teleurstelling over het feit, dat dit initiatiefvoorstel ter tafel ligt. Reeds in de memorie van antwoord hebben de initiatiefnemers daartoe drie oorzaken aangevoerd. In de eerste plaats is thans de discussie in de wetenschappelijke literatuur en in de pers in hel algemeen meer gerijpt dan bij het amendement-Faber, dat in 1979 is ingediend bij de eerste lezing van de grondwetsherziening, die leidde tot de Grondwet van 1 983, waaronder wij nu leven. In de tweede plaats wijzen de initiatiefnemers op het rapport van de commissie-Biesheuvel 'Kiezers en beleidsvorming'. Dit beoogt wegen te zoeken om de relatie tussen kiezer en gekozenen te versterken. Men denke in dit verband ook aan de voorstellen omtrent een referendum. Echter, mede ook, met name en met nadruk zij gewezen op de sterk toegenomen betekenis van het regeerakkoord, dat de fracties die de coalitie vormen, zeer bindt en dat als het ware, zoals de heer Vis van de D'66-fractie gisteren heeft gezegd, het enquêterecht voor de minderheid oproept. De initiatiefnemers achten deze analyse van de heer Vis juist. In de derde plaats is er de RSV-enquête. Deze enquête was er nooit gekomen, indien niet kort tevoren de Tweede Kamer in grote meerderheid zich twee maal had uitgesproken voor een minderheidsenquête. Naar aanleiding van zijn verwijzing aan het slot van zijn betoog naar het ongeschreven staatsrecht, verwijs ik de heer Kaland naar A. M. Donner, elfde druk, Handboek Van der Pot/Donner, Zwolle 1983, bladzijde 496. Let wel: het is geschreven na zijn artikel in Trouw van 8 mei 1982. Ik citeer: In april 1983 besloot de Tweede Kamer een onderzoek in te stellen naar het door achtereenvolgende kabinetten gevolgde beleid ten aanzien van het RSV-concern. Bij dat besluit schijnt de herinnering aan het minderheidsrecht een rol te hebben gespeeld. De minderheid die op de enquête aandrong, trok een meerderheid over de streep, met het argument dat het toch na de aanvaarding, althans in de Tweede Kamer, van het bewuste herzieningsvoorstel inconsequent zou wezen om een enquêtevoorstel af te wijzen, omdat men er zelf geen behoefte aan gevoelde. Als het zo is gegaan, schept dit gebeuren uiteraard geen ongeschreven staatsrecht in de zin, dat praktisch het verworpen artikel recht zou zijn geworden. De Kamers zijn vrij en blijven vrij in de beoordeling of een enquête gewenst is. Bij die beoordeling kunnen precedenten een rol spelen, doch de Kamers zijn politieke colleges, zodat zij tot consistentie niet zijn gehouden zoals een rechter of een ambtelijke instantie. Mijnheer de Voorzitter! Ongeschreven staatsrecht werkt hier niet. Iets is pas recht in ons rechtssysteem, als afwijking daarvan als onrechtmatig wordt ervaren. Thans is het een gunst, afhankelijk van de politieke luimen van de meerderheid op een bepaald moment. Zeker, de vertrouwensregel en de homogeniteitsregel zijn ongeschreven staatsrecht. De initiatiefnemers willen er een recht van maken. Als alle belangrijke constitutionele rechten behoort dit naar het oordeel van de initiatiefnemers dan ook in de Grondwet. De heer Kaland, van de CDA-fractie, die het minderheidsenquêterecht Eerste Kamer 26 februari 1986
Grondwet Enquêterecht
930
Van der Burg onder het ongeschreven staatsrecht wil doen behoren, heeft naar het oordeel van de initiatiefnemers op dit punt een onjuiste rechtsopvatting. Hij spreekt in dit verband ook van een brede consensus. Wie toetst dat? Bij wetgeving blijkt uiteindelijk bij de stemming pas of een voorstel van wet de meerderheid haalt of bij de Grondwet in tweede termijn een tweederde meerderheid. In de Tweede Kamer is herhaaldelijk een brede consensus gebleken. Onlangs heeft zich meer dan tweeder-de van het aantal leden uitgesproken voor ons initiatiefvoorstel van wet. Reeds voor de aanvaarding van de motie-Meijer in de Tweede Kamer heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, Rietkerk, doen blijken, dat de regering niet met een voorstel van wet zou komen. Reden was het op de valreep in de Eerste Kamer stranden in tweede lezing van het amendement-Faber. De Tweede Kamer stond derhalve geen andere weg open dan zelf met een initiatiefvoorstel van wet te komen. Gisteren heeft de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken gezegd dat indien het voorstel van wet de Eerste Kamer haalt, de regering het contraseign zal verlenen. Ik acht dit een belangrijke opmerking. De conclusie is duidelijk: de regering laat het over aan de Staten-Generaal of er een minderheidsenquêterecht in de Grondwet komt. Logisch ook vanuit de geschiedenis. De ministers Wiegel en Van Thijn hebben het amendement-Faber in de Eerste, respectievelijk in de Tweede en Eerste Kamer verdedigd, daarbij gesteund door de regerings-commissaris professor Simons. De Raad van State adviseert in ons staatsbestel. Een afwijkend advies onderzoekt de wetgever, maar uiteindelijk beslist de wetgever zelf over de vraag van indiening van een voorstel van wet. Resumerend op dit punt: in de Eerste Kamer was bij eerste lezing van het amendement van de Kamer een meerderheid voor. Bij tweede lezing haalde het voorstel zelfs geen enkelvoudige meerderheid, wellicht op grond van het advies van de Raad van State. Het kabinet-Van Agt II was evenals het kabinet-Van Agt I voor. NRC-Handelsblad van 7 februari 1986 heeft in een hoofdredactioneel commentaar over het initiatiefvoorstel dat wij thans behandelen, gesteld:
'Het principieelst echter is de besluitvorming bij minderheid als zodanig.' Inderdaad, ons voorstel geeft een derde van het grondwettelijk aantal leden van de Tweede en van de Eerste Kamer en van de Verenigde Vergadering het recht als onderzoeksmiddel aan te wijzen de enquête. Daarna is het de meerderheid die het onderwerp nader preciseert en de onderzoeksopdracht, het aantal leden van de enquêtecommissie, het budget, de tijdsspanne van het onderzoek en dergelijke zaken meer vaststelt. Vervolgens bepaalt ook de meerderheid van de enquêtecommissie wie bij voorbeeld als getuige of deskundige wordt gehoord. Van een uitholling van de grondrechten door een derde, zoals de heer Kaland gisteren heeft betoogd, is derhalve naar het oordeel van de initiatiefnemers geen sprake. Collega Stoffelen zal hierop zo dadelijk nog ingaan bij de beantwoording van het vraagstuk van de privacy en de grondrechten. De minderheid wijst slechts het onderzoeksmiddel aan en dat na een afweging op goede gronden. Daarna besluit de meerderheid tot regeling van de enquête. Minderheid en meerderheid dienen in ons voorstel van wet elkaar uiteindelijk te vinden. Ik kom dan tot de verhouding Eerste Kamer/Tweede Kamer. De heer Vis, van de fractie van D'66, heeft daarover gisteren een aantal belangrijke opmerkingen gemaakt. In de Tweede Kamer heeft een grote meerderheid, royaal tweederde van het aantal leden, zich onlangs uitgesproken vóór het onderhavige initiatiefvoorstel. Dit voorstel wordt verdedigd door een lid van de grootste regeringsfractie en door een lid van de grootste oppositiepartij. Dit keer hebben alle leden van de fractie van het CDA in de Tweede Kamer hun stem aan het minderheidsenquêterecht gegeven. Voorzitter! Zowel de heer De Gaay Fortman van de fractie van de PPR als de heer Vis van