De voortzetting van de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de verdediging - Handelingen Eerste Kamer 1980-1981 07 april 1981 orde 4

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de verdediging (15467, R1114); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake adeldom en ridderorden (15883, R 1129). De beraadslaging wordt hervat. D Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik wil beginnen met mijn antwoord op hetgeen is gezegd met betrekking tot het wetsontwerp over adeldom en ridderorden. Het nog meer belangrijke voorstel inzake de verdediging, dat heeft geleid tot een bredere discussie, wil ik daarna behandelen. Over het wetsontwerp over adeldom en ridderorden is gesproken door de geachte afgevaardigden de heer De Gaay Fortman en de heer Feij. De geachte afgevaardigde de heer Feij heeft gezegd, dat volgens hem de omschrijving van het wetsontwerp thans de in-houd niet meer of niet meer helemaal dekt. Ik geloof niet dat de omschrijving moet luiden zoals de geachte afgevaardigde heeft gezegd: verandering van de Grondwet inzake ridderorden en het vervallen van de bepalingen in-zake de adeldom. De bepalingen over adeldom vervallen namelijk niet geheel. In de herziene Grondwet zal volgens het voorstel het additionele artikel A 5.2 over adeldom worden opgenomen. De geachte afgevaardigde de heer De Gaay Fortman heeft zich afgevraagd, of de erkenning van personen

Eerste Kamer 7 april 1981

van inheemse adel van vóór 1795 een puur academische kwestie was. Hij vroeg, of het waar was, dat na koning Willem I zulke erkenningen bijna niet meer hadden plaatsgevonden. Weliswaar hebben de meeste erkenningen van de inheemse adel van vóór 1795, uiteraard, zo zou ik willen zeggen, onder de Regering van koning Willem I plaatsgevonden, maar daarna is het nog diverse keren gebeurd. Zelfs na de tweede wereldoorlog is dat nog drie keer voorgekomen. Het is dus geen puur academische kwestie. Ik ben de geachte afgevaardigde de heer De Gaay Fortman dankbaar voor de steun die hij heeft uitgesproken over het voornemen, een onderscheidingsteken voor moedig en beleidvol optreden in te stellen. De geachte afgevaardigde heeft daarbij opgemerkt, dat de toekenning van het ridderschap in de Orde van Oranje Nassau in aangelegenheden waarin sprake is van een moedig dan wel buitengewoon beleidvol gedrag toch steeds is beschouwd als een niet geheel passend en tijdelijk hulpmiddel. Vandaar dat de gedachte is gerezen om te komen tot een afzonderlijk onderscheidingsteken voor moedig en beleidvol optreden. De geachte afgevaardigde de heer De Gaay Fortman sr. weet vanuit een vroeger politiek leven, dat de Minister van Binnenlandse Zaken steeds de in-stelling van een dergelijke onderscheiding in samenhang heeft gezien met de herziening van het decoratiestelsel. De geachte afgevaardigde heeft hier een paar weken geleden een soort van openlijke schuldbekentenis afgelegd. Hij heeft namelijk gezegd, dat hij bekeerd was van de opvatting, dat er een samenhang moest komen tussen herziening van het decoratiestelsel en de instelling van het nieuwe onderscheidingsteken. Mijnheer de Voorzitter! Ik ben nog niet zover dat ik tot bekering ben gekomen, maar misschien als ik mijn huidige functie ook voor een andere heb omgeruild, kom ik ook dan tot dezelfde conclusie als waartoe mijn ambtsvoorganger thans is gekomen. De heer De Gaay Fortman (CDA): Bent u er dan nog? Minister Wiegel: Ik hoop dat uw hoop wat dit betreft niet in vervulling gaat, mijnheer de geachte afgevaardigde! Mijnheer de Voorzitter! Wij zullen zien hoe de gedachten zich verder ook rond de herziening van het decoratiestelsel ontwikkelen. Het is een lange weg en de herziening is niet een van de allerhoogste prioriteiten, als ik kijk naar het zeer omvangrijke beleidsterrein van de Ministervan Binnenlandse Verkeer en Waterstaat Rijkswegenfonds PTT en Rijkspostspaarbank Staatsvissershavenbedrijf Grondwet Zaken. Wij zijn er echter nog steeds mee bezig. De geachte afgevaardigde de heer De Gaay Fortman heeft ten aanzien van de instelling van het zogeheten Verzetsherdenkingskruis enige kritische kanttekeningen geplaatst. Ik ben het toch met hem niet eens. Het kruis dat is ingesteld, is een herdenkingsteken. Het is door particuliere initiatieven vanuit het voormalig verzet naar voren gebracht en ontworpen. Het is inderdaad bij Koninklijk besluit erkend. Met die erkenning heeft de Regering willen aangeven dat zij aan dit initiatief, als blijk van respect voor het voormalig verzet ter gelegenheid van de 35-jarige herdenking van de bevrijding, toch bepaald grote waarde toekent. Daarmee is het echter nog geen Koninklijke onderscheiding geworden. Dat is hot niet. Al het is het natuurlijk wel zo -dit moge ook blijken uit het feit dat Hare Majesteit gevolg zal geven aan het verzoek van het initiatiefcomité om de eerste kruisen op 5 mei uit te reiken -dat de Regering toch van harte heeft gesteld achter dat initiatief van het voormalig voorzet om te komen tot een herdenkingsteken. Zeker ook wanneer wordt gezien naar de samenstelling van het initiatiefcomité, geloof ik dat de gedachten die indertijd naar voren zijn gekomen bepaald voldoende weerklank in het voormalig verzet hebben gekregen. Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardigde de heer Feij heeft in zijn betoog nog een korte interventie gepleegd ten aanzien van de komende wettelijke regeling over het verlenen van adeldom, waartoe artikel A 5.2 noopt. Hij heeft gevraagd of de Regering zich al een gedachte heeft gevormd over de vraag of adelsverlening in het kader van die wettelijke regeling aan leden van het Koninklijk Huis bij Koninklijk besluit zal geschieden dan wel of dit bij wet zal plaatsvinden. Die vraag kan door de Regering thans nog niet worden beantwoord. Deze kwestie zal in de toekomst door de wetgever worden beslist. De Regering zelve heeft daarin nog geen definitief standpunt bepaald. Ten slotte heeft ook de geachte afgevaardigde de heer Feij belangstelling getoond voor de herziening van het decoratiestelsel. Al jaren lang wordt door de verschillende Ministers van Binnenlandse Zaken gezegd dat binnen afzienbare termijn die herziening in het vooruitzicht kan worden gesteld. Ik dacht dat uit de feitelijke geschiedenis wel mag blijken dat wij een tijd die wij kunnen overzien, vrij ruim achten. Op zich zelf kan het ook vaak als 645

