De behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten - Handelingen Eerste Kamer 1978-1979 19 juni 1979 orde 4

Aan de orde is de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten (13872); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake sociale grondrechten (13873). De beraadslaging wordt geopend. D Mevrouw Van der Meer (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Na een wel zeer langdurige en uitgebreide voorbereiding van enige 'Verklaringen dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet', zijn wij nu toe aan de plenaire behandeling in dit Huis. Of dit de laatste fase is van een eerste begin tot de herziening van de Grondwet, zal deze week moeten blijken. Wat er ook over de herziening van de Grondwet geschreven of gezegd moge zijn, op één punt lopen de meningen niet uiteen. Er is in het kader van deze herziening bijzonder veel werk verricht, door Staatscommissies, op instigatie en onder leiding van verschillende Ministers van Binnenlandse Zaken, op de afdeling Grondwetszaken van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, door de Regeringscommissaris prof. mr. Simons and last and perhaps not least door de beide Kamers der Staten-Generaal.

Namens mijn fractie spreek ik aan het adres van de bewindslieden mijn voldoening uit voor de uitvoerige en gedegen beantwoording van de gestel-de vragen, zoals men deze onder andere terug kan vinden in het Nader voorlopig verslag van deze Kamer. Onverkort het feit dat ik waardering heb voor het werk dat is verricht en ook de manier waarop dat is gebeurd, blijf ik zitten met de vraag 'waartoe dient deze wijziging en wat doe ik er mee?'. Na het bestuderen van de stukken lijk ik op het eerste deel van de vraag een antwoord te hebben gevonden, namelijk de wenselijkheid te komen tot een modernisering, systematisering en waar mogelijk materiële verbetering van de Grondwet. Met betrekking tot de wijziging van de grondrechten wordt als argument gebruikt dat deze hercodificatie van de grondrechten de gelegenheid geeft moderne inzichten omtrent versterking, beperking en werking van grondrechten tot gelding te brengen. Of er gesproken kan worden van een fundamentele herziening is een andere zaak! In het zittingsjaar 1975-1976 is aan de hand van Kamerstuk 13871 'Werkwijze ten aanzien van de herziening van de Grondwet', in beide Kamers gediscussieerd over de te volgen procedure. Het toen aangegeven tijdschema is niet gehaald en bij het nu te hanteren schema kan men de nodige vraagtekens plaatsen. Een plenaire behandeling in de Tweede Kamer vóór het zomerreces 1979 van blok C, zit er naar het zich laat aanzien eenvoudig niet meer in. Dat deze vertraging consequenties gaat hebben voor de behandeling in dit Huis, spreekt voor zich. Daardoor is het nu reeds kwestieus of de gehele herziening van de Grondwet, die verdeeld is over 36 wetsontwerpen, op 1 maart 1981 in eerste lezing door de Eerste Kamer zal zijn voltooid. Zoals ik al zei, enige jaren geleden zijn er afspraken gemaakt over de te volgen procedure. Daar plukken wij naar onze mening de soms wat wrange vruchten van. De fracties van het CDA en de VVD namen destijds het standpunt in dat de Kamer de voorstellen inzake grondrechten eigenlijk niet goed kan beoordelen zonder de voorstellen betrekking hebbend op de volgende hoofdstukken te kennen. De Regering gaf hierop als antwoord dat de grondrechten te zamen een onderdeel van de grondwettelijke materie vormen, waarbij een grote innnerlijke samenhang gepaard gaat met weinig samenhang met de overige in de Grondwet geregelde onderwerpen.

Eerste Kamer 19 juni 1979

Volkshuisvestingen Ruimtelijke Ordening Grondwet

1102

Van der Meer Dat antwoord mag op zich juist zijn, maar het gaat aan de gesignaleerde problematiek wél voorbij. Misschien is het goed om in dit kader de parallel die de ambtsvoorganger van de Minister-President trok met de totstandkoming en invoering van het nieuwe Burgerlijk Wetboek naar voren te halen. Die parallel gaat mijns inziens mank. De onderlinge samenhang van de hoofdstukken van de Grondwet is nauwer dan die tussen de boeken van het Burgerlijk Wetboek. Ook bij de behandeling van het nieuw Burgerlijk Wetboek treden echter problemen op, omdat de boeken door de lange duur van de behandeling en de ontwikkelingen op maatschappelijk en economisch terrein niet meer op elkaar aansluiten. Het is te hopen dat de parallel ook op ander terrein mank gaat, namelijk de duur van de behandeling. Anders zou prof. Van Maarseveen toch nog gelijk krijgen! Het gaat om een integrale herziening van de Grondwet. Alleen de wijziging vindt partieel, fragmentarisch plaats. Dat de verdeling van de grondwetsherziening over een groot aantal wetsontwerpen en de gespreide behandeling daarvan onmisbaar zijn voor het welslagen van de herzieningsoperatie, is maarten dele waar, namelijk daar waar het de verdeling over een groot aantal wetsontwerpen betreft. Een dergelijke uitsplitsing welke in de lijn ligt van hetgeen in het verleden bij grondwetsherzieningen placht te geschieden, mitigeert immers het gevaar dat in tweede lezing inacceptabele vernieuwingen andere voorstellen in hun val meesleuren, zoals de gang van zaken rond het verzamelontwerp van 1938 illustreerde. Daar staat tegenover dat kamerleden aldus minder gemakkelijk in hun stemgedrag effect kunnen geven aan door hen ervaren verbanden tussen onderdelen van het herzieningswerk, te minder wanneer de integrale herziening zich over meer parlementaire periodes voortsleept. Deze, zich technisch voordoende, maar in wezen politieke problematiek wordt in technische zin vereenvoudigd, maar in politieke zin verscherpt door additioneel artikel IX, hetwelk onderlinge aanpassing van verschillende onderdelen mogelijk maakt. Een verdeling van wetsontwerpen van de eerste lezing over meer zittingsperiodes is een uiterst ongelukkige zaak. De Grondwet neemt in ons staatsbestel -per definitie -een fundamentele plaats in. Zo fundamenteel, dat deze zich niet leent voor een integrale herziening langs partiële weg en zonodig tussen de bedrijven door! Op de positie van de Eerste Kamer zal mijn collega de Heer Oskamp ingaan bij de behandeling van het wijzigingsontwerp 14213. De Eerste Kamer is een Kamer van revisie en als wij ons niet belangrijker voordoen dan we zijn, blijft het slechts heroverwegen. Kunnen de bewindslieden mij uiteenzetten hoe zij zich de heroverweging van de herziening van de Grondwet voorstellen, als de leden slechts over onderdelen van de herziening mogen en kunnen oordelen? Dat het antwoord op blz. 6 van de nadere memorie van antwoord aan de Eerste Kamer voor mij niet bevredigend is, zal duidelijk zijn. De Regering probeert voor ons wat te vergulden. De problemen die zouden kunnen optreden zijn niet zo groot. Evenwel de mogelijkheid blijft bestaan dat een ontwerp bij de behandeling door de Tweede Kamer zodanig wordt gewijzigd, dat aanpassing van een eerder door de Eerste Kamer aanvaard ontwerp, nodig zal zijn. Géén nood, want hierin zal dan door de in-diening van een novelle worden voorzien. De positie van de Eerste Kamer blijft ongewijzigd, maar lang leve de novelle ofwel het verkapt recht van amendement! Het zal de bewindslieden duidelijk zijn dat dit voor mij persoonlijk méér dan een doorn in het oog is. Deze werkwijze is nauwelijks acceptabel! Mijn zienswijze hierop is overigens niet representatief voor die van de overgrote meerderheid van mijn fractie. In het nader voorlopig verslag is door de leden van de CDA-fractie gevraagd of de Regering van mening is dat door een ontbinding van de Eerste Kamer wegens grondwetsherziening in het voorjaar 1981 de bestendige werkzaamheden en de beleidsstabiliteit van de Eerste Kamer in belangrijke mate zouden worden aangetast. Na een leuke exegese over de procedure en de consequenties van de grondwetsherziening, komt de Regering tot de conclusie dat een tussentijdse ontbinding het normale werkpatroon kan beïnvloeden. Bij deze redenering gaat de Regering er naar mijn mening vanuit dat alle 36 herzieningsvoorstellen vóór 1 maart 1981 in eerste lezing de Eerste Kamer zijn gepasseerd. Daarbij ziet ze over het hoofd dat ook het herzieningsvoorstel 14223 deel uitmaakt van het pakket. Op de wijze van verkiezen van de Eerste Kamer -hetzij direct, hetzij indirectwil ik thans niet vooruitlopen. Mocht het ontwerp worden aangenomen zoals het er nu ligt, dan betekent dit dat de Eerste Kamer in 1982 in haar geheel door Provinciale Staten gekozen zal worden. Is het zo dat voor 1 maart 1981 een deel van de herzieningsvoorstellen in eerste lezing is afgehandeld, dan worden wij de eerstkomende jaren geconfronteerd met een reeks van periodiek aftreden, ontbinding, etcetera in 1980, 1981, 1982, 1985 en 1986. Om de zaak niet al te ingewikkeld te maken laat ik ontbinding van de Twee-de Kamer ex artikel 82 van de Grondwet buiten beschouwing. Over de vraag of de beleidsstabiliteit van de Kamer op deze wijze in belangrijke mate zal worden aangetast, wens ik geen uitspraak te doen. Over profetische gaven beschik ik niet. Dat de continuïteit in bepaalde commissies, in casu de vaste Commissie voor Algemene Zaken en Huis der Koningin niet gewaarborgd is, is aannemelijk. En déze continuïteit is van belang voor de behandeling van de grondwetswijzigingen. Dat is ook de mening van de bewindslieden, al mag er dan volgens hen geen overheersend gewicht aan worden toegekend. In het geldende stelsel van grondwetsherzieningen ligt besloten dat na het gereedkomen in eerste lezing zowel de kiezers van de Tweede Kamer als die van de Eerste Kamer zich door middel van een hernieuwde samenstelling van die lichamen uitspreken, aldus de memorie van antwoord. De redenering dat aan de hiervoor weergegeven gedachte afbreuk wordt gedaan, wanneer de leden van Provinciale Staten pas ruim twee jaar later tot deze taak zouden worden geroepen, nog afgezien van de omstandigheid dat Provinciale Staten zelf inmiddels weer opnieuw zouden zijn samengesteld, kan ik niet helemaal volgen. Im-mers, hoe zinvol is het dan dat leden van Provinciale Staten die in 1978 gekozen zijn, zich via het kiezen van leden van de Eerste Kamer uitlaten over de ophanden zijnde grondwetswijziging? Op de fictie dat de kiezers zich via kiesmannen en -vrouwen van Provinciale Staten bij de samenstelling van de Eerste Kamer zich uitlaten over grondwetswijzigingen, ga ik hier niet in. Ten slotte wil ik niet alle gras voor de voeten van mijn collega wegmaai-en. Over het toetsingsrecht van de rechter van formele rechten aan de Grondwet is veel geschreven en gediscussi-eerd. Professor mr. L. Prakke geeft in zijn dissertatie 'Toetsing in het Publiekrecht' een uitstekende weergave van