de fractie van D'66 heeft erop gewezen dat in het initiatiefvoorstel is gepoogd de bezwaren van de Raad van State en die van de Eerste Kamer in 1 982 weg te nemen door het doen van een inhoudelijke concessie: de drempelverhoging van een vijfde naar een derde van het aantal grondwettelijke leden. Sedert de uitbreiding van de Tweede Kamer in 1 956 tot 1 50 leden heeft zich daar slechts twee maal het verschijnsel voorgedaan dat een fractie meer dan 50 leden had. In 1963 was dat het geval met de fractie van de KVP en 1977 met de fractie van de Partij van de Arbeid. Dit betekent, dat door deze drempelverhoging onder ons minderheidsenquêtevoorstel in de Tweede Kamer altijd meer fracties met een verzoek tot het houden van een enquête zullen moeten komen. De door de heer Kaland van de fractie van het CDA aangehaalde auteur Dólle -zie monografie 3 van het Nederlands parlementsrecht; het recht tot parlementaire enquête -onderkent dit ook. Hij ziet in het eisen van een forse minderheid, namelijk een derde, een element waardoor het risico van strijdmiddel wordt beperkt. Voorzitter! Verwerping van dit initiatiefvoorstel door de Eerste Kamer, zo dit al zou gebeuren, betekent dat in ons staatsbestel de Tweede Kamer zal moeten berusten in het ontberen van een minderheidsenquêterecht, althans voorlopig. Zoals ik al heb gezegd, Voorzitter, strakke regeerakkoorden roepen als het ware een enquêterecht voor de minderheid op. Dat die minderheid niet gelijkstaat, en niet behoeft gelijk te staan, met de oppositie zal collega Stoffelen nader uiteenzetten. Voorzitter! Ik kom voorts te spreken over de problematiek van de effectiviteit van het minderheidsenquêterecht waarover de heer Kaland met zoveel nadruk heeft gesproken. Merkwaardigerwijs maakte hij aan het einde van zijn betoog enkele opmerkingen over de RSV-enquête. Niet alleen naar het oordeel van de Tweede Kamer -zie het verslag van de drie RSV-debatten -maar ook naar het inzicht van velen daarbuiten is de RSV-enquête geslaagd. In 16 delen is de informatie geboekstaafd. Tot op heden heeft niemand gewezen op echt grote lacunes in de informatieverzameling. De hoogleraar vaderlandse geschiedenis de heer Woltjer -hij is door de heer Kaland genoemd -miskent de betekenis van het recht van enquête. Ook al heeft de Tweede Kamer het kabinet uiteindelijk bij de beoordeling van de enquêtegegevens gesteund, overeind blijft dat door de Tweede Kamer alle mogelijke informatie over steunverlening aan RSV boven water is gehaald en dat daarmee de controletaak van de Tweede Kamer, met het instrument van de enquête, tot volle bloei is gekomen.
Eerste Kamer 26 februari 1986
Enquêterecht
931
Van der Burg Daarna volgt de oordeelsvorming en dat is heel iets anders dan het vermengen van de effectiviteit van de enquête met de politieke oordeelsvorming en de conclusies die daaruit door de diverse fracties getrokken zouden moeten worden. Voorzitter! Is een minderheidsenquête nu minder effectief dan een meerderheidsenquête? Neen, de doelstelling is gelijk. Nadat het onderwerp is bepaald, gaat de meerderheid aan de slag om de informatie boven water te halen. Het is toch zo, dat bij de vraag van de Tweede Kamer, hoe ter beoordeling van het regeringsbeleid aan informatie moet worden gekomen, alles de revue kan passeren. Ik denk daarbij aan het inlichtingenrecht, mondelinge en schriftelijke vragen, het recht van interpellatie en het instellen van een enquête, waarbij de meerderheid uiteindelijk in een afweging tegen een enquête kan kiezen omdat de meerderheid meent, ook langs andere wegen wel aan de gewenste informatie te kunnen komen. Maar de minderheid kan blijven staan op het uitvoeren van een enquête. Dan zegt ons initiatiefvoorstel dat in een dergelijk geval de minderheid het recht heeft om een enquête ook te vragen. De heer Abma sprak namens de SGP en de RPF. Hij had gisteren grote moeite met ons wetsvoorstel. Hij zag een inflatie van middelen. Ook het recht van enquête zou aan betekenis inboeten indien ons initiatiefvoorstel de Grondwet zou bereiken. De Tweede Kamer heeft binnen één eeuw twee enquêtes uitgevoerd. De Eerste Kamer heeft sedert de Grondwet van 1887 het recht van enquête, maar heeft daarvan nog nooit gebruik gemaakt. Is de zorg van de heer Abma in dezen niet ietwat overdreven, te meer daar een enquête, of deze nu drie maanden, zes maanden, één jaar, twee jaar of langer duurt, geen sinecure is? Ik kan daarvan als lid van de enquêtecommissie RSV getuigen. Het is helemaal niet te verwachten dat lichtzinnig met het minderheidsenquêterecht zal worden omgesprongen. Er zijn immers nog allerlei tussenvormen die de Tweede Kamer ook in het verleden gebruik heeft. Denk maar aan de affaires-Menten en Aantjes en de Rhodesië-boycot. De heer Kaland van de fractie van het CDA zegt dat het een verarming van ons staatkundig bestel zou worden indien één van de belangrijkste taken, namelijk het controleren van de macht, overgelaten zou worden aan de oppositie. Initiatiefnemers menen dat ieder lid van de Tweede Kamer grondwettelijk verplicht is om de regering te controleren. Dat geldt dus ook voor de fracties die de regering steunen. Een van de controlemiddelen, en wel een heel zwaar en uitzonderlijk, is het recht van enquête. Over de inzet van dat middel kan verschil van mening bestaan tussen een minderheid en een meerderheid in Eerste Kamer, Tweede Kamer of in de Verenigde Vergadering. Bij een dergelijk verschil van mening heeft de meerderheid, gedachtig de steun van het amendement-Faber, in 1983 in de Tweede Kamer gezegd: akkoord, CPN, D'66 en Partij van de Arbeid; wij stemmen in met het houden van een enquête. Materieel is toen het minderheidsenquêterecht erkend. Dit is, ik zei het al, geen ongeschreven staatsrecht. Initiatiefnemers wensen van de gunst van 1983 een recht te maken in de Grondwet. In tegenstelling tot de Groningse school, waartoe ik ook de heren Vis, Dolle en Elzinga reken en waarbij zich ook uit Leiden de heer Visser heeft aangesloten, hebben de initiatiefnemers geen deconstitutionalisering van het enquêterecht bepleit. In die visie zou de gewone wetgever het minderheidsenquêterecht moeten vastleggen. Bij enkelvoudige meerderheid kan dan ook het minderheidsenquêterecht weer worden opgeheven. Daargelaten de vraag of daarvoor een meerderheid zou zijn in de Staten-Generaal, menen initiatiefnemers dat een minderheidsenquêterecht een dusdanig belangrijk nieuw element in ons staatkundig bestel is, dat het met de hoofdlijnen van ons staatkundig bestel in de Grondwet zelf thuishoort. Op dit punt is ook de Raad van State het met de initiatiefnemers eens. Een tussenvoorstel, zoals gesuggereerd door de Groningse school, is van meet af aan om die reden door de initiatiefnemers verworpen. Dit is meteen een antwoord op de vraag van de heer Vis, waarom toch die weg niet gevolgd. Voorzitter! De heer Kaland heeft ook een andere vrucht van de RSV-enquête ter sprake gebracht: de Commissie organisatie, onderzoek en werkwijze van de Tweede Kamer, in de wandeling de commissie-Dolman genoemd. Ik heb de eer van die commissie lid te zijn. Allereerst merk ik op dat het gaat om een interne commissie van de Tweede Kamer, waarin individuele leden