Wiegel prijzenswaardig worden betiteld dat de Regering ver vooruit kan zien. Ik moet de geachte afgevaardigde echter toegeven dat deze herziening, die nu al jaren in de pen is, wel erg lang op zich laat wachten. Dit komt waarschijnlijk ook -dat is de laatste opmerking die ik over dit voorstel wil maken -omdat er wel een algehele consensus is over het antwoord op de vraag of het decoratiestelsel moet worden herzien. Maar als dan vervolgens de vraag wordt gesteld: 'Hoe dan precies?', vertoont zich een brede waaier van uiteenlopende opvattingen -overigens ook steeds tegenstrijdige opvattingen. Dit maakt het voor de Regering niet altijd eenvoudig. Ik begreep ook dat de geachte afgevaardigde de heer Kolthoff daar belangstelling voor had. Wanneer mij nog enige tijd van besturen wordt gegeven, kan ik ook de vraag van de geachte afgevaardigde de heer Feij bevestigend beantwoorden. Die toezegging doe ik gaarne. Ik kom tot het wetsontwerp inzake de verdediging. Allereerst merk ik op dat mijn ambtgenoot van Defensie tot zijn spijt vanwege een belangrijke NAVO-vergadering niet aanwezig kan zijn. Anders had ook de Minister van Defensie gaarne zijn aandeel genomen in de verdediging van dit wetsontwerp. Het wetsontwerp heeft in de parlementaire behandeling de ruime aandacht gekregen die het verdient. Het gaat in dit voorstel niet alleen om een herziening van de huidige Grondwet in deze zin, dat een aantal verouderde bepalingen wordt geschrapt, maar ook om het zodanig verwoorden van de verdediging in de Grondwet, dat aan de eisen van een democratische rechtsstaat wordt voldaan, dat er duidelijkheid is over de verplichtingen die aan de burgers kunnen worden opgelegd, dat voorts de ver reikende bevoegdheden die voor de verdediging van ons land noodzakelijk zullen zijn ook worden toegekend en dat ten slotte geen misverstand kan ontstaan over de vraag, hoe constitutioneel de gezagsverhoudingen liggen. Er is dus alle reden voor een diepgaande parlementaire behandeling, mijnheer de Voorzitter. Kortheidshalve verwijs ik naar het uitvoerig voorlopig verslag van de kant van de Tweede Kamer en de uitvoerige memorie van antwoord die daarop is verschenen. In dit verband zou ik willen noemen -maar ik kom er later in mijn betoog op terug -het niet meer vermelden van de krijgsmacht en het oppergezag van de constitutionele Koning daarover in de nieuwe Grondwet en de wijze waarop de doelstelling van de verdediging in het grondwetsvoorstel is verwoord. Voorts wijs ik op de hulpverlening door militairen en de internationale taken met gebruik van militaire middelen, de consequenties daarvan voor met name de dienstplichtigen, de civiele verdediging, de gewetensbezwaren tegen de militaire dienst en het doen vervallen van een aantal verouderde bepalingen uit de Grondwet. Die uitgebreide schriftelijke behandeling aan de overzijde heeft geleid tot een vruchtbaar mondeling overleg tussen Tweede Kamer en Regering en tot een zeer grote consensus over het wetsontwerp in al zijn facetten. Die consensus bleek niet alleen uit het feit dat in goed overleg tussen Regering en Tweede Kamer enkele verbeteringen in het wetsontwerp konden worden aangebracht -ook in deze Kamer hebben zij geen bezwaren ontmoet -, maar ook uit de omstandigheid dat bezwaren die tijdens de behandeling in de Tweede Kamer door officiersverenigingen en daaraan verwante groeperingen werden aangevoerd, na nog in de Tweede Kamer besproken te zijn geweest daar werden afgewezen. De geachte afgevaardigden die over dit voorstel het woord hebben gevoerd, zullen inmiddels hebben begrepen dat ik in mijn inleiding niet zo maar ben ingegaan op de uitgebreide voorbehandeling aan de overzijde. Ik heb dat mede gedaan omdat zowel in dit Huis als buiten ' s lands vergaderzaal toch ook grote bezwaren tegen dit voorstel zijn aangetekend. Niet in dit Huis, maar wel buiten ' s lands vergaderzaal zijn de laatste tijd ook geluiden te vernemen geweest, als zou deze grondwetswijziging min of meer onverhoeds door het parlement zijn gedreven. Dat soort verhalen van buiten deze Kamer zijn nergens op gebaseerd. De geachte afgevaardigde de heer Feij vond dat van de kant van de krijgsmacht nogal laat is gereageerd. Zeker kan niet diegenen die een voorlichtende taak hebben nalatigheid worden verweten, omdat het desbetreffende wetsontwerp uitgebreid is gepubliceerd, ook bij voorbeeld in de defensiekrant. Al in de defensiekrant van 15 januari 1979 is een artikel verschenen waarin van de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer melding werd gemaakt en waarin ook de hoofdlijnen van het wetsvoorstel uiteen werden gezet. Ook naderhand is in de defensiekrant nog uitvoerig verslag gedaan van de gang van zaken Dat kan mij niet leiden tot een andere conclusie dan dat zeker niet onverhoeds dit voorstel zo is gepresenteerd. Al diegenen die van grote belangstelling voor het wetsvoorstel blijk geven, hebben uitgebreid in hun bladen daarover kunnen lezen. Deze Kamer heeft de discussie over dit wetsvoorstel beperkt tot enkele hoofdpunten. Een ervan is het niet meer vermelden van de krijgsmacht en het oppergezag van de constitutionele Koning daarover in de nieuwe Grondwet. Tegen dat onderdeel van het voorstel zijn belangrijke bezwaren ingebracht door de fracties van CDA, VVD, SGP en GPV. Beginnend met de heer Feij merk ik op dat ik zijn bijdrage niet alleen met grote belangstelling maar ook met instemming, afgezien van die ene voorlopige conclusie aan het einde heb aangehoord. Hij heeft er terecht op gewezen dat bij de behandeling van de nota grondwetsherzieningsbeleid is afgesproken, dat de nieuwe Grondwet sterk vereenvoudigd zal zijn en dat zij alleen zal vermelden hoofdbeginselen en de belangrijkste staatsorganen. Ook zou de taal duidelijk en zo mogelijk niet voor tweeërlei uitleg vatbaar zijn. Dat is, zo heeft de geachte afgevaardigde gezegd, in het voorliggende wetsontwerp ook consequent doorgevoerd. Verder was ik bepaald getroffen door de analyse van de geachte afgevaardigde van de bezwaren die vanuit de krijgsmacht naar voren zijn gebracht. Ik meen dat hij terecht en duidelijk een aantal van die bezwaren heeft ontzenuwd. Zo is de heer Feij tot de feitelijke constatering gekomen, dat over het vervallen van de grondwettelijke bepaling inzake de benoeming van een officier door de Koning reeds bij het eerdere grondwetsvoorstel in-zake de ambtenaren is beslist. Verder concludeerde hij, dat de niet in de Grondwet voorkomende eed van trouw aan de Koning ten onrechte in deze discussie is aangevoerd. Ik deel de conclusie van de geachte afgevaardigde op beide punten ten volle. Twee elementen bleven er daarna nog voor de geachte afgevaardigde en zijn fractie over. Het eerste is het vervallen van het grondwetsartikel met betrekking tot het oppergezag van de Koning over de krijgsmacht. De geachte afgevaardigde heeft drie daarbij zeer belangrijke argumenten naar voren gebracht. In de eerste plaats wees hij op de historische betekenis van het grondwetsartikel. Het artikel is destijds geschreven om tot uitdrukking te brengen dat de landsverdediging een zaak was van de eenheidsstaat.

