De voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regelin... - Handelingen Eerste Kamer 1980-1981 09 december 1980 orde 3

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regeling van delen van het recht in algemene wetboeken en tot opneming van een bepaling in-zake algemene regels van bestuursrecht{15046); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen betreffende de wetgevende macht en de algemene maatregelen van bestuur, alsmede tot opneming van bepalingen betreffende andere voorschriften (15047, R 1099); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake ambtenaren (15048); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen (15049, R 1100); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van de artikelen 73 en 190-192 (15468); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de belastingen (15575); 233

Voorzitter Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake uitzonderingstoestanden (15681); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling betreffende het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam (16086) en van: de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken over een terugzendingsrecht van de Eerste Kamer (16131); de brief van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken en de Minister van Binnenlandse Zaken over het standpunt van de Regering inzake de suggestie van de heer Feij betreffende het splitsingsrecht (Eerste Kamer, 14213, nr. 102).

De beraadslaging wordt hervat. D Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Van de acht wetsontwerpen tot grondwetsherziening, waarover de Eerste Kamer vorige week in eerste termijn heeft gesproken, hebben er zeven betrekking op het nieuwe grondwetshoofdstuk Wetgeving en bestuur. Het achtste betreft het recht op onaantastbaarheid van het menselijk !ichaam en dat is dus een vervolg op de behandeling van het wetsontwerp klassieke grondrechten, waarmee deze Kamer al eerder instemde. De zeven wetsontwerpen over wetgeving en bestuur vormen samen de hoofdmoot van dat nieuwe grondwetshoofdstuk: 21 van de in totaal 27 artikelen die dat hoofdstuk zal gaan bevatten. Artikelen over de openbaarheid van bestuur en de begroting gingen aan deze behandeling al vooraf, en de resterende wetsontwerpen, over de verdediging, de ombudsman, adeldom en ridderorden, zullen ook spoedig rijp zijn voor openbare behandeling. Kenmerkend voor de inhoud van het hoofdstuk Wetgeving en bestuur is dat daarin verschillende onderwerpen regeling vinden die niet zoveel gemeenschappelijks hebben. Wat ze wèl gemeen hebben is voornamelijk dat zij buiten de duidelijk afgebakende in-houd van de andere grondwetshoofdstukken vallen en dat ze alle betrekking hebben op het brede terrein van de overheidsactiviteit dat met de woorden wetgeving en bestuur kan worden aangeduid.

De makers van de Proeve van een nieuwe Grondwet en de staatscorrv missie hebben zich op het standpunt gesteld, dat door het bijeenbrengen van deze bepalingen in één hoofdstuk de systematiek van de herziene Grondwet het beste is gediend, en de Regering heeft zich gaarne daarbij aangesloten. Ik heb tot mijn genoegen kunnen constateren dat ook deze Kamer zich met de voorgestelde systematiek kan verenigen. Ik meen dat althans te mogen afleiden uit het feit dat geen dersprekers de systematiek op dit punt ter discussie heeft gesteld. De variatie van onderwerpen brengt met zich mee dat de sprekers zich in het algemeen in hun betogen gericht hebben op elk van de wetsontwerpen afzonderlijk. Ik moet daarbij één uitzondering maken. De heer Vis is namelijk -ik heb van zijn fractiegenoot begrepen, dat hij thans ter handhaving van de openbare orde op 'zijn' universiteit in Groningen moet verblijven -zijn betoog begonnen met een beschouwing van meer algemene aard. Ik wil daarop, alvorens tot de afzonderlijke wetsontwerpen te komen, met een enkel woord ingaan. De heer Vis heeft de behandeling van deze wetsontwerpen en eigenlijk van de grondwetsherziening in het algemeen in een historisch perspectief geplaatst. Hij wees er daarbij op dat bij de totstandkoming van allerlei grondwetsbepalingen in de vorige eeuw de maatschappelijke en politieke achtergronden daarvan geheel anders waren dan de werkelijkheid van vandaag. In de vorige eeuw ging het om het bereiken van in die tijd nieuwe doeleinden als het inperken van de overheidsmacht, het verlenen van grondrechten aan de burgers, het opleggen van een verantwoordingsplicht aan bestuurders en het creëren van een onafhankelijke rechtspraak. Nu, zo meen ik zijn betoog te begrijpen, zijn dat verworvenheden waarover geen grote problemen meer bestaan. We zien dan ook dat een herziening van de Grondwet ten aanzien van deze onderwerpen weinig publieke belangstelling meer vermag te trekken. Mijnheer de Voorzitter! Ik ben het met deze gedachtengang wel eens, maar ik zou daaraan nog iets willen toevoegen. Inderdaad leven we gelukkig in een land waar de hoofdbeginselen van de rechtsstaat in brede kring onomstreden zijn en waar tal van zaken die in onze Grondwet geregeld zijn, bijna vanzelfsprekend gevonden worden. Er behoeft geen politieke strijd meer gevoerd te worden om de beginselen van de democratische rechtsstaat ingevoerd te krijgen. Maar er is wel voortdurende aandacht nodig om ze te behouden, om ze waar mogelijk te verfijnen en om waar nodig de inhoud en de uitwerking ervan af te stemmen op de maatschappelijke ontwikkelingen. Dat is ook één van de redenen waarom het naar mijn mening goed is dat wij door een algehele grondwetsherziening tot stand te brengen gedwongen worden, ons grondwettelijk stelsel in al zijn onderdelen door te lichten en ons de betekenis ervan voor de samenleving van vandaag te realiseren. Ik begin dan met wetsontwerp 15046. De geachte afgevaardigde de heer Vis heeft geïnformeerd, hoe ver het denken is gevorderd over de vraag of een Staatscommissie hulp kan bieden bij het uitvoeren van de taak vervat in artikel 5.2.8, tweede lid. Op de meest betrokken departementen zal binnen afzienbare tijd worden nagegaan, op welke terreinen de algemene regels van bestuursrecht reeds zodanig zijn onderzocht, dat de departementale voorbereiding van wetgeving ter zake kan worden aangevat. Voor de terreinen waarop men tot de conclusie komt, dat zij nog onvoldoen-de in kaart zijn gebracht, zal vervolgens moeten worden bezien, op welke wijze een nader onderzoek het best zou kunnen geschieden. Instelling van een staatscommissie voor een algemene studie van de algemene regels van bestuursrecht lijkt echter niet nodig. Ik merk hierbij nog op dat met de hier geschetste opzet wordt aangsloten bij de motie-Korte-van Hemel, die immers enerzijds vraagt om wetgeving op terreinen die zich daarvoor thans lenen en anderzijds om studie op nog onvoldoende onderzochte gebieden van het bestuursrecht. Op de opmerkingen die de heren De Gaay Fortman en Vermeer verder over dit wetsontwerp maakten, zal de Regeringscommissaris antwoorden. Ik kom dan aan wetsontwerp 15047. Dat is naar mijn mening een van de belangrijkste van de hele grondwetsherziening. Het gaat hierbij om de samenwerking tussen Regering en Staten-Generaal, zoals die plaatsvindt bij de totstandkoming van wetten. Die samenwerking neemt in ons staatkundig leven een zó centrale plaats in, dat een paragraaf waarin de procedure daarvoor in hoofdlijnen wordt beschreven, in een moderne Grondwet niet kan worden gemist. Wanneer ik dan de huidige grondwet met het wetsontwerp vergelijk, meen ik te kunnen zeggen dat door dit