beraadslaagd hebben over de mogelijkheden om tot verbetering van de organisatie, het onderzoek en de werkwijze van de Tweede Kamer te komen. Zelfreflectie naar aanleiding van de RSV-zaak! Individuele rapporteurs hebben zonder ruggespraak met hun fracties standpunten ingenomen, waarover de Tweede Kamer, nadat besluitvorming in de fracties heeft plaatsgevonden, zal debatteren. Ik denk even aan mijn eigen voorstel om tot een wetgevingscommissie te komen. Dit soort zaken kunnen in een volle Kamer wellicht nog opvoldoende steun rekenen. Zo ook de kwestie van het inschakelen van externe adviseurs. Het gaat niet aan, alvorens de fractie hierover heeft gediscussieerd, te vragen naar mijn standpunt in de interne commissie van de Tweede Kamer. De heer Kaland kan toch niet zeggen dat wie voor het meerdere is, ook voor het mindere moet zijn, als het gaat om twee geheel verschillende zaken; ik heb zojuist gewezen op andere onderzoeksvormen die de Tweede Kamer in het recente verleden heeft gebruikt. De kwestie van de externe adviseurs mag niet verward worden met het staatkundig desideratum van de initiatiefnemers van een minderheidsenquêterecht. Ik wil er overigens op wijzen dat de eerste ondertekenaar van dit initiatiefontwerp in 1983 bij het formuleren van de opdracht aan de enquêtecommissie RSV de noodzaak van externe deskundigen onderkend heeft en dat mede door zijn inspanningen, deze deskundigen een waardevolle bijdrage aan die enquête hebben kunnen leveren. Het was trouwens de eerste keer in de geschiedenis van het enquêterecht, dat een parlementaire enquêtecommissie zich liet bijstaan door externe deskundigen. Wat mij betreft, is het zeker niet de laatste keer geweest. Het gehele palet van onderzoeksmogelijkheden van beide Kamers en de Verenigde Vergadering beschouwend, zal in sommige gevallen een minderheid met goede argumenten de voorkeur geven aan een enquête. De initiatiefnemers willen met de heer Mateman van de CDA-Tweede-Kamerfractie die minderheid niet afhankelijk doen zijn van een gunst, van de politieke luimen van de meerderheid van dat moment. Dat is de principiële keuze die hier gemaakt wordt.
Eerste Kamer 26 februari 1986
Enquêterecht
932
Van der Burg Het onderzoeksmiddel wordt na een debat met argumenten over en weer in laatste instantie bepaald door een minderheid, die geenszins met de oppositie behoeft samen te vallen. Het gaat om het inzicht van de initiatiefnemers en een verdieping van het functioneren van onze parlementaire democratie in de twintigste eeuw en naar ik hoop ook in de eenentwintigste. Een serieus verzoek van de minderheid, zoals de heer Kaland wil, bestaat niet. Wie bepaalt de grond van de 'seriositeit' en hoe wordt zulks bepaald? Het is de meerderheid die al dan niet bereid is, een verzoek van een minderheid om een enquête te houden, in te willigen. In politieke organen als de Eerste en Tweede Kamer en de Verenigde Vergadering kan men zich niet, zoals Donner terecht zegt, beroepen op het argument van het precedent. Het was voor de initiatiefnemers interessant om te zien dat de VVD-fractie in de korte en heldere bijdrage aan de schriftelijke gedachtenwisseling wees op het Europees Parlement, waar in 1983 een minderheidsenquêterecht is ingevoerd. Niemand in deze Kamer zal ontkennen dat het Europees Parlement in een groeifase verkeert, terwijl onze Staten-Generaal in de verhouding tot de regering reeds heel lang de staat van volwassenheid heeft bereikt. Toch heeft men het blijkbaar aangedurfd in het Europees Parlement. Voorzitter! Controleren kost geld. Dat betwist niemand. Met een parlementaire enquête is een budget gemoeid, dat ook nog overschreden kan worden. Wie de minderheid een enquêterecht geeft in de zin van het aanwijzen van het onderzoeksmiddel en het onderwerp en de meerderheid laat beslissen over precisering van het onderwerp, aantal leden van de commissie, samenstelling en voorzitter, dient voor het onderzoek ook de ruimte te geven en een budget waarmee dat onderzoek volvoerd kan worden. De initiatiefnemers geven toe dat er een zekere spanning is tussen de wens van de minderheid en het feit dat de meerderheid dan mee te werken heeft aan het uitvoeren van het enquêterecht. Als de grondwetgever echter een dergelijk recht toekent, dan is de meerderheid verplicht in redelijkheid aan een dergelijk minderheidsenquêterecht gestalte te geven. Onredelijke verzoeken om een enquête door een minderheid straffen zich naar het oordeel van de initiatiefnemers zelf af. De RSV-enquête was de eerste enquête die zich mede richtte op regering en Staten-Generaal. De vrees voor lamlegging van het parlementaire werk achten de initiatiefnemers geen serieus argument tegen, waar in Nederland ook kabinetten van wisselende samenstelling het regeerakkoord maken en de duur van een kabinet niet altijd gelijk is aan een parlementaire periode van vier jaar. Kortom, in Nederland, een pluriforme natie vol minderheden, heeft iedereen elkaar nodig. Onderdelen van de minderheid van vandaag vormen de meerderheid van morgen. Dat is de realiteit. Aan een minderheid de keuze van een controlemiddel geven na uitvoerige beraadslaging en afweging van alternatieven, betekent in de ogen van de initiatiefnemers een verrijking van ons staatsrecht. Ik hoop dat de fracties van CDA en VVD, gehoord het gemeen overleg, nog eens nader willen overleggen alvorens tot de stemming over dit initiatiefwetsvoorstel te besluiten. D De heer Stoffelen (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Allereerst spreek ik ook mijn dank uit aan degenen die aan dit debat hebben deelgenomen en die de initiatiefnemers de eer hebben aangedaan indringende aandacht te besteden aan dit initiatiefvoorstel. Dit betreft een onderwerp dat in dit huis al eerder aanleiding is geweest tot, als ik het zo mag zeggen, geanimeerde discussies. Overeenkomstig de taakverdeling zal ik eerst enige opmerkingen maken over de procedure van de adviesaanvraag aan de Raad van State. Ik zal dit doen in relatie met de vraag wat nu het verschil is tussen het onderhavige initiatiefvoorstel en de voorstellen tot grondwetswijziging die in twee lezingen aan de orde zijn geweest. Bij het beraadslagen over het indienen van dit initiatiefvoorstel hebben de initiatiefnemers zich enerzijds zeer goed gerealiseerd dat het tot op zekere hoogte een onderwerp betreft dat ampel en meermalen in discussie is geweest in Tweede en Eerste Kamer en anderzijds dat het wenselijk zou zijn om in beduidende mate, voor zover mogelijk, tegemoet te komen aan bezwaren die met name in de Eerste Kamer zijn geuit. Wij delen de opvatting van de geachte afgevaardigde de heer De Gaay Fortman dat er inderdaad sprake is van een voorstel waarbij rekening gehouden wordt met bezwaren die in een eerdere fase tegen een oorspronkelijk voorstel geuit zijn. De vraag deed zich niet voor -ik zeg dit in alle openheid -of het advies van de Raad van State gevraagd moest worden. Natuurlijk niet, dat is vanzelfsprekend. Van angst was ook geen sprake. De heer Kaland wist dat waarschijnlijk al, toen hij even spelend suggereerde dat de initiatiefnemers bang zouden zijn voor een advies van de Raad van State. De vraag was wel, wat het meest effectief zou