De voortzetting van de behandeling van het voorstel van rijkswet Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overwe ging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het geven va... - Handelingen Eerste Kamer 1985-1986 26 maart 1986 orde 4

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van het voorstel van rijkswet Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overwe ging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het geven van inlichtingen door de ministers en de staatssecretarissen (19014, R 1284). De beraadslaging wordt hervat. D Minister De Korte: Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardigde de heer Postma is gisteren uitvoerig op het herzieningsvoorstel 19014 inzake de inlichtingenplicht ingegaan. Uit zijn bijdrage spreekt zijn grote belangstelling voor dit onderwerp, waarvan de spreker ook recentelijk blijk gaf in een monografie over het interpellatie-en vragenrecht van de Eerste en de Tweede Kamer. De heer Postma heeft een viertal onderwerpen aan de orde gesteld. Ik ga er kort op in. Het eerste betreft de door hem opgeworpen vraag, of het wetsvoorstel niet overbodig is. Het tweede punt heeft betrekking op de tot stand gekomen aanwijzing dat een bewindspersoon die het voornemen heeft om een beroep te doen op de verschoningsgrond ex art. 68 van de Grondwet, dit aan de orde stelt in de ministerraad. Vervolgens zal ik enige opmerkingen maken over de door de heer Postma opgeworpen vraag naar de relatie tussen de artikelen 10 en 13 van de Grondwet en de in artikel 68 neergelegde inlichtingenplicht.

In de vierde plaats zal ik enige opmerkingen maken over de verschoningsgrond: strijd met het belang van de staat. De heer Postma heeft ons meege^ voerd naar het jaar 1848, het ontstaansjaar van het huidige artikel 68, dat ook nu nog, na bijna 140 jaar, zo'n cruciale rol speelt in ons parlementaire stelsel. Hij heeft ons daarbij een inzicht gegeven hoe dit artikel, wat betreft het individuele vragenrecht, in de loop der tijd aan verschillende interpretaties onderhevig is geweest. Dat er verschillende interpretaties zijn geweest en wellicht nog zijn van artikel 68 wat betreft de vraag of het individuele vragenrecht daarin begrepen is, constateer ik, zonder daarover in dit verband een oordeel uit te spreken, als een feit. Ik verwijs daarbij onder meer naar de laatste algehele grondwetsherziening, waar dit punt eveneens aan de orde is geweest. Ook constateer ik dat er al gedurende een lange reeks van jaren tussen regering en Kamers overeenstemming over bestaat dat bewindspersonen in beginsel verplicht zijn de door een individueel kamerlid gevraagde inlichtingen te verstrekken en dat dit individuele vragenrecht een belangrijke functie vervult in ons parlementaire stelsel. In die situatie acht ik het herzieningsvoorstel tóch van belang. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe dit individuele vragenrecht expliciet in de Grondwet te vermelden en aldus dit recht van ieder individueel Kamerlid op de door hem of haar van bewindspersonen verlangde inlichtingen te waarborgen. Ik meen dat deze expliciete grondwettelijke waarborg bepaald van betekenis is. Ik kom nu te spreken over de praktische bezwaren die de heer Postma ziet met betrekking tot de aanwijzing, inhoudende dat de bewindspersonen die overwegen een beroep op de verschoningsgrond te doen, dit vooraf in de Ministerraad aan de orde te stellen. De heer Postma heeft enige gevallen geschetst met betrekking tot het vragenuurtje, waarin zijns inziens de eerder genoemde aanwijzing niet zou kunnen functioneren. Ik deel in deze zijn opvattingen eigenlijk niet. In de eerste plaats merk ik op dat slechts in zeer uitzonderlijke gevallen door bewindspersonen een beroep op de verschoningsgrond: strijd met het belang van de staat, wordt gedaan. Alleen al om die reden zullen complicaties bij het vragenuurtje, Eerste Kamer 26 februari 1986