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

234

Wiegel voorstel de toegankelijkheid van de Grondwet in belangrijke mate wordt vergroot. Uit de woorden van degenen die de vorige week over dit wetsontwerp het woord hebben gevoerd, de heren De Gaay Fortman, Wiebenga, Vermeer en Vis, meen ik te mogen concluderen dat het ontwerp wel hun instemming heeft. Enkele van hen hebben de gelegenheid te baat genomen het onderwerp in een wat breder kader te plaatsen. Op die opmerkingen wil ik gaarne in-gaan. De geachte afgevaardigde de heer Wiebenga heeft een aantal factoren genoemd, die van invloed zijn op de wetgevingsproblematiek. In de literatuur hebben zij al vast benamingen gekregen als de 'terugtred van de wetgever' en de 'veertien wetsfamilies'. Hij noemde daarbij ook het afnemend gezag van de wet en de burgerlij ke ongehoorzaamheid en het feit dat er wel steeds meer wetten bijkomen, maar dat slechts zelden wetten verdwijnen. In die analyse van de problematiek kan ik mij in het algemeen wel vinden. Of de remedie die de geachte afgevaardigde Wiebenga aangeeft, wel de juiste is, weet ik niet. Ik zou daarbij enige kanttekeningen willen plaatsen. In dat verband wil ik in de eerste plaats noemen de kwestie, die de heer Wiebenga heeft genoemd als de verruiming van het wetsbegrip. De geachte afgevaardigde de heer Vis heeft terecht opgemerkt, dat de Grondwet niet een bepaald materieel wetsbegrip kent, maar slechts de procedure voor de totstandkoming van wetten in formele zin regelt. Het lijkt mij dan ook beter te spreken over verruiming van het gebruik van de wetsvorm. Bij de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer heb ik al naar voren gebracht, dat het idee om de wetsvorm ook te benutten voor sommige zaken die thans in nota's vastgelegd plegen te worden, mij wel aanspreekt. Ik wil echter wel waarschuwen voor te hoge verwachtingen op dit punt. Ik vraag mij af of er niet een zekere tegenstelling zit tussen het vierde door de heer Wiebenga naar voren gebracht punt van de wetgevingsproblematiek, de kwantiteit van de wetgeving, en hetverlangen naar nog meer wetten, dat spreekt uit de pleidooien voor verruiming van het gebruik van de wetsvorm. Er zal nog veel studie verricht moeten worden voordat duidelijk is voor welke soorten nota's en beleidsbeslissingen de wetsvorm geschikt is. Daarnaast zal het opstellen van dergelijke wetten de nodige creativiteit vergen. Zij moeten immers geheel andere grondtrekken hebben dan de administratieve wetten, waarmee wij het meest vertrouwd zijn. Onderzoek zal moeten uitwijzen of wij hierbij op weg geholpen kunnen worden door daarvoor in aanmerking komende nota's te gaan inrichten op een min of meer uniforme manier, zoals door de heren Wiebenga en Vermeer bepleit. De Regering heeft voor bestudering van dit soort zaken besloten tot een aanpak, die ik in de Tweede Kamer een 'drieluik' heb genoemd. Centraal daarin staat een commissie van externe deskundigen. Daarnaast zijn er de in-terdepartementale commissie voor de harmonisatie en coördinatie van wetgeving en een ambtelijke werkgroep inzake de procedure van wetgeving Onder de instelling van deze werkgroep en de commissie van externe deskundigen zal op verzoek van de Tweede Kamer nog overleg worden gevoerd met commissies uit die Kamer. De geachte afgevaardigde de heer Wiebenga heeft ook gevraagd, iets te zeggen over het tempo van de studies. Ik zei zopas al dat wij geen overspannen verwachtingen moeten hebben, en dat één en ander zal moeten worden bezien. Ik kan dus niet zeggen dat wij op korte termijn resultaten zullen kunnen zien. Daarvoor is de materie toch bepaald te complex. Zij wordt wel aangevat. Ik ben het met de geachte afgevaardigden die in die richting hebben gesproken eens dat het uiterst zinnig is, de gedachten zoals zij die ook naar voren hebben gebracht zeer grondig te laten onderzoeken. Ik ben blij met de steun die ik heb gekregen van de geachte afgevaardigden De Gaay Fortman en Vis voor de afwijzing van het idee van het terugzendingsrecht. De heer Wiebenga heeft in dat verband de kwestie aangeduid die de Minister-President naar voren heeft gebracht bij de algemene beschouwingen in deze Kamer. Die kwestie betreft echter het opnieuw horen van de Raad van State in verband met de soms in-grijpende amendering van wetsontwerpen die in de Tweede Kamer kan plaatsvinden. Dat is toch iets anders dan een terugzendingsrecht. De heer Wiebenga heeft in het kader van zijn betoog van mogelijke procedurele en organisatorische verbeteringen ook gesproken over de planning van de wetgeving en het zogeheten 'sunsetbeginsel'. Hij heeft de memorie van antwoord op dit punt 'vaag' genoemd. Hij heeft die typering ongetwijfeld niet in onvriendelijke zin gebruikt, maar als feitelijke constatering. Inderdaad gaat het hierbij om nogal onuitgewerkte ideeën. Anders dan de formulering die zij in de stukken heeft gekozen, was het voor de Regering heel moeilijk, hierover te spreken. De heer Wiebenga heeft gezegd dat ten aanzien van de planning van de wetgeving met inschakeling van de computer -wie zou hem die gedachte hebben meegegeven? -Regering en volksvertegenwoordiging meer inzicht in en vat kunnen krijgen op de voorbereiding en naleving van de uitvoering van wettelijke regeling. Mij is het nog niet helemaal duidelijk wat hij hiermee precies bedoelt. In ieder geval ben ik van mening dat meer inzicht zal moeten bestaan in de diensten die de computer kan bieden bij de aanpak van de wetgevingsproblematiek voordat de interdepartementale commissie voor de harmonisatie en coördinatie van de wetgeving kan worden belast met het aanvatten van een studie hierover. Ik heb begrepen dat in bepaalde politieke kring enige belangstelling bestaat voor het 'sunsetbeginsel', een beginsel dat in de Amerikaanse situatie al enigszins is uitgewerkt. Als ik het goed zie, komt het erop neer dat men de programma's voor overheidstaken in bepaalde sectoren, die in de Verenigde Staten plegen te worden vastgelegd in wetten, in principe van beperkte duur maakt. Ik vraag mij af of dat stelsel geschikt is om te worden overgeplant naar een land waar een geheel ander stelsel van bestuur en wetgeving geldt. De aarzeling die ik te dien aanzien heb, wordt misschien nog wat groter als ik goed heb begrepen wat de geachte afgevaardigde de heer Wiebenga heeft bedoeld, namelijk dat hij dit beginsel voor iedere wet wil laten gelden. Ik kan mij er nog nauwelijks een voorstelling van maken wat de toepassing van dit principe op onze Nederlandse wetgeving zou gaan kosten in termen van tijd en mankracht. Het zal ongetwijfeld gigantisch veel zijn. Ik denk dat ik volkomen in de geest spreek van een bepaald concept-programma, als ik zeg dat ik er van harte vóór ben dat bepaalde overheidstaken worden geëvalueerd, dat de uitkomst van die evaluatie consequenties zal moeten hebben voor de wetgeving en dat daarvoor uiteraard het benodigde werk moet worden verricht. Ik vraag mij echter toch af, of de min of meer omgekeerde aanpak waarop de geachte afgevaardigde heeft gedoeld -namelijk om te beginnen bij de wetgeving -, wel de meest doelmatige

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

235

Wiegel is. Ik zou mij overigens kunnen voorstellen dat de geachtigde afgevaardig-de en anderen -wellicht doe ik daar ook aan mee-in een ander gremium de discussie over dit sunsetbeginsel voortzetten. Mijnheer de Voorzitter! Ik ben aangeland bij wetsontwerp 15048, het ambtenarenartikel. Daarover is slechts door de geachte afgevaardigde de heer Vermeer gesproken. Deze vraagt zich met zijn fractiegenoten nog altijd ten principale af, of het voorgestelde artikel wel nodig is. Ik vind het jammer dat de geachte afgevaardigde de door de Regering gegeven motivering zo moeilijk een motivering noemen kan. Hij zegt dat het de constatering van een aantal feitelijkheden is, de positie van de ambtenaren betreffende; zo heb ik althans zijn betoog begrepen. Indien echter, zoals het ook in de memorie van antwoord is geschreven, gesteld wordt dat de bijzondere betekenis van de ambtenaren in de uitvoering van de overheidstaak en het feit dat hun werkgeefster, de overheid, tevens de hoedster is van het algemeen belang, een afzonderlijke grondwetsbepaling rechtvaardigen, dan gaat het toch, dunkt mij, om heel principiële overwegingen en niet alleen om feitelijke constateringen. Ik heb overigens ook geconstateerd dat de geachte afgevaardigde er zijn vreugde over heeft uitgesproken dat er in het voorgestelde artikel ook een kleine verbetering zit vergeleken met de huidige situatie: geen onderscheid meer tussen burgerlijke en militaire ambtenaren. Ook heb ik van hem begrepen dat zijn conclusie over het voorstel toch deze is, dat het geen kwaad kan en dat hij met zijn fractie toch wel overweegt, zijn stem aan het voorstel niette onthouden. Ik zou dit een wijze conclusie van de geachte afgevaardigde vinden. Mijnheer de Voorzitter! Ik zou wat langer willen spreken over wetsontwerp 15049, inzake de buitenlandse betrekkingen. Het lijkt mij goed, eerst een paar woorden te wijden aan de strekking van het wetsontwerp. De jeugdige senator de heer Andriessen heeft zijn maagdenredevoering aan dit wetsontwerp gewijd; ook de geachte afgevaardigden de heren Van der Werff en Vis hebben over dit wetsvoorstel het woord gevoerd. De afgevaardigde de heer Vermeer heeft verklaard -ik ben hem daarvoor erkentelijk -dat het geheel op hem een goed geformuleerde, evenwichtige indruk maakte, zodat hij geen aanleiding zag tot het maken van verdere opmerkingen.

Bij het voorstel inzake de buitenlandse betrekkingen heeft de Regering van begin af aan verklaard, dat het niet in haar bedoeling lag en ligt, wijzigingen van principiële aard in de bestaan-de regeling aan te brengen. Het gaat in deze voorstellen vooral om veranderingen van terminologische en redactionele aard, terwijl enkele wijzigingen verder ten doel hebben de regeling van bepaalde onderwerpen over te laten aan de gewone wetgever. Bij dit laatste valt met name te denken aan een wettelijke regeling inzake de goedkeuring van verdragen. De geachte afgevaardigde de heer Vis heeft verklaard het met deze deconstitutionalisering eens te zijn. Naar aanleiding van een opmerking die hij daarbij maakte, zou ik nog willen zeggen dat het enkele feit van deconstitutionalisering er uiteraard niet op behoeft te wijzen dat iets, in dit geval de regeling van de buitenlandse betrekkingen, een routinekwestie zou zijn. De constatering dat de huidige regeling vrij algemeen als bevredigend wordt ervaren houdt tegelijkertijd een antwoord in aan de heer Andriessen, die naar mijn mening terecht heeft gesteld, dat het ook een belangrijke beslissing is om het bestaande stelsel in beginsel ongewijzigd te laten. Hij heeft in dit verband nog gewezen op de ontwikkeling van de Europese Gemeenschap. Ik had niets anders verwacht van iemand in zijn positie. Luisterende naar het betoog dat hij heeft gehouden ben ik nog eens gesterkt in mijn opvatting dat het kabinet ten aanzien van de benoeming die hem is ten deel gevallen een juiste beslissing heeft genomen. Het verheugt mij dat hij wat betreft dit wetsvoorstel op dezelfde lijn zit als de Regering en de Kamer aan de overzijde. Dit grondwetsontwerp beoogt geen belemmeringen op te werpen tegen verdergaande Europese integratie. Dat geldt ook voor de doorwerking van het Europese recht in de Nederlandse rechtsorde, waarover de geachte afgevaardigde heeft gesproken. De heer Andriessen heeft daarbij de motie-Brinkhorst genoemd, waarin wordt uitgesproken dat bepalingen van de Grondwet in geval van twijfel zo dienen te worden uitgelegd dat het proces van integratie in Europa daardoor niet belemmerd wordt. De geachte afgevaardigde heeft zijn vreugde uitgesproken over de Europese gezindheid in de Tweede Kamer die uit de motie spreekt. Aan de andere kant heeft hij zich afgevraagd of dergelijke generale, leidende interpretatieregels wel juist zijn en of onder alle omstandigheden moet worden aangenomen, dat bij twijfel de Europese integratie behoort te prevaleren boven de soms wellicht verderreikende mondiale orde. Ik begrijp de geachte afgevaardig-de op dit punt niet alleen goed, ik ben het ook volstrekt met hem eens. Dat moge ook blijken uit datgene wat ik zelf in de Tweede Kamer heb gezegd. Uit hetgeen aan de overzijde over de motie is gesteld concludeer ik, dat ook daar de noodzaak van ruimte voor afweging wordt gezien. De heer Van der Werff heeft eveneens de Europese integratie ter sprake gebracht. In dat verband heeft hij het artikel van Salomonson over de politieke betekenis van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap ter sprake gebracht. Daarop inhakend heeft hij gewezen op de positie van de rechterlijke macht op Europees niveau, een positie die sterker wordt naarmate de bondgenootschappelijke band hechter wordt. Op deze ontwikkeling is in de ogen van de geachte afgevaardigde de Nederlandse bevolking nog niet voorbereid. Terecht heeft hij aandacht voor deze problematiek gevraagd. Twee factoren kunnen naar de overtuiging van de Regering de herkenbaarheid van de doorwerking van het gemeenschapsrecht voor de Nederlandse burger bevorderen. De eerste is het in het EEG-verdrag voorziene samenspel tussen de nationale rechter en het Europese Hof van Justitie, met name de procedure van art. 177 inzake de prejudiciële beslissing. De tweede factor is naar de overtuiging van de Regering dat er behalve de juridische band een daarmee corresponderende politieke band ontstaat. Verdergaande politieke vormgeving aan de Gemeenschap zou naar onze mening ook de herkenbaarheid van de Europese Gemeenschap voor de burgers sterk doen toenemen. De geachte afgevaardigde de heer Van der Werff heeft ook gesproken over de positie van de Raad van State. Hij heeft terecht geconstateerd dat in geval van stilzwijgende goedkeuring van verdragen de situatie duidelijk is: de Raad van State wordt gehoord, ook in geval van stilzwijgende goedkeuring. De heer Van der Werff heeft daarbij gevraagd hoe dat in zijn werk zou gaan bij harmonisering van nationale wetgeving met internationaal gewoonterecht. Dat gebeurt niet op een bijzondere wijze. Harmonisering, aanpassing van wetgeving betekent wijziging van Nederlandse wetgeving. Daarover wordt de Raad van State gehoord.