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1103

Van :ler Moet de wijze waarop het toetsingsrecht in de Verenigde Staten heeft gefunctioneerd. Niet zo goed, als wij de New-Dealwetgeving van Roosevelt nog eens ten tonele voeren, die door uitspraken van het Hof op vitale punten is lamgelegd. Ook het naoorlogse Hof -vooral onder Chief Justice Earl Warren -is bekend geworden door zijn uitspraken op het gebied van rassenproblematiek, indeling van kiesdistricten en vrijheid van meningsuiting. Het rechterlijk toetsingsrecht van de wet aan de Grondwet ligtaldus Prakke-in het spanningsveld van de gelijktijdig beleden waarden van 'majority rule' en 'minority rights', van 'govemment by the people' en 'Limited govemment'. Met G. van den Bergh (NJB 1951, blz. 420) zijn wij van mening, dat het nog steeds een staatsrechtelijk onopgelost probleem is (ik citeer) 'hoe een parallellisme tot stand kan worden gebracht tussen de rechtsovertuiging van het volk en die van de rechter, mét handhaving van diens onafhankelijkheid'. Dat het juist bij de inrichting van de democratische eenheidsstaat past, dat het eindoordeel over de grondwettigheid van de vast te stellen formele wetten wordt uitgesproken door de formele wetgever zelf en niet door de onafhankelijke maar politiek niet verantwoordelijke rechter, onderstrepen wij. Maar, mijnheer de Voorzitter, het toetsingsrecht 'ist eine alte Geschichte, doch sie bleibt immer neu'. Dat blijkt uit de in 1978 verschenen dissertatie van E. A. Alkema, 'Studies over Europese grondrechten'. Hij is van mening dat het standunt van de Regering weinig principieel is en omdat wij dat standpunt onderschrijven zouden wij ons dat verwijt ook kunnen aantrekken. De gemaakte bezwaren -tegen het toetsingsrecht -gelden volgens Alkema, en velen vinden dat met hem, immers óók voor de wel toegestane en zelfs verplichte toetsing van zelfwerkende internationale bepalingen. Het is naar zijn mening vooral het recht van de Europese Gemeenschappen, dat vroeg of laat Nederland zal kunnen confronteren met de innerlijke tegenstrijdigheden van zijn Grondwet. Alkema verwijst naar een uitspraak van het Hof van Justitie van de EG in 1974 in de zaak-Nold. Wordt op een traditoneel grondrecht inbreuk gemaakt door de formele wetgever, dan staat de rechter in Nederland machteloos. Wordt daarentegen eenzelfde in-breuk gemaakt door bij voorbeeld een EG-verordening, dan kan de gemeenschapsrechter (en met behulp van een prejudiciële beslissing ook de nationale rechter) de EG-verordening wél toetsen aan dat grondrecht. De verhoudingen tussen wetgever en rechter binnen de Gemeenschap liggen anders dan binnen Nederland. Alkema vraagt zich af of een zodanige divergentie tussen nationale en gemeenschapsconstitutie blijvend kan zijn. Een soortgelijke vraag rijst in verband met de Conventie die een, zij het zeer rudimentaire, constitutie heeft en bovendien uitgaat van een bepaalde machtsverdeling tussen wetgever en rechter binnen de staten. Naar zijn mening zijn de constitutionele consequenties van de Conventie bij de afwijzing van het toetsingsrecht enigszins onderschat. De auteur lijkt hier wat gas terug te nemen. De afwijzing, zo vervolgt hij, beoogt de suprematie van de parlementaire wetgever die tot uiting komt in de onschendbaarheid van de wet de bestendigen. De gedachte die aan de Conventie ten grondslag ligt is een andere. Daarin valt enerzijds de nadruk op de rechter en is anderzijds de wetgever gebonden door doelcriteria. Juist op deze punten is naar zijn mening frictie tussen Grondwet en de Conventie te verwachten. Daar komt nog bij dat het in-ternationale toezicht op de Conventie eveneens rechterlijke toetsing met zich brengt. Dat betekent, aldus de auteur, een aantasting van de autonomie en suprematie van de wetgever. Wij zouden graag van de Regering vernemen, hoe zij denkt over de haar verweten weinig principiële stellingname bij het toetsingsrecht en de gesignaleerde discrepantie tussen de nationale en internationale wetgeving met alle consequenties van dien. Van Alkema merkt zelf op dat er in het verleden weinig gebruik is gemaakt van de rechterlijke bevoegdheid om internationaal rechtte toetsen. Als wij zijn conclusie goed begrepen hebben, zou het gaan om niet meer dan het gladstrijken van een 'ongerijmdheid'. Het ziet er, om met Prakke te spreken, uit als detailproblematiek, als 'voer voor juristen'. Dat kan het in de toekomst inderdaad blijken te zijn, maar dat is allerminst zeker. Het hangt af van wat de rechter gaat doen en wat dat zal zijn weet niemand. Nü past de rechter marginale toetsing toe, maar wie zegt dat hij dat ook zal doen indien de Grondwet hem, door het wegnemen van een 'ongerijmdheid', met zoveel woorden opdraagt de wet aan de Grondwet te toetsen? De Proeve zelf merkt ten aanzien van de onschendbaarheid van de wet in het algemeen op: 'Aan deze opzet, die in ons land een juist evenwicht tussen de staatsorganen heeft bewerkstelligd, ware vastte houden' (blz. 180). Met prof. Prakke zeg ik daarop voorlopig: 'amen', óók met betrekking tot de grondrechten. In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer op blz. 15, geven de bewindslieden als argument ter ondersteuning van hun eerdervermelde standpunt ten aanzien van het toetsingsrecht, dat de openbaarheid van de behandeling van de wetsontwerpen óók van betekenis is. Daarbij wordt verwezen naar de Wet openbaarheid van bestuur die onder meer voorschrijft, dat de adviezen van de Raad van State over een wetsontwerp en de daarop betrekking hebbende nadere rapporten worden bekendgemaakt gelijktijdig met de inzending daarvan aan de Tweede Kamer. Wij zouden graag van de bewindslieden vernemen wanneer de Wet van 9 november 1978 houdende regelen betreffende de openheid en openbaarheid van bestuur (Staatsblad 1978, nr. 581) in werking treedt. Aan het artikel van prof. F. Duynstee in de Telegraaf van 25 februari 1977, is door deze Kamer, naar mijn mening ten onrechte, veel aandacht besteed in het voorlopig verslag. De Regering heeft de in dit artikel naar voren gebrachte kritiek en argumenten in de memorie van antwoord duidelijk weerlegd. Maar het antwoord van de Regering was blijkbaar niet voor iedereen zo duidelijk. In een artikel in het Nederlands Juristenblad van 1978, blz. 921 e.v., gaat mr. C. A. J. M. Kortmann in op de algemene en bijzondere beperkingen van grondrechten. Hij brengt -zij het in andere bewoordingen -nagenoeg dezelfde argumenten naar voren als prof. Duynstee in zijn litigieuze artikel. Het slot van het artikel van mr. Kortmann luidt: 'Samengevat kan worden gesteld dat het ontwerp sterk centralistisch is georiënteerd: de gedecentraliseerde wetgeving wordt grotendeels afhankelijk van door de formele wetgever te verlenen delegaties. Tevens wordt de bescherming van grondrechten door de rechter teruggedrongen: waar eenmaal isgedelegeerd, is er voor rechterlijke controle nauwelijks meer plaats. Aan de eerste consequentie van het ontwerp valt slechts te ontkomen door restrictieve uitleg van de grondrechten door de rechter. Het tweede gevolg is echter onontkoombaar. Het is slechts te verzachten door een 'grundrechtsfreundliche Auslegung' van de delegatiebe-