Eerste Kamer 7 april 1981

Grondwet

646

Wiegel In de tweede plaats stelde de geachte afgevaardigde, dat in de grondwetsbepaling niet gedoeld wordt op de koning persoonlijk, doch op de constitutionele koning, derhalve vallende binnen de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid. Er is, zo zei de geachte afgevaardigde de heer Feij bij de krijgsmacht sprake van een misvatting omtrent het begrip 'koning' in de Grondwet. In de derde plaats heeft hij verklaard, geen voet te willen geven aan de gedachte dat op grond van de desbetreffende grondwetsbepaling bij plotseling opkomend dreigend gevaar voor het voortbestaan van onze natie er wel een bijzondere relatie tussen de Koning persoonlijk en de krijgsmacht zou ontstaan. Daarover is gesproken bij het grondwetsontwerp inzake de uitzonderingstoestand. Resumerend heeft de woordvoerder van de fractie van de VVD verklaard, geen termen aanwezig te achten om het op historische gronden destijds opgenomen artikel te handhaven en dat het schrappen van dit artikel geen enkele wijziging brengt in de bestaande situatie. Ik wil met nadruk verklaren, dat ik deze analyse volstrekt juist acht en dat ik mij daarin evenals in de conclusie, volledig kan vinden. Over het laatste element, dat de geachte afgevaardigde noemde, de vermelding van de krijgsmacht in de Grondwet kom ik nog te spreken. Eerst wil ik ter wille van de samenhang van mijn betoog ingaan op opmerkingen over andere punten, die door de geachte afgevaardige de heer Christiaanse in zijn uitvoerig en doorwrocht betoog naar voren zijn gebracht. De geachte afgevaardigde de heer Christiaanse heeft in zijn interventie voorop gesteld, dat hij dit wetsontwerp wilde beoordelen op zakelijke en en niet op emotionele gronden. Ik stel dit uitgangspunt van de benadering zeer op prijs. Uiteraard zal ook de Regering zich beperken tot zakelijke overwegingen. De heer Christiaanse heeft het preadvies van prof. Van Maarseveen voor de militaire rechterlijke vereniging in 1966 aangehaald. Met Van Maarseveen noemde de geachte afgevaardigde daarbij een drietal vraagpunten. 1. Moet een nieuwe Grondwet dwingend voorschrijven dat er een defensie zal zijn? Moet zij Defensie uitsluiten of moet zij erover zwijgen? 2. Moet in de nieuwe Grondwet de verhouding worden geregeld tussen de staatsorganisatie als geheel en de defensie-organisatie als deel ervan?

• - 

  Moet een nieuwe Grondwet aandacht besteden aan de verhouding tussen burger en defensie? Over het laatste -de verhouding tussen burger en defensie -behoef ik thans niet te spreken, omdat ook naar het oordeel van de geachte afgevaardigde de heer Christiaanse daaraan de nodige aandacht is besteed in het wetsontwerp. Wat betreft het eerste vraagpunt heeft Van Maarseveen destijds gesteld, dat de nieuwe Grondwet zich noch tegen, noch voor militaire defensie uit dient te spreken. Beslissingen ter zake dienen zijns in-ziens aan de normale politieke meerderheid te worden overgelaten. Terecht heeft de geachte afgevaardigde opgemerkt, dat de Regering het wetsontwerp niet op de redenering van Van Maarseveen heeft gebaseerd. Uit de tekst van artikel 5.2.4, waar de verschillende doelstellingen van de verdediging worden aangegeven blijkt naar de overtuiging van de Regering duidelijk, welk een verschil er overigens bestaat tussen het voorstel van de Proeve en het grondwetsontwerp. De Proeve hield niets in over de doelstelling en het wetsontwerp bevat een uitgebreide bepaling daarover. In hoeverre destijds de hand van Van Maarseveen in de Proeve herkenbaar zou zijn geweest, laat ik maar in het midden. Waar het in deze discussie om gaat, is dat de geachte afgevaardigde de heer Christiaanse stelt, dat het resultaat van het grondwetsvoorstel hetzelfde is als de gedachte van de heer Van Maarseveen. Die stelling lijkt mij toch moeilijk vol te houden. De militaire verdediging staat uitdrukkelijk in artkel 5.2.4. genoemd. Hierin ligt een keuze besloten. Het niet meer vermelden van de krijgsmacht als zodanig in de nieuwe Grondwet doet aan deze keuze niet af. Dat met de nieuwe Grondwet, in tegenstelling tot de huidige Grondwet, de defensie aan wisselende politieke meerderheden zou zijn overgelaten, is ook een stelling die voor de Regering moeilijk te vatten is. Men kan toch niet beweren, dat een grondwettelijke bepaling dat er een krijgsmacht is, enige garantie zou bieden voor een noodzakelijke omvang daarvan? Dat onder het voorgestelde artikel 5.2.4 het risico zou ontstaan dat telkenmale over het al of niet voortbestaan van de krijgsmacht zou worden gesproken, acht de Regering dan ook volstrekte theorie. Artikel 5.2.4 gaat uit van het bestaan van een krijgsmacht, ook al wordt deze niet uitdrukkelijk in de bepaling genoemd. Dit impliceert dat de krijgsmacht niet bij gewone wet zou kunnen worden opgeheven. Ik merk dit ook op