Grondwet

927

De Korte zoals door de heer Postma geschetst, zich niet of nauwelijks voordoen. In de tweede plaats wil ik opmerken, dat de situatie die de heer Postma heeft geschetst, zich ook zonder het bestaan van de eerder genoemde aanwijzing kan voordoen. Artikel 5 van het reglement van orde voor de ministerraad geeft aan, dat alle andere dan de uitdrukkelijk in dit artikel genoemde kwesties, die van politiek belang kunnen zijn voor het beleid van het kabinet, met de minister-president worden besproken en zo nodig in de ministerraad worden gebracht. Ik stel mij voor dat, als het gaat om een zo gewichtige zaak in de verhouding tussen regering en parlement als de afweging of aan het parlement met een beroep op het belang van de staat inlichtingen geweigerd moeten worden, er veelal aanleiding zal zijn om ook al ingevolge artikel 5 van het reglement van orde voor de minister-raad deze afweging in de ministerraad te bespreken. Ik zou ook niet, indien een bewindspersoon aan de Kamer duidelijk maakt over de beantwoording van een vraag nader overleg te willen voeren, alvorens tot beantwoording over te gaan -bij voorbeeld omdat aan de gestelde vraag aspecten van het belang van de staat verbonden kunnen zijn -dit willen opvatten als het weigeren van een inlichting. Het is hierbij goed te bedenken, dat de in de aanwijzing neergelegde interne procedure in de ministerraad beoogt besluitvorming van de betrokken bewindspersoon over een mogelijk beroep op de verschoningsgrond door gemeen overleg in het kabinet van extra zorgvuldigheid te voorzien. Deze zorgvuldigheid houdt een waarborg te meer in, dat niet lichtvaardig een beroep op de verschoningsgrond wordt gedaan. Een aanwijzing laat de individuele ministeriële verantwoordelijkheid van de betrokken bewindspersoon onverlet. De aanwijzing gaat niet verder dan dat een minister of staatssecretaris, die het voornemen heeft een beroep te doen op dit verschoningsrecht, met behoud van eigen verantwoordelijkheid hierover de ministerraad in de gelegenheid stelt te beraadslagen. De heer Postma heeft een aantal opmerkingen gemaakt over de reikwijdte van de verschoningsgrond: strijd met het belang van de staat.

Met betrekking tot de vraag of ook de privacy -sommigen spreken het uit als 'praaivacy'; ik doe het op Engelse wijze -onder het belang van de staat kan worden begrepen, werd gevraagd of het standpunt van de huidige regering genuanceerder is dan het standpunt dat bij de behandeling van de afgelopen grondwetsherziening door de toenmalige regering in de memorie van toelichting op wetsvoorstel 14225 werd ingenomen. Ik vestig er de aandacht op dat in de loop van de behandeling van wetsvoorstel 14225 toentertijd in de discussie tussen regering en parlement reeds een zekere nuancering van het in de memorie van antwoord ingenomen standpunt heeft plaatsgevonden. In reactie op de in de memorie van toelichting op wetsvoorstel 14225 opgenomen opsomming ~veiligheid van de Staat, weigeringsgronden ex artikel 4 van de Wet openbaarheid van bestuur, eenheid van de Kroon en dergelijke -zou ik willen opmerken dat het onder omstandigheden mogelijk kan zijn dat deze onder het begrip 'belang van de staat' worden gebracht. Ik meen echter niet dat het zinvol is om naar aanleiding van bedoelde opsomming in de casuïstiek te treden. Steeds zal, indien bij een verzoek om inlichtingen aspecten in het geding zijn die betrekking hebben op het belang van de staat, in het concrete geval de afweging moeten worden gemaakt of het belang van de staat zich tegen het al dan niet gedeeltelijk verstrekken van de gevraagde inlichtingen verzet. De vraag of het belang van de staat niet mag worden gezien als een caoutchoucformulering beantwoord ik, zoals ook uit de aan deze Kamer uitgebrachte memorie van antwoord moge blijken, bevestigend. Dan kom ik toe aan de beantwoording van de vraag van de heer Postma over de verhouding van artikel 68 van de Grondwet tot de artikelen 10 en 13 van de Grondwet betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en het briefgeheim. Beperking van deze grondrechten is alleen geoorloofd op grond van de daarin omschreven beperkingsmogelijkheden. Artikel 10, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat ieder behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen recht heeft op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Artikel 68 van de Grondwet kan worden beschouwd als zo'n wettelijk bepaling. Artikel 68 van de Grondwet geeft de bevoegdheid en het criterium voor een afweging van enerzijds het democratische belang van het verstrekken van inlichtingen aan het parlement en anderzijds het belang van de privé-sfeer van de burger en dus ook van het recht op bescherming van de privacy. Artikel 13, eerste lid, van de Grondwet luidt: Het briefgeheim is onschendbaar, behalve in de gevallen bij de wet bepaald, op last van de rechter. Dit grondrecht biedt voor de regering aldus geen mogelijkheid voor het openen van brieven. Wel is een dergelijke bevoegdheid bij voorbeeld toegekend aan opsporingsorganen in het Wetboek van Strafrecht. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom tot mijn laatste opmerkingen. De heer Postma heeft gezegd dat ook wel gevraagde inlichtingen worden geweigerd zonder dat een beroep wordt gedaan op de verschoningsgrond ex artikel 68 van de Grondwet. Het komt inderdaad wel eens voor, dat of antwoord wordt geweigerd omdat de regering de gestelde vraag niet ter zake doende vindt, of het belang dat de Kamer bij de inlichtingen heeft naar het oordeel van de regering niet opweegt tegen de belangen, die bij het geven van het antwoord in het geding zijn. Deze aanvankelijke weigeringen plegen door de regering gemotiveerd te worden. Veelal wordt een dergelijke gemotiveerde weigering ook door de Kamer geaccepteerd. Het gaat hierbij om zaken, die over en weer in billijkheid en redelijkheid beoordeeld moeten worden. Wordt een aanvankelijke weigering, zoals ik zoeven schetste, niet door de Kamer geaccepteerd dan zal de regering alsnog de verlangde inlichtingen verstrekken of, indien daar de termen voor aanwezig zijn, de inlichtingen met een beroep op het belang van de staat weigeren. Regering en parlement hebben ieder hun eigen verantwoordelijkheid bij de vraag of het belang van de staat in het geding is. Indien de Kamer de juistheid van een beroep op de verschoningsgrond niet aanvaardt, kan dit voor haar aanleiding zijn het vertrouwen in de betrokken bewindspersoon of zelfs het gehele kabinet op te zeggen. Dit betekent overigens niet dat daarmee de Kamer vervolgens wél de beschikking over de gegevens krijgt. Dat zal een nieuw aangetreden bewindspersoon of Eerste Kamer 26 februari 1986