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1104

Van der Meer paling opdat deze eng kan worden opgevat. Voorlopig is dit alles echter nog theorie: de nieuwe grondwet is er nog niet en de additionele artikelen geven de wetgever maximaal 5 jaar respijt. De toetsingsvrijheid van de rechter en de decentralisatie zijn voorlopig nog gered'. Dat prof. mr. M. C. Burkens op de hem eigen, haarscherpe wijze de eerdergenoemde auteur enige weken later van repliek zou dienen lag voor de hand. Onze jurisprudentie is althans naar haar uiterlijke verschijningsvorm niet afgestemd op handhaving van het 'Wesensgehalt' van grondrechten, aldus prof. Burkens in het NJB van 1979, blz. 96. De jurisprudentie presenteert zich in de vorm van sluitredeneringen, waarbij betrekkelijk formeel wordt geredeneerd. Clausuleringen worden als aftrekpost in mindering gebracht op de grondrechtsbescherming. Zolang echter onze jurisprudentie op dit stramien blijft voortborduren, lijkt prof. Burkens de erkenning van algemene beperkingen volstrekt onverantwoord. Deze erkenning zou dan immers met zich brengen, dat onze grondwettelijke grondrechten -die vrij geringe bescherming bieden tegen de formele wetgever, doch betrekkelijk hard zijn ten opzichte van lagere wetgevers -vogelvrij worden voor lagere wetgevers. Zolang deze zich dan immers maar niet in hun regelingen op een bepaald grondrecht als zodanig richten, zouden zij naar hartelust de uitoefening van grondrechten kunnen beperken. Prof. Burkens denkt daarbij niet alleen aan de gemeentelijke wetgever, doch ook aan regelgevende instanties binnen het rijksapparaat. Mijnheer de Voorzitter! Het zal duidelijk zijn dat wij ons -met name waar het de beperking van grondrechten betreft -zeer goed kunnen verenigen met de visie van prof. Burkens. Ook in het voorlopig verslag heeft de fractie van de PvdA te kennen gegeven dat zij het standpunt van de Regering ten aanzien van de 'leer' van de algemene beperkingen juist acht. Wij zouden graag van de Regering vernemen wat haar visie en reactie is op het artikel van mr. Kortmann. Misschien kan ook nogmaals uiteengezet worden of, en zo ja welke de mogelijkheden van delegatie in dit kader zijn. Na de zorgvuldige uiteenzetting van de zijde van de Regering in de schriftelijke stukken en de colleges, die door de Regeringscommissaris prof. Simons in de Tweede Kamer op een vakkundige manier en met een mate van geduld die aan het oneindige grenst, ten beste zijn gegeven, schijnt het zelfs voor staatsrechtdeskundigen niet geheel duidelijk te zijn. In de uiteenzetting die de Regering geeft over de horizontale werking van grondrechten is op diverse punten de mening van mr. J. Boesjes terug te vinden, zoals hij deze weergeeft in het artikel -hoe kan het anders -' De horizontale werking van grondrechten', NJB 1973, blz. 905. Het betreft de vraag of grondrechten uitsluitend werking hebben in de verhouding burger tegenover overheid dan wel tevens in de verhouding tussen burgers onderling. De Regering neemt hier een tamelijk genuanceerd standpunt in. De vraag naar de horizontale werking behoeft -aldus de memorie van toelichting -niet voor elk grondwetsartikel te worden beantwoord. Wat de consequenties zijn van de horizontale werking zal allemaal wel blijken bij de rechtstoepassing. Het vraagstuk is daarmee geneutraliseerd, het kan in alle rust in de komende decennia tot een werkbare jurisprudentie worden verknipt, aldus prof. Burkens (NJB 1976, blz. 707). De vraag blijft of het wenselijk is dat de (grond)wetgever in dusdanige mate sturing van de rechtsontwikkeling aan de rechtstoepassing overlaat. Sturing door de wetgever is eigenlijk niet meer mogelijk nadat de rechter uitspraak heeft gedaan: 'overruling' van een rechterlijke interpretatie van een grondwetsartikel is theoretisch wel denkbaar, maar praktisch niet realiseerbaar. Juist vanwege het betrekkelijk fundamenteel karaktervan verschillende grondrechten kan het zijn, dat daardoor een belangrijk deel van het privaatrecht onttrokken wordt aan de mogelijkheid tot sturing door de wetgever. Laat men via jurisprudentie grondrechten los op het privaatrecht, dan dreigt het gevaar van verstarring. Wetgeving daarentegen welke zich laat inspireren door verticaal werken-de grondrechten, kan flexibel genoeg zijn om maatschappelijke veranderingen bij te houden. Daar komt bij dat de staatkundige vraag van het primaat van de wetgever in het geding kan komen. De beantwoording van de zijde van de Regering heeft onze vrees ten aanzien van de invoering van horizontale werking -ook wel derdenwerking genoemd -niet weggenomen. Misschien kan zij daarin de volgende week alsnog slagen, al lijkt dat een bijna onmogelijke opgave. Mijnheer de Voorzitter! 'Tegen het opnemen van sociale grondrechten in de Grondwet hebben wij in principe geen bezwaar. Wij zullen het wetsontwerp op zijn eigen merites toetsen en nagaan of die grondrechten inderdaad meer zijn dan nietszeggende frasen. Zij zullen het individu op zijn minst een zekere bescherming moeten geven en meer moeten zijn dan intentieverklaringen. Wij zien het wetsontwerp met grote belangstelling tegemoet'. Dit was een fragment uit de bijdrage van mr. M. Troostwijk aan het debat over de Nota inzake het Grondwetherzieningsbeleid in deze Kamer op 16 april 1975. Nu -vier jaar later -kijken wij met teleurstelling tegen het wetsontwerp aan. De belangen die in opdracht aan de wetgever of de overheid in wetsontwerp 13873 verwoord zijn, maken het in het algemeen noodzakelijk een belangrijke beleidsmarge te laten aan de tot behartiging van deze belangen geroepen overheidsorganen. Zulk een beleidsmarge is onvermijdelijk omdat nu eenmaal bij voorbeeld de financiële middelen van de overheid en de sociaaleconomische mogelijkheden niet onbeperkt zijn. Voor een prioriteitenafweging moet de Grondwet ruimte laten. En daarom kunnen de bepalingen van dit wetsontwerp voor het grootste deel niet als subjectieve rechten worden geformuleerd. De artikelen zijn daardoor een mengelmoes geworden van subjectieve rechten en intentieverklaringen, beide elementen zo mogelijk in één artikel verwoord. Een voorbeeld daarvan is artikel 1.18: 'Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg van de overheid'. Niet meer dan een instructienorm; daarover zullen we het eens zijn. Dat zo'n instructienorm geen probleem hoeft op te leveren in een economische 'hausseperiode', is ook duidelijk. Maar wat zouden we kunnen doen met deze instructienorm in de huidige economische situatie? 'Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid'. Dat laat zich denken, al krijg je soms de indruk dat het haar een zorg zal zijn! En wat moet de burger in deze situatie bij dit grondrecht voorstellen? Het antwoord is even simpel als teleurstellend: niets! Artikel 1.18, zoals dat na de behandeling in de Tweede Kamer is komen te luiden, wijkt slechts op één punt af van artikel 80 van het ontwerp der staatscommissie, maar naar onze mening op een zeer belangrijk punt, namelijk het stakingsrecht.