zijn. Ik wijs nog eens op een veel stelliger oordeel, dat in een eerdere fase door de oud-minister van Binnenlandse Zaken is gegeven. Het gaat om een betoog van hem, gehouden in eerste lezing in dit huis. Sprekend over het amendement-Faber en geconfronteerd met opmerkingen uit deze Kamer over de vraag, of het niet wenselijk zou zijn voor behandeling in de Eerste Kamer opnieuw advies van de Raad van State te vragen, zei oud-minister Wiegel dat hij het met de geachte afgevaardigde de heer De Gaay Fortman senior eens was, dat de Raad van State over zeer ingrijpende nota's van wijzigingen opnieuw gehoord moet worden. Hij bedoelde nota's van wijzigingen, waardoor een wetsvoorstel zo ingrijpend wordt veranderd, dat feitelijk sprake is van een nieuw ontwerp, waarover de Raad vanzelfsprekend gehoord wordt. Van een dergelijke wijziging van het wetsvoorstel was toen, volgens oud-minister Wiegel, evenwel geen sprake. Een zo vergaande conclusie hebben de initiatiefnemers volstrekt niet willen trekken. De vraag was, op welk moment het advies van de Raad van State het best kon worden gevraagd. Enerzijds hadden wij haast, omdat wij ons realiseerden dat het een initiatiefvoorstel tot wijziging van de Grondwet betreft, dat derhalve aan tijd gebonden is, gezien de komende verkiezingen. Anderzijds was de vraag aan de orde, in hoeverre dit voorstel wel of niet principieel dan wel inhoudelijk zeer sterk verschilt van het vorige voorstel, dat in twee lezingen in het parlement aan de orde was geweest. Verschillende sprekers zijn daarop ook ingegaan, Eerste Kamer 26 februari 1986
Enquêterecht
933
Stoffelen waarbij ik doel op de heren Vis, Abma en Kaland. In eerste instantie hebben wij gedacht dat het beter zou zijn, het advies van de Raad van State te vragen na afloop van de behandeling in de Tweede Kamer. Bij nadere overweging zijn wij tot een andere conclusie gekomen, bij het snel vragen van advies. Ik wil daarover twee opmerkingen maken. Het is ons gebleken dat het werken aan een initiatiefvoorstel soms buitengewoon veel sneller gaat -en ik hoop ook bijna even goed -als het geval zou zijn bij een regeringsvoorstel en dat het mogelijk is zeer snel en hopelijk effectief te werken. Verder constateer ik dat het bij andere onderwerpen kennelijk ook wel eens moeilijk is na te gaan, op welk moment al dan niet opnieuw een advies van de Raad van State gevraagd moet worden. Ik doel op een initiatiefvoorstel dat aan de overkant aanleiding is geweest voor geanimeerde discussies, waaruit ik constateer, dat ook anderen wat geworsteld hebben met de vraag of het wenselijk was, wel of niet opnieuw en zo ja, op welk moment advies te vragen aan de Raad van State. Ik ben niettemin blij, dat wij uiteindelijk tot de conclusie gekomen zijn, het advies van de Raad van State te vragen. Het is ook een belangwekkend advies. De vraag is gesteld, wat het verschil is tussen een derde en een vijfde. Is dat van principiële of alleen van inhoudelijke betekenis? Ik noem twee voorbeelden. Is het van principiële betekenis of alleen van zwaarwegend inhoudelijke betekenis, als de opzegtermijn van een verdrag zes maanden, één of vijf jaar is? Ik heb er weinig behoefte aan, te twisten over de vraag of dat van principiële betekenis is. Het is immers een algemene politieke realiteit dat dit verschil inhoudelijk van zwaarwegende betekenis is. Verder kan men van mening verschillen over de vraag, of het bij een verhoging van het hoogste BTW-tarief met een half dan wel één procent al dan niet om een principieel verschil gaat. Dit is van zwaarwegende politieke betekenis. Ik houd staande dat het verschil tussen een derde en een vijfde van grote betekenis is. De berekening die ik de Tweede Kamer heb voorgelegd, wil ik ook dit huis voorleggen. Het is inderdaad het verschil tussen een derde (25 zetels) en een vijfde (1 5 zetels), ofte wel 10 zetels.
Eerste Kamer 26 februari 1986
Het gaat om de fracties van de PSP, de CPN, de SGP, de PPR, de RPF en het GPV. Ik geloof dat ik die fracties hevig onrecht zou aandoen, als ik iets anders zou opmerken dan dat het totaal aantal leden van die fracties wel degelijk van zeer grote betekenis is. Ik ken geen fractie, althans aan de overkant niet, die niet zou reageren op het verlies of de winst van tien zetels. Wij houden dus staande dat het verschil tussen ons voorstel en het regeringsontwerp van zwaarwegende betekenis is en dat de heer De Gaay Fortman gelijk had toen hij opmerkte, dat wij bewust geprobeerd hebben om tegemoet te komen aan de bezwaren. Ik kom thans tot een reactie op een aantal opmerkingen die door de heer Geertsema en de heer Kaland zijn gemaakt over de vermeende inbreuk op de privacy en de grondrechten. Het gaat hier om een ernstig bezwaar en dat verdient een ernstig antwoord. Het was een genoegen om de heer Geertsema weer te horen. Ik ken hem nog heel goed uit de tijd dat hij minister van Binnenlandse Zaken was. Ik weet dat hij de bereidheid heeft om te luisteren, zoals wij ook de bereidheid hebben om te luisteren, dat hij de bereidheid heeft om te overtuigen en overtuigd te worden. Dat is het wezenlijke van gemeen overleg. Daarom vind ik het ook verheugend dat de bezwaren van de fractie van de VVD in de Eerste Kamer tegen een vergelijkbaar voorstel in de loop van de tijd beduidend zijn verminderd. Al optellend kwam ik in eerste lezing tot 11 bezwaren in de Eerste Kamer. Bij de tweede lezing kwam ik tot 10 bezwaren. In eerste termijn in de Tweede Kamer kwam ik bij ons voorstel ook nog tot 10 bezwaren. In tweede termijn kwam ik tot 2 bezwaren. Ik heb bij de heer Geertsema één bezwaar genoteerd, namelijk de inbreuk op de privacy en de grondrechten. Dat is hoopgevend. De gemaakte opmerkingen hebben allereerst betrekking op de eventuele inbreuk die ons initiatiefvoorstel zou maken op de grondrechten. Ik noem het briefgeheim. De heer Kaland heeft erover gesproken en in zekere zin de heer Geertsema ook. In dit verband is van belang art. 14a van de Wet op de parlementaire enquête. Daarin staat, dat de commissie te allen tijde inzage kan vorderen en afschrift kan nemen van alle bescheiden waarover getuigen of deskundigen beschikken, waarvan naar haar
Enquêterecht
