De voortzetting van de behandeling van de 34 ontwerpen van (rijks)wet tot het brengen van veranderingen in de Grondwet - Handelingen Tweede Kamer 1981-1982 12 november 1981 orde 3

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten (16905); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de toelating, uitzetting en uitlevering, het Nederlanderschap en het ingezetenschap (16906, R1169); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling betreffende het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam (16907); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake sociale grondrechten (16908); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het koningschap (16909, R 1170); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de Koning en de mi-Provinciefonds Regentschap Nationale Schuld Leningwet Grondwet

311

nisters, alsmede staatssecretarissen (16910); Verandering in de Grondwet strekkende tot opneming van een bepaling inzake de ministerraad alsmede tot wijziging van de bepaling inzake het contraseign {16911, R 1171); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de inrichting en samenstelling van de Staten-Generaal (16912); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer der Staten-Generaal (16913); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de werkwijze van de Staten-Generaal (16914); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het geven van in-lichtingen door de ministers en de staatssecretarissen en het recht van onderzoek (16915, R 1172); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en vaste colleges van advies en bijstand (16916, R 1173); Verandering in de Grondwet van bepalingen betreffende de wetgevende macht en de algemene maatregelen van bestuur alsmede tot opneming van bepalingen betreffende andere voorschriften (16917, R 1174); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen (16918, R 1175); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake uitzonderingstoestanden (16919); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de belastingen (16920); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de begroting (16921); Verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van de artikelen 73 en 190-192, alsmede tot het opnemen van een bepaling inzake het geldstelsel (16922); Verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regeling van delen van het recht in algemene wetboeken en tot opneming van een bepaling in-zake algemene regels van bestuursrecht(16923); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling betreffende de instelling van een of meer algemene, onafhankelijke organen voor het onderzoek van klachten betreffende overheidsgedragingen (16924); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake ambtenaren (16925); Verandering in de Grondwet strekkende tot opneming van een bepaling inzake de openbaarheid van bestuur (16926); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake adeldom en ridder. orden(16927,R1176); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de justitie (16928); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de Hoge Raad der Nederlanden (16929, R 1177); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de berechting van ambtsmisdrijven (16930, R 1178); Verandering in de Grondwet van bepalingen inzake provincies en gemeenten (16931); Verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling inzake de mogelijkheid kiesrecht voor de gemeenteraad te verlenen aan in-gezetenen die geen Nederlander zijn (16932); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de waterstaat (16933); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere dan in de Grondwet genoemde lichamen met verordenende bevoegdheid (16934); Verandering in de Grondwet van de bepaling met betrekking tot de voorziening in aangelegenheden, waarbij twee of meer gemeenten zijn betrokken alsmede van de bepaling inzake geschillen tussen openbare lichamen (16935); Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de Grondwet, alsmede tot opneming van bepalingen inzake splitsing van een voorstel (16936); Verandering in de Grondwet, strek -kende tot het doen vervallen van de artikelen 1 en 2 (16937, R 1179); Veranderingen in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van het additionele artikel inzake heerlijke rechten (16938) en van de motie-Nijpels en Wilbers over invoering van het consultatief referendum (16915, R 1172, nr. 5).

