Voorlopig verslag - Voorstel van Rijkswet van de leden Van der Burg en Stoffelen tot het in overweging nemen van een voorstel tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het recht van onderzoek (enquête)

Nr. 9

VOORLOPIG VERSLAG Vastgesteld 30 oktober 1985

De bijzondere Commissie voor Grondwetsherziening heeft de eer als volgt te rapporteren over de vragen en opmerkingen die uit zeven fracties bij haar werden ingeleverd.

Inhoudsopgave

Algemeen; het advies van de Raad van State Het minimale aantal van ondersteunende leden De persoonlijke levenssfeer van getuigen Uitwerking in de wet De mogelijkheid van deconstitutionalisering Advisering door de Raad van State over initiatiefvoorstellen

Blz. 1 3 5 6 6

1 Samenstelling: Leden: Van Rossum (SGP), Haas-Berger (PvdA), Stoffelen (PvdA), Van der Sanden (CDA), Kosto (PvdA), Salomons (PvdA), Aarts (CDA), K. G. de Vries (PvdA), De Kwaadsteniet (CDA), Voorzitter, Rienks (PvdA), Hermes (CDA), Wessel-Tuinstra (D'66), Nijpels (VVD), Blaauw (VVD), Mateman (CDA), Buikema (CDA), Van der Burg (CDA), Brouwer (CPN), Dales (PvdA), Janmaat, Korthals (VVD), Wiebenga (VVD), Franssen (VVD). Plv. leden: Leerling (RPF), Meijer (PvdA), Wallage (PvdA), Beinema (CDA), Muller van Ast (PvdA), Stemerdink (PvdA), Frinking (CDA), Wbltgens (PvdA), Gualthérie van Weezel (CDA), De Visser (PvdA), G. C. van Dam (CDA), Tommei (D'66), Lauxtermann (VVD), Den Ouden-Dekkers (VVD), Eversdijk (CDA), Van den Toorn (CDA), Hennekam (CDA), Van Es (PSP), Van Ooijen (PvdA), Schutte (GPV), Evenhuis (VVD), Dees (VVD), Dijkstal (VVD).

Algemeen; het advies van de Raad van State De leden van de P.v.d.A.-fractie riepen de discussies over het rapport van de RSV-enquétecommissie in herinnering. Daarbij heeft een meerderheid van de Kamer door aanneming van een motie van het lid Meijer (stuk 17817, nr. 62), kenbaar gemaakt opnieuw het recht van een minderheid van de Kamer tot het instellen van een enquête te willen regelen. Daarmee werd de discussie heropend die eerder was gevoerd naar aanleiding van het amendement-Faber c.s. (stuk 14225, nr. 16). Dat was een discussie over het functioneren van het parlement met een bijzonder accent op de controle. Een meerderheid van de Kamer achtte het opportuun om ook een minderheid het recht te geven tot het instellen van een enquête. Nu de regering onvoldoende redenen ziet om in deze met een wetsvoorstel te komen, juichten de genoemde leden, in het verlengde van de meerderheidsopvatting van de Kamer, het initiatiefvoorstel toe. De leden van de P.v.d.A.-fractie stelden enerzijds vast dat in het rapport van de RSV-enquêtecommissie en in de discussies daarover het versterken van de controlefunctie van het parlement een centrale plaats had. Anderzijds

leven er gedachten om het strikte dualisme te doorbreken. Dit gebeurt bij voorbeeld in de opvattingen van de V.V.D.-fractie, zoals verwoord door haar voorzitter, de heer Nijpels: «Het zwaartepunt van het door mij gepropageerde en gepractiseerde strategisch monisme ligt bij het parlement en meer in het bijzonder bij de regeringsfracties in de Tweede Kamer. Ik ben het volstrekt oneens met hen die beweren dat de monistische ontwikkeling ten koste gaat van de invloed van het parlement. Integendeel. De greep van het parlement op het kabinet wordt versterkt.» De leden van de P.v.d.A.-fractie constateerden dat deze opvatting niet door ieder wordt gedeeld, maar een tendens in de richting van intensiever verkeer tussen regeringsfracties en kabinet is zeker waarneembaar. Juist daarom dient aan de positie van de minderheid in het parlement extra aandacht te worden gegeven. De leden van de P.v.d.A.-fractie hadden tot hun teleurstelling vastgesteld dat de Raad van State het initiatiefwetsvoorstel opnieuw had voorzien van een negatief advies. Deze leden konden de opvatting dat de ervaringen met de RSV-enquête onvoldoende aanleiding bieden om een recent gevoerde discussie te heropenen, niet delen.