naar aanleiding van de opmerkingen van de geachte afgevaardigde, de heer Feij. De regeringscommissaris zal na mijn betoog nog op deze staatsrechtelijke vraag nader ingaan. Voor wat betreft het tweede vraagpunt van de geachte afgevaardigde de heer Christiaanse wil ik zeggen, dat het onjuist is te menen dat de nieuwe Grondwet niet toe zou komen aan de regeling van de verhouding van de staatsorganisatie als geheel tot de de-fensie-organisatie als deel daarvan. In-tegendeel, het wetsvoorstel maakt een principiële keuze door duidelijk aan te geven dat de krijgsmacht staatsrechtelijk gezien geen zelfstandige macht in de staat is, doch een instrumenteel karakter heeft. Het wetsvoorstel wijkt daarin op geen enkele wijze af van het voorstel van de staatscommissie, dat niet is overgenomen. De bepaling van de staatscommissie dat het verdedigings-beleid wordt gevoerd door de Regering doet hier, dacht ik, toch niets aan af. Die bepaling is niet overgenomen vanwege het feit, dat wij haar overbodig vonden en mede omdat daardoor de indruk zou kunnen worden gewekt dat de rol van de volksvertegenwoordiging met betrekking tot de verdediging een meer beperkte zou zijn dan bij andere takken van regeringsbeleid. Mijnheer de Voorzitter! Ik wil graag ingaan op een aantal andere opmerkingen van de heer Christiaanse. De geachte afgevaardigde heeft gesteld, dat de Regering onvoldoende ingaat op de bijzondere positie van de krijgsmacht in tijd van oorlog en dat zij onvoldoende oog heeft voor de betekenis van de defensie voor het voortbestaan van de natie. De argumentatie van de Regering zou, zo zei de geachte afgevaardigde, te veel op de vredessituactie gericht lijken te zijn. Ik wijs deze stelling pertinent af. De tekst van artikel 5.2.4 aanvangen-de met de eerste doelstelling van de verdediging, namelijk de militaire verdediging van het Koninkrijk, weerspreekt deze stelling. De bijzondere positie van de krijgsmacht in tijd van oorlog behoeft, naar onze mening, niet grondwettelijk te worden geaccentueerd omdat ook in oorlogstijd de krijgsmacht een verdedigingsinstrument is, ondergeschikt aan de Regering. Voor zover militaire gezagsdragers met buitengewone bevoegdheden moeten worden uitgerust, geschiedt dit in het kader van het door deze Kamer reeds aanvaarde grondwetsartikel inzake de uitzonderingstoestanden en niet in het kader van de grondwettelijke bepalingen over de defensie.