De algemene beraadslaging wordt hervat. D Staatssecretaris Scheltema: Mijnheer de Voorzitter! Graag wil ik mijn dank uitspreken voor de vriendelijke woorden die gisteren aan mijn adres zijn uitgesproken door verschillenden van de geachte afgevaardigden. Zoals enigen van hen hebben opgemerkt, is het ook voor mij buitengewoon aardig om voor het eerst in de Kamer op te treden juist bij dit onderwerp. Er is nog een beperkt aantal punten overgebleven waarover ik nog iets zou willen zeggen. In de eerste plaats betreft dit het eerste artikel, dat gaat over de gelijke behandeling. Door de heer Schutte is hier een vraag gesteld, die haast een typisch juridische vraag kan worden genoemd. Hij heeft gevraagd naar de verhouding tussen de artikelen 1.1 en 1.6. Met name heeft hij hierbij aangeslo ten op het betoog dat ik in eerste termijn heb gehouden, waarin ik heb gezegd dat wanneer het gaat om mogelijke strijdigheid tussen grondrechten, de wetgever ook regelend kan optreden. Daarbij heeft de heer Schutte zich afgevraagd hoe dit precies zat, omdat wel in artikel 1.6 de woorden 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' zijn opgenomen, waaruit dan voortvloeit dat de wetgever een bepaalde regeling kan treffen ten aanzien van de omvang van dit grondrecht, terwijl dergelijke woorden niet in artikel 1.1 voorkomen. De heer Schutte vroeg zich af, of de wetgever ook met betrekking tot de omvang en de uitwerking van artikel 1.1 kan optreden. Dit is inderdaad wel het geval. De woorden die in artikel 1.6 voorkomen, komen in artikel 1.1 niet voor, omdat dit artikel een andere inhoud, een andere strekking heeft. Gezien de verschillende geaardheid van deze beide artikelen is die formulering in artikel 1.1 ook niet nodig. Bij artikel 1.1 gaat het om een verplichting die wordt opgelegd om gelijke gevallen gelijk te behandelen. In artikel 1.6 gaat het om de omvang van handelingsvrijheid die aan burgers wordt toegekend en waarmee de overheid zich in beginsel niet mag bezighouden, maar waarvan de grenzen door de wetgever nader kunnen worden aangegeven. Het is dan echter noodzakelijk, het feit dat die grenzen bij de wet nader moeten kunnen worden aangegeven in de Grondwet op te nemen. Bij artikel 1.1 gaat het om de verplichting tot gelijke behandeling te komen. Hieraan moet de wetgever haast wel nadere uitwerking geven, ten einde nader aan te geven wat hij precies als gelijke gevallen beschouwt. In feite kan men zeggen dat een groot deel van onze wetgeving er juist op is gericht om gelijke gevallen gelijk te behandelen. Het gelijkheidsbeginsel is als het ware mede een leidraad bij veel van onze wettelijke bepalingen. Dit zo gegeven zijnde, denk ik dat het betoog dat ik in eerste aanleg heb ge-Tweede Kamer 12 november 1981

Grondwet

312

Scheltema houden, ook bepaald juist was en dat in geval van mogelijke strijd tussen verschillende grondrechten inderdaad ook de wetgever geroepen is om oplossingen aan te geven. De heer Leerling heeft een vraag gesteld die verband hield met de uitleg van het concept-wetsontwerp over de gelijke behandeling, met name in de situatie bij bijzondere scholen. Het lijkt mij echter verstandiger, die vragen in een ander kader te bespreken. Deze regeling is hier niet zozeer aan de orde. Ik wil er daarom liever niet op vooruit lopen.

De heer Leerling (RPF): Mijnheer de Voorzitter! Ik heb er begrip voor, dat de Staatssecretaris dat wil. Het ging er mij echter om een duidelijk voorbeeld te krijgen van de uitvoering van artikel 1.1. Kan de Staatssecretaris een voorbeeld geven van niet-relevante zaken? Wanneer bepaalde zaken worden uitgesloten, betreft het dan de aanstellingsprocedure bij het christelijk onderwijs of het aantrekken van personeel voor maatschappelijke organisaties op confessionele basis? Zullen deze instanties erbuiten vallen? Staatssecretaris Scheltema: Het is aan de wetgever, dat nader aan te geven. De mogelijkheid bestaat, dat de wetgever bij het uitwerken van de grondrechten degelijke keuzen doet. Een tweede belangrijk onderwerp waarop door velen ook in tweede termijn is ingegaan, betreft de doodstraf. Ik vind het prettig te constateren, dat mijn betoog in eerste aanleg een zekere weerklank heeft gevonden en dat enkele geachte afgevaardigden, van wie ik weet dat zij bezwaren tegen dit artikel hebben, zich toch enigermate kunnen vinden in hetgeen ik heb gezegd. Het is misschien goed nog het een en ander te verduidelijken naar aanleiding van enkele concrete vragen. Het is naar het oordeel van de Regering duidelijk, dat de overheid het geweldsmonopolie -er is in dat verband ook over zwaardmacht gesproken -bezit. De overheid bezit dan ook de bevoegdheid, straffen op te leggen en straffen te regelen. Wanneer de overheid daar-van gebruik maakt, kan de wetgever en in dit geval ook de grondwetgever, nader bepalen hoever die bevoegdheid zal gaan en welke straffen in ons rechtsstelsel verder worden aanvaard. Dat brengt ook met zich mee, dat als wij in de Grondwet eenmaal hebben bepaald, dat de doodstraf niet zal worden opgelegd, juridisch gezien wetgever en rechter verder onbevoegd zijn, de doodstraf op te leggen.

De heer Schutte (GPV): Mijnheer de Voorzitter! Mag ik voor alle duidelijkheid nog even het volgende zeggen? Laat dit de mededeling van de Staatssecretaris in zijn antwoord in eerste termijn onverlet, namelijk dat het voorstel dit op te nemen in de Grondwet niet voortkomt uit het besef dat de overheid niet bevoegd zou zijn om het te doen? Hij vindt het, zo heeft hij toen gezegd -als regering en straks ook als grondwetgeverniet juist, dit instrumentte kiezen.