Grondwet

928

De Korte kabinet immers zelf moeten beoordelen. Overigens zal de situatie, die ik nu schets, zich niet licht voordoen. D De heer Postma (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil de minister van Binnenlandse Zaken graag mijn compliment maken voor het feit dat hij in een tijdsbestek van slechts enkele dagen zich zo diepgaand in deze reeds lang slepende materie heeft kunnen inwerken. Ik constateer dat er tussen de CDA-fractie en de minister over een groot aantal punten overeenstemming bestaat. Enkele van die punten zijn uitdrukkelijk door de minister genoemd; andere punten uit mijn interventie heeft hij achterwege gelaten. Uit dat stilzwijgen maak ik op dat ten aanzien daarvan overeenstemming bestaat tussen regering en Kamer. Ten aanzien van een aantal punten lijkt echter een verschil van mening aanwezig. Ondanks de uitlating van de minister van hedenochtend bij de behandeling van een ander wetsvoorstel, wil ik toch in overeenstemming met de gedragslijn van de liberalen uit de 19e eeuw trachten door middel van argumenten en contra-argumenten als redelijk denkende wezens alsnog met elkaar tot overeenstemming te komen. Dat betreft allereerst de vraag of de voorgestelde herziening van de Grondwet eigenlijk als overbodig moet worden beschouwd. De minister heeft gezegd dat het jaar 1848 moet worden gezien als een cruciaal jaartal in ons parlementaire stelsel. Ik merk tussen haakjes op, dat er in 1848 van een parlementair stelsel als zodanig nog geen sprake was. Dat is namelijk in de eerstvolgende decennia ontstaan. De minister heeft geconcludeerd dat er gronden aanwezig waren om expliciet het recht op antwoord op individueel gestelde vragen in de Grondwet op te nemen. Ik constateer dat de noodzaak van deze expliciete vermelding door de CDA-fractie gisteren niet is bestreden. Wij hebben alleen gezegd, dat de tekst van het huidige artikel 68 van de Grondwet deze opneming niet noodzakelijk maakt maar dat het gebrek aan kennis omtrent de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Grondwet in 1848 die herziening wel noodzakelijk maakt. En om aan te sluiten bij één van de eerdere sprekers zeg ik, dat het in het algemeen zo kan zijn dat een aantal wijzigingsvoorstellen in de toekomst kan worden vermeden wanneer men zich -en ook dit overeenkomstig de iiberale traditie van de 19de eeuw -meer bezighoudt met het bestuderen van de parlementaire geschiedenis. Vervolgens kom ik bij de aanwijzing op grond van artikel 15, lid 3, van het reglement van orde van de Raad van Ministers. De door mij geschetste bezwaren worden zoal niet volledig ontkend door de minister dan toch wel teruggebracht tot een minimumniveau dat door hem nog aanvaardbaar wordt genoemd. In de eerste plaats stelt hij dat het uitzonderlijk zal zijn als die situatie zich voordoet. Het woord 'uitzonderlijk' geeft aan dat de situatie zich wel kan voordoen, ook al zou het maar één keer per jaar of één keer in twee jaar zijn. In de tweede plaats stelt de minister dat het voorgestelde ook nu al mogelijk is, en wel op basis van artikel 5 van het vigerende reglement van orde van de Raad van ministers. Wel, als dat het geval is, rijst de vraag waarom een aanwijzing op grond van het derde lid van artikel 15 van het reglement van orde dan nog noodzakelijk zou zijn. In de derde plaats zegt de minister dat het, als een minister tijdens het vragenuur geen antwoord wil geven omdat hij het voornemen heeft, de zaak aan de Raad van ministers voor te leggen, in feite niet het weigeren van een inlichting is. Daar ben ik het niet mee eens, ik houd staande dat het op dat moment wel het weigeren van een inlichting is. Het is mogelijk dat de betrokken minister, als hij kennis genomen heeft van de mening van zijn collegae proximi in de raad van ministers, alsnog de gevraagde inlichtingen verschaft. Dan ontstaat de situatie van een aanvankelijke