redelijk oordeel inzage of afschrift voor de vervulling van haar taak nodig is. Daarbij is de nieuwe grondwetsbepaling van belang. Ik verplaats mij in de gedachtengang van de heer Kaland en de heer Geertsema die bezwaren hebben geuit. Ik geef die tekst dus weer, want wij hechten aan een openhartige en reële discussie. De nieuwe Grondwet stelt, dat het briefgeheim onschendbaar is, behalve in de gevallen bij de wet bepaald, op last van de rechter. Boon is ook aandachtig geraadpleegd door de heer Kaland. Boon stelt: 'Nu de Wet op de parlementaire enquête op dit punt niet voorziet in de inschakeling van de rechter, brengt dat naar mijn mening mee dat artikel 14a met betrekking tot brieven geen toepassing zal kunnen vinden'. Boon concludeert dat wijziging van de Wet op de parlementaire enquête nodig is. Wij zijn het daarmee eens, maar wat is de betekenis van het geuite bezwaar? Het geuite bezwaar heeft in genen dele te maken met de vraag, of er sprake is van een minderheidsenquête of een meerderheidsenquê-te. In alle gevallen is wijziging van de Wet op de parlementaire enquête nodig, of ons voorstel wordt aanvaard of verworpen. In alle redelijkheid, ik vind niet dat dit ons tegengeworpen kan worden, omdat het bezwaar in alle gevallen geldt, ongeacht de vraag, of het een minderheidsenquête of een meerderheidsenquête betreft. Wat het huisrecht betreft is art. 7, lid 3 van de Wet op de parlementaire enquête van belang: Indien een getuige of deskundige door ongesteldheid wordt verhinderd om voor de commissie ter aangewezen plaats te verschijnen, kan zij, zulks noodzakelijk ter beoordeling aan de kantonrechter, de woonplaats van die getuige of deskundige opdragen om hem daar ter plaatse en naar gelang van omstandigheden zelfs in zijn eigen woning te ondervragen. Boon merkt op: 'Met het nieuwe grondwetsartikel over het huisrecht is artikel 7, lid 3 in elk geval niet in strijd'. Ik benadruk nog eens, dat in de tekst van de Wet op de parlementaire enquête gesproken wordt over tussenkomst van een rechter. Ik noem vervolgens de bescherming van de persoonlijke levenssteer. Ook wat dit punt betreft, komt Boon niet tot de conclusie van strijdigheid met de Grondwet. Hetzelfde geldt voor het recht op fysieke vrijheid. Ik citeer met enige nadruk -ik kom hierop in ander verband nog terug -: 'De 934
Stoffelen artikelen uit de Wet op de parlementaire enquête die vrijheidsbeneming toestaan, voldoen alleen al aan de Grondwet omdat zij in de wet staan. Als het ware ten overvloede wordt tevens voorzien in de tussenkomst van een rechter'. Dit brengt mij bij de opmerkingen die de regeringscommissaris Simons in dit Huis gemaakt heeft. Degenen die aan dit debat hebben deelgenomen, hebben ongetwijfeld reeds kennis genomen van het betoog van de heer Simons. Ik wil hierop toch nog eens ingaan, omdat daarbij de vraag een rol speelde of het minderheidsenquêterecht geen essentiële inbreuk zou maken op de privacy en de grondrechten, met name door de vergaande dwangbevoegdheden die de Wet op de parlementaire enquête kent. Ik citeer de regeringscommissaris: 'Een belangrijk bezwaar is geopperd in het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Wiebenga', -toenmalig Eerste-Kamerlid -'omtrent het enquêterecht van een kamerminderheid. Hij heeft grote bezwaren tegen het wetsvoorstel, omdat door het amendement-Faber ook een kamerminderheid kan bereiken dat een onderzoek wordt gehouden met dwangbevoegdheden, zelfs de bevoegdheid om een getuige te gijzelen. Daarbij zijn belangen van mensen rechtstreeks in het geding', zoals hij terecht opmerkt. Maar ik wil erop wijzen dat de verplichting tot het afleggen van een getuigenverklaring in een Kamerenquête in overeenstemming is met ons gehele rechtsstelsel. In straf-en civiele procedures en ook in administratieve procedures zijn burgers verplicht gevolg te geven aan oproepen en dagvaardingen tot het verschijnen als getuige en tot het geven van getuigenis. Voldoen zij daaraan niet, dan zijn zij strafbaar ingevolge artikel 92 Wetboek van Strafrecht. Zelfs voordat een burgerlijk geding aanhangig is, kan een getuigenverhoor worden bevolen en kunnen de opgeroepenen zelfs worden gegijzeld.' De regeringscommissaris noemde toen artikel 117 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, thans de artikelen 876/877 en volgende. Dat gaat dus om een voorlopig getuigenverhoor, dat vroeger meer bekend was als een valetudinaire enquête. Daaraan zijn ten aanzien van het verschijnen van de getuigen dezelfde verplichtingen en sancties, strafbaarheid en gijzeling, verbonden. Dat is dus -men bedenke dit goed -een soort privé-enquête, die op verzoek van één enkele burger kan worden bevolen. Waarom zouden dergelijke verplichtingen dan niet mogen gelden bij een parlementaire enquête, ook al wordt die op verzoek van een minderheid van het aantal leden gehouden? Ik citeer weer de regeringscommissaris: 'Ik wijs er hierbij nog op, dat de verplichtingen die aan de burgers kunnen worden opgelegd en de verschoningsgronden in het kader van de parlementaire enquête nauwkeurig zijn geregeld in de Wet op de enquête. In die wet is ook geregeld, wat de sancties zijn op het niet nakomen van deze verplichtingen. Nu ben ik er mij zeer wel van bewust, dat de heren Kaland en Geertsema in feite hebben opgemerkt: het is met tussenkomst van de rechter. Ik heb mij nog eens nader verdiept in de literatuur over het burgerlijk procesrecht. Ik heb geconstateerd, dat normaal gesproken, het verzoek tot voorlopig getuigenverhoor wordt ingewilligd. Er is inderdaad sprake van tussenkomst van de rechter, maar materieel wordt het nagenoeg zonder uitzondering ingewilligd. Ik wijs hierbij onder meer op het arrest van het Hof van Amsterdam op 29 juli 1954, Nederlandse jurisprudentie 1954, nr. 756, waarin nog eens nadrukkelijk is vastgelegd, dat behoudens zeer exceptionele omstandigheden, het verzoek tot het voorlopig getuigenverhoor wordt ingewilligd. Het betreft een civiel geding; partijen bepalen de aard en de omvang van het geschil. De heer Heijne Makkreel (VVD): Heeft de heer Stoffelen zich gerealiseerd dat ook een voorlopig getuigenverhoor altijd gehouden wordt naar aanleiding van een zeer nauwkeurig omschreven en te bewijzen feit, terwijl een enquête een min of meer open zoeken naar feiten is? Dat maakt een zeer aanzienlijk verschil voor de consequenties voor de getuigen. De heer Stoffelen (PvdA): Het kernpunt van het bezwaar van de heren Kaland en Geertsema was, als ik het goed begrepen heb, van principiële aard. Dat was, los van het belangwekkende praktische punt dat de heer Heijne Makkreel noemde en dat niet zonder betekenis is, dat een minderheid zou kunnen bewerkstelligen dat zeer vergaande bevoegdhe den worden uitgeoefend. In dat kader heeft regeringscommissaris Simons terecht gesproken over het voorlopig getuigenverhoor. De heer Heijne Makkreel (VVD): Dat kan wel wezen, Voorzitter, maar ik merk dit op naar aanleiding van de wijze waarop de heer Stoffelen de rechterlijke tussenkomst als het ware heeft weggewimpeld door te constateren, terecht overigens, dat een voorlopig getuigenverhoor bijna altijd wordt toegewezen. Dat wordt dan toegewezen omdat de rechter constateert dat hetgeen de betrokken partij verklaart dat de getuigen naar voren zouden kunnen brengen, kan bijdragen tot het vaststellen van een te bewijzen opgedragen of aangeboden feit. Dat is een totaal andere positie dan bij een parlementaire enquête, terwijl bovendien dan die rechterlijke tussenkomst daar een drempel is en een en ander bij een enquête zal gebeuren in een veel ruimer kader op verlangen van de belanghebbende. De heer Stoffelen (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Het is echt toeval dat ik op het punt stond een tekst uit te spreken, die een antwoord is op deze interruptie. Ik vervolg mijn poging tot betogen. De regeringscommissaris heeft gezegd: de vervolging ter zake van het niet nakomen van die verplichtingen is opgedragen aan de rechterlijke macht. Daarbij is de procedure bij de wet voor strafzaken voor de arrondissementsrechtbank van toepassing verklaard. Aldus wordt voldaan aan het vereiste van artikel 5 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. Het tweede antwoord is -ik moet het zeggen -dat er kennelijk sprake is van een beduidend misverstand als ik het betoog van de heer Kaland op mij laat inwerken. Immers, het is niet de minderheid die beslist tot het oproepen van de getuigen, zoals de mede-initiatiefnemer duidelijk gezegd heeft. De enquête zal plaatsvinden als de minderheid na afweging daartoe besluit. Als het tot een enquête komt, is het vervolgens de enquêtecommissie ofwel de meerderheid die beslist over de nadere aanduiding van het onderwerp, de vraag hoe het onderzoek verricht zal worden -inschakeling van externe deskundigen of niet -wat het tijdpad is, welke getuigen worden Eerste Kamer 26 februari 1986