Eerste Kamer 7 april 1981

Grondwet

647

Wiegel Mijnheer de Voorzitter! De heer Christiaanse heeft ook gesproken over wetsontwerp 16036 betreffende Ministerraad en contraseign. Dit wetsontwerp zou een nieuw argument geven om artikel 68, eerste lid, te handhaven; de Ministerraad zou niet meer de opdracht krijgen de eenheid van de Kroon te handhaven. Is dat zo? Wanneer wij zien naar de aanvankelijk door de Regering voorgestelde redactie van dit artikel dan had het derde lid van artikel 2.2.4 niet de betekenis, de eenheid van de Kroon te bevestigen. Beoogd werd in dat artikel aan te geven, dat het een taak van de Ministers gezamenlijk is om tot eenheid van hun beleid te komen. In dat opzicht is de betekenis van bedoelde bepaling dezelfde gebleven. Daarin is geen argument gelegen voor handhaving van artikel 68, lid 1. Het is duidelijk dat ook in de geamendeerde bepaling van het desbetreffende grondwetsartikel 2.2.4, lid 3 nog steeds voorkomen dezelfde woorden, die ook in het aanvankelijke regeringsvoorstel stonden, namelijk dat de Ministerraad de eenheid van het regeringsbeleid bevordert. Ik begrijp niet precies, hoe wordt gesuggereerd een verschil tussen de oorspronkelijke en de nieuwe bepaling. Wat de eenheid betreft, zijn de bepalingen gelijk. Met de volgende stelling van de geachte afgevaardigde de heer Christiaanse kom ik terug bij het punt betreffende het vermelden van de krijgsmacht in de Grondwet. De geachte afgevaardigde noemde als argument contra het niet uitdrukkelijk vermelden van de krijgsmacht in de Grondwet, dat in de staat van oorlog en in de staat van beleg het militair gezag bevoegdheden verkrijgt die ver uitstijgen boven die van elke andere overheidsdienst. Zo heeft hij het gesteld. Deze aangelegenheid is ook uitputtend behandeld bij het grondwetsontwerp in-zake de uitzonderingstoestanden, dat ook door deze hoge vergadering is aanvaard. Ik zou er in dit verband nog op willen wijzen, met name naar aanleiding van datgene wat de geachte afgevaardigde heeft gesteld, dat tijdens de genoemde uitzonderingstoestanden door het militair gezag geen essentiële staatsfuncties worden overgenomen. Het militair gezag wordt tijdens uitzonderingstoestanden ingesteld met het oog op een goede uitvoering van de militaire taak. De dan toegekende bevoegdheden kunnen zeer ver strekken, maar betekenen nimmer een afwijking van de grondwettelijke bevoegdheden van de centrale overheid en zij worden ook onder verantwoordelijkheid van de Regering uitgeoefend. In dit verband moet ik er ook op wijzen, dat niet alleen het militair gezag met buitengewone bevoegheden wordt uitgerust. Als men de Oorlogswet voor Nederland opslaat, kan men zien dat ook een in te stellen buitengewoon burgerlijk gezag ver reikende bevoegheden krijgt. Ik zou willen stellen, dat de vermelding van de krijgsmacht beslist niet noodzakelijk is om genoegzame bevoegdheden aan een eventueel militair gezag toe te kennen. De basis daarvoor is te vinden in het artikel inzake de uitzonderingstoestanden. Ik kan mij niet helemaal aan de in-druk onttrekken, dat in het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Christiaanse toch niet een voldoende onderscheid wordt gemaakt tussen de taak van de krijgsmacht door gevechtshandelingen het land te verdedigen, en de bestuurlijke bevoegheden, waarmede eventueel het militair gezag wordt uitgerust met het oog op de militaire taken. Alleen voor het laatste is een grondwettelijke basis nodig in het artikel betreffende de uitzonderingstoestanden. Het beeld dat de geachte afgevaardigde oproept van de krijgsmacht, waarop in tijden van nood in laatste in-stantie het bestuur van de Staat rust, is, vindt de Regering, toch niet volledig in overeenstemming met het beeld dat Grondwet en wet geven. Ik kan ook niet meegaan met een andere stelling van de geachte afgevaardigde, namelijk dat buitenlandse grondwetten hier tot voorbeeld zouden moeten strekken. De vermelding van de krijgsmacht en het gezag daarover in buitenlandse grondwetten heeft in de democratisch geregeerde landen vooral tot doel, te beklemtonen dat de burgerlijke politiek verantwoordelijke executieve de politieke leiding heeft en niet het opperbevel. In de herziene Nederlandse Grondwet wordt dit voldoende bepaald, doordat dit wetsontwerp het in-strumentale karakter van de krijgsmacht accentueert. Wat de symboolfunctie die van een dergelijke bepaling zou kunnen uitgaan betreft -ook daarover is gesproken -merk ik op, dat de emotionele waarde die met name voor de krijgsmacht van de persoon van het Staatshoofd als symbool van de onafhankelijkheid van het land kan uitgaan, evenzeer van de nieuwe Grondwet kan uitgaan, die uitdrukkelijk en uitvoerig regelt dat Nederland een constitutionele Koning heeft.

In het algemeen wil ik ingaan op het niet meer uitdrukkelijk vermelden van de krijgsmacht in de Grondwet. In mijn nadere beschouwing zal ik op de verschillende opmerkingen, die over dit onderwerp door de leden Christiaanse, Feij, Meuleman en Van der Jagt gemaakt zijn, ingaan. In de memorie van antwoord, gericht aan de Eerste Kamer, hebben wij reeds uiteengezet op welke gronden de Regering, in het voetspoor van de staatscommissie-Cals/Donner, van oordeel is dat de krijgsmacht als apparaat ondergeschikt is aan de Regering en derhalve geen expliciete grondwettelijke vermelding behoeft. In diverse stukken is uitvoerig gemotiveerd waarom dit het geval is en ik behoef daarom de argumenten in dezen niet te herhalen. Er is onder meer als reden genoemd -en ik haal die punten eruit, omdat die ook van belang waren voor de overwegingen die ten grondslag liggen aan de betogen van de verschillende geachte afgevaardigden -dat verankering in de Grondwet van het bestaan van de krijgsmacht een onderstreping betekent van de stelling, dat de krijgsmacht een noodzakelijke element is bij het behoud en de bevestiging van het staatsbestel. De Regering onderschrijft uiteraard de stelling dat de krijgsmacht een noodzakelijk element is voor het behoud van de staat. Hoezeer deze stelling "ook onderschreven wordt, op zichzelf is dit geen argument om uit dien hoofde de krijgsmacht als apparaat een grondwettelijke vermelding te geven. In de memorie van antwoord is opgemerkt, dat ook van andere overheidsapparaten kan worden gezegd, dat zij nodig zijn voor het behoud van de staat. Toch worden ook deze overheidsapparaten niet in de Grondwet genoemd, maar dat doet aan hun functioneren niet de minste afbreuk. Ter illustratie noem ik de volgende voorbeelden. De buitenlandse dienst vertegenwoordigt, onder verantwoordelijkheid van de Regering, de Nederland belangen in het buitenland. Deze dienst heeft mede tot taak, internationale crises die gevaarlijk kunnen zijn voor ons land, te voorkomen of op te lossen. Tevens wijs ik op het politie-apparaat, dat een onmisbare functie heeft voor het behoud van onze democratische rechtsorde. Ook deze diensten hebben geen grondwettelijke vermelding nodig om ingepast te kunnen worden in ons staatsbestel, omdat zonder meer duidelijk is dat zij geen zelfstandige machten in de staat zijn.