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

236

Wiegel Een volgende vraag van de heer Van der Werff betrof artikel 5.2.1, derde lid. Hij heeft zich afgevraagd wie nu bepaalt wanneer verdragsbepalingen afwijken van de Grondwet. Zoals hijzelf al heeft aangegeven, wordt dit door de wetgever bepaald. De heer Van der Werff heeft gevraagd of de Regering daartoe een voorzetje zou geven. Als antwoord hierop kan ik verwijzen naar hetgeen in de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer op bladzijden 9 en 10 en in de nota naar aanleiding van het eindverslag aan de Tweede Kamer op bladzijde 7 staat vermeld. Daarin zijn heel nauwkeurig alle casusposities ontrafeld. Uit de uiteenzettingen blijkt, dat zowel de Regering als het parlement als eerste kan uitspreken dat een verdrag noopt tot afwijken van de Grondwet. Het verheugt mij dat de heer Van der Werff heeft verklaard dat zijn fractie zich kan vinden in de in het wetsontwerp neergelegde beleidsverantwoordelijkheid van de Regering. Het vervallen van artikel 58, eerste lid, door de heer Van der Werff praktisch verdedigbaar genoemd, betekent uiteraard niet dat dit zal leiden tot verwaarlozing van de bestuurlijke behartiging van de buitenlandse betrekkingen. Ik weet niet of de heer Van der Werff in ernst heeft geconcludeerd dat uit het vervallen van artikel 58, eerste lid, kan worden afgeleid dat Amsterdam weer een vrijbrief zou krijgen vooreigen buitenlandse betrekkingen.

De heer Wiebenga (VVD): Het lijkt er soms wel op! Minister Wiegel: Ja, dat zouden sommigen kunnen zeggen. Misschien moet de Regering weer een brief aan Amsterdam schrijven als dit in de praktijk wordt gerealiseerd. Daar zijn sommige bewindslieden sterk in. Ik ben er echter van overtuigd dat Amsterdam op dit gebied zijn eigen maat zal kennen. Over de artikelen 5.2.0 en 5.2.1 zijn eveneens enkele vragen gesteld. De heer Andriessen achtte het juist dat artikel 5.2.0. in de Grondwet is opgenomen. Ik ben het met hem eens dat wij ons moeten richten op een mondiale rechtsorde, hetgeen past in de ontwikkeling ten aanzien van de rechten van de mens en een billijker verdeling van goederen. Evenzeer ben ik het met hem eens dat het parlement de Regering op de uitvoering van de taak vervat in artikel 5.2.0 behoort te controleren. Ik stem ook in met zijn opmerkingen over de parlementaire betrokkenheid. Uit de aard van het onderwerp, het voeren van buitenlands beleid, vloeit voort dat de Regering ruimte moet houden voor slagvaardig beleid. Ik wil dat nog eens in alle duidelijkheid zeggen. De heer Van der Werff heeft ook gesproken over artikel 5.2.0. en heeft daarbij enkele zaken aangehaald. Zo heeft hij gesproken over de situatie in de negentiende eeuw, toen het beleid vooral of uitsluitend werd bepaald door ministers die diplomaat èn bestuurder waren. Ik acht de laatstgenoemde kwaliteiten nog steeds van belang voor bewindslieden. Het volgende punt waarover ik wil spreken' is de goedkeuring van verdragen. In de schriftelijke stukken aan de Tweede Kamer heeft de Regering herhaaldelijk uitgesproken, dat de nieuwe wettelijke regeling inzake de goedkeuring van verdragen wat haar betreft in materieel opzicht geen wijziging behoeft te brengen in de thans in de Grondwet neergelegde systematiek. Aan de bestaande rechten van de Staten-Generaal op het terrein van de goedkeuring van verdragen zal op die wijze geen afbreuk worden gedaan. Ik haal dat hier nog even naar voren naar aanleiding van datgene wat daarover door de geachte afgevaardigden de heren Andriessen en Vis is gezegd. De geachte afgevaardigde de heer Vis legt twee uitspraken naast elkaar over het initiatiefrecht van de Tweede Kamerten aanzien van verdragen en hij heeft ter zake om opheldering gevraagd. Het antwoord op deze vraag is het volgende. Wij moeten twee zaken uit elkaar houden, te weten het sluiten van een verdrag door de Regering en de goedkeuring van een verdrag door het parlement. In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer gaat het over het sluiten van een verdrag. De Tweede Kamer mist de bevoegdheid, zo is in deze memorie onomwonden verklaard, om door middel van een initiatiefwet verdragen te sluiten. De geachte afgevaardigde de heer Andriessen sprak nog over de mogelijkheid van een goedkeuringsrecht van de Staten-Generaal voor beleidsafspraken die niet als verdragen kunnen worden aangemerkt. Het verheugt mij dat de geachte afgevaardigde met de thans voorliggende regeling in-stemt. Deze regeling houdt in dat alleen verdragen die het Koninkrijk juridisch bindende verplichtingen inhouden aan het parlementaire goedkeuringsrecht zijn onderworpen. Beleidsafspraken vallen daarbuiten. Bij deze beleidsafspraken is, zoals de geachte afgevaardigde Andriessen terecht heeft gesteld, de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid aan de orde. Ik kom nu tot wetsontwerp 15468 betreffende het geldstelsel. Over dit voorstel heeft de geachte afgevaardig-de de heer Christiaanse het woord gevoerd en hij heeft gezegd dat hij de beantwoording in de memorie van antwoord van de vragen van de fractie van het CDA over de betekenis van het bij amendement opgenomen artikel 5.2.7a -de wet regelt het geldstelsel -zeer bevredigend achtte. Ik ben voor die woorden de geachte afgevaardigde erkentelijk. Ik zou daarbij nog eens willen onderstrepen het belang van de schriftelijke voorbereiding van de wetsontwerpen in deze Kamer. Zoals ook nu weer blijkt, biedt deze schriftelijke voorbereiding een goede gelegenheid om eventuele onduidelijkheden die met name bij geamendeerde wetsontwerpen nog zouden kunnen bestaan, weg te nemen. De geachte afgevaardigde de heer Christiaanse heeft een aantal vragen gesteld. Zijn eerste vraag was, of uit de schrapping van de bepaling van artikel 73 van de bestaande Grondwet volgt, dat ook de beeltenis van anderen dan het staatshoofd op de Nederlandse munt zal kunnen verschijnen. Strikt juridisch geredeneerd moet het antwoord van deze Regering op deze vraag bevestigend luiden. Im-mers, de nieuwe Grondwet zal voorschrijven dat de wet het geldstelsel regelt. Het is aan de wetgever, te bepalen hoe het muntgeld eruit zal zien. Zoals ik al zei, dat is strikt juridisch geredeneerd. Mèt de geachte afgevaardig-de wijs ik op de bepaling in de Muntwet dat alle munten het borstbeeld van de Koning zullen dragen. Ik neem niet aan dat de wetgever met het vervallen van artikel 73, de behoefte zal gevoelen de genoemde bepaling van de Muntwet te veranderen. De geachte afgevaardigde de heer Christiaanse heeft ook de vraag opgeworpen, of de huidige Grondwet reeds zou toelaten de beeltenis van het staatshoofd op de munt weg te laten. Dat is een interessante vraag die ik niet zonder meer bevestigend of ontkennend zou durven beantwoorden. Ingevolge artikel 73 heeft de Koning het recht op de munt en vermag hij zijn beeltenis op de muntspeciën te doen stellen. De term 'vermag' zou erop kunnen duiden, dat het geen strikt grondwettelijk voorschrift is dat er geen ander beeld dan dat van de Koning op de munt mag staan. Men kan ook de redenering volgen dat, zo er een beeld op de munt staat, dit het beeld van de Koning moet zijn.