Staatssecretaris Scheltema: Dat is geheel juist. Wanneer wij die keuze eenmaal hebben gedaan, bestaat die bevoegdheid juridisch gezien verder in concreto niet meer.

Staatssecretaris Scheltema (Justitie) wordt tijdens het debat over de Grondwetsherziening door de heer Leerling (RPF) geïnterrumpeerd Tweede Kamer 12 november 1981

Grondwet

313

Scheltema Er is nog uitdrukkelijk gevraagd waarom toch niet bij wijze van ontsnappingsmogelijkheid -omdat in uiterste situaties aan de doodstraf behoefte zou kunnen bestaan -voor die gevallen de doodstraf in de Grondwet gehandhaafd zou kunnen worden. In aanvulling op wat ik daarover al eerder heb gezegd en op wat ook in de schriftelijke stukken staat wijs ik erop, dat wij als grondwetgever niet verder kunnen gaan dan die situaties te regelen, die wij enigszins kunnen overzien. Extreme situaties zijn niet goed te regelen. Het heeft bepaalde gevaren in zich om voor situaties die wij niet kunnen overzien toch bepalingen op te nemen die een rol zouden kunnen spelen in minder extreme situaties. Daarom is het verstandig om juist met het oog op dergelijke situaties de doodstraf op te nemen. Als deze extreme gevallen zich echt voordoen dan moet ook duidelijk zijn dat de Grondwet niet meer wordt toegepast. Voor alle situaties die zijn te overzien menen wij dat de doodstraf moet worden afgeschaft. De heer Schutte kwam terug op het vervallen van artikel 163 van de huidige Grondwet zodat niet meer volgens de Grondwet wordt recht gesproken in naam des Konings. Ter ondersteuning van zijn betoog in eerste termijn heeft hij daarbij zwaar geschut in stelling gebracht en zich beroepen op professor Duynstee. Ik heb daarvan een voorgevoel gehad toen ik, ook in eerste termijn, een zeker niet minder zwaar geschut in de vorm van de ook eminente professor Simons te hulp heb geroepen. Ik wil dit wat deze vraag betreft ook graag doen. Misschien wil professor Simons daar ook nog iets over zeggen. De heer Wilbers kan ik zeggen dat het inderdaad in de bedoeling ligt om het bestaande gebruik bij het benoemen van de president en de vice-president van de Hoge Raad te handhaven. Tot slot wil ik mij graag aansluiten bij de wens, die ook de Ministervan Binnenlandse Zaken tot uitdrukking heeft gebracht, dat het prettig zou zijn wanneer deze grondwetsvoorstellen, voor zover dat mogelijk is, als een geheel zullen worden beschouwd en beoordeeld. • De heer Simons: Mijnheer de Voorzitter! Er is voor mij nog een opmerking ter beantwoording over gebleven. Dat is een opmerking van de geachte afgevaardigde de heer Schutte. Hij heeft omtrent de bepaling van artikel 163

van de Grondwet -'

Er wordt alom in het Rijk recht gesproken in naam des Konings' -vragenderwijs gesteld dat het hier gaat om de Koning als staatshoofd. Ik heb dat laatste bestreden. De Koning is hier naar mijn mening genoemd als regeerder. Nu heeft de heer Schutte zich in zijn repliek beroepen op de mening van de ook door mij hoog gewaardeerde heer Duynstee. Ik wil wel zeggen dat zijn heengaan ook door mij ten zeerste wordt betreurd. Ik herinner mij het artikel van de heer Duynstee waarin dat voorkwam ook heel goed. Met zijn passage over de Koning als staatshoofd, die dan zou voorkomen in artikel 163 van de Grondwet, was ik het al aanstonds niet mee eens. Mij is ook in de gedachtenwisseling daarover gebleken dat velen het daarin niet met de heer Duynstee eens waren. Afgezien daarvan wil ik erop wijzen dat in de herziene Grondwet, waarin evenmin als in de huidige Grondwet het staatshoofd met zoveel woorden alszodanig wordt genoemd, die formule van artikel 163 niets anders zou kunnen betekenen dan rechtspraak in naam van de Regering. Op de onwenselijkheid dit verband te leggen tussen Regering en rechtspraak-de rechtspraak moet juist van de Regering onafhankelijk zijn -heb ik in mijn eerste termijn gewezen. Ik hoop dat ik de geachte afgevaardigde op dit punt een voldoende verduidelijking heb verschaft.