De leden van de C.D.A.-fractie hadden met instemming kennis genomen van het voorstel. Gelet op de bezwaren die ertoe bij de recente grondwetsherziening hebben geleid dat een voorstel inzake het recht van enquête niet de vereiste meerderheid in de Eerste Kamer haalde, achtten deze leden de thans voorgestelde bepaling een juiste. Deze leden hadden met belangstelling kennis genomen van het advies van de Raad van State. Dit bevatte huns inziens in hoofdlijnen geen gezichtspunten die ook niet reeds aan de orde waren geweest bij de laatste grondwetsherziening entoen uitvoerig door deze leden belichten besproken. Ook toen waren zij reeds overtuigd van de wenselijkheid van een minderheidsenquêterecht. De leden van de V.V.D.-fractie hadden met belangstelling van het voorstel kennis genomen. Een initiatiefvoorstel tot wijziging van de Grondwet komt immers in de Nederlandse parlementaire geschiedenis niet dikwijls voor. Dat is begrijpelijk, omdat wijziging van de staatsinstellingen en haar bevoegdheden een zeer grondige motivering behoeft. In dat licht bezien had het voorstel hun teleurgesteld. De onderbouwing van het voorstel achtten zij zowel procedureel als inhoudelijk niet voldoende. De leden van de V.V.D.-fractie konden zich geheel vinden in het standpunt van de Raad van State, dat het bij initiatiefvoorstellen ter realisering van een vroeger door de Staten-Generaal verworpen voorstel, van essentieel belang is of zich nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan en wel zodanige nieuwe ontwikkelingen, dat de argumenten die destijds voor de Staten-Generaal doorslaggevend waren om het voorstel af te wijzen, thans niet meer of niet meer volledig gelden. Dit criterium geldt te sterker, nu de Grondwet nog maar zo kort geleden na intensieve en jarenlange discussies is vastgesteld. Aan dit criterium voldoet het voorstel in de ogen van de leden van de V.V.D.-fractie niet. Het initiatiefvoorstel wijkt niet in belangrijke mate af van het in het kader van de algehele grondwetsherziening besproken voorstel in tweede lezing. Integendeel, slechts het aantal leden dat een Kamer kan verplichten om van het enquêterecht gebruik te maken verschilt. Ook de motivering die de initiatiefnemers geven voor hun voorstel wijkt niet af van de motieven die tijdens de algehele grondwetsherziening zijn gehanteerd. De initiatiefnemers erkennen dit in hun rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Dat de door de Raad van State naar voren gebrachte argumenten bij het vorige voorstel door de regering overtuigend zijn bestreden, zoals de initiatiefnemers stellen, konden de leden van de V.V.D.-fractie echter moeilijk beamen. In ieder geval was die bestrijding toch niet overtuigend genoeg geweest om het wetsvoorstel in het staatsblad te krijgen. Ook in de vakliteratuur worden hieromtrent verschillende geluiden gehoord.

De leden van de fractie van D'66 hadden dit voorstel op voorhand met instemming begroet. Uitgaande van het belang van een goede informatievoorziening is het niet alleen noodzakelijk dat individuele kamerleden een vragenrecht hebben, maar ook dat een minderheid van de Kamer het recht heeft de regering te controleren via het enquêterecht.

De leden van de P.S.P.-fractie hadden met instemming kennis genomen van het wetsvoorstel. Dit voorstel geeft een reeds meermalen door hen onderschreven wens vorm. Gelet op de uitvoerige behandeling van het minderheidsrecht bij de laatste grondwetswijziging meenden zij zich nu te kunnen beperken tot enkele vragen die eerst daarna zijn gerezen.

De leden van de C.P.N.-fractie konden in grote lijnen met de inhoud van dit voorstel instemmen. Het had deze leden verwonderd dat de Raad van State bezorgdheid uitspreekt over het feit dat «een dergelijk onderzoek een belangrijk beslag kan leggen op de werkzaamheden van de Kamer». Naar hun mening is de organisatie van de werkzaamheden van de Kamer niet een zaak waar de Raad van State zich een oordeel over dient te vormen.