Enquêterecht
935
Stoffelen De heer Kaland (CDA): Ik ben erg gehandicapt in mijn spraakvermogen, zodat ik helaas niet in tweede instantie aan de discussie kan meedoen, maar dit wil ik nog wel even rechtzetten. Er bestaat onzerzijds geen enkel misverstand hierover, tenzij de heer Stoffelen die lege dop wil geven via het minderheidsenquê-terecht. Het is toch ondenkbaar dat het minderheidsenquêterecht wordt toegewezen en dat iemand uit die minderheid een getuige wil oproepen waarna de meerderheid dat afwijst?
De heer Stoffelen (PvdA): De initiatiefnemers kijken daar anders tegenaan, Voorzitter, en ik zal uitleggen waarom en wat de politieke realiteit zal zijn, zoals de heer Kaland wel degelijk bekend is. Meerderheid en minderheid zijn op elkaar aangewezen. Allen die hebben opgemerkt -ik denk o.a. aan de heer Vis -dat er sprake is van innerlijke tegenstrijdigheid in het voorstel, hebben in die zin gelijk dat hoe dan ook bij de verdere bepaling van het onderwerp en in de verdere procedure de meerderheid en de minderheid op elkaar zijn aangewezen. Als de wens van de minderheid om een enquête te houden, wordt ingewilligd, zal de meerderheid niet zeggen: Wij laten alles over aan die minderheid. Dat zal de realiteit niet zijn. Op het punt van de effectiviteit kom ik overigens nog nader terug. Het ging mij nu om de vraag of redelijkerwijs kan worden aangevoerd dat het minderheidsenquêterecht een inbreuk betekent op grondrechten. Zowel gezien het betooq van de regeringscommissaris alsook gezien het belangwekkende werk van de heer Boon meen ik die vraag ontkennend te moeten beantwoorden. Als er al problemen zijn in de relatie tussen enquête en Grondwet, zijn dat problemen die ios staan van de vraag of het een meerderheids-of minderheidsenquête betreft. Die bezwaren gelden hoe dan ook en kunnen derhalve redelijkerwijs niet bij dit voorstel worden aangevoerd. Tenslotte kom ik te spreken over een eventuele behoefte aan het minderheidsenquêterecht in samenhang met de effectiviteit. In dit verband is de term 'lege huls' genoemd. Ik begrijp de in dit verband genoemde bezwaren zeer wel. Het gaat immers om serieuze bezwaren. Verwezen is naar de geschiedenis van het enquêterecht. Voorzover zich problemen hebben voorgedaan, hadden ze een theoretische en niet een praktische betekenis. Ik herhaal hetgeen door ons aan de overzijde is gezegd, aangevuld met enkele andere punten. Ik constateer, dat de gehouden enquêtes betrekking hadden op de accijns op het zout, de concessie tot landaanwinning, verdieping van het vaarwater in de mond van het Zwolse Diep, de toestand van de Maas en van de Zuid-Willemsvaart, de zeemacht die Nederland behoeft, de toestand van de koopvaardijvloot, de besmettelijke longziekte onder het rundvee, de exploitatie van de spoorwegen, het tegengaan van overmatige arbeid en de toestand in fabrieken en werkplaatsen met het oog op de veiligheid, de gezondheid en het welzijn der werklieden, het regeringsbeleid in de jaren 1 940-1945 en tenslotte de RSV-enquête. Deze opsomming is overigens niet volledig. De volgende verzoeken tot het houden van een parlementaire enquête zijn niet gehonoreerd en ook nu zal de opsomming niet volledig zijn: het verzoek tot een enquête naar de toestand van de nationale zeevisserij, naar het misbruik van sterke drank, naar de aanbesteding van de leverantie van koperen muntplaatjes voor Nederlands Indië, naar onoirbare beïnvloeding van de verkiezingen in Limburg, naarde inrichting van een departement van algemeen bestuur en naar de zaak-Oss. Mevrouw Leyten-de Wijkerslooth de Weerdesteyn (CDA): Mijn stem is nog goed en daarom kan ik de heer Kaland even te hulp snellen. Wij hebben gevraagd naar voorbeelden uit de laatste 20 jaar waarin de partij, waartoe de heer Stoffelen behoort, af en toe in de oppositie is geweest. De heer Stoffelen (PvdA): Zeker. Terecht merkt u op dat ik op het punt stond daarop in te gaan. Van de 200 initiatiefvoorstellen zijn er 21 door de Eerste Kamer en 49 door de Tweede Kamer verworpen. Uiteraard kom ik nog terug op de realiteit van vandaag de dag. Mijnheer de Voorzitter! Ik heb nagegaan bij welke onderwerpen serieus is overwogen tot een enquête te komen. Ook deze lijst is niet volledig; het is slechts een greep. Ik beperk mij tot de laatste 1 5, 20 jaar. In overweging zijn geweest een enquête naar de concentratie van economische macht door fusies -het voorstel is verworpen -, een enquête naar het wapenaankoopbeleid, de kwestie-Nieuw-Guinea, de zaak-Aantjes, het vervolgingsbeleid inzake politieke delinquenten uit de Tweede Wereldoorlog, de toekomst van de kernenergie, de koopsompolisaffaire, de affaire-Menten, de Lockheedaffaire, de gedachte van de heer Vis uit deze Kamer... Mevrouw Leyten-de Wijkerslooth de Weerdesteyn (CDA): Is er één voorbeeld bij van een voorstel van een minderheid die door een meerderheid werd verworpen, of gaat het slechts om zaken die serieus door iemand werden overwogen? Wij overwegen hier ook wel eens iets serieus, terwijl het dan om allerlei redenen niet doorgaat. Bij mijn beste weten heeft u nog geen enkel voorbeeld genoemd van een geval waarin een voorstel van een minderheid verworpen werd door de meerderheid. De heer Stoffelen (PvdA): Er is een aantal voorstellen in discussie geweest, zoals het voorstel tot het houden van een enquête over de concentratie van economische macht door fusies. Dat voorstel is verworpen. De heer De Gaay Fortman (PPR): Dat is het voorbeeld! De heer Stoffelen (PvdA): Dat is inderdaad een zeer reëel voorbeeld. Ik maak even mijn lijst af van onderwerpen die in discussie zijn geweest. Ik was bij de gedachte van de heer Vis; ik weet niet of hij die in een voorstel verwerkt had, maar de gedachte is in ieder geval in discussie geweest. Verder noem ik de Arabische boycot, sancties tegen Rhodesië, schrootfraude in de EGKS en de helmenaffaire. Vervolgens de vraag, of die besprekingen in alle gevallen tot een formeel voorstel hebben geleid. Neen, dat is juist. De heer Vermeer (PvdA): De helmenaffaire wel. De heer Stoffelen (PvdA): In een aantal gevallen werd er wel degelijk een voorstel gedaan, dat verworpen werd. In andere gevallen gold in belangrijke mate wat de heer Vis opmerkte. Ik moet bekennen dat ik de gewoontes aan de overzijde aanzienlijk beter ken dan die in dit huis. Natuurlijk wordt een gedachte vooraf besproken met woordvoerders van andere fracties, al dan niet in commissieverband. Ik weet ook dat de neiging om een voorstel in te dienen dat zeker verworpen zal worden, niet altijd even groot is.