Eerste Kamer 7 april 1981

Grondwet

648

Wiegel Zij zijn ondergeschikt aan het politieke gezag. De Grondwet is het instrument om de samenstelling en de bevoegdheden aan te geven van de voornaamste organen van de staat. De Grondwet geeft ook aan, hoe hun onderlinge samenwerking of verhouding is. Ik noem in dit verband organen, zoals de Koning, de Regering, de Ministers, de Ministerraad, het parlement, de rechterlijke macht en de lagere publiekrechtelijke besturen. Het gaat er bij deze organen om dat zij eigen bevoegdheden hebben in ons staatsrechtelijk bestel. Vandaar dat de Algemene Rekenkamer en de ombudsman wèl in de Grondwet worden genoemd, die door de geachte afgevaardigde de heer Feij zijn aangehaald, waarbij bovendien geldt dat het parlement ten aanzien van de benoeming van deze instellingen bevoegdheden heeft. De krijgsmacht behoort naar ons staatsrecht niét tot die organen, die eigen bevoegdheden hebben. De krijgsmacht is een dienend in-strument dat de Regering ter beschikking staat voor de verdediging van het land en voor andere wettelijke taken en is geen zelfstandig orgaan van de staat. Welnu, deze staatsrechtelijke plaatsbepaling van de krijgsmacht volgens de bestaande Grondwet wordt in het voorgestelde grondwetsartikel geheel gevolgd. Op dat punt verandert er dus niets. Dit betekent ook dat bij het voorliggende wetsontwerp de krijgsmacht niet bij gewone wet zou kunnen worden afgeschaft. Dat zou eerst mogelijk zijn indien het grondwetsartikel 5.2.4. zou worden gewijzigd. Het verschil tussen de bestaande Grondwet en het voorliggende voorstel komt neer op een verschil in vormgeving. Daarop is ook door de geachte afgevaardigden geduid. Ik wijs erop dat naar mijn overtuiging de vormgeving van dit ontwerp toch de voorkeur verdient. Immers, terwijl voor de staatsrechtelijk geschoolde lezer het in de huidige Grondwet geheel duidelijk mag zijn dat de krijgsmacht een aan de Regering ondergeschikt apparaat is, de letterlijke tekst van met name artikel 68 zou nog aanleiding tot misverstanden kunnen geven voor de niet-staatsrechtelijk geschoolde 'fijnproevers', bij voorbeeld over de staatsrechtelijke verhouding tussen Koning en krijgsmacht. Het is de staatscommissie geweest die daarop heeft gewezen en die mede daarom schrapping van deze bepaling wenselijk heeft geacht. Ik dacht te kunnen stellen, dat het voorgestelde grondwetsontwerp op dit punt nu geen enkele ruimte tot enig misverstand meer laat. Ik benadruk dat de Regering nimmer heeft gesteld dat de krijgsmacht gelijksoortig is aan andere overheidsdiensten in die zin dat er bij voorbeeld geen verschil zou bestaan tussen de krijgsmacht en de brandweer of de belastingdienst. Niemand zal ontkennen dat de krijgsmacht naar de aard een volstrekt uniek apparaat is. Waar het in de Grondwet om gaat, is dat er staatsrechtelijk wat de gezagsverhoudingen betreft geen verschil is, omdat de krijgsmacht evenals andere overheidsdiensten een instrument is, dat ondergeschikt is aan de Regering. Samenvattend merk ik op, dat ik van oordeel ben dat het voorgestelde grondwetsontwerp de verdediging de plaats geeft die haar toekomt. In artikel 5.2.4. spreekt de grondwetgever uitdrukkelijk van de militaire verdediging van het Koninkrijk en legitimeert daarbij de wetgever in het bijzonder om in verband daarmee plichten op te leggen die kunnen leiden tot de inzet van het leven. Voorts noemt het artikel de vervulling van internationale taken met gebruik van militaire middelen en de hulpverlening door militairen en de plichten die in verband daarmee aan de burgers kunnen worden opgelegd. Daarnaast wordt de civiele verdediging genoemd. Uit de tekst van artikel 5.2.4. moge duidelijk blijken, dat het bestaan van de krijgsmacht wordt voorondersteld. Aldus wordt de krijgsmacht, staatsrechtelijk gezien, op dezelfde voet behandeld als overige staatsdiensten. Mijnheer de Voorzitter! Het zal de Kamer duidelijk zijn dat ik in mijn betoog de voorliggende problematiek vooral vanuit staatsrechtelijk oogpunt heb belicht. Dat ligt ook in de aard van de zaak, waarover wij vanmiddag discussiëren, besloten. Maar ik zou toch niet willen nalaten een woord te wijden aan wat ik ook duidelijk heb onderkend als een belangrijk aspect van dit voorstel, namelijk de gehechtheid aan tradities en aan nationale waarden, die zeker en terecht bij de krijgsmacht een grote rol spelen en die met name ook in de tweede wereldoorlog bij de krijgsmacht en voor de zeer velen buiten de krijgsmacht, die zich voor de bevrijding van ons land met gevaar voor of verlies van eigen leven hebben ingezet, een motiverende factor zijn geweest. Ik spreek hier als mijn overtuiging uit, dat deze goede tradities en waarden, ook in eventueel toekomstige buitengewone omstandigheden, waarvan uiteraard een ieder hoopt dat zij zich nimmer meer zullen voordoen, door de krijgsmacht zullen worden gehandhaafd. Dat daarbij ook emoties een grote rol spelen, wordt door de Regering volledig onderkend. Die emoties mogen ons echter niet blind maken voor aard en functie van de Grondwet, namelijk grondslag van ons staatsbestel te zijn. Daarom moet bij het overwegen van dit wetsontwerp de staatsrechtelijke zuiverheid voorop staan. Aan die eis voldoet het voorstel naar de mening van de Regering ten volle. Daarom doe ik een beroep op de afgevaardigden die in eerste termijn bezwaren tegen het wetsontwerp naar voren hebben gebracht. Ik heb getracht, zo goed mogelijk in te gaan op deze bezwaren. Ik hoop dat de geachte afgevaardigden bereid zijn om onze antwoorden te wegen, zoals wij ook hun betogen hebben gewogen. Na de gedegen discussies aan de overzijde en in dit Huis hopen wij dat ook geachte afgevaardigden die aanvankelijk bezwaren hadden wellicht tot de conclusie kunnen komen dat het hier gaat om een verantwoord voorstel, waaraan zij hun stem zouden kunnen geven. Als wij kijken naar de lijnen waarlangs wij deze grondwetsherziening tot stand willen brengen, heeft de Regering naar mijn mening juist en staatsrechtelijke zuiver gehandeld bij het doen van de voorstellen die hier thans ter discussie staan, nadat zij aan de overzijde zijn aanvaard. D De heer Simons (Regeringscommissaris voor de Grondwetsherziening): Mijnheer de Voorzitter! Na het uitvoerige, diepgaande betoog van de Minister, wil ik nog enkele opmerkingen maken over juridische aspecten. De doeleinden van de militaire dienst worden in het voorgestelde artikel zeer uitdrukkelijk genoemd. In het eerste lid van artikel 5.2.4. wordt gesproken van de militaire verdediging van het Koninkrijk, het vervullen van internationale taken met gebruik van militaire middelen en de hulpverlening door militairen. Daarbij staat de militaire verdediging van het Koninkrijk voorop. Deze formulering is door de Regering gekozen op grond van het advies van de Raad van State. Het militair karakter van dit deel van het artikel is tijdens de behandeling in de Tweede Kamer extra geaccentueerd. De civiele verdediging die aanvankelijk ook in het eerste lid was opgenomen, is namelijk bij nota van wijziging in een afzonderlijk lid van dit artikel ondergebracht.