Het lid van de G.P.V.-fractie had met belangstelling kennis genomen van de inhoud van het initiatiefvoorstel. Terecht wijzen de initiatiefnemers er in de toelichting op, dat hun voorstel een bijzondere voorgeschiedenis kent. Daartoe behoort onder meer de parlementaire behandeling en verwerping door de Eerste Kamer van wetsontwerp 16915. Het had het lid van de G.P.V.-fractie enigszins verbaasd dat de initiatiefnemers vervolgens in de toelichting verwijzen naar de gang van zaken rond de RSV-enquête. Is bij deze enquête juist niet gebleken hoe zinvol het is dat een aanvankelijk door een minderheid voorgesteld onderzoek de politieke steun en instemming wist te verwerven van een (grondwettelijk vereiste) kamermeerderheid? Is een dergelijke gang van zaken geen wenselijke en nuttige voorwaarde om een enquête vooraf zoveel mogelijk te depolitiseren, zodat een enquêtecommissie in goede orde en eendracht ook politiek gevoelige zaken kan onderzoeken, zonder onmiddellijk het risico te lopen politiek verdacht te worden gemaakt? Zal het in de praktijk geen regel zijn dat een minderheid het eerste initiatief zal nemen, waarna -zeker na de ervaringen met de RSV-enquête -een meerderheid een dergelijk initiatief zo zakelijk mogelijk zal beoordelen? Zal niet juist na de RSV-enquête een meerderheid met wel zeer steekhoudende argumenten moeten komen om een ernstig minderheidsverzoekte dwarsbomen?

Het minimale aantal van ondersteunende leden De leden van de P.v.d.A.-fractie hadden in de eerste paragraaf van dit verslag uiteengezet dat juist recente ontwikkelingen het wenselijk maken de bevoegdheden van minderheden in het parlement bij de controle te versterken. Zij vroegen de initiatiefnemers nu om in dit verband nader in te gaan op de overwegingen die hen hebben geleid tot het afstappen van het voornemen -zoals ook door verwijzing naar het amendement-Faber c.s., tot uitdrukking gebracht in de motie-Meijer -om het recht tot het instellen van een enquête toe te kennen aan een vijfde deel van het grondwettelijk aantal leden. Hoewel de aan het woord zijnde leden er begrip voor hadden dat de initiatiefnemers daarmee tegemoet komen aan de bezwaren van een meerderheid van de Eerste Kamer, zoals tot uitdrukking gekomen bij het verwerpen in tweede lezing van een daartoe strekkend wetsvoorstel, achtten zij het gewenst om in het licht van de ervaringen met de RSV-enquête en de discussie over de verhouding regeringparlement een nadere motivatie te ontvangen. Het was de leden van de P.v.d.A.-fractie opgevallen dat de initiatiefnemers voor wat betreft een aantal vraagpunten verwijzen naar de Enquêtewet. Het toe te kennen recht zou nader uitgewerkt moeten worden en «in die

uitwerking zal zeer zorgvuldig rekening moeten worden gehouden met enerzijds het grondwettelijk gewaarborgde recht van een minderheid en anderzijds de noodzaak dat het parlementaire werk niet door lichtvaardig ingestelde enquêtes ontwricht wordt. Wij zijn van mening dat een zodanige regeling in de Enquêtewet zeer wel mogelijk is.» De ervaringen met het gebruik van andere middelen om de controletaak inhoud te geven, geven toch geen aanleiding te veronderstellen dat van het toe te kennen recht lichtvaardig gebruik zal worden gemaakt? De leden die deze vraag stelden waren benieuwd hoe enerzijds een recht kan worden toegekend en anderzijds kennelijk beperkingen moeten kunnen worden gesteld.

De leden van de C.D.A.-fractie hadden reeds bij de grondwetsherziening steun gegeven aan het recht van een minderheid om een enquête in te stellen. Hun instemming met deze gedachte geldt des te meer, nu de vereiste minderheid aanzienlijk groter is dan destijds. Enerzijds doet het voorstel recht aan een doelmatig gebleken en door deze leden als zinvol beschouwd middel tot parlementaire controle; anderzijds verzekert het benodigde derde deel van het grondwettelijk aantal leden, dat niet lichtvaardig tot instelling van een enquête wordt overgegaan.