De heer Patijn (PvdA): Ik heb de Regeringscommissaris gisteren aan het slot van mijn betoog nog een vraag gesteld over de bekrachtiging van wetsvoorstellen die in de tweede lezing van de Kamer zijn afgesplitst. Ik denk dat hij die opmerking bij zijn beantwoording vergeet.

De heer Simons: Ik meen dat ik dat bij de eerste lezing al heb gezegd. Ik wil het nog gaarne herhalen.

De heer Patijn (PvdA): Dat ging over het intrekken van wetsvoorstellen door de Regering. Ik heb gesproken over de bekrachtiging door de Kroon. De heer Simons: Zoudt u uw vraag dan willen herhalen? De heer Patijn (PvdA): Heeft de Regering de vrijheid om afgesplitste voorstellen in tweede lezing niet ter bekrachtiging aan de Koning voor te leggen? Ik heb erbij gezegd, dat de Regering die vrijheid altijd heeft. Is er echter sprake van een grotere vrijheid, nu in tweede lezing een nieuw voorstel is ontstaan, waarover de Regering en de Raad van State geen oordeel hebben kunnen geven?

De heer Simons: Het spijt mij dat ik die vraag in eerste termijn niet heb beantwoord.

De heer Patijn (PvdA): Ik heb die vraag in tweede termijn gesteld.

De heer Simons: Dan ben ik niet in gebreke gebleven. Het is inderdaad waar, dat de Regering de vrijheid heeft wetsontwerpen al dan niet te bekrachtigen. De Regering is dan natuurlijk altijd verantwoordelijk jegens de Staten-Generaal voor haar houding, die zij in dat opzicht heeft ingenomen. Dat geldt naar mijn mening ook voor voorstellen, die door splitsing in tweede lezing tot stand zijn gekomen. De Kamer wenste een afzonderlijk oordeel te kunnen vormen over delen van een aanvankelijk wetsvoorstel. Wellicht wenst zij het ene wel te aanvaarden en het andere niet. Wellicht denkt zij aan de houding van de Eerste Kamer, wenst zij rekening te houden met de mogelijkheid, dat een deel wel genade zal vinden in de ogen van de Eerste Kamer en een ander deel niet. Laat ik er nu vanuit gaan, dat beide delen van het aanvankelijk ongesplitste voorstel door beide Kamers der Staten-Generaal zijn geaccepteerd. Naar mijn overtuiging bestaat dan nog altijd voor de Regering de mogelijkheid om niet tot bekrachtiging over te gaan. Met 'Regering' bedoel ik dan de Koning en de verantwoordelijke Ministers. De herzieningsontwerpen zijn voor tweede lezing door het ene kabinet in-gediend. Het volgende kabinet is automatisch verplicht om de behandeling ervan te vervolgen. Naar mijn mening vloeit dit uit de Grondwet voort. Wanneer de Kamers echter een oordeel over de wetsontwerpen hebben uitgesproken rijst de vraag, wat het standpunt van de nieuwe Regering is. Haar standpunt kan zakelijk zoveel verschillen van dat van de Regering, die de voorstellen heeft ingediend, dat zij de wetsontwerpen niet ter bekrachtiging zal voordragen. Dat kan zich ook, voordoen met gesplitste ontwerpen.

De algemene beraadslaging wordt gesloten. De Voorzitter: Ik stel voor, de stemmingen te doen houden na de middagpauze. De heer Patijn (PvdA): Ik kondig nu reeds aan, dat wij behoefte hebben aan een -zeer korte -derde termijn. Er vindt nog fractieberaad plaats over de kwestie van het consultatief referendum.

De Voorzitter: Het wordt nog spannend!

Tweede Kamer 12 november 1981

Grondwet

314

Voorzitter Overeenkomstig het voorstel van de Voorzitter wordt besloten. De vergadering wordt van 11.35 uur tot 13.00 uur geschorst. De Voorzitter: De ingekomen stukken staan op een lijst, die op de tafel van de griffier ter inzage ligt. Op die lijst heb ik ook voorstellen gedaan over de wijze van behandeling. Als aan het ein-de van deze vergadering daartegen geen bezwaren zijn ingekomen, neem ik aan, dat de Kamer zich met de voorstellen heeft verenigd. Op verzoek van de fracties van de PSP, de PPR en de CPN benoem ik in de bijzondere Commissie 14406 (Gehandicaptenbeleid) het lid Beckers-de Bruijn tot vast lid, en de leden Wolff en Willems tot plaatsvervangend lid.