Eerste Kamer 26 februari 1986
Enquêterecht
936
Stoffelen En het is de realiteit, zoals de heer Vis stelde, dat wel degelijk het enkele feit van het niet bestaan van een recht van enquête voor een minderheid zijn werking heeft. Denken leden van dit huis werkelijk dat de Tweede Kamer vier keer een voorstel aanneemt, wetend dat er ernstige aarzelingen in dit huis zijn, als het alleen zou gaan om een historisch probleem of om een gril van een enkeling? Dat is niet de realiteit. Vervolgens is de vraag aan de orde, of het middel effectief is. De heer Kaland heeft erover gesproken dat bij het politieke debat een bepaalde motie verworpen werd. Ik ben het geheel met mijn mede-initiatiefnemer eens dat de essentie van een enquête het verkrijgen van informatie is, om de Kamer in staat te stellen, op basis daarvan tot een politiek oordeel te komen. De RSV-enquête is een groot succes geweest en een schok voor velen, die hopelijk nog lang zal doorwerken. De vraag wat er vervolgens in de politieke beoordeling gebeurt, staat in beginsel los van het doel van de enquête. Men kan dus niet met recht tegenwerpen dat de effectiviteit van de enquête gering zou zijn als niet steeds in die politieke beoordeling één bepaald oordeel het won. Dat is niet de realiteit. Waarom doet de Tweede Kamer -ik vind dit een reële vraag van de heer Kaland -niet eerst ervaring op met de praktijk waarbij de meerderheid zich loyaal en royaal opstelt tegenover een minderheid? Deze vraag is ook aan de overzijde aan de orde geweest. De initiatiefnemers hebben toen tot de VVD-woordvoerder Wiebenga in stellende zin gezegd: Het is van tweeën één. Of het betekent dat de meerderheid, als een betekenende minderheid een aanvraag indient, die aanvraag honoreert. Dan ligt deze vraag voor de hand: als het om zoiets wezenlijks gaat, waarom zouden wij dat dan niet vastleggen? Of is het toch waar wat ik in de woorden van de heer Kaland hoorde? Wanneer serieuze voorstellen gedaan worden, worden ze ingewilligd. Dan is het dus zeker nodig om de opstelling echt vast te leggen. Waarom is dat nodig? Ik citeer in de richting van de heer Geertsema een stuk uit het betoog van een andere bekende liberaal, de heer Oud, uit het Constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden I, Zwolle, 1947, de bladzijden 678 en 679.
Oud spreekt hier over de zaak-Oss in een discussie met het lid De Geer: 'In de gedachtengang van De Geer zou het besluit daartoe immers altijd het karakter dragen van een votum van wantrouwen in de minister'. 'In welke positie toch komt -zoo vroeg ik -een Minister wanneer de Kamer als het ware zegt: gij, Minister, gij zijt niet in staat, om de noodige inlichtingen te verschaffen en dus moet de Kamer zich die zelf verschaffen.'. 'Een besluit der Kamer, op een dergelijke overweging gegrond, zou evenzeer een votum van wantrouwen zijn als een motie van afkeuring tegen een minister, die geen inlichtingen verschaffen wil. Aldus, zo constateerde ik, betekent een politieke enquête per se het uitspreken van wantrouwen. Tegen deze opvatting kwam ik op, omdat men aldus in de parlementaire enquête een element ging brengen, dat er niet in behoorde te liggen.'. 'Interpellatie en enquête dienden uitsluitend beschouwd te worden als middelen om de nodige informatie te bekomen. Of aanleiding zou bestaan het regeerbeleid af te keuren, behoorde eerst aan de orde te zijn, wanneer de informatie verkregen was. Waarom, zo vroeg ik, ziet men, waar het over regeringsdaden gaat, in het besluit tot het houden ener interpellatie op zichzelf geen votum van afkeuring en in dat tot het houden ener enquête wel? Voor dit onderscheid zag ik geen grond. Er volgde uit door De Geer verdedigde opvatting -die blijkens de beslissingen over politieke enquêtes door mij vermeld, in het algemeen de opvatting der Kamer schijnt te zijn -nog iets anders. Zij leidt er toe, dat het recht van controle voor de oppositie aan banden wordt gelegd. Ik wees er reeds eerder op, dat in de moderne parlementaire praktijk de tegenstelling niet meer is die tussen Regering en Parlement, doch die tussen regeringsmeerderheid en oppositie.'. Ik herhaal dat ik Oud citeer. Ik citeer niet het rapport-Biesheuvel over de invloed van kiezers op de beleidsvorming en de kabinetsformatie. Ik citeer Oud uit 1947. 'Daarom is het onbevredigend, dat de oppositie voor het toepassen van een middel van controle afhankelijk is van de medewerking der meerderheid. Wij zagen, dat bij het recht van interpellatie de praktijk ten onzent is, dat de Kamer in den regel zelfs aan een vertegenwoordiger ener kleine minderheid de toepassing van dat recht vergunt. Het gevolg daarvan is, dat in het verlenen van een verlof tot interpelleren nimmer een uiting van wantrouwen jegens de regering wordt gezien. Zou deze praktijk ook ten aanzien van het recht van enquête ingang hebben gevonden, dan zouden voorstellen tot het houden ener politieke enquête niet tot de partijstrijd aanleiding hebben behoeven te geven, die men daarbij thans herhaaldelijk kon waarnemen.'. Mijnheer de Voorzitter! Als dit de realiteit is, zou dan niet eerst praktijk moeten worden opgedaan met minder vergaande middelen? Ik herhaal wat wij aan de overzijde hebben gezegd. Uiteraard ligt het voor de hand dat een ieder die overweegt, een parlementaire enquête aan te vragen, zich eerst afvraagt of het niet mogelijk is deze behoefte aan informatie te bevredigen via een minder vergaand middel. Natuurlijk, maar de realiteit is dat het neerkomt op deze vraag: als een minderheid besluit -op goede gronden, naar het oordeel van die minderheid -tot het aanvragen van een enquête, is die minderheid dan aan de meerderheid overgeleverd? Wat dat betreft wil ik allereerst het antwoord geven op de vraag over de betekenis van het voorstel voor de oppositie. Dat het voorstel voor de oppositie van betekenis is, zal ik niet ontkennen. Ik moet hier toch weergeven wat wij ook aan de overkant hebben gedaan. Minister Van Thijn heeft al uitgelegd, dat volgens de handboeken het parlementaire stelsel tot ontplooiing is gekomen, toen in 1721 Walpole de eerste prime minister werd die verantwoording aflegde aan het toenmalige Lagerhuis. Hij zei verder: 'Het is niet waar; het parlementaire stelsel is pas tot volle ontplooiing gekomen, toen zich vier jaar later een oppositie tegen de heer Walpole begon af te tekenen onder leiding van Lord Bolingbroke, de eerste oppositieleider in de parlementaire geschiedenis aller tijden,die tot 1 742 bezig is geweest om zijn grote ideaal te bereiken, namelijk de omverwerping van de regering van de heer Walpole. Dat is de essentie van de parlementaire democratie; het bestaan van de oppositie, de levenskansen van de oppositie en de mogelijkheden die een oppositie in ons bestel krijgt niet alleen om een regering dwars te zitten, maar om geleidelijk ook een machtswisseling tot stand te brengen. Dat is het zout in de pap.' Eerste Kamer 26 februari 1986