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

237

Wiegel In de wetgevingspraktijk is deze vraag, voor zover ons bekend, nooit opgeworpen en de wetgever is er steeds zonder meer vanuit gegaan dat het borstbeeld van de Koning op de munt zou worden gesteld. Ik ga ervan uit dat de geachte afgevaardigde mij toe zal staan, dat ik op de door hem opgeworpen vraag geen zwart-witantwoord geef. Ik acht mij tot deze terughoudendheid te meer gerechtigd omdat onder de nieuwe Grondwet deze vraag slechts van academisch belang is. Overigens merk ik nog op dat ik mij zeer wel kan vinden in het betoog van de geachte afgevaardigde, dat ook in de toekomst zal moeten worden aangenomen dat de eenheid van de Nederlandse staat het best wordt gesymboliseerd met de beeltenis van de Koning op de Nederlandse gulden. Mijnheer de Voorzitter! wat betreft de vraag van de geachte afgevaardig-de de heer Christiaanse of een eventueel verdrag, waarbij zou worden overgegaan op een volledig Europees geldstelsel, een goedkeuring bij 2h meerderheid zou behoeven of dat met een gewone meerderheid kan worden volstaan, wil ik het volgende stellen. In de mondelinge discussie over dit wetsontwerp in de Tweede Kamer is door de Regering duidelijk gemaakt, dat een overgang op een volledig Europees geldstelsel alleen mogelijk zal zijn indien daaromtrent een verdrag wordt gesloten op basis van artikel 236 van het EEG-verdrag. Een dergelijk verdrag zal parlementaire goedkeuring behoeven bij gewone meerderheid van stemmen. De bepaling ' de wet regelt het geldstelsel' kan op geen enkele wijze worden gezien als een grondwettelijk obstakel tegen eventuele toekomstige Europese ontwikkelingen. De grondwettelijke opdracht aan de wetgever om het geldstelsel te regelen laat toe dat de wetgever het geldstelsel zodanig regelt, dat dit overeenkomt met wat daaromtrent eventueel in Europees verband wordt bepaald. Ten slotte, mijnheer de Voorzitter, wil ik mij, wat dit wetsontwerp betreft, geheel aansluiten bij de door de heer Christiaanse verwoorde mening dat het nieuwe artikel 5.2.7a geenszins impliceert, dat er op het terrein van het geldstelsel méér zou moeten worden geregeld dan thans het geval is. Het artikel dwingt niet tot nieuwe wetgeving. Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardigden Christiaanse, Vermeer en Van der Werff hebben een beschouwing gehouden over wetsontwerp nr. 15575. In het betoog van de heer Christiaanse, waar de andere sprekers zich bij aansloten, klonk enige teleurstelling door over de amendering van het wetsontwerp door de Tweede Kamer. Ik kreeg echter de indruk, dat dit voor de verschillende fracties geen reden vormde om hun stem aan het wetsontwerp te onthouden. Op de nadere opmerkingen, gemaakt door de heer Christiaanse over dit wetsontwerp, zal de Regeringscommissaris ingaan. Wat betreft wetsontwerp nr. 15681, dat handelt over de uitzonderingstoestanden, heeft de Eerste Kamer volstaan met een blanco eindverslag. De heer W. F. de Gaay Fortman heeft in de eerste termijn van de zijde van dit Huis gezegd er volledig mee in te stemmen dat de bestaande verschillende grondwettelijke bepalingen over de uitzonderingstoestanden nu in één artikel zijn samengebracht en dat het aan de wet wordt overgelaten om de verschillende vormen van uitzonderingstoestanden te regelen. Ik ben de Kamer erkentelijk dat voor dit wetsontwerp een zo grote mate van overeenstemming aanwezig is. Ik kom tot de bespreking van wetsvoorstel 16086 dat handelt over het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. De heren De Gaay Fortman en Vermeer zijn hierop ingegaan. De heer De Gaay Fortman zei iets van mening te zijn veranderd ten aanzien van de vraag of het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam in de nieuwe grondwet zou moeten worden opgenomen. Deze vraag wordt nu door hem positief beantwoord. Uit het betoog van de heer Vermeer kreeg ik juist de indruk dat hij zich in andere richting bewoog. Hoewel hij reserves heeft ten opzichte van het opnemen van de nieuwe grondwetsbepaling, is hij bereid, de Regering het voordeel van de twijfel te gunnen. Ik zou er de Kamer erkentelijk voor zijn als zij ook dit wetsvoorstel zou willen aanvaarden. Ik kom nu tot het laatste deel van mijn betoog, dat ik wil wijden aan -zoals het is gaan heten -de suggestie-Feij. Aan het slot van zijn betoog sprak de heer De Gaay Fortman hierover. Hij sprak als zijn oordeel uit dat de Twee-de Kamer deze suggestie, die erop neerkomt dat het ontwerp met betrekking tot de procedure van grondwetsherziening in tweede lezing bij voorrang zou worden afgehandeld en in werking zou treden, terecht heeft afgewezen. De bezwaren die de geachte afgevaardigde tegen de suggestie naar voren bracht, zijn vooral van staatsrechtelijke aard. Door de suggestie-Feij te volgen zou, aldus de geachte afgevaardigde, inbreuk worden gemaakt op het stelsel van de grondwetsherziening dat er van uitgaat dat de wetsontwerpen in tweede lezing als één pakket worden behandeld. Tijdens de behandeling van dit vraagstuk in de UCV van 27 augustus jl., heb ik gezegd dat ik de bezwaren die uit een oogpunt van een goed grondwetsherzieningsbeleid naar voren werden gebracht wel kon delen. Uit de behandeling tijdens de UCV had ik dan ook reeds de conclusie getrokken -het betoog van de heer De Gaay Fortman versterkt deze conclusie nog -dat wij de suggestie-Feij niet moeten volgen. Dat neemt overigens niet weg dat ik er niet van overtuigd ben dat de suggestie-Feij grondwettelijk ontoelaatbaar zou zijn. De heer De Gaay Fortman stelt zich op het standpunt dat de wetsontwerpen die in eerste lezing zijn aangenomen, verder als één pakket behandeld moeten worden. Ik zou mij echter kunnen voorstellen, zeker bij een grondwetsherzieningsoperatie van deze omvang, dat een verdere afhandeling als één pakket om bepaalde redenen minder aantrekkelijke kanten heeft. Stel bij voorbeeld, dat ten aanzien van bepaalde onderdelen van een omvangrijk pakket herzieningsvoorstellen nog vragen rijzen, waardoor de twee-de lezing meer tijd in beslag neemt dan was voorzien en dat zich in dat pakket één ontwerp bevindt dat naar het oordeel van regering en Staten-Generaal zo snel mogelijk zou moeten worden afgekondigd. In zo'n situatie zou toch, met toepassing van het huidige additioneel artikel IX, het betreffende ontwerp bij voorrang behandeld en afgekondigd moeten kunnen worden? In de artikelen 211 en volgende lees ik ook niet dat zulks niet toegestaan zou zijn. De Regering stelt zich dan ook op het standpunt dat het in beginsel mogelijk is, de wetsontwerpen tot herziening van de Grondwet ook in twee-de lezing afzonderlijk verder af te handelen en af te kondigen. Staatsrechtelijke problemen rijzen voor de Regering pas waar het gaat om het afzonderlijk afhandelen van een wetsontwerp tot wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure. Indien zo'n wetsontwerp immers afzonderlijk zou worden afgekondigd, zouden de daaropvolgende wetsontwerpen de gewijzigde procedure van grondwetsherziening dienen te volgen. Dat zou kunnen leiden tot de situ-

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

238

Wiegel atie dat van de wetsontwerpen die te zamen voor de tweede lezing zijn ingediend, een gedeelte volgens de oude herzieningsprocedure zou worden afgehandeld en een ander gedeelte volgens de nieuwe procedure. Indien de nieuwe procedure ingrijpend zou verschillen van de oude, zouden op deze wijze waarborgen die in de herzieningsprocedure besloten liggen, omzeild kunnen worden. De Regering heeft dit probleem onderkend en zich op het standpunt gesteld dat de suggestie van de heer Feij grondwettelijk niet toelaatbaar zou zijn, indien de nieuwe grondwetsherzieningsprocedure afweek van de thans geldende procedure op het punt van de specifieke waarborgen die daarin zijn gelegen, te weten de herziening in twee lezingen met tussentijdse ontbinding van de Staten-Generaal en het vereiste van de tweederde meerderheid in tweede lezing. Nu daarvan in het thans in eerste lezing afgehandelde voorstel tot wijziging van de herzieningsprocedure geen sprake is, acht de Regering ten aanzien van dat voorstel vanuit staatsrechtelijk oogpunt de suggestie-Feij geoorloofd. Ik heb dit punt vrij uitvoerig behandeld omdat het mij van belang lijkt dat over het standpunt van de Regering met betrekking tot de staatsrechtelijke merites van dit vraagstuk geen onduidelijkheid blijft bestaan. Overigens ben ik mede gezien de uitspraak van de Tweede Kamer in de motie-Patijn over dit onderwerp, met de heer De Gaay Fortman van mening dat we de suggestie-Feij niet moeten volgen. D De heer Simons, (Regeringscommissaris voor de grondwetsherziening): Mijnheer de Voorzitter! Na de uiteenzetting van de Minister zijn er nog een aantal vragen overgebleven, die voor mijn rekening komen. Ik begin met wetsontwerp 15046. De geachte afgevaardigde de heer Vermeer toonde enerzijds veel begrip voor ons standpunt dat het administratief procesrecht thans nog niet voor algehele codificatie in aanmerking komt, maar hij vroeg zich anderzijds af, of men om die reden een grondwettelijke codificatieopdracht achterwege moet laten. De geachte afgevaardigde de heer W. F. de Gaay Fortman heeft erop aangedrongen, bij het voorbereiden van de wet, houdende algemene regels van bestuursrecht, te bezien, of in die