Eerste Kamer 7 april 1981

Grondwet

649

Simons Ik kom dan tot de bespreking van de vraag, waarom de krijgsmacht niet meer uitdrukkelijk wordt vermeld. De meeste auteurs die over dit onderwerp hebben geschreven, kunnen zich hiermee geheel verenigen. Er is uitvoerig over gesproken in het in de memorie van antwoord aan deze Kamer genoemde preadvies van Kolonel mr. Bijvoet, dat is verschenen in het militair rechterlijk tijdschrift van 1969. Kolonel Bijvoet ging niet voorbij aan het betoog van wijlen prof. L. W. G. Scholten, die wel een voorstander was van het noemen van de krijgsmacht in de Grondwet, anders dan andere organen van instrumentele aard, zoals politie, waterstaat enz. Scholten bestreed de gelijkwaardigheid van die andere organisaties met de krijgsmacht. Daartegenover voerde Bijvoet aan dat die gelijkwaardigheid niet in de Proeve was gesteld, 'maar slechts de gelijkheid vanuit staatsrechtelijk oogpunt, van waaruit inderdaad genoemde organen als uitvoerende apparaten, als instrumenten in de hand van de Regering volkomen vergelijkbaar zijn met de krijgsmacht.' Daarom ging het, want (ik citeer Bijvoet opnieuw) 'Vermelding behoeven in de Grondwet die organen die door hun bijzondere bevoegdheden het staatsbestel karakteriseren. De krijgsmacht nu, hoe hoog men die ook mag schatten, doet dit niet'. Meer in het algemeen merkte Bijvoet op dat 'wanneer bepaalde staatszaken of organen in de Grondwet een meer bescheiden plaats wordt toegedacht dan zij daarin thans innemen, dit doorgaans op verzet stuit van hen die zich daarbij bijzonder betrokken voelen'. Zoals Bijvoet zegt: 'Dit heeft er de schijn van dat de Grondwet wel beleefd wordt als een ambtelijk statussymbool'. Iets dergelijks, mijnheer de Voorzitter, heeft zich dunkt mij duidelijk voorgedaan ten aanzien van het niet meer uitdrukkelijk in de Grondwet vermelden van de krijgsmacht. Dit is geheel in overeenstemming met het karakter van de herziene Grondwet en terecht ook voorgesteld voor het militaire apparaat. Nu schreef kolonel Bijvoet over de Proeve, maar een andere commentator handelde over het grondwetsontwerp zelf. Dat was professor Kortmann. Deze schreef daarover in 1980, wederom in het Militairrechtelijk Tijdschrift. Hij wijdde daarbij een passage aan het niet meer in het ontwerp vermelden van de krijgsmacht, zulks overeenkomstig het voorstel van Proeve en Staatscommissie. Kortmann haalde de memeorie van toelichting aan die erop wees dat het instrumentele karakter van de krijgsmacht geen ander is dan dat van andere diensten, zoals de buitenlandse dienst, de politie enzovoorts. Kortmann merkte daaromtrent op: 'Dit is ongetwijfeld een juiste opvatting naar de huidige staatsrechtelijke verhoudingen'. Hij voegde daaraan toe dat artikel 5.2.4 indirect wel uitgaat van het bestaan van een militair apparaat. Het spreekt van de militaire verdediging van het Koninkrijk, van militaire middelen en van hulpverlening door militairen. Ik acht ook zijn verdere commentaar op dit punt van belang. Die betreft dan het tweede artikel in het wetsontwerp. Zoals u weet luidt dat: 'De wet regelt de vrijstelling van militaire dienst wegens ernstige gewetens bezwaren'. Daarvan zei Kortmann: 'Ook dat artikel 5.2.5 neemt het bestaan van een militair apparaat aan. Anders zou het artikel overbodig zijn, althans anders moeten zijn geredigeerd'. Met andere woorden: in die twee artikelen waaruit het wetsontwerp bestaat, ligt het bestaan van het militaire apparaat besloten. Daarom is er geen sprake van dat de krijgsmacht bij wet zou kunnen worden opgeheven, laat staan dat iemand in die richting zou denken. Zou men ooit die krijgsmacht willen opheffen -ik acht dit volkomen onwaarschijnlijk -dan zouden hiervoor deze twee artikelen, wanneer die in de Grondwet zouden worden opgenomen, grondig moeten worden gewijzigd. Dat betekent dat hiervoor evenals thans het geval is, grondwetswijziging nodig zou zijn. Voor de vrees die de geachte afgevaardigde de heer Feij in dit opzicht koesterde, bestaat daarom naar mijn mening geen grond. Met deze aanhalingen uit artikelen van gezaghebben-de auteurs zou ik voor dit ongetwijfeld belangrijke punt willen volstaan. Ik onderschat de betekenis van dit punt niet. Mijn aanhalingen onderstrepen naar mijn mening dat enerzijds in het wetsontwerp een juiste systematiek is gevolgd door de krijgsmacht, evenals andere apparaten van de Regering, niet meer te vermelden en dat anderzijds de doeleinden waarvoor het militaire apparaat wordt gebruikt, zeer uitdrukkelijk worden genoemd. Daarbij wordt niet nagelaten om door driemaal gebruik te maken van de term 'militair' het bijzonder karakter daarvan tot uitdrukking te laten komen. De twee artikelen 5.24 en 5.25