weigering van inlichtingen, waarvan enkele dagen later wordt teruggekomen. Het verheugt mij dat de minister heeft gezegd dat er geen lichtvaardig beroep op die aanwijzingsmogelijkheid gedaan zal moeten worden. Dat is ook de hele teneur geweest van hetgeen ik in eerste termijn heb betoogd en van het antwoord van de minister in eerste instantie. Ik verschil wel met hem van mening als het gaat om het behoud van de individuele ministeriële verantwoordelijkheid. Ik denk dat er al heel gauw een verschuiving zal ontstaan doordat een minister die moeilijkheden voorziet, een beroep doet op de betreffende aanwijzing en zich vervolgens verschuilt achter de beslissing van de Raad van minister, die zo niet formeel, dan toch in elk geval informeel genomen zal worden. Dat betekent per saldo een versterking van de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid. Voorts het belang van de Staat. Wij moeten ons niet laten meevoeren in casuïstiek. Ik ben het helemaal met de minister eens dat er bij een beroep op het belang van de Staat nog genoeg tijd en reden is om op het betreffende geval in te gaan. Ook ben ik hem er dankbaar voor dat hij heeft gezegd dat het belang van de Staat geen caoutchoucformulering is waaronder allerlei weigeringsgronden gevat zouden kunnen worden. Enige opmerkingen zou ik nog willen wijden aan de verhouding tussen artikel 68 van de Grondwet enerzijds en de artikelen 10 en 13 van de Grondwet anderzijds. De minister zegt dat artikel 13 'bovengeschikt' is aan artikel 68 van de Grondwet en dat dat niet geldt voor artikel 10. De bescherming van de privacy zou aangetast kunnen worden, niet door een formeelwettelijke bepaling, maar door de bepaling van artikel 68 van de Grondwet zelf. Wat dat betreft ben ik niet van de juistheid van het standpunt van de minister overtuigd. Het is de vraag of men bij de formulering van artikel 10 van de Grondwet ook het oog heeft gehad op de bepaling uit artikel 68 van de Grondwet. Vooralsnog zou ik dan ook willen vasthouden aan het standpunt dat ik in eerste termijn verwoord heb. Ik ben ook niet helemaal gerustgesteld door het antwoord van de minister inzake de aanvankelijke weigering. Hij schetst de volgende situatie. Er vindt een aanvankelijke weigering plaats om antwoord te geven op een vraag van een individueel kamerlid. Vervolgens moet de vraag, of die weigering gerechtvaardigd is, niet door het individuele kamerlid maar door de plenaire Kamer beoordeeld worden. Ik denk dat daar nu juist de crux in zit. Als je in de richting gaat van een onderscheid tussen aanvankelijke en definitieve weigeringen en als ook een aanvankelijke weigering door de Kamer plenair beoordeeld moet worden, dan neem je met de ene hand terug wat je met de andere hand, in casu met dit herzieningsvoorstel, aan het individuele kamerlid wil toebedelen.

Eerste Kamer 26 februari 1986

Grondwet

929

Postma Er is nog gesproken over het uiteindelijke votum dat bij een definitieve weigering door de Kamer als zodanig moet worden geveld. Ik deel op dat punt het gevoelen van de minister. Het is niet mogelijk dat bij een weigering op grond van het belang van de Staat ten aanzien van een vraag, gesteld door een individueel Kamerlid, het vertrouwen door dat individuele Kamerlid kan worden opgezegd. Staatsrechtelijk zou dit interessant zijn, maar het heeft natuurlijk geen enkele politieke consequentie. Hier zal in laatste instantie de Kamer als zodanig een oordeel moeten uitspreken. D Minister De Korte: Mijnheer de Voorzitter! Gelet op het ingrijpende karakter van de materie en de zeer deskundige vragen die de heer Postma heeft opgeworpen, vraag ik 5 a 10 minuten de tijd om even te overleggen. De Voorzitter: Zou het helpen wanneer wij uw tweede termijn verschuiven tot na de behandeling van het volgende wetsvoorstel? Minister De Korte: Dat lijkt mij uitstekend. De beraadslaging wordt geschorst.