Eerste Kamer 9 december 1980

wet niet ook de algemene regels van administratief procesrecht die zich daarvoor lenen, zouden kunnen worden opgenomen. Mijnheer de Voorzitter! Wij denken dat het niet verstandig is, ten aanzien van het administratief procesrecht een ruim geformuleerde opdracht in de Grondwet op te nemen. Het is op dit moment nog in het geheel niet zeker, in hoeverre en op welke termijn daaraan gevolg kan worden gegeven. Dit neemt niet weg dat het de wetgever uiteraard vrij staat om bij de uitvoering van artikel 5.2.8, tweede lid, voorzieningen te treffen ten aanzien van die algemene regels van het administratief procesrecht, waarvan hij meent dat zij op dat moment voor vastlegging in aanmerking komen. De geachte afgevaardigde de heer W. F. de Gaay Fortman drong hierop aan. Naar mijn mening verdient het zeker aanbeveling, bij de voorbereiding van de wet, houdende algemene regels van bestuursrecht, aan deze mogelijkheid aandachtte schenken. De geachte afgevaardigde de heer W. F. de Gaay Fortman heeft ook aandacht gevraagd voor artikel 39 van het Statuut, dat bepaalt dat het burgerlijk en handelsrecht, de burgerlijke rechtsvordering, het strafrecht, de strafvordering enz. in Nederland en de Nederlandse Antillen zoveel mogelijk -ik onderstreep dat -op overeenkomstige wijze worden geregeld. Hij vroeg of het, nu het Statuut toch een wijziging moet ondergaan op het punt van het kiesrecht, niet mogelijk zou zijn het 'concordantiebeginsel' uit het Statuut te verwijderen. Hij achtte het met name te vergaan dat de nieuwe codificatie van ons burgerlijk recht ook in de Antillen zou worden ingevoerd. Op 6 mei jongstleden heeft de geachte afgevaardigde deze kwestie ook aan de orde gesteld tijdens de behandeling van de ontwerpen van wet tot vaststelling van drie boeken van het B.W. Hij stelde toen dat wat hem betreft artikel 39 kan verdwijnen, omdat ook de Antillen een eigen rechtsontwikkeling moeten kunnen volgen. Naar mijn mening is de betekenis van artikel 39 van het Statuut deze, dat met inachtneming van het eigene, de plaatselijke omstandigheden en behoeften, op de genoemde terreinen van het recht in de landen van het Koninkrijk geen onnodige verschillen ontstaan. Anders dan de vroegere koloniale regelingen die verplichtten tot het zoveel mogelijk volgen van Nederland, is thans bepaald dat de landen

Grondwet

van het Koninkrijk zoveel mogelijk het burgerlijk recht op overeenkomstige wijze regelen. Zoals het verleden ook heeft aangetoond, houdt de in het Statuut neergelegde concordantiebepaling de eigen rechtsontwikkeling van de Antillen met name op civielrechtelijk terrein, niet tegen. Het lijkt mij te ver gaan om aan te nemen dat de bepaling van artikel 39 van het Statuut de Antillen zou verplichten het nieuwe burgerlijk recht van Nederland in te voeren. Wensen zij daartoe niet over te gaan -de geachte afgevaardigde noemde daartoe zeer plausibele gronden -dan laat artikel 39 hun die mogelijkheid. Vanuit dat gezichtspunt bezien lijkt schrapping van genoemd artikel uit het Statuut niet nodig. Een dergelijke schrapping wordt overigens in het geheel niet belemmerd door het grondwetsartikel datthans aan het oordeel van deze Kamer is onderworpen. Ik kom thans met enige aanvullingen op het betoog inzake het belangrijke wetsontwerp 15047, wetten en andere voorschriften. De geachte afgevaardigde de heer Vis heeft niet alleen in zeer algemene zin daarover een beschouwing gehouden, hij heeft ook op details gelet. Hij heeft een vraag gesteld over een nieuwe term die in het wetsontwerp is gebruikt, namelijk de term 'indienen'. Hij vroeg bij wie het dan zou moeten worden ingediend. Het lijkt mij niet nodig dat in de Grondwet met zoveel woorden wordt bepaald bij welke instantie een wetsontwerp wordt ingediend. Uit het geheel der bepalingen blijkt naar mijn oordeel duidelijk dat een wetsontwerp wordt ingediend bij dat orgaan, dat zich in de fase die volgt op de indiening, met de wetgeving moet bezighouden. Dat wil zeggen dat een wetsontwerp dat door of vanwege de Koning wordt ingediend, wordt ingediend bij de Tweede Kamer. Ook is denkbaar dat het in de Verenigde Vergadering zou moeten worden ingediend. Een initiatiefontwerp wordt door de Tweede Kamer ingediend bij de Eerste Kamer, respectievelijk door de verenigde vergadering bij de Regering. Dan is er geen andere instantie meer. Als de verenigde vergadering een besluit heeft genomen tot indiening, wil dit zeggen: indiening bij de Regering. De heer Vis heeft ook een vraag over artikel 5.1.6 gesteld, dat over de intrekking van wetsontwerpen handelt. Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat een door de Tweede Kamer of verenig-de vergadering in te dienen wetsontwerp, door het lid of de leden door 239

Simons wie het aanhangig is gemaakt, kan worden ingetrokken. Naar het oordeel van de geachte af gevaardigde suggereren de woorden 'een door haar in te dienen voorstel' taalkundig dat de indiening zal volgen, terwijl het artikel juist de gelijkheid van niet indiening beoogt. De door de heer Vis geciteerde woorden moeten mijns inziens en kunnen taalkundig anders gelezen worden. Zij betekenen dat het hier gaat om een wetsontwerp dat bestemd is om ingediend te worden. Verder heeft de geachte afgevaardigde Vis gevraagd wat hij zich bij een initiatiefvoorstel moest voorstellen van het verschil tussen intrekking door de Tweede Kamer en intrekking vanwege de Tweede Kamer. Naar zijn oordeel was dit onderscheid niet meer verdedigbaar. Ik verschil hier met hem van mening. Mijns inziens is dit onderscheid terecht in het eerste lid van dat artikel gemaakt. Er zijn namelijk twee mogelijkheden. In de eerste plaats kan de Tweede Kamer besluiten tot intrekking van een initiatiefvoorstel. Zij zal dat vervolgens aan de Eerste Kamer meedelen. Er is hier dan sprake van intrekking door de Tweede Kamer. Er is echter een tweede mogelijkheid en die moet gelezen worden in samenhang met een ander artikel, 5.1.5; dat bepaalt onder meer dat de Tweede Kamer een of meer van haar leden kan opdragen een door haar ingediend voorstel in de Eerste Kamer te verdedigen. De Tweede Kamer kan die leden machtigen het wetsontwerp in te trekken, bijvoorbeeld wanneer verwerping door de Eerste Kamer dreigt. Daarop doelt het woord 'vanwege'. Het zal niet vaak gebeuren, maar het lijkt niet aanbevelenswaard een dergelijke mogelijkheid grondwettelijk uit te sluiten. Ten slotte heeft de geachte afgevaardigde de heer W. F. de Gaay Fortman de nieuwe bepaling in artikel 5.1.9. toegejuicht, die voorschrijft dat ook voor vanwege het Rijk vastgestel-de algemeen verbindende voorschriften die geen wet of algemene maatregel van bestuur zijn de bekendmaking en inwerkingtreding wettelijk geregeld moet worden. Voor zijn instemming zijn wij hem gaarne erkentelijk. Ik kom dan nu op enige vragen die gesteld zijn betreffende het Ambtenarenartikel, het wetsontwerp 15048. Het gaat hierbij over de delegatiemogelijkheid. De geachte afgevaardigde de heer Vermeer betreurde het dat door het gebruik van de woorden 'stelt regels' in de toegevoegde tweede zin van dat artikel, het woord 'regelt' in de eerste zin niet meer de mogelijkheid zou bieden om aan de lagere organen ruimte te geven voor een zekere differentiatie. De geachte afgevaardigde leidde dit af uit hetgeen in de memorie van antwoord op vragen van de zijde van zijn fractie was meegedeeld. Deze conclusie -ik zeg het in alle bescheidenheid -is naar mijn mening niet juist. De andere delegatieterminologie in de nieuwe tweede zin van het artikel heeft niet de strekking, de mogelijkheid tot delegatie die de eerste zin biedt -door het woord 'regelt', dat nu eenmaal de vaste terminologie is bij deze herziening van de Grondwet -te beïnvloeden. Zij doet dat ook niet. Zoals in verschillende stadia van de voorbereiding van dit wetsontwerp is gesteld, biedt de formulering 'de wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren' een zeer ruime mogelijkheid tot delegatie. Daarbij kan bepaald wel ruimte aan lagere overheden voor differentiatie worden geboden. In hoeverre een dergelijke ruimte er werkelijk zal zijn, is ter beoordeling van de wetgever. In de memorie van antwoord is, in antwoord op vragen van de fractie van de geachte afgevaardigde, ingegaan op een ander verschil tussen 'de wet regelt' en 'de wet stelt regels'. Er is namelijk soms verschil in omvang van de regelingsopdracht aan de wetgever die, in de context van de bepaling waar het hier om gaat, uit deze twee formuleringen zou voortvloeien. Toen is opgemerkt, dat de wetgever niet gehouden is voor de onderdelen -en dat is de reden waarom uit de formuleringen ' de wet stelt regels' is gekozen -die in de tweede zin van het artikel worden genoemd, een het gehele terrein omvattende regeling te treffen. Daar is ruimte voor zelfstandige regeling door organen van lagere overheden. Ik zou eigenlijk willen zeggen: een autonome regeling door organen van lagere overheden. Dat ligt formeel wat anders bij de opdracht aan de wetgever uit de eerste volzin. Die draagt op in algemene zin aan de wetgever om het hele terrein van de ambtelijke rechtspositie te regelen. De regeling die hieruit voortkomt, kan alleszins in delegatie voorzien en daarbij zonder twijfel ruimte voor een zekere differentiatie geven. Dat is echter een ander aspect dan waar het in de memorie van antwoord om ging. Naar ik hoop, is de geachte afgevaardigde de heer Vermeer op dit punt thans iets meer tevreden dan de vorige week. Ik heb dan nu enkele opmerkingen te maken over het wetsontwerp Buitenlandse Betrekkingen, 15049. Daar resteert voor mij de vraag om iets te zeggen over de werking van internationaal recht in de Nederlandse rechtsorde. Daarover heeft in het bijzonder de geachte afgevaardigde de heer An-driessen gesproken. Ik heb van de geachte afgevaardigde de heer Van der Werff de opmerking genoteerd, dat zijn fractie zich kan vinden in het in de Grondwet aangegeven kader voor de toetsingsmogelijkheden van de rechter. Ook van de heer Andriessen kreeg ik de indruk, dat hij zich daar wel in kon vinden. In dit wetsontwerp is een keuze gemaakt, niet om iets nieuws op dit punt in te voeren maar om de regeling die in 1953 in de Grondwet is opgenomen thans te handhaven. Die regeling houdt in dat bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden verbindende kracht hebben nadat zij zijn bekend gemaakt. Binnen het koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. De heer Andriessen plaatste daarbij enkele kanttekeningen en vragen; allereerst een vraag over het ongeschreven volkenrecht. De artikelen die ik noemde, spreken alleen over het geschreven volkenrecht. Ik meen dat de heer Andriessen terecht spreekt van een rechtspolitieke keuze die wordt gemaakt wanneer het niet aan de rechter wordt overgelaten, bij strijd tussen ongeschreven volkenrecht en nationale wettelijke voorschriften de laatstgenoemde voorschriften buiten toepassing te verklaren. De heer Andriessen stelde hierbij een vraag naar aanleiding van enkele formuleringen in de schriftelijke stukken, en vroeg om een nadere uiteenzetting op dit punt. Ter wille van de duidelijkheid zal ik zijn vraag even herhalen. De heer Andriessen wees eerst op een zin in de memorie van toelichting, waarin wordt gezegd dat na de herziening van 1953 en van 1956-een verduidelijking van die van 1953 -op grond van de parlementaire geschiedenis wel kan worden aangenomen dat de huidige Grondwet een primaat van ongeschreven volkenrecht boven nationale wettelijke voorschriften uitsluit. Vervolgens wees hij op een passage uit de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer. Daarin wordt gezegd: 'Uitgaande van het standpunt dat een nationale staat in beginsel het geiden-de internationale recht, inclusief onge-