blijven te zamen het militaire apparaat en de dienstplicht in de Grondwet verankeren. Ik kom vervolgens te spreken over het punt, dat het wetsontwerp niet meer de bestaande bepaling bevat van artikel 68, eerste lid, dat de Koning het oppergezag over de krijgsmacht heeft. De geachte afgevaardigde de heer Feij kon zich hiermee verenigen. De andere afgevaardigden die in eerste termijn het woord voerden, spraken zich hiertegen uit. De heer Feij wees er terecht op, dat artikel 68, eerste lid, historisch gezien de uitdrukking was van de destijds nieuwe gedachte dat de landsverdediging een zaak was van de eenheidsstaat. De bepaling had niet de bedoeling om juist een speciale band met de Koning te leggen. Met de term 'de Koning' werd bedoeld 'de constitutionele Koning', dus de Koning met zijn verantwoordelijke Ministers. Te zamen vormden zij de Regering. Naar ik hoop en vertrouw zal dit ook ononv wonden worden neergelegd in de herziene Grondwet, in artikel 2.2.1: De regering wordt gevormd door de koning en de ministers. Zou men het wenselijk hebben geacht, het staatsorgaan te vermelden dat het verdedigingsbeleid voerde, dan zou in het systeem van de herziene Grondwet daarvoor de regering, dus de Koning en ministers te zamen, moeten zijn aangewezen. Dat heeft destijds de Staatscommissie voorgesteld met de tekst: Het verdedingingsbeleid wordt gevoerd door de regering. Waarom dit voorstel niet is gevolgd in het wetsvoorstel is in de memorie van toelichting uiteengezet. Ook heeft de Minister daarover gesproken. Speciaal ten aanzien van het verdedigingsbeleid te bepalen dat dit wordt gevoerd door de regering, zou een niet voldoende te motiveren inbreuk op het overigens in de nieuwe Grondwet te volgen systeem betekenen. In dit systeem wordt namelijk ten aanzien van geen enkele taak van de centrale overheid bepaald bij wie het beleid berust. Dergelijke bepalingen zijn overbodig te achten, omdat een en ander reeds uit de artikelen betreffende de Ministerraad en de ministeriële verantwoordelijkheid volgt, aldus de memorie van toelichting. Overigens wees deze in dit verband ook terecht op de grondwettelijke bepaling inzake de regering die ik reeds noemde. Ik zeg nog iets meer: naast de bepaling: de regering wordt gevormd door de Koning en de ministers wijs ik op de bepaling omtrent de onschendbaarheid van de Koning.

Eerste Kamer 7 april 1981

Grondwet

650

Simons Het lijkt mij hierbij wel van belang, er de aandacht op te vestigen, dat de Raad van State geen bedenking heeft laten horen tegen het vervallen van de bepaling over het oppergezag van de Koning en tegen het niet opnemen van een bepaling omtrent het door de regering te voeren verdedigingsbeleid. Een enkele geachte afgevaardigde heeft namelijk gevraagd in hoeverre aan het advies van de Raad van State aandacht is besteed. De Raad van State stemde uitdrukkelijk in met 'het schrappen van bepalingen die hetzij verouderd hetzij niet essentieel zijn'. Daartoe rekende de Raad van State ken nelijk ook de bepaling over het oppergezag. Hij sprak verder voorkeur uit voor het voorstel van de Staatscommis sie, waarin de doelstelling van de militaire dienst werd uitgewerkt. Dat heeft geleid tot een duidelijke formulering in artikel 5.24. Daarop heb ik reeds gewezen. De bezwaren tegen handhaving van de bepaling over het oppergezag zijn ook weergegeven in het artikel van professor Kortmann dat ik heb genoemd. Hij merkte op, dat daartegen voornamelijk van militaire zijde bezwaren waren gerezen, doch hij sloot zich aan bij de motivering voor deze weglating door de Staatscommissie. De bepaling, aldus Kortmann, zou aanleiding kunnen geven tot de onjuiste opvatting, dat ertussen de Koning en de krijgsmacht een andere verhouding zou bestaan dan tussen hem en andere staatsdiensten. Ook zou, aldus Kortmann, vermelding van het oppergezag van de Koning niet passen in de systematiek van de nieuwe Grondwet, die ook met betrekking tot andere bijzondere vormen van regeringsbeleid Kroon noch regering expliciet noemt. Kortmann besloot zijn betoog met de constatering dat de algemene grondwettelijke bepalingen inzake de regering, de Ministerraad en de ministeriële verantwoordelijkheid in het nieuwe stelsel evenzeer gelden voor het verdedigingsbeleid als voor bij voorbeeld het buitenlands beleid. De geachte afgevaardigde de heer Christiaanse noemde in dit verband ook nog een artikel uit Themis van 1967, van professor Wessel. Hetgeen deze zei over de term 'krijgsmacht' en over het oppergezag -ik heb het nog eens nagelezen -was kort maar duidelijk. Ik lees deze tekst daarom maar in zijn geheel voor: 'Aan de uit 1956 daterende, ietwat vergeelde term krijgsmacht bestaat mijns inziens geen behoefte. Ook een bepaling ten aanzien van het oppergezag of opperbestuur, acht ik overbodig. Iedereen weet dat, voor zover bij internationale overeenkomsten niet anders is bepaald, de Regering de in deze beslissende instantie is.' De kwalificatie 'vergeelde' uit dit citaat neem ik niet voor mijn rekening. Mijnheer de Voorzitter! Mijn conclusie is, dat het wetsontwerp op verantwoorde wijze de belangrijke taak van de verdediging in de nieuwe Grondwet haar plaats heeft gegeven. Ik zou ten slotte nog eens willen onderstrepen dat deze formulering op geen enkele wijze een tekort aan waardering betekent voor of een miskenning van het eigen karakter van de krijgsmacht. Ik spreek de hoop uit, mijnheer de Voorzitter, dat de geachte afgevaardigden die bezwaren tegen dit wetsontwerp hebben laten horen, door al hetgeen thans ter verdediging van het wetsvoorstel is aangevoerd tot een meer positief oordeel daarover zullen kunnen komen.

De beraadslaging wordt geschorst. De vergadering wordt enige minuten geschorst.