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1105

Van der Meer Noch de memorie van toelichting bij het wetsontwerp, noch de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer, noch de discussies in dat Huis hebben er ons van kunnen overtuigen, dat het stakingsrecht terecht buiten dit artikel c.q. wetsontwerp is gebleven. Op 31 oktober 1978 is het ontwerp van Rijkswet 'Goedkeuring van het op 18 oktober 1961 teTurijn onderteken-de Europees Sociaal Handvest' door deze Kamer aangenomen. Weliswaar na een parlementaire behandeling van bijna 12'/2 jaar. Wetsontwerp 11001 ligt bij deze Kamer en wacht op de nota naar aanleiding van het eindverslag. Ratificatie van het Europees Sociaal Handvest heeft nog niet plaatsgevonden. De Regering kan toch onmogelijk volhouden, dat het onderwerp niet voldoende is uitgekristalliseerd om het in de Grondwet vast te leggen. Liggen de kaarten nu precies zo als op 20 december 1976, toen staatssecretaris Zeevalking meende dat de regering niet in staat was om binnen afzienbare tijd -hij dacht aan een termijn van 4 a 5 jaar -met een wetsontwerp te komen, dat het stakingsrecht regelt? Of gelden nog steeds overwegingen van practischpolitieke aard, die opneming in de Grondwet niet wenselijk maken? Zo ja, welke zijn deze dan? Het stakingsrecht is zeker vandaag actueel. Maar wat er nu rond het stakingsrecht gebeurt, is nauwelijks acceptabel. Niet de formele wetgever regelt of en zo ja, wanneer en onder welke omstandigheden stakingen rechtmatig zijn; dat laten wij aan de prudentie van de rechter over. Hopelijk is nu het licht in de duisternis doorgebroken. De ambtsvoorganger van de Staatssecretaris van Justitie dacht dat dat binnen 3 a 4 jaar zou kunnen gebeuren. En die termijn is bijna om! Mijn fractie is van mening, dat het in het geheel niet voorbarig is om het stakingsrecht hetzij direct hetzij in-direct -het stakingsrecht als subject recht -in de Grondwet op te nemen. De bestaanszekerheid is volgens artikel 1.19 een voorwerp van zorg der overheid. Maar die bestaanszekerheid ligt wèl op het bestaansminimum, dat wil zeggen: te weinig om er op een redelijke wijze van te kunnen leven, te veel om ervan dood te gaan. Ook dit is een instructienorm voor economisch goede tijden. Maar als de burger een beroep op dit artikel echt nodig heeft, dan is het niet meer dan een lege huls. Het individu heeft immers geen sub-jectief recht.

Mijnheer de Voorzitter! Evaluatie van de voorstellen inzake sociale grondrechten is veel lastiger dan van die in-zake de klassieke rechten; men weet niet waaraan men houvast moet vinden. Door opneming van instructienormen in de Grondwet blijft de rechtssituatie ongewijzigd. En in die zin zijn deze grondrechten in feite niet meer dan nietszeggende frasen. Het zal duidelijk zijn dat wij niet staan te juichen bij deze formulering van deze sociale grondrechten. Zoals ik hiervoor al zei, bieden de klassieke grondrechten meer houvast. Dat is te merken aan de gewisselde stukken en aan de discussies. Het onderwerp en alles wat daarmee samenhangtzijn concreter, ook al zijn grondrechten niet absoluut en is de inhoud afhankelijk van tijd en plaats. Slechts ten aanzien van een punt zou ik van de Regering hetzij opheldering, hetzij in-formatie willen hebben. In het voorlopig verslag van de Eerste Kamer, blz. 19, stellen de leden van de fractie van het CDA dat de in artikel 1.1 voorgestelde tekst niet mag leiden tot een grondwettelijke erkenning van de fundamentele gelijkwaardigheid van andere samenlevingsvormen met het huwelijk, hetgeen kan uitmonden in de mogelijkheid, deze gelijkwaardigheid nader te concretiseren in wetgeving en bestuur. In de daaropvolgende memorie van antwoord, blz. 35 staat dat artikel 1.1 gebiedt, dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld; het verbiedt discriminatie wegens onder meer de in dat artikel genoemde kenmerken. Deze normen spreken zich niet uit over fundamentele gelijkwaardigheid van het huwelijk en andere samenlevingsvormen. Betekent dit dat bij een acontrarioredenering deze normen zich wel uitspreken over de ongelijkwaardigheid van het huwelijk en andere samenlevingsvormen? Mijnheer de Voorzitter! Resumerend komen wij tot de volgende conclusies: Wij realiseren ons dat er ten aanzien van de te volgen procedure in het verleden afspraken zijn gemaakt tussen de Regering en beide Kamers der Staten-Generaal. Die afspraken zullen wij respecteren. Maar het zou naar onze mening beter zijn geweest de stemming uit te stellen tot alle herzieningsvoorstellen in eerste lezing de Eerste Kamer zouden hebben bereikt. Eerst dan zouden wij onze functie als Kamer van revisie naar behoren hebben kunnen verrichten. Anders dan de Regering zijn wij van mening, dat er nauwelijks sprake is van een gewichtige herziening van de Grondwet. Het is méér een technischjuridische vereenvoudiging en stroomlijning van het geldende grondwettelijke recht. Het gaat om een technischjuridische herziening, die meer dient tot discussiestof voor juristen en staatsrechtgeleerden, dan tot een fundamentele herziening van de Grondwet. Met voldoening hebben wij ervan kennis genomen, dat de toetsing door de rechter van formele wetten aan de Grondwet niet in ons staatsrechtsysteem wordt opgenomen. Hetzelfde geldt voor het niet accepteren van de ' leer' van de algemene beperkingen. Ons uiteindelijk oordeel over de horizontale werking van grondrechten zal afhangen van de beantwoording van de zijde van de Regering. De sociale grondrechten hebben naar de mening van mijn fractie de strekking van intentieverklaringen met een zeer grote mate van vrijblijvendheid voor de wetgever en de overheid. Ze bieden de burger zo weinig houvast, dat wij de relevantie van het opnemen van deze grondrechten in de Grondwet in twijfel trekken. Het stakingsrecht is volgens ons ten onrechte niet onder de sociale grondrechten opgenomen. Al met al is het qua omvang een waarlijk indrukwekkend gebeuren, maar kijkt men naar de inhoud van de herziening -voor zover wij dat thans kunnen overzien -dan is het gebeuren helaas minder indrukwekkend. D De heerTeijssen (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Onze Grondwet dateert uit de jaren 1814 en 1815, toen de eenheidsstaat als staatsvorm werd aanvaard. Die jaren hebben ons een Grondwet opgeleverd met een bepaal-de systematiek, een zekere context en een aantal onderwerpen. In de vorige eeuw heeft de revisie van de Grondwet bijzonder spaarzaam en zeker ook minder frequent plaatsgevonden dan in deze eeuw; het waren de wijzigingen van 1840, 1848,1884 en 1887. Vóór de Tweede Wereldoorlog vond grondwetsherziening plaats in 1917, 1922 en 1938. Na de Tweede Wereldoorlog volgden de wijzigingen elkandersnelop: in 1946,1948, 1953, 1956, 1963 en 1972. Het waren herzieningen met een duidelijk partieel karakter. Thans zijn wij bezig met de zevende naoorlogse wijziging. Vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog wordt er al gesproken over een algehele herziening van onze Grondwet, de hoogste