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

240

Simons schreven recht, in acht moet nemen, beantwoorden wij de vraag, namelijk of het ongeschreven recht dient te prevaleren boven het Nederlandse gecodificeerde recht, bevestigend.' Mijnheer de Voorzitter! Ik begrijp wel dat daarin aanvankelijk, zo op het eerste oog, een tegenspraak wordt gezien. Ik meen niet dat die aanwezig is. Ik meen dat beide uitspraken elkaar aanvullen. Dat blijkt indien ook het vervolg op de laatstgenoemde passage uit de memorie van antwoord aan deze Kamer wordt gelezen: Ter wille van de duidelijkheid voegen wij hieraan toe dat in Nederland het oordeel over de verenigbaarheid van geschreven Nederlands recht en het ongeschreven internationaal recht toekomt aan de wetgever'. In dit opzicht is in de Nederlandse Grondwet wezenlijk, dat in het voorgestelde artikel 5.2.2.2b, evenals in de huidige artikelen 66 en 67, de grondwettelijke toetsingsopdracht aan de Nederlandse rechter beperkt is tot toetsing aan het geschreven recht. Van groot belang in de bestaande regeling is de taakafbakening tussen rechter en wetgever. Het eerste citaat dat de heer Andriessen aanhaalde, handelt over de positie van de rechter. Er is geen primaat van ongescheven volkenrecht in die zin dat de rechter nationale wettelijke voorschriften buiten toepassing dient te laten bij strijd met ongeschreven volkenrecht. Indien een nationale wet strijdt met ongeschreven volkenrecht en indien dit wordt geconstateerd, dient de nationale wette worden aangepast. Dat is de taak van de wetgever. Dat wordt in het tweede citaat, inclusief de toevoeging die ik heb voorgelezen, aangegeven. Vervolgens heeft de heer Andriessen gesteld dat het in onze Grondwet gevolgde systeem wellicht toch minder duidelijk is dan het lijkt. Hij heeft in dit verband een drietal factoren genoemd. De eerste factor is dat in de Nederlandse wetgeving zelf op een aantal plaatsen is voorzien in een doorwerking van het ongeschreven volkenrecht. Dat is juist. In de Tweede Kamer heb ik ook een aantal voorbeelden uit de Nederlandse wetgeving genoemd. Ik zal deze hier niet herhalen. Ik volsta met het vermelden van artikel 99 uit de Wet op de Rechterlijke Organisatie, dat cassatie ook de mogelijkheid opent van een toetsing door de Hoge Raad aan ongeschreven recht, waaronder is begrepen het ongeschreven volkenrecht. Ik meen dat wij ook hier weer in het oog moeten houden de in ons grondwettelijke systeem neergelegde taakafbakening tussen rechter en wetgever. In deze gevallen is het de wet zelf die de werking van het ongeschreven volkenrecht in de Nederlandse rechtsorde erkent. Dit wijst op een taak voor de Nederlandse rechter, geconfronteerd met dergelijke wetsbepalingen, wat betreft de toepassing van ongeschreven volkenrecht in die gevallen. Maar dit leidt beslist niet tot de conclusie dat er een grondwettelijke opdracht aan de rechter zou zijn om in het algemeen -dus niet voor het geval dat door een dergelijke wet is aangegeven -wettelijke voorschriften buiten toepassing te laten wegens strijd met het ongeschreven volkenrecht. Onze Grondwet trekt nu eenmaal een grens voor de toetsing door de rechter. Komt de nationale wetgeving niet overeen met ongeschreven volkenrecht, dan heeft de rechter de wet toe te passen, maar dan is het de wetgever die zo nodig de wetgeving heeft aan te passen. Ook met het oog op de rechtszekerheid van de burger -daarop wees de geachte afgevaardigde eveneens -meen ik dat dit een juist systeem kan worden genoemd. Vervolgens heeft de geachte afgevaardigde een zeer interessant aspect naar voren gebracht, namelijk de ontwikkeling van de jurisprudentie, met name die van het Europese Hof. Hij noemde in het bijzonder uitspraken van het Europese Hof voor wat betreft richtlijnen van de Europese Raad en de Europese Commissie. Op die jurisprudentie is reeds ingegaan in de discussie met de Tweede Kamer. Er zijn toen bepaalde zaken genoemd die hier maatgevend zijn geweest. Uit de uitspraak die ik nu aanhaal met de citeertitel 148/78 blijkt, dat volgens het Hof een richtlijn eerst aan het einde van de gestelde termijn, zo de lidstaat in gebreke is gebleven daaraan uitvoering te geven, rechtstreekse werking zou kunnen hebben. Zolang die termijn niet is verstreken, blijven de lidstaten ter zake vrij. Ik meen dat dergelijke uitspraken van het Europese Hof zeer wel passen in ons grondwettelijk systeem. Wat betreft toekomstige jurisprudentie van het Europese Hof, wil ik mij niet aan een prognose wagen. Wel acht ik het daarvoor van belang dat in de stukken duidelijk tot uitdrukking is gekomen, dat aan het begrip 'een ieder verbindende bepalingen' geen te beperkte uitleg behoeft te worden gegeven. Wij achten het juist, dat de grondwettelijke formulering hiervoor ruimte laat. Op deze wijze behoeft ook geen frictie te ontstaan met de jurisprudent van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen aangaande het begrip 'rechtstreekse werking'. Ik voeg hieraan toe -dit is herhaaldelijk reeds uitgesproken, ook in de memorie van antwoord aan deze Kamer -dat het begrip 'een ieder verbindende bepalingen' wel een bepaalde grens aangeeft. Er wordt geen toetsingsopdracht aan de rechter gegeven ten aanzien van verdragsbepalingen die bestemd zijn om alleen de overheid te binden in haar betrekkingen tot andere staten. Om het in de woorden van de geachte afgevaardigde te zeggen: De weg van een niet-enghartige interpretatie wordt, naar mijn mening, op deze wijze bepaald niet luchthartig bewandeld. Ik geloof dat een juist evenwicht is gevonden tussen de mogelijkheid van verdere ontwikkeling in de jurisprudentie enerzijds, en een zo scherp mogelijke formulering, met het oog op de rechtszekerheid van de burger, anderzijds. De derde factor die de geachte afgevaardigde heeft genoemd, is de in Nederland gevolgde praktijk bij het vragen van goedkeuring van verdragen. Die praktijk is deze: er wordt in het algemeen geen parlementaire goedkeuring voor een verdrag gevraagd, in-dien niet tegelijkertijd een ontwerp-implementatiewet (als deze nodig is) wordt ingediend. De leidende gedachte daarbij is, dat geen verdragen voor ons land in werking worden gesteld in-dien niet vaststaat dat wij die ook kunnen naleven. Ik zie geen aanleiding, te veronderstellen, dat deze praktijk bij de Nederlandse rechter de neiging zou oproepen, een verdere verruiming van de eigen bevoegdheden naar zich toe te trekken. De geachte afgevaardigde opperde deze mogelijkheid. De zoeven door mij genoemde praktijk van goedkeuring is niet nieuw en in het verleden is deze neiging mijns inziens ook niet bij de Nederlandse rechter aanwezig geweest. Ik meen dat ons grondwettelijk stelsel ook voldoende duidelijk aangeeft waar een taak ligt voor de rechter en waar een taak bestaat voor de wetgever. Ik meen ook dat de hier te lande gangbare praktijk wat betreft de goedkeuring uit een oogpunt van rechtszekerheid de voorkeur verdient. Inzake het wetsvoorstel 15575, dat handelt over belastingen, en andere heffingen van het Rijk, heeft de geachte afgevaardigde de de heer Christiaanse een belangwekkend betoog gehouden. Daarbij hebben de heren Vermeer en Van der Werff zich gaarne aangesloten.