De leden van de V.V.D.-fractie lazen weliswaar op verschillende plaatsen in de stukken dat de initiatiefnemers van mening zijn dat «in belangrijke mate» (memorie van toelichting, bladzijde 6), ofwel «afdoende» (rapport naar aanleiding van advies van de Raad van State) aan de bezwaren is tegemoet gekomen door de wijziging van het vereiste aantal leden van een vijfde naar een derde, maar zij misten daarbij pijnlijk een solide onderbouwing. Het argument, dat de R.S.V.-enquête uiteindelijk is gehouden nadat in de Tweede Kamer een weg is bewandeld die materieel veel gelijkheid vertoont met het onderhavige wetsvoorstel, pleit eerder in tegenovergestelde richting. Als de initiatiefnemers mededelen dat een nadere regeling van het minderheidsenquêterecht in de Wet op de Parlementaire Enquête zal moeten geschieden om te vermijden dat het parlementaire werk niet door lichtvaardig ingestelde enquêtes wordt ontwricht, dan maken de nu aan het woord zijnde leden daaruit op, dat de initiatiefnemers een dergelijke ontwrichting niet uitsluiten. Overigens geven de initiatiefnemers niet aan hoe zij zich een zodanige uitwerking in de Enquêtewet voorstellen, dat toch het recht van de minderheid niet wordt aangetast.

De Raad van State heeft de vrees uitgesproken dat er misbruik van het voorgestelde recht kan worden gemaakt. De leden van de fractie van D'66 deelden deze vrees niet in die mate. De houding van de politieke partijen en de milde parlementaire verhoudingen in ons land rechtvaardigen de vrees voor dit misbruik niet.

De indieners hebben ervoor gekozen het minderheidsrecht toe te kennen aan éénderde van de leden. De leden van de P.S.P. fractie vroegen om een nadere argumentatie voor juist dit aantal.

De zorg van de indieners, dat het parlementaire werk door lichtvaardig ingestelde enquêtes wordt ontwricht, is naar het oordeel van de leden van de C.P.N.-fractie nogal gezocht. Immers, de kamerleden die het voorstel indienen zullen naar alle waarschijnlijkheid ook degenen zijn die zich het meeste werk op de hals halen. Wat bedoelen de initiatiefnemers overigens met de zinsnede dat «het parlementaire werk door lichtvaardig ingestelde enquêtes ontwricht wordt»?

Het was het lid van de G.P.V. fractie niet geheel duidelijk waar de initiatiefnemers op doelen met hun stelling dat het voorstel in belangrijke mate afwijkt van wetsontwerp 16915. Heeft deze uitspraak enkel betrekking op het feit dat zij een recht van onderzoek willen toekennen aan een derde

deel van het grondwettelijk aantal leden van de Kamer of de Verenigde Vergadering, terwijl dit recht in wetsontwerp 16915 reeds aan een vijfde deel was toegekend? Zo ja, waarom ontbreekt dan een materiële argumentatie voor hun keuze voor een derde deel in plaats van een vijfde deel? Waarom is dit verschil (2/15 deel) zo belangrijk?