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1106

Teijssen wet. Zij bevat immers de grondslag van ons staatsieven en is de eerste bron van het rechtsleven van ons volk. In de regeringsverklaring van het kabinet-De Jong van 1967 werd gesteld, dat in brede kringen van het volk een levend verlangen naar vernieuwing van ons constitutionele bestel te constateren was. De spontane belangstelling voor de staatkundige vernieuwing is in de zeventiger jaren beslist sterk verminderd, wellicht mede als gevolg van de lange looptijd van de voorbereidingen om tot grondwetsherziening te komen, maar ook, omdat de gouden zestiger jaren van onze economie voorbij zijn en economische en sociale herstructureringsmaatregelen de eerste en blijvende aandacht vroegen en vragen. Onze Grondwet schept o.a. een institutioneel kader voor onze staatsinstellingen. Een wijziging van de Grondwet kan en zal niet direct van invloed zijn op vernieuwing van de politieke samenleving. Door haar flexibiliteit biedt zij echter wel alle mogelijkheden voor veranderingen en verschuivingen binnen het staatsbestel. Ik behoef slechts te herinneren aan de meer dan een eeuw geleden ontloken parlementaire democratie, die in haar uitgroei nog voortdurend andere accenten geeft aan de verhouding regering -parlement. De Grondwet brengt deze verhouding tot uitdrukking door te onderscheiden tussen terreinen en taken van enerzijds de wetgevende macht en anderzijds de uitvoerende macht en legt daarmede de grondslag voor het dualistische stelsel, dat, evenals in verschillende andere landen, ook in ons land steeds meer monistische tendensen vertoont: teken van grondwettelijke flexibiliteit. Elke grondwetsherziening levert een geschakeerde bijdrage tot inspiratie in de toekomst van de politieke krachten. De Grondwet moet op de hoogte van de tijd blijven. De nu komende grondwetsherziening raakt niet aan de bestaande staatkundige structuur. Zij is zeker geen fundamentele herziening, maar niet meer dan een omvangrijke technische herziening, voor een deel een hergroepering van het constitutionele recht, maar toch met belangrijke punten als de herschrijving en uitbreiding van de klassieke grondrechten en vooral de introductie en formulering van een aantal sociale grondrechten. Daarmede is de reikwijdte van de onderhavige wijziging getypeerd. Na de in 1966 verschenen Proeve van een nieuwe grondwet en nadat de Staatscommissie-Cals/Donner in 1971 haar eindrapport had uitgebracht en vervolgens in Tweede en Eerste Kamer de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid was behandeld, werden bij Koninklijke Boodschap van 2 april 1976 de eerste wetsontwerpen tot veranderingen in de Grondwet ingediend, waartoe ook beide ontwerpen behoren welke thans aan de orde zijn. Deze Kamer heeft een zeer uitvoerig en veelzijdig voorlopig verslag -nadien nog gevolgd door een nader voorlopig verslag -omtrent beide wets ontwerpen uitgebracht, waarna gedegen en goed gedocumenteerde memories van antwoord zijn verschenen. Deze intensieve voorbereiding brengt mede, dat de gedachtenwisseling zich vandaag op enkele belangrijke punten kan toespitsen. Wetsontwerp 13872 heeft betrekking op de klassieke grondrechten. Het ontwerp gaat uit van een hercodificatie van de grondrechten, naast vernieuwing van de formulering, versterking van sommige rechten en toevoeging van andere rechten. De klassieke grondrechten of vrijheidsrechten worden nu verspreid in de Grondwet aangetroffen en zijn dikwijls in ouderwetse taal tot uitdrukking gebracht. Vele grondrechten dateren van 1848, toen staatkundig Nederland onder leiding van Thorbecke een nieuw aanzien kreeg. Elders in Europa spookte de revolutie en wankelden vorstentronen om deze staatkundige vernieuwing te bewerkstelligen. De grondrechten vormen een grondvlak van waarden; zij scheppen vrijheden en bieden rechten. Het kabinet-De Jong heeft reeds in 1970 wetsontwerpen inzake de klassieke grondrechten ingediend. Het kabinet-Den Uyl heeft, nadat het eindrapport van de Staatscommissie-Cals/ Donner over de sociale grondrechten was verschenen, de ontwerpen-De Jong opnieuw overwogen en door de huidige ontwerpen vervangen, waarbij een niet onbelangrijk deel van de ontwerpen-De Jong is behouden gebleven. De voorgestelde bepalingen met betrekking tot de grondrechten vergen een aantal organieke wetten ter uitvoering, uiteraard nadat deze bepalingen in tweede lezing zijn aanvaard. Een aantal voorgestelde additionele artikelen overbrugt de tijd voor de totstandkoming van deze organieke wetten. De grondwetsbepalingen ter zake zullen eerst dan volledig werken en tot gelding komen, als deze complexe uitvoeringswetgeving is tot stand gekomen.

Daarom is het van belang te weten -wij zullen dit gaarne vernemen -welke werkwijze en tijdsplanning ter voorbereiding van deze uitvoeringswetgeving het kabinet voor ogen staat. In hoofdstuk 1 van de nieuwe Grondwet, bevattende de klassieke en sociale grondrechten, worden bijeen gebracht subjectieve rechten van de burgers en instructienormen voor de overheid. Wij hebben in het voorlopig verslag aandacht besteed aan deze systematiek, daarbij het karakter van de klassieke grondrechten in beschouwing genomen en de vraag opgeworpen of en in hoeverre door de plaatsing van beide soorten grondrechten in één hoofdstuk de klassieke grondrechten wellicht zouden worden gedenatureerd door deze categorie -evenals de sociale grondrechten -ook als instructienormen te beschouwen. Wij kunnen instemmen met de door de Regering in de memorie van antwoord gegeven uiteenzetting omtrent de nauwe samenhang tussen klassieke en sociale grondrechten en gaan er verder van uit -ik zeg dit zeer algemeen -dat de rechtswerking van de bepalingen zich in het maatschappelijk en staatkundig leven, zowel wat de klassieke als de sociale grondrechten betreft, toch wel karakteristiek zal aftekenen. Vanuit onze fractie is in het voorlopig verslag het belangrijke vraagstuk van de toetsing door de rechter van de formele wet aan de Grondwet breedvoerig in discussie gebracht; een toetsing die thans niet mogelijk is door de grondwettelijke bepaling van de onschendbaarheid van de formele wet. Wij zagen méér reden tot invoering van het rechterlijk toetsingsrecht nu de grondrechten een breder en genuanceerder vlak krijgen. De Regering heeft in de memorie van antwoord in een diepgaand betoog het rechterlijk toetsingsrecht van de hand gewezen. Na overweging van dit betoog gaan onze gedachten thans in de richting van het standpunt, dat de rechter geen algemeen -ik zeg 'algemeen', omdat ik nog kom te spreken over het toetsingsrecht van de rechter van de formele wet aan de grondrechten -toetsingsrecht moet krijgen, omdat: a. de rechter door hantering van een toegekend toetsingsrecht in bepaalde gevallen in politieke tegenstellingen kan worden betrokken, het politieke element in de rechterlijke uitspraken kan doordringen en de rechter daardoor iets van zijn onafhankelijkheid verliest;

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1107

Teijssen b. als de rechter via toetsing een wettelijke bepaling onverbindend verklaart, de formele en ook feitelijke gevolgen daarvan overheid en burgers in zéér belangrijke mate kunnen treffen. c. de adviezen van de Raad van State inzake wetsontwerpen ook een toetsing inhouden aan de grondwettelijke basis; d. de beide Kamers der Staten-Generaal zelf ook geroepen zijn om te waken tegen aantasting van de Grondwet bij het aanvaarden van wetsontwerpen. Dit is een bijzonder belangrijk argument. In 1953 kreeg de rechter de bevoegdheid om Grondwet en wetten aan verdragen te toetsen. Het betreft hier een volkenrechtelijk kader en in-ternationale verhoudingen en dan gelden voor het rechterlijk toetsingsrecht andere premissen. De afwijzing door de Regering van het rechterlijk toetsingsrecht roept wel de vraag op of daardoor de klassieke grondrechten -ik heb er zoeven al op geduid -in hun werking als subjectieve rechten niet worden ingeklemd. In het voorlopig verslag merkten wij op, dat er wel bijzonder zwaarwichtige redenen moeten zijn om de onafhankelijke rechter geen bevoegdheid te geven, toetsing van de aan de Grondwet gebonden wet te verrichten als het de verhouding van de wettot de grondrechten betreft. In het Nederlands Juristenblad, jaargang 1977, blz. 264-267, heeft dr. C. Kortmann, lector aan de Universitiet van Amsterdam, in een artikel onder de titel 'Toetsingsrecht' gesteld, dat, nu de Regering zich heeft uitgesproken tegen de invoering van een rechterlijk toetsingsrecht van de wet in formele zin aan de Grondwet, daardoor van de grondwettelijke (klassieke) grondrechten slechts een instructienorm voor de formele wetgever overblijft. Het stelt daarom voor, een stelsel in te voeren -waar mogelijk vóór-en tegenstanders van toetsingsrecht vrede mee kunnen hebben -waarbij in de wetten zelf wordt bepaald wanneer bepalingen van deze wetten aan de klassieke grondrechten mogen worden getoetst. Dat heeft volgens de schrijver bovendien het voordeel, dat de wetgever in twijfelgevallen bij het ontwerpen van nieuwe wettelijke voorschriften op de rechter mag terugvallen. De zienswijze en suggestie van dr. Kortmann spreken onz zéér aan en wij zullen daaromtrent dan ook gaarne het inzicht van de Regering vernemen. De rechtswerking van de grondrechten in de verhouding overheid -burger -dat is de verticale werking van de grondrechten -is zonder meer als onverkort en als exact te typeren, in tegenstelling tot de horizontale werking of derden -werking van de grondrechten, dat wil zeggen de mogelijkheid van een horizontale werking vanuit het staatsrecht in het burgerlijk recht of, anders gezegd, de horizontale werking in de verhouding tussen burgers onderling, dus het verbinden door de rechter van burgerrechtelijke gevolgen aan bepaalde grondrechten bij de toepassing van het burgerlijk recht. Bij de behandeling in de Tweede Kamer is het vraagstuk van de horizontale werking van de grondrechten voor een deel in de nevelen gebleven. Wij hebben in het voorlopig verslag dit vraagstuk als één van de centrale punten ter sprake gebracht en geconcludeerd dat de Regering het gehele vraagstuk heeft doorgeschoven naar de praktijk van de toepassing van het burgerlijk recht door de rechter, die -zo stelden wij -in het door de Regering geschapen mistige rechtsveld zijn eigen weg maar moet zien te vinden en zelf maar moet overwegen en vaststellen of en in hoeverre hij vasthoudt aan de oude opvatting dat de grondrechten alleen de verhouding tussen burger en overheid -de verticale werking -betreffen. Wij voorzagen het gevaar van een onwezenlijke hantering van de grondrechten door deze te vervlechten met de rechtspraak. De rechtsvorming op dit stuk zou dan in veel te sterke mate onttrokken worden aan de exclusiviteit van de grondwetgever. Deze overwegingen laten wij ook thans nog gelden. Het antwoord van de Regering in de memorie van antwoord is nogal omfloerst. Wij lezen daar op blz. 17 dat een voortzetting van de ontwikkelingen op het terrein van de horizontale werking van grondrechten niet moet worden afgesneden en op blz. 18 is sprake van een evoluerend proces en wordt gezegd dat de Regering de ontwikkeling van de rechtspraak ten aanzien van de horizontale werking van de grondrechten wil open houden. Op blz. 19 merkt de Regering op dat de rechter de nodige vrijheid heeft in het toekennen van doorwerking aan een grondrecht in horizontale verhouding. Deze opmerking van de Regering voert ons terug naar onze in het voorlopig verslag uitgesproken vrees, dat de gelijke rechtstoepassing in de knel zal raken bij rechterlijke beslissingen over horizontale werking van grondrechten.