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

241

Simons De heer Christiaanse heeft enige spijt erover uitgesproken, dat de Tweede Kamer daarvoor het amendement-Van Rooijen heeft aanvaard. De tekst die de regering had voorgesteld: Belastingen en andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld, was in overeenstemming met de algemeen bij deze grondwetsherziening gevolgde terminologie voor de toelaatbaarheid van delegatie. Van die delegatiemogelijkheid zou voor de belastingen een bescheiden gebruik dienen te worden gemaakt; daarop werd in de memories van toelichting en van antwoord gewezen. De vragen hoever de wetgever met delegatie in fiscalibus zou mogen gaan en aan welke organen hij dat mag delegeren, zouden moeten worden beantwoord aan de hand van andere aspecten van de grondwettelijke opdracht tot wetgeving, als het onderwerp, de historie en de strekking van de bepaling. Dat zou bij dit onderwerp moeten leiden tot een grote terughoudendheid bij het hanteren van de delegatiebevoegdheid. Maar de tweede Kamer heeft die terughoudendheid door een andere tekst een meer nadrukkelijk accent willen geven. Zij heeft het amendement-Van Rooijen aangenomen. Daarbij is behouden de term 'uit kracht van een wet'. Die term komt reeds sinds 1815 in de Grondwet voor in het artikel over belastingheffing. De algemene opvatting over die nu gecontinueerde formulering is, dat zij zeker terughoudendheid voor delegatie voorschrijft maar dat zij delegatiemogelijkheid geenszins uitsluit. Omdat dus zakelijk regering en Tweede Kamer hetzelfde wensten, namelijk wel een delegatiemogelijkheid bij belastingwetgeving maar slechts een beperkte mogelijkheid, was er ^oor de Regering geen reden het geamendeerde voorstel af te wijzen. De Regering erkent, dat thans een extra-accent op beperking van de delegatiemogelijkheid is gelegd. Maar geheel in de lijn van de toepassing van de bestaande grondwetsbepaling blijft delegatie mogelijk. Zonder die kan de wetgeving inzake belastingen het immers niet stellen, zoals de praktijk heeft uitgewezen. Daaraan wordt ook door de gewijzigde tekst geen afbreuk gedaan. Het lijkt mij, dat geachte afgevaardigden die over dit wetsontwerp het woord hebben gevoerd deze mening delen. Een tweede punt dat de Heer Christiaanse heeft besproken is de vraag, of materiële betekenis moet worden toegekend aan de thans andere tekst voor delegatiemogelijkheid voor andere heffingen dan belastingen. Daarvoor is namelijk de algemene terminologie gevolgd: 'Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld'. De Regering meent, dat juist door het onderscheid met de formulering voor 'belastingen' de wetgever hierbij in-derdaad meer zou kunnen delegeren dan bij belastingwetten. Maar ik voeg hieraan toe, dat de wetgever altijd behoedzaam moet omgaan met een hem door de Grondwet verleende delegatiebevoegdheid. En dat geldt dus ook bij wetten inzake andere heffingen dan belastingen. De wetgever zal zich in de toekomst hiertoe zeker ook aangespoord voelen door hetgeen de geachte afgevaardigde heeft gezegd omtrent de vraag of niet in vele gevallen een heffing in feite een belasting is of daarmede vergelijkbaar. Het verheugt mij, dat de heer Christiaanse het met de Regering uitgesloten acht, dat de rechter zich zou begeven in de vraag of de wetgever zelf een heffing al of niet te recht onder belas ting of andere heffing heeft gebracht. Ook bestaat overeenstemming van opvatting ten aanzien van de wel bestaande bevoegdheid van de rechter te beoordelen aan de hand van de desbetreffende wet of een opdracht aan Kroon of Minister binnen de door de wet gegeven delegatiebevoegdheid is gebleven. Ik meen, dat van haar zijde de Regering kon en kan instemmen, zowel bij de door haar voorgestelde tekst als bij de door de Tweede Kamer aanvaarde redactie, met het door de geachte afgevaardigde aangehaalde adagium: geen lasten zonder consent van de volksvertegenwoordiging. D De heer De Gaay Fortman (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik dank wederom de Minister en de Regeringscommissaris voor de heldere en de meermalen, maar niet altijd, overtuigende wijze waarop zij op mijn opmerkingen zijn ingegaan. Ik heb tot besluit nog drie opmerkingen. De eerste betreft het door de Minister zo interessant besproken sunsetbeginsel. Ik laat daar of het niet beter is te spreken van een sunsetverschijnsel. Ik zou er helemaal niets van moeten hebben wanneer men het tot een beginsel zou verheffen. Ik ben mijn ambtelijke leven begonnen in een periode dat het sunsetverschijnsel frequent voorkwam, nl. in de sector van de crisiswetgeving in de jaren dertig. Ik kan uit eigen wetenschap verklaren dat het voor de departementen en voor de ambtenaren die meer speciaal belast waren met het omgaan met het verschijnsel, een jaarlijkse belasting was. De algemene maatregelen van bestuur op grond van de Landbouwcrisiswet hadden namelijk een geldigheidsduur van een jaar. Meestal was dat jaar het kalenderjaar. Dat betekendedat de laatste maanden van het jaar werden vergald alleen om een gelijkluidend besluit in het Staatsblad te brengen. Overigens kennen wij het verschijnsel wel van wetten die aan een bepaal-de tijdsduur zijn gebonden. Aan één van die wetten danken wij zelfs de kabinetscrisis van 1958. Ik ontraad om van het sunsetverschijnsel een beginsel te maken. Ik wil tot troost van de heer Wiebenga er op wijzen dat binnen niet al te lange tijd in deze Kamer een wet wordt aangenomen -als de voortekenen niet al te zeer bedriegen -die een vorige wet intrekt, namelijk een zaak die betrekking heeft op een waterschapsbelasting in Friesland, die nooit is toegepast. In de tweede plaats wil ik een opmerking maken over het concordantiebeginsel. Dat is een rudiment uit de koloniale tijd. Het vindt zijn oorsprong in de overtuiging dat binnen het Koninkrijk het rechtsverkeer zich binnen dezelfde rechtsregels zou moeten voltrekken. Welnu, die noodzakelijkheid is verdwenen. Bovendien hebben de Antillen een veel uitgebreider rechtsverkeer met de landen rondom hun grondgebied dan met Nederland. Er is nog altijd belangrijk rechtsverkeer met Nederland, maar het grootste deel van het rechtsverkeer van de Antillen voltrekt zich met de landen die om de Antillen gelegen zijn. Dat betekent dat het rechtsstelsel van de Antillen in hoge mate wordt beïnvloed door de rechtsstelsels van de omliggende landen, zoals dat ook bij ons het geval is. Daarom blijf ik van mening dat het concordantiebeginsel moet worden afgeschaft. Ik kan mij overigens voorstellen dat, als men daadwerkelijk in onderhandelingen zou treden om het af te schaffen en als zou blijken dat dit veel denken en weerleggen van bezwaren met zich zou brengen, dat men er dan voorshands van zou afzien. Ik zou het echter fraaier vinden als dit argument uit de koloniale tijd, gelet ook op de verhoudingen binnen het Koninkrijk, zou verdwijnen.

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

242

De Gaay Fortman Ik kom tenslotte tot het belangrijkste punt. Ik zou wat de mogelijkheid van toepassing van splitsing betreft reeds bij de andere wetsontwerpen die in eerste lezing tot wijziging van de Grondwet zijn aangenomen, de Minister met zijn eigen wapens willen bestrijden. Hij heeft gezegd: Vaststaat dat men geen wijziging in de procedure van de grondwetswijziging eerder mag afkondigen, ten einde die wijziging van toepassing te doen zijn op de tweede lezing. Ik meen dat hij dit met enige nadruk zei. Mijn stelling is -ik meen dat deze niet kan worden weerlegd -dat het splitsingsontwerp betekent een wijziging van de procedure van grondwetsherziening. Het is erom begonnen, in de tweede lezing een splitsing te kunnen aanbrengen die men in de eerste lezing niet noodzakelijk achtte, over het hoofd heeft gezien of toen nog niet wenselijk achtte. Hoe men het ook keert of wendt, dit is een substantiële wijziging van de procedure van Grondwetsherziening. Als de stelling van de Minister juist is, en zij is naar mijn mening juist, dan moet hij niet alleen op grond van gedienstigheden van de praktijk, maar dan moet hij ook op grond van regels van staatsrecht niet alleen zeggen: Ik ben van mening dat wij het beter niet kunnen doen, maar ook: Ik ben van mening dat wij het niet mogen doen. Het toepassen van de splitsing in de komende tweede lezing zou betekenen dat men afwijkt van de regel, dat in de tweede lezing van een Grondwetsherziening van toepassing zullen zijn de regels van de bestaande Grondwet. Daar zou men inbreuk op maken, als men de overigens scherpzinnige suggestie van de heer Feij zou volgen. Ik verblijd mij erover, dat het in zekere zin een academische kwestie is, omdat de Minister en ik -ook de geachte afgevaardigde de heer Vermeer heeft in dezelfde geest gesproken -het eens zijn, dat de suggestie van de heer Feij niet moet worden gevolgd. D De heer Wiebenga (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik dank de Minister en de regeringscommissaris hartelijk voor hun antwoord. Naar aanleiding van de verruiming van het gebruik van de wetsvorm heeft de Minister verband gelegd tussen het eerste onderdeel van mijn betoog van vorige week en het vierde onderdeel. Het eerste onderdeel sloeg op het meer toepassen van de wetsvorm daar waar nu nog de notavorm wordt gebruikt en in het andere onderdeel heb ik volgens hem de kwantiteit van de wetgeving aan de kaak gesteld. Hij vroeg of deze twee zaken met elkaar in overeenstemming waren te brengen, omdat ik enerzijds de kwantiteit van de wetgeving aan de kaak stel en anderzijds meer wetten vraag. Mijn bedoeling was dat van het aantal stukken dat het parlement bereikt zoveel mogelijk stukken in de wetsvorm zullen verschijnen. Op mijn vraag wat de Minister daaraan doet was zijn antwoord -dat was mij enigszins bekend -dat er een drieluik van commissies is ingesteld: uiteraard de interdepartementale commissie voor de harmonisatie van het wetgevingsbeleid, een commissie met externe deskundigen en een ambtelijke werkgroep inzake de procedure van de wetgeving. Daarvoor heeft mijn fractie veel begrip. Het gaat hierbij inderdaad om de rechten van de Staten-Generaal, omdat bij nota's het recht van amendement maar zeer gebrekkig kan worden uitgeoefend en omdat bij nota's vaak ook de Eerste Kamer niet aan de orde komt, evenmin als de Raad van State. Het gaat om een zeer belangrijk probleem, zeker vanuit de optiek van ons gezien. Vandaar dat ik op dit punt op enige spoed aandring. Ik weet hoe ingewikkeld deze aangelegenheden zijn maar toch moet het niet zo moeilijk zijn om als overgangsmaatregel te bevorderen dat nota's zoveel mogelijk worden ingekleed volgens een bepaald stramien, dat al in de richting van de wetsvorm gaat. Wellicht kan deze werkwijze worden gevolgd ten aanzien van nota's, die in het komende jaar moeten verschijnen. De vraag rijst, of het Sunsetfenomeen een beginsel moet zijn a la bij voorbeeld het Peterprinciple. Ik heb er niet veel behoefte aan, hierover te discussiëren met de geachte afgevaardig-de de heer De Gaay Fortman Sr. Toen hij stelde, dat dit niet als een beginsel moest worden beschouwd, kreeg ik echter wèl het gevoel dat het woord 'beginsel' in de kring, waarin hij vaak vertoeft, een wat zwaardere klank heeft dan in de politieke kring, waarin ik mij graag begeef. De heer De Gaay Fortman (CDA): Wij zijn die fase inmiddels verte boven gekomen.