Enquêterecht
937
Stoffelen Tot zover het citaat van oud-minister Van Thijn. In dat kader wil ik ook een reactie geven op wat de heer Kaland heeft gezegd. Dat is namelijk het volgende: 'Mocht echter, hetgeen wij niet hopen, een verdergaande verstrengeling van macht tussen kamermeerderheid en kabinet bij de komende coalities, hoe dan ook samengesteld, zich nog duidelijker gaan manifesteren en een structureel karakter krijgen, dan zouden wij ons standpunt over de bijzondere positie van de oppositie moeten heroverwegen.' Dit is een hoopgevende tekst. Dit geeft aan, dat er kennelijk van alles wegdrukkende, zeer zwaarwegende principiële bezwaren geen sprake is. Verder wordt wel degelijk de relevantie erkend van één van de drie argumenten die de initiatiefnemers voor hun voorstel hebben genoemd. Natuurlijk, zoals de commissie-Biesheuvel terecht heeft opgemerkt, heeft ieder regeerakkoord, laat staan een gedetailleerd regeerakkoord, laat staan een gedetailleerd regeerakkoord dat een feitelijke binding oplevert van leden van de regeringsfracties, zijn betekenis. Ik constateer, dat de laatste jaren, althans voor de oppositie, die betekenis zeer reëel is geweest. Kunt u zich voorstellen dat ik mij één moment afvroeg -want niets menselijks is mij vreemd -wie beter in staat is na te gaan, waaraan de oppositie behoefte heeft: de vertegenwoordigers van de oppositie of de vertegenwoordigers -met alle respect -van de partijen die decennia deel hebben uitgemaakt van de regering?
De heer Kaland (CDA): Tijdens het kabinet-Den Uyl was mijn partij in de oppositie. Wij weten heel goed wat dat is! De heer Stoffelen (PvdA): Dat geeft hoop Het zou echter, zoals mijn mede-initiatiefnemer al heeft opgemerkt, een misverstand zijn, het onderwerp te beperken tot alleen de rechten van de oppositie en de essentiële betekenis die dit heeft in de parlementaire democratie. Het is het recht van minderheden. Ik durf de stelling aan, dat het zeer wel denkbaar is, dat er belangwekkende verschillen zijn tussen twee regeringspartijen, tussen twee regeringsfracties. De verleiding om een ander initiatiefvoorstel te noemen is uitzonderlijk groot. Ik zal dat echter niet doen. Het is zeer wel denkbaar, dat ten aanzien van punten van zwaarwegende politieke betekenis één van de regeringsfracties nadrukkelijk behoefte heeft aan een nader onderzoek naar onderwerpen die voor die fractie, voor die partij, van principiële betekenis zijn. Daarom is het ook zo belangwekkend en een politieke realiteit, dat dit voorstel inderdaad -en ik corrigeer mij zelf -wordt ingediend door een vertegen • woordiger van een thans regeringspartij zijnde partij, het CDA, en een vertegenwoordiger van een thans nog oppositiepartij zijnde partij, de PvdA. Daarom is het van betekenis dat er in de Tweede Kamer feitelijk wel degelijk sprake was van een consensus, met enerzijds een niet bepaald als linksrevolutionair te boek staande heer Mateman en anderzijds vertegenwoordigers van de PSP en CPN. Meer dan twee derde meerderheid, voor de vierde keer. Dat komt niet vaak voor. Het is de vraag of dit punt op zichzelf toch niet enige relevantie heeft. Ik kom tot mijn afronding. In wezen gaat het wel degelijk om de vraag of democratie uitsluitend de besluitvorming is door 50% van een vertegenwoordigend lichaam plus één, of dat het meer is. Het spijt mij, ik kan het niet anders uitdrukken. Natuurlijk heeft de heer Kaland gelijk als hij zegt dat in officiële zin alleen rechten geëerbiedigd, gerespecteerd kunnen worden die erkend zijn. Maar dat is niet de vraag waar het om gaat. De vraag is of feitelijk meerderheden beseffen dat minderheden ook aan hun trekken moeten kunnen komen. Dit is een vraag die ver uitstijgt boven de behandeling van dit initiatiefvoorstel. Ik heb er geen behoefte aan voorspellingen te doen. Ik realiseer mij zeer wel dat het bij de komende kabinetsformatie, hoe ook de uitkomst van de verkiezingen zal zijn, zal komen tot een regeringsvorming waarbij het voor ieder van de regeringspartijen van wezenlijke betekenis is dat democratie meer is dan de helft plus één. Moet ik hier de voorbeelden gaan noemen waaruit het overduidelijk blijkt dat bij tal van onderwerpen het wezen van de democratie is, dat niet simpel en alleen een meerderheid van bij voorbeeld VVD en PvdA geldt bij andere onderwerpen? Natuurlijk is het -de heer Geertsema heeft er in ander verband wel eens enige opmerkingen over gemaakt -van grote betekenis dat met name in de combinatie van twee partijen die geen van beide de meerderheid hebben, beseft wordt dat democratie meer is dan de helft van de stemmen plus één. Dat is de vraag die hier aan de orde is. Dat is de vraag die volgens de Tweede Kamer hier voor de vierde keer aan de orde is. Wij vragen ieder lid van de Kamer nadrukkelijk, ik sluit mij hierin aan bij mijn mede-initiatiefnemer, het standpunt nader te overwegen en te beseffen dat de betekenis van dit voorstel in essentie, hoe belangrijk het voorstel ook is, ook ver uitgaat boven de stemming alleen over dit voorstel. De beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: Ik heb een verzoek aan de Kamer, speciaal aan degenen die aan de discussie over dit wetsvoorstel deelnemen. Ik stel voor dat wij de tweede termijn van dit wetsvoorstel over tien minuten aanvangen, dan hebben wij inmiddels de gelegenheid om twee andere wetsvoorstellen af te handelen. Daartoe wordt besloten.