Wij zullen het waarderen als de Regering zich duidelijker dan in de memorie van antwoord het geval is, wil uitspreken over de rechtsprekende en rechtsvormende functie van de rechter in ons staatsbestel als het gaat om het verbinden van burgerrechtelijke gevolgen aan bepaalde grondrechten bij toepassing van het burgerlijk recht, waarbij ook in het oog dient te worden gevat de mogelijkheid dat daardoor de rechtsvorming op het stuk van de grondrechten in veel te sterke mate zou worden onttrokken aan de al genoemde exclusiviteit van de grondwetgever. Ik kom thans tot de bespreking van een drietal artikelen van wetsontwerp 13872, namelijk artikel 1.4, artikel 1.7, vierde lid, en artikel 1.9. In het nadere voorlopig verslag is door de Kamer een brede inbreng geleverd met betrekking tot de in artikel 1.4 van het wetsontwerp voorgestelde tekst, luidende: 'ledere Nederlander heeft gelijk recht de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden verkozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen'. De memorie van toelichting bij het wetsontwerp roept vragen op met betrekking tot het hier bedoelde recht van de burger op participatie in de publieke zaak, Daarnaast geeft de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer onduidelijkheid. Ook na de behandeling in de Tweede Kamer is het onduidelijk gebleven of uit de memorie van toelichting moet worden afgeleid -en dat is de kern van de vragen -, dat de algemeen vertegenwoordigende organen van zeer vele intergemeentelijke samenwerkingsorganen, na de in-werkingtreding van het nieuwe grondwetsartikel 1.4, rechtstreeks door de bevolking gekozen zouden moeten worden. De Regering heeft in de memorie van antwoord aan onze Kamer elke onzekerheid op dit stuk weggenomen. In hoofdlijnen komt het standpunt van de Regering erop neer, dat ten aanzien van de thans bestaande vormen van intergemeentelijke samenwerking in pregewesten -ik citeer het regeringsantwoord -, niet snel sprake zal zijn van een algemeen vertegenwoordigend orgaan in de zin van artikel 1.4, omdat de meeste pregewestelijke regelingen daarvoor niet zwaar genoeg zijn. Wij zijn het eens met de Regering als in de memorie van antwoord wordt

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1108

Teijssen gezegd, dat het niet goed doenlijk is om in abstracto aan te geven wanneer een pregewest zo zwaar is, dat het algemeen bestuur daarvan als een algemeen vertegenwoordigend orgaan in de zin van artikel 1.4 moet worden beschouwd en dat die vraag in concreto bij de interpretatie van artikel 1.4 zal moeten worden beantwoord. De door de Regering in de memorie van antwoord aan deze Kamer gegeven uiteenzetting is zéér verhelderend en schept zeer beslist een authentieke uitleg van de bedoeling van artikel 1.4. Het voorgestelde vierde lid van artikel 1.7, welk artikel betrekking heeft op het openbaren van gedachten en gevoelens, houdt de bepaling in, dat de voorgaande drie leden van het artikel niet van toepassing zijn op het maken van handelsreclame. In het voorlopig verslag hebben wij als onze zienswijze kenbaar gemaakt, dat hierdoor de mogelijkheid ontstaat om door wetgeving de handelsreclame in alle media en voor ieder produkt te verbieden of minstens aan voorwaarden te verbinden. De essentie van artikel 1.7 is juist het vastleggen van een der in elke democratie meest essentiële grondrechten, namelijk de vrijheid van meningsuiting. De Regering voert in de memorie van antwoord hiertegen aan, dat in de sfeer van de wetgeving allerlei gevallen aanwijsbaar zijn, waarin het maken van reclame, hetzij bij formele wet hetzij bij lagere wetgeving is verboden of beperkt op zodanige wijze, dat moet worden aangenomen, dat de betreffende materie naar het oordeel van het regelgevende orgaan niet onder de werking van het huidige artikel 7 der Grondwet valt. Wij betwisten dit geenszins, maar hebben wel moeite met de daarop volgende opmerkingen van de Regering, dat het voorgestelde vierde lid slechts beoogt elke onzekerheid op dit punt op te heffen. De opmerking van de Regering doet geen afbreuk aan onze opmerking in het voorlopig verslag, dat door deze bepaling de mogelijkheid ontstaat om door wetgeving de handelsreclame in alle media en voor ieder produkt te verbieden of aan voorwaarden te onderwerpen en dus een preventieve censuur op alle reclame te introduceren. Wij vragen ons af waarom deze categorale uitsluiting zo nadrukkelijk in de Grondwet moet worden opgenomen met daaraan verbonden de niet te ontkennen mogelijkheid -en daar ligt het accent-van averechtse hantering.

Onzes inziens zijn de rechtsorde en de rechtszekerheid er het meest mede gediend, indien deze materie -zoals tot heden -regeling vindt in -wat de Regering noemt -de sfeer van de wetgeving en niet wordt beheerst door een grondwetsbepaling, die, volgens de Regering, onzekerheid opheft, doch die naar onze mening ook grote onzekerheid, en veel meer dan dat, kan oproepen. Overigens vrezen wij, dat het begrip 'handelsreclame' voor zóveel interpretaties vatbaar is, dat daaruit staatsrechtelijke complicaties kunnen en zullen voortspruiten. Het voorgestelde artikel 1.9, inhoudende de grondwettelijke erkenning van het recht tot betoging en de ter zake van dat recht voorgestelde beperkingsbevoegdheid, heeft tot gevolg dat de gemeenten niet anders dan krachtens een specifieke wetsbepaling en niet krachtens hun thans aan de gemeentewet ontleende bevoegdheid tot het stellen van beperkingen kunnen overgaan. In het voorlopig verslag zijn wij nader ingegaan op de consequenties voor de praktijk van het openbaar bestuur van de voorgestelde bepaling. Aanvaarding daarvan brengt met zich dat de formele wetgever ter zake alle bevoegdheid krijgt, terwijl de regeling van de betoging toch ten nauwste verband houdt met de lokale orde. Tot heden was de gemeenteraad te dezen bevoegd. Wij hebben in het voorlopig verslag als onze opvatting kenbaar gemaakt dat, gelet op de ervaring met de ontwikkeling van deze nieuwe vorm van publieke activiteit en de presentatie en de reflex van een betoging in een plaatselijke samenleving, de regeling van de betoging een plaatselijk kenmerk moet behouden, zoals ook de betoging als zodanig wordt gedragen door een organisatie daarvan met in-achtneming van plaatselijke omstandigheden. Wij achten de regeling van de betoging typisch en noodwendig een zaak van de gemeenteraden. De wetgever verkeert met betrekking tot dit onderwerp op veel te grote afstand van de plaatselijke samenleving. De pluriformiteit van de Nederlandse samenleving verzet zich tegen een regeling door de wetgever. De Regering heeft in de memorie van antwoord nauwelijks aandacht besteed aan onze staatsrechtelijke en politiekpraktische bezwaren. Wij zullen het zeer waarderen, als de Regering alsnog verdere aandacht wil besteden aan onze opvatting, waarbij vooral ook een antwoord wordt verwacht op de vraag waarom de regeling van de beperking van het recht van betoging niet door de gemeenteraad vanuit eigen bevoegdheid kan en moet worden getroffen, maar gecentraliseerd in een wet moet worden verankerd. Wetsontwerp 13873, waarover ik nu ga spreken, heeft tot strekking de opneming in de Grondwet van bepalingen inzake sociale grondrechten. Niet alleen de staatscommissie-Cals/Donner, doch ook de Sociaal-Economische Raad heeft belangrijke bouwstoffen geleverd voor de voorstellen betreffende de sociale grondrechten. In de constituties van nagenoeg alle andere lidstaten van de EEG zijn bepaalde sociale grondrechten opgenomen. De in dit wetsontwerp voorkomende bepalingen met betrekking tot de sociale grondrechten zullen een nieuw element in onze Grondwet vormen en gaan daarmee deel uitmaken van de rechtsstructuur van de samenleving. Bestaanszekerheid, bewoonbaarheid van het land, gezondheidszorg en werkgelegenheid zullen rechten worden. De sociale grondrechten zijn in het wetsontwerp niet als subjectieve rechten opgenomen, maar als instructienormen. Mevrouw Van der Meer heeft daaraan ook al aandacht besteed. Zij hebben het karakter van een programmering van beleidswensen, een geheel van bepalingen, die geen positieve rechten voor de burger inhouden, maar taakopdrachten aan de overheid geven. Dit betekent, dat de overheid door effectieve maatregelen de materiële inhoud van de geformuleer-de sociale grondrechten zal bepalen. De instructienormen immers zijn beleidsdirectieven voor de overheid, die voorzieningen zal hebben te treffen, waarop de burger krachtens de toegekende sociale grondrechten aanspraak heeft. In het voorlopig verslag hebben wij reeds tot uitdrukking gebracht, dat de rechtswerking van deze rechten onduidelijk en onbepaald is, omdat de spreiding van de uitvoering van de instructienormen over de totale overheid (Rijk, provincie en gemeente) niet is geregeld, noch ook de competentie van de verschillende overheden ten aanzien van een overheidsvoorziening betreffende een en hetzelfde onderwerp. De Regering gaat hieraan in de memorie van antwoord goeddeels voorbij. Naar onze mening is met betrekking tot de uitvoering door elk der overheden van bepalingen inzake de sociale grondrechten een aanduiding en be-