De persoonlijke levenssfeer van getuigen De initiatiefnemers verwijzen naar de Enquêtewet, zo merkten de leden van de P.v.d.A.-fractie op, als het bezwaar dat derden in hun persoonlijke levenssfeer worden getroffen aan de orde komt. Betekent dat, dat de initiatiefnemers dit bezwaar onderkennen? Zo ja, hoe kunnen hieraan dan waarborgen worden verbonden? In dit kader verwezen de leden van de P.v.d.A.-fractie naar de discussie over de grondwetsherziening in eerste lezing. De heer Simons (regeringscommissaris voor de grondwetsherziening) merkte toen op: «Een belangrijk bezwaar is geopperd in het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Wiebenga omtrent het enquêterecht van een kamerminderheid. Hij heeft grote bezwaren tegen het wetsvoorstel, omdat door het amendement-Faber zulk een kamerminderheid kan bereiken dat een onderzoek wordt gehouden met dwangbevoegdheden, zelfs de bevoegdheid om een getuige te gijzelen. Daarbij zijn de belangen van mensen rechtstreeks in het geding, zoals hij terecht opmerkt. Maar ik wil erop wijzen, dat een verplichting tot het afleggen van een getuigenverklaring in een kamerenquête in overeenstemming is met ons gehele rechtsstelsel. (...) Zelfs voordat een burgerlijk geding aanhangig is, kan een getuigenverhoor worden bevolen en kunnen de opgeroepenen zelfs worden gegijzeld (artikel 117 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering).» De initiatiefnemers stellen tegenover het bezwaar dat derden in hun persoonlijke levenssfeer kunnen worden getroffen, dat zulks evenzeer geldt in geval van een zogenoemde meerderheidsenquête. Deze redenering, zo merkten de leden van de V.V.D.-fractie op, gaat geheel langs de kern van het bezwaar heen. Het bezwaar is niet zozeer de aanslag op de persoonlijke levenssfeer van burgers ingeval zij voor een parlementaire enquêtecommissie moeten verschijnen. Ook deze leden waren van oordeel dat zulks -indien dat nodig geoordeeld wordt door Eerste of Tweede Kamer -in het belang van hogere democratische waarden kan worden gevergd. Evenwel is het enquêterecht een uiterst zwaar parlementair wapen, niet alleen visavis de regering, maar vooral en in eerste instantie visavis de maatschappij en de burger. Er zijn dwangbevoegdheden aan verbonden, tot en met de gijzeling toe. Welnu, het fundamentele bezwaar van de leden nu aan het woord is, dat burgers deze dwang en inbreuk op hun privacy eventueel zouden moeten ondergaan op wens van een parlementaire minderheid. De gang van zaken rond de RSV-enquête had de leden van de V.V.D.-fractie gesterkt in hun overtuiging, dat de inzet van dit wapen juist dient te worden gelegitimeerd door een parlementaire meerderheid. Zij stelden vast dat hier een verschil van inzicht bestond tussen hen en de initiatiefnemers. In dit kader wezen de V.V.D. leden nog op het bestaan van een gevarieerde parlementaire onderzoekspraktijk, waarbij ook door de Tweede Kamer aangestelde externe onderzoekscommissies tot bevredigende resultaten zijn gekomen. De ontwikkeling die terzake het laatste decennium te zien is geweest, beoordeelden zij positief. Een bezwaar dat wel geuit is, komt voort uit de beduchtheid voor de aantasting van de privacy van de getuigen. Dit spitst zich naar de mening van de leden van de fractie van D'66 vooral toe op de toegankelijkheid van de getuigenverhoren voor de media. Ook dit is een reden om zeer voorzichtig met het enquêterecht om te gaan, maar dit geldt evenzeer voor het minderheidsrecht als voor het meerderheidsrecht. Afgewogen moet hier worden het recht op privacy van de burger en de noodzaak van parlementaire

controle. De RSV-enquête laat duidelijk zien, dat de mogelijkheid tot controle aanwezig dient te zijn. De resultaten van die enquête pleitten ervoor dit enquêterecht niet afhankelijk te maken van de wil van de meerderheid van de Kamer. Met de indieners waren de leden van de fractie van D'66 overigens van mening dat in de Wet op de Parlementaire Enquête zeer zorgvuldig rekening moet worden gehouden met de rechten van derden, die in hun persoonlijke levenssfeer worden getroffen.

Uitwerking in de wet

De leden van de P.v.d.A.-fractie wezen op de mogelijke spanning tussen hettoekennen van het rechttot instellen van een enquête aan een minderheid en het voorbehouden aan een meerderheid het onderwerp van onderzoek precies te omschrijven, evenals de omvang en duur van het onderzoek. Hier kan zeer wel een ernstig verschil van mening ontstaan. Hoe denken de initiatiefnemers over de suggestie om ter zake van de omschrijving van het onderwerp en de omvang en de duur van het onderzoek een verplichting tot advies inwinnen bij de Raad van State te voorzien?