De heer Wiebenga (VVD): Dat doet mij genoegen. Toch geloof ik dat er aan onze kant wel wat van dat beginselmatige bij zit. In de kring, die ik hier mag vertegenwoordigen, is het altijd een principe geweest, dat de burger niet te veel zou worden betutteld. Het enorme oerwoud van regelingen, dat thans op de burger, op het bedrijfsleven en op de lagere overheden afkomt, de mate van detaillering daar-van enz. leiden inderdaad tot betutteling van de burger. Ik geloof toch dat het Sunsetfenomeen een interessante en positieve bejegening verdient. Dat een wet feilbaar is, is duidelijk. Dat die feilbaarheid na een bepaalde periode moet worden bekeken, wil ik bepleiten. Natuurlijk kan dit niet voor alle wetten gelden, zoals de Minister terecht aangaf. Ik denk hierbij aan onder meer de organieke wetgeving. Ik bedoelde echter, dat dit voor zoveel mogelijk wetten zou worden nagegaan. Deze week ontving ik de op 17 november gedateerde nota van de Minister van Binnenlandse Zaken over de decentralisatie van rijkstaken. Wij zullen over dit stuk zeker nog in deze Katner met de bewindsman spreken. Ik trof op bladzijde 25 een passage aan over de zaak, die ik nu bespreek, waaruit kan blijken dat de Minister en ik in feite geen verschil van inzicht kennen. Onder punt J wordt gesteld: 'Door het bewust en waar mogelijk introduceren van tijdelijke werking van tal van regelingen, organisatorische oplossingen etc, waardoor evaluatie van het gevoerde rijksbeleid onder andere uit decentralisatie-optiek een ingebouwd verschijnsel wordt (confer Sunsetwetgeving in de Verenigde Staten)'. Mijnheer de Voorzitter! Ik ben er blij om dat de Minister in een stuk, dat nu niet rechtstreeks aan de orde is, hierop positief ingaat. Met deze bewoordingen kan ik graag instemmen. D De heer Vermeer (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! De heer De Gaay Fortman heeft opmerkingen gemaakt over het splitsingsrecht, waar ik mij graag bij aansluit. In alle eerlijkheid moet ik zeggen, dat de Regeringscommissaris mij niet heeft kunnen overtuigen van mijn ongelijk met betrekking tot artikel 5.2.10. Het gaat ogenschijnlijk om een kleinigheid -en misschien is het dat ook wel -maar ik wil er toch nog een opmerking over maken. Als in een artikel wordt vermeld dat de wet de rechtspositie van de ambtenaren regelt, dan is het volstrekt duidelijk dat daarmee delegatie mogelijk is en dat men kan differentiëren. Het ene lagere orgaan zal deze zaak wat anders kunnen aanvatten dan het andere.

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

243

Vermeer Vervolgens staat er: 'Zij stelt tevens regels omtrent hun bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap.' Het woord 'tevens' geeft nevenschikking aan. Als men dit woord gebruikt, maak ik daaruit op dat die twee onderwerpen niet vallen onder wat in het eerste zinnetje staat. Als dat juist is -ik meen dat dit zo is -betekent dit dat in artikel A 5.2.10., waarin gesproken wordt over rechtspositie -de overgangsbepaling -de onderwerpen arbeid en medezeggenschap niet begrepen zijn. Dat lijkt mij een logische redenering. Ik laat in het midden of het ooit gevolgen kan hebben, als de redenering juist is. De regeringscommissaris heeft heeft mij niet overtuigd van mijn ongelijk. D Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik wil nog een kleine kanttekening maken bij de gedachtenwisseling tussen de heren De Gaay Fortman en Wiebenga over het sunsetbeginsel. Vanuit zijn ervaring wees de heer De Gaay Fortman op de belasting die uitvoering van dit beginsel zou betekenen voor de departementen. In de decentralisatienota worden enkele hartelijke worden aan het sunsetbeginsel gewijd. Indien dit verschijnsel in de praktijk zal worden uitgewerkt, zullen wetten steeds heroverwogen moeten worden, hetgeen zeker positieve kanten kan hebben. Ik wijs een nadere uitwerking van de gedachte niet van de hand. Ik hoop dat de geachte afgevaardigden het met mij eens zullen zijn dat wij, als wij, in wat voor paperas ook, formuleren dat het principe moet worden uitgevoerd, niet moeten verwachten dat wij dan vanzelf grandioos werken aan de vernieuwing van onze samenleving. De heer Wiebenga heeft ervoor gepleit dat beleidsopvattingen van de Regering zoveel mogelijk in wetsvorm worden vastgelegd. Met name voor de positie van de Staten-Generaal is het de moeite van een ernstige bestudering waard. Het maakt de discussies tussen parlement en regering ongetwijfeld een stuk minder vrijblijvend. Het parlement krijgt de mogelijkheid om invloed op het beleid uit te oefenen. Het past mij nu niet, uitspraken te doen over wat ik vind van allerlei concrete uitwerkingen van de invloed van het parlement op het regeringsbeleid. Er moet wel aan worden gedacht of hierdoor niet de mogelijkheid ontstaat -vooral aan de overzijde is dit al te signalerendat het parlement zich zeer detaillistisch met de uitvoering van het beleid gaat bezighouden. Ik zou daar bepaald geen enthousiast voorstander van zijn. In meer algemene zin wil ik de geachte afgevaardigde echter toezeggen, dat het pleidooi van hem en van anderen om ernaar te streven, het beleid van de Regering zoveel mogelijk in wetten neer te slaan, zal worden voorgelegd aan de interdepartementale commissie die een dezer dagen voor het eerst bijeen zal komen. Ten slotte nog een kanttekening bij hetgeen de heer De Gaay Fortman heeft gezegd over mijn betoog in eerste instantie over de suggestie-Feij. De heer Vermeer sloot zich bij het betoog van de heer De Gaay Fortman op dit punt aan. Ik heb heel duidelijk betoogd, dat naar mijn opvatting het uitvoering geven aan de suggestie-Feij niet toelaatbaar zou zijn, als daardoor een procedure ontstond die duidelijk zou afwijken van de zeer specifieke waarborgen in de Grondwet, namelijk de herziening van de Grondwet in twee lezingen met ontbinding van de Staten-Generaal en het vereiste van de twee/derde meerderheid. Dat zijn de plechtankers waaraan moet worden vastgehouden. Daarvan afwijken is natuurlijk niet mogelijk. Het zonder meer op staatsrechtelijke gronden afwijzen van de suggestie-Feij lijkt mij echter niet goed mogelijk. Over de politieke kant van de zaak heb ik al een bepaald oordeel gegeven. Ik heb ook een bepaalde casuspositie voor het volgen van deze suggestie geschetst. Ik ben het echter met de heer De Gaay Fortman eens dat het academische discussie is, omdat beide Kamers en de Regering van mening zijn, dat de suggestie niet moet worden gevolgd. D De heer Simons: Mijnheer de Voorzitter! De heer De Gaay Fortman heeft gevraagd, of het juist is om het concordantiebeginsel, dat in artikel 39 van het Statuut is neergelegd, te handhaven. Ik heb er al op gewezen, dat de bepaling, die ik nu verder maar het codificatieartikel zal noemen, zich er helemaal niet tegen verzet, dat bij de eerstvolgende of bij een speciale herziening vam het Statuut ook aan dit punt bijzondere aandacht wordt gegeven. Het is wel van belang, dat dit artikel in het Statuut in het geheel geen belemmering oplevert wanneer dit codificatieartikel wordt aangenomen. In artikel 39 staat immers, dat het burgerlijk en handelsrecht enz. in Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen zoveel mogelijk op overeenkomstige wijze worden geregeld. Ik geloof dat wij dit zo mogen opvatten, dat dit 'zoveel mogelijk' inhoudt, dat in een ander rijksdeel zeer wel gelet zal worden op de inhoud van de materie waarmee men zich daar moet bezighouden en dat men zich bij de regeling van het burgerlijk en handelsrecht in belangrijke mate zal voegen naar het recht dat in de omringende landen bestaat. Niets verzet zich dus tegen een herziening van het Statuut, indien daarvoor reden wordt gevonden. Noodzakelijk wordt zij door het aannemen van het codificatieartikel in de Nederlandse Grondwet geenszins. De heer Vermeer voelde zich niet geheel bevredigd door mijn antwoord. Dat begrijp ik ook wel, want de vraag die hij nu heeft gesteld, heb ik niet beantwoord. Ik heb over andere zaken gesproken. Ik ben echter graag bereid, mijn best te doen, hem op dit punt te overtuigen. In artikel 5.2.10 staan twee zinnen. De wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren. Dat is de algemene bepaling. Er wordt aan toegevoegd dat de wet tevens regels stelt omtrent de bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap. Men kan dit 'tevens' op twee manieren opvatten. Men zou kunnen zeggen dat, als 'tevens' wordt gezegd, die bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap kennelijk niet onder de rechtspositie van de ambtenaren valt. Wanneer men op de in-houd daarvan ingaat, zou men kunnen denken dat bescherming bij de arbeid misschien een meer feitelijk karakter draagt dan een juridisch karakter. Ik ben geneigd dit te rekenen onder de rechtspositie van de ambtenaren. Medezeggenschap behoort zeker bij de rechtspositie van de ambtenaren. Men zou dus kunnen zeggen dat eigenlijk een onderscheid wordt gemaakt. Men kan het ook anders zien. De eerste zin is: De wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren. 'Zij stelt tevens' is een opdracht aan de wetgever. De wetgever moet in elk geval regels stellen omtrent de bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap. Ik heb de beste hoop dat ik er toch enigszins in ben geslaagd de heer Vermeer te overtuigen. De beraadslaging wordt gesloten. De Voorzitter: Volgende week dinsdag, 16 december, zal aan het begin van de vergadering over deze wetsontwerpen worden gestemd.

De vergadering wordt van 12.40 uur tot 13.40 uur geschorst.

Eerste Kamer 9 december 1980

Grondwet

244