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1109

Teijssen grenzing van de werksoort en het werkveld, en daarmede van de bevoegdheid van elk der overheden, onmisbaar. Wij willen hiermede geenszins betogen, dat deze taken en competenties in de Grondwet zouden moeten worden geregeld, maar wij willen wel sterk benadrukken, dat deze Grondwetsbepalingen op enigerlei wijze een vervolg moeten krijgen in de vorm van een al dan niet wettelijk stramien van taaktoescheiding aan de verschillende overheden, mede ook om te voorkomen, dat de bedoelde Grondwetsbepalingen tot een dode letter worden, omdat de ene overheid veronderstelt, dat er een taak ligt voor de andere overheid en om te verhinderen, dat intussen de maatschappelijke waarde van de sociale grondrechten verbleekt. De Eerste Kamer is bezig de eerste lijnen van de Grondwetsherziening te trekken. Vijf wetsontwerpen zijn vandaag in discussie. De behandeling van 31 wetsontwerpen moet nog volgen. Een aantal van deze wetsontwerpen moet zelfs nog worden ingediend. Dat is dan de periode van de eerste lezing op langere, misschien lange termijn. Na aanvaarding in tweede lezing van alle of een deel van deze ontwerpen zal de Grondwet een nieuwe gestalte hebben gekregen. Dat tijdstip is echt nog ver af. Het zal zeker niet eerder zijn dan rond het midden der tachtiger jaren. Het perspectief van het tijdstip van de beëindiging van de eerste lezing is tot heden nog vaag en zonder voldoende harde kern. De toenmalige ministervan Binnenlandse Zaken schreef in zijn brief dd. 24 juni 1975 betreffende de verdere gang van zaken ten aanzien van de Grondwetsherziening aan de Voorzitter der Eerste Kamer onder meer: 'Het streven van de Regering is erop gericht nog in deze kabinetsperiode' -dat was dus de kabinetsperiode Den Uyl -'de eerste lezing van de Grondwetsherziening te voltooien. Om dit te kunnen bereiken zal met de indiening en behandeling van de herzieningsontwerpen de nodige spoed moeten worden betracht'. Deze optimistische toon is in de compositie van de nu slepende herziening niet meerte beluisteren. Het blijft de vraag, of het zelfs mogelijk zal zijn de eerste lezing in de periode van het huidige kabinet af te werken. In het voorlopig verslag hebben wij zonder restrictie onze twijfel daarover uitgesproken. Deze twijfel is nog weer versterkt door het feit dat de Tweede Kamer er kennelijk niet in slaagt de wetsontwerpen behorende tot groep C nog vóór het zomerreces 1979 plenair af te handelen zoals in het werkschema van 5 september 1978 is voorzien. Onze fractie acht het zonder meer noodzakelijk, dat alle nog ontbrekende herzieningsontwerpen op uiterst korte termijn worden ingediend en dat van regeringszijde met de Tweede Kamer wordt overlegd omtrent een snellere procedure van behandeling dan thans, blijkens verslag van het mondeling overleg op 5 september 1978 met de Ministervan Binnenlandse Zaken, in het voornemen ligt. Als de Grondwet -gerekend vanaf het verschijnen van de Proeve van een nieuwe Grondwet in 1966 tot de nu te voorziene beëindiging van de tweede lezing -nagenoeg twee decennia in de steigers staat, zullen inspiratie en interesse vaa ontwerpers en bouwers afnemen, terwijl generaties van politici intussen wisselen. Dat zijn twee dominerende motieven om de Grondwetsherziening méér tempo te geven.

De Voorzitter: De nu volgende schorsing voor de lunch zal wat langer duren dan gebruikelijk omdat er ook gelegenheid zal zijn kennis te maken met de heer Sprey.

De vergadering wordt van 12.10 uur tot 13.55 uur geschorst. D De heer DeGaay Fortman (PPR): Mijnheer de Voorzitter! In zijn onlangs gepubliceerde praeadvies voor de Ne derlandse Juristen-Vereniging over de voorbereiding en totstandkoming van wetgeving spreekt J. M. Polak vol lof over de wijze waarop de Eerste Kamer haar wetgevende taak vervult. Het is u niet ontgaan, zo merk ik. Hij acht het 'een voordeel, dat nog eens in alle rust over de bedoelingen van de wet kan worden gesproken alvorens deze in werking gaat treden'. Welnu, van rust kan bij de behandeling van de grondwetsontwerpen, die hier vandaag aan de orde zijn, bepaald wel worden gesproken. Dit is vooral het gevolg van de weigering der Kamer de ontwerpen te behandelen met een demissionair kabinet. Omdat wetgeving als de onderhavige in een sfeer van brede overeenstemming tot stand pleegt te komen, zoals aan de overzijde al was gebleken, omdat voorts de Kamer zelve niet demissionair was -dat is zij immers nooit-en omdat het kabinet bleef aandringen op behandeling, had ik een andere beslissing zeer wel verdedigbaar gevonden. De vraag wat wel en wat niet te behandelen wanneer een kabinet zijn missie verliest, behoeft beslist enige nadere bezinning. De beslissing van de Kamer leidde immers wel tot groot tijdverlies, zodat de stelling van Polak 'dat de behandeling in de Eerste Kamer amper tijdverlies meebrengt' in dit geval helaas niet opgaat. Hoe dit zij, de grondwetgeving moet nu gestage voortgang vinden. Ook mijn fractie heeft grote waardering voor het vele werk dat voor een algehele grondwetsherziening reeds is verricht. Naast leden en medewerkers van de staatscommissie, ambtenaren van verscheidene departementen doch vooral van Binnenlandse Zaken, de regeringscommissaris en de Minister, die wij hier aantreffen, moet vooral ook de voorganger van deze Minister worden genoemd, ons geacht medelid de heer W. F. de Gaay Fortman. Mijn fractie meent, dat wij al deze diepe denkers en harde werkers niet beter kunnen eren dan door nu ervoor te zorgen, dat de eerste ontwerpen spoedig aan de Staten-Generaal ter tweede lezing kunnen worden aangeboden. De in het nadere voorlopig verslag gedane suggestie van de zijde van de fractie van het CDA, de ontbinding van de Eerste Kamer uit te stellen tot 1983, vindt dan ook niet onze instemming, al heeft die ontbinding voor ons lidmaatschap van deze hoge vergadering ongetwijfeld gevolgen. Ook al zijn wij voor 6 jaar gekozen, voor een bijdetijdse grondwetgeving inzake de grondrechten gecombineerd met de kiezerswil van maart 1978 zullen mijn vriend Trip en ik gaarne wijken. Na al datgene wat al aan de overzij-de gezegd is, heeft mijn fractie geen behoefte aan nieuwe bespiegelingen over de aard van de Grondwet, te meer daar hieromtrent een ruime mate van overeenstemming bleek te bestaan. De Grondwet is basis en waarborg van de democratische rechtsorde. De heer Van Mierlo, wiens beschouwingen ons in het algemeen troffen door scherpte en creativiteit, sprak van het stuk dat de instituten van de democratie aanwijst en dat de procedures bepaalt voor een democratische besluitvorming in het staatsbestel. Naast die instituten en procedures zijn er nog de beginselen van de democratie. Daarover spreken wij vandaag. Ons hele rechtsstelsel, de democratische rechtsorde, vangt aan met de grondrechten. De term 'de beginselen der democratie' leen ik uit het zo spaarzaam gebruikt statuut voorde Unie met de Republiek Indonesia. De klassieke grondrechten worden ook wel genoemd de vrijheidsrechten,