Ook de leden van de P.S.P.-fractie vroegen om een aanduiding van de nadere uitwerking die zou dienen plaats te vinden in de wet. Dient daarbij niette worden overwogen ook in de uitvoering van een door een minderheid aangevraagde enquête de verantwoordelijkheid van die minderheid zwaarder te accentueren, zodat voorkomen wordt dat de politieke meerderheid de uitkomst van de enquête nadelig beïnvloedt? Zou een zodanige uitwerking dat een aanvragende minderheid meer invloed krijgt, ook mogelijk zijn binnen het gewijzigde grondwetsartikelen, of is verdere wijziging daarvan dan noodzakelijk? Verschillende juridische commentaren verwijzen in dit verband naar de situatie in West-Duitsland. Welke lessen kunnen uit de daar ontwikkelde praktijk voor de Nederlandse situatie worden getrokken?

De mogelijkheid van deconstitutionalisering De leden van de V.V.D.-fractie veronderstelden dat het totaal van hun bezwaren tegen het minderheidsenquêterecht aan de initiatiefnemers bekend was. Zij hadden er in dit stadium geen behoefte aan die bezwaren andermaal te herhalen en verwezen voor zover nodig naar de desbetreffende Handelingen. Zij behielden zich het recht voor om daarop bij de openbare beraadslaging terug te komen. Wel voegden zij aan deze bezwaren nog toe, dat de invoering van het minderheidsenquêterecht op de in het voorstel aangegeven wijze -namelijk door vastlegging van het minderheidskarakter van het enquêterecht in de Grondwet zelf -het vrijwel ondenkbaar maakt te zijner tijd dat minderheidskarakter terug te draaien nadat daarmee slechte ervaringen zijn opgedaan. Daartoe zou dan immers de Grondwet andermaal gewijzigd dienen te worden. Het bovenstaande impliceert overigens niet dat deze leden voor deconstitutionalisering zouden pleiten. Daarvoor achtten zij -naar zij aannamen met de indieners van het voorstel -het enquêterecht een te belangrijke bevoegdheid, waarvan de hoofdlijnen in de Grondwet zelf geregeld dienen te blijven.

De leden van de D'66-fractie vroegen naar de mening van de beide indieners over de suggestie die drs. G. Visscher heeft gedaan in het NJB van 14 september 1985. Die auteur stelt voor het minderheidsrecht in de Wet op de Parlementaire Enquête vast te leggen. Een zodanige regeling, waarbij de gewone wetgever in staat is dit voorstel na eventueel misbruik te wijzigen, zou een compromis vormen tussen de in 1980 beoogde regeling en de bestaande situatie.

Is ook overwogen, zo wilden ook de leden van de P.S.P.-fractie weten, om het enquêterecht te deconstitutionaliseren, zodat het aan de wetgever wordt overgelaten nadere regels te stellen? Uiteraard zou dan wel in de Grondwet dienen te worden opgenomen dat de beide Kamers tot invoering van een minderheidsenquêterecht kunnen overgaan indien zij daaraan behoefte hebben.

De leden van de C.P.N.-fractie deelden in dit verband de bezwaren die door de Raad van State tegen het vinden van een oplossing via de Wet op de Parlementaire Enquête zijn ingebracht. Wat zou daarin naar het oordeel van de initiatiefnemers geregeld moeten worden?

Het lid van de G.P.V.-fractie vroeg of de initiatiefnemers ook hebben overwogen of het prestige van de enquête als zwaar politiek middel geen schade kan ondervinden van een (te) snelle opeenvolging van wisselende voorstellen tot herziening van de relevante grondwettelijke bepaling. Zal een eventuele verwerping (bij voorbeeld in tweede lezing door de Eerste Kamer) van hun voorstel niet het door iedereen ongewilde resultaat hebben dat het enquêtemiddel weer in de ijskast verdwijnt, waar het vóór het RSV-onderzoek reeds zo lang had vertoefd?

Advisering door de Raad van State over initiatiefvoorstellen Ter zake van de procedure achtten de leden van de V.V.D.-fractie de aanvankelijke gedachte van de initiatiefnemers om aan de Raad van State geen advies te doen vragen ongelukkig. Inmiddels is gebleken dat het advies van de Raad van State weinig tijd heeft gekost. Voor initiatiefvoorstellen tot wijziging van de Grondwet geldt te meer dat advisering door de Raad van State van groot nut kan zijn.

De Voorzitter van de Commissie, De Kwaadsteniet De Griffier van de Commissie, De Beaufort