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1110

De Gaay Fortman een misschien toch wat minder gelukkige term, al is het wel duidelijk hoe die is ontstaan. Door hun positivering zijn het subjectieve rechten geworden, bevoegdheden die het individu in de Nederlandse rechtspraktijk kan doen gelden. Maar van oorsprong zijn het vrijheden, die zodanig gegrond zijn in de zedelijke overtuiging van het menselijk geslacht, dat zij de positivering niet van node hebben om tot het recht te kunnen worden gerekend. Ja, het gaat zelfs zo ver, dat daar waar regels worden tot stand gebracht die klaarblijkelijk in strijd zijn met de fundamentele vrijheden, deze bepalingen niet langer recht kunnen worden genoemd. Zo was het met de Neurenberger rassenwetten, zo is het vandaag met de apartheidswetgeving in Zuid-Afrika. Dat een bepaling geen recht is, mag dan in de feitelijke machtsverhoudingen van een bepaald moment nog niet blijken; zodra die machtsverhoudingen zijn veranderd, zal dit in de rechtspraktijk tot uitdrukking komen. Als voorbeeld noem ik -het is één voorbeeld uit vele -dat van de Nederlandse politieman V., die een bevel had opgevolgd van zijn commissaris, joden te arresteren. V. had volgens de Bijzondere Raad van Cassatie op 27 januari (NOR 736) moeten begrijpen, dat een dergelijk bevel niet in het Nederlandse recht zijn grond kón hebben gehad. Dit voorbeeld toont overigens wel, dat een goede vorming van de burgers in de beginselen der democratie niet steeds overbodig moet worden geacht. De fundamentele vrijheden -een term uit het Handvest van de VN: 'fundamental freedoms' -gaan aan de positivering van het recht vooraf. Zij staan daar dan ook boven. In tegenstelling tot onze politieke vrienden aan de overzijde -ik behoor-de daartoe indertijd zélf; zo ziet men, hoe een stap van de ene Kamer naar de andere iemands meningsvorming kan beïnvloeden -zouden wij niet willen pleiten voor een scheiding tussen de klassieke en de sociale grondrechten. Men stelt wel, dat met de klassieke grondrechten éérst de vrijheidssfeer voor het individu wordt afgebakend, terwijl pas daarna met de sociale grondrechten de basisplichten voor de gemeenschap worden opgesomd. Er is hier eerder sprake van een accentverschil. De klassieke grondrechten hebben wel degelijk een sociale kant; niet alleen het recht van vereniging maar ook de vrijheid van meningsuiting kan hier worden genoemd. Het gaat daarbij om de mogelijkheid anderen te beïnvloeden. De persoonlijkheidsontplooiing van de mens vraagt ook een daadwerkelijke bevordering van de kant van de gemeenschap zoals 's ministers voorganger aan de overzijde overtuigend heeft betoogd. Op hun beurt hebben de sociale grondrechten wel degelijk betekenis voor het individu en zijn ontplooiing. In het vervolg van mijn betoog zal ik dat adstrueren. Waar het gaat om de persoonlijkheidsonplooiing van het individu wordt de staat doorgaans als de grootste bedreiger gezien. Typerend voor de democratische rechtsorde is dan ook, dat het individu beschermd wordt tegen een noodlottige vrijheidsinperking, niet alleen door andere personen, maar ook door de staat. De formulering van de grondrechten betekent een uitdrukkelijke beperking van de staatsmacht. Toch kan men de volgorde ook omdraaien -en dat is vandaag wel zo actueel -: ter wille van zijn persoonlijkheidsontplooiing moet de burger beschermd worden tegen machtsuitoefening door niet alleen de staat maar ook andere personen. F. J. N. M. Van der Ven spreekt van de bevoegdheid voor het individu 'om onbelemmerd door maatschappelijke machten het eigen leven te leiden'. Welnu, de staat is niet de énige maatschappelijke macht. Waar het gaat om bij voorbeeld inbreuken op de persoonlijke levenssfeer, heeft de Nederlandse burger vandaag ten minste zoveel te vrezen van private machten als van de overheid. Mijn fractie kan zich dan ook vinden in datgene wat door de regeringscommissaris aan de overzijde is betoogd over de horizontale werking van de fundamentele vrijheden. Laat de rechter maar zoeken naar mogelijkheden tot positivering van de beginselen der democratie in privaatrechtelijke betrekkingen. Wij moeten de rechter hierin niet alleen vrijlaten, maar vooral ook stimuleren. Met name de regeringscommissaris zou ik hiertoe dan ook willen uitnodigen. Wat dieper zou ik nog willen ingaan op de sociale grondrechten. Daarbij zal blijken dat ik in tegenstelling tot de geachte afgevaardigde mevrouw Van der Meer het belang van de positivering van deze rechten eerder wil oppeppen, dan bagatelliseren. In het algemeen zijn de sociale grondrechten geformuleerd als instructienormen voor de overheid. In zijn preadvies voor de Nederlandse Juristen-Vereniging (1953) stelt C. H. F. Polak dat aan de sociale rech ten de gedachte ten grondslag ligt, dat ieder lid der gemeenschap recht heeft op een menswaardig bestaan en dat daarom de georganiseerde gemeenschap -dat is dus de staat -de plicht heeft hem dit te verschaffen, indien en voor zover dit nodig blijkt. De sociale rechten scheppen dus voor de staat verplichtingen om te doen of te geven. De vraag is nu of en zo ja, welke rechten individuele burgers aan deze staatsplichten kunnen ontlenen. Men is het er wel algemeen over eens, dat hier niet gesproken kan worden van subjectieve, individueel geldend te maken rechten zoals bij de klassieke grondrechten. Een uitzondering is weilicht het recht op vrije keuze van arbeid, dat de Tweede Kamer er bij amendement tussen plaatste. Maar daar waar gesproken wordt van 'voorwerp van zorg der overheid' kan het in-dividu niet rechtens iets vorderen. Toch zou het onbevredigend zijn als wij het bij die constatering moesten laten. Natuurlijk, wat de overheid kan doen, wordt beperkt door haar feitelijke mogelijkheden. 'Het sociale grondrecht', stelt Van der Ven terecht, 'houdt dus per definitie een relativiteit in'. Maar kan de overheid ook niet geprest worden althanste gaan tot het feitelijk mogelijke? In het kader van het vorig jaar december eindelijk Internationaal Verdrag voor de sociaal-economische en de culturele rechten wordt wel gesproken over 'progressive implementation'. Er moet vooruitgang zijn bij de verwezenlijking van deze rechten. Naar ons oordeel komt dit in de woorden 'voorwerp van zorg der overheid' onvoldoende tot uitdrukking! Beter was de formulering die werd gebruikt door de grondwetscommissie ingesteld bij Koninklijk besluit van 17 april 1950 in haar voorstel voor een hoofdstuk 'Van het maatschappelijk welzijn'; 'De aanhoudende zorg der overheid is erop gericht...', enz. Daarin komt de dynamiek van de sociale grondrechten beter tot uitdrukking. De erkenning van de mens als persoon met betrekking tot de waarden achter de sociale grondrechten betekent, zo stelt Van der Ven, 'dat hij een recht op zekerheid, een recht op arbeid bezit, zoals dat in de sociale grondrechten wordt erkend. Zoals Yeltekin het gezegd heeft, in Loeffs weergave: 'dat niet de erkenning van de noodzaak om naar de realisering van de in deze sociale grondrechten vervatte economische en culturele waarden te streven de grote geestelijke winst is van het menselijk sociaal bewustzijn, maar dat deze is gelegen in de erken-

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1111

De Gaay Fortman ning van het recht daarop van de mens als zodanig ... In een gemeenschap, waarin men daarvan niet uitgaat -ook al wordt naar de verwezenlijking van die waarden feitelijk gestreefd -zal het menselijk lot slechts bepaald worden door de feitelijke mogelijkheden om deze waarden te realiseren en dus door de economische, sociale en politieke omstandigheden, en de historisch gegroeide verhoudingen. Een in-wendig dynamisch beginsel dat een constante druk uitoefent, om boven het feitelijke uit te komen ontbreekt dan.'. Teuben spreekt in dit verband van een gepositiveerd rechtsbeginsel. Het sociale grondrecht mag dan niet afdwingbaar zijn, het behoudt toch de reflexwerking van plicht naar recht. Er blijft een 'als een weerkaatsing van de staatstaak teruwerkend reflexrecht'. Dit zal zich in de eerste plaats politiek uiten. Als de overheid tekortschiet in de verwezenlijking van de sociale rechten zullen de burgers de verantwoordelijke politici met recht en reden herinneren aan de publieke plicht. 'De overheid' is een abstractie; voor het beleid wordt in een democratie steeds door mensen verantwoordelijkheid gedragen. In dit kader wil ik nog twee aantekeningen maken bij de term 'de overheid'. Het gaat hier om het binnen de nationale gemeenschap erkende gezag. Dat gezag mag niet losstaan van die gemeenschap, het moet door haar gedragen worden. Daarmee stuiten wij op de horizontale werking van de sociale grondrechten. De plicht om voldoende werkgelegenheid te bevorderen, de bestaanszekerheid te garanderen en de welvaart te spreiden is een gemeenschapsplicht. Natuurlijk, de overheid is hier het in-strument van de gemeenschap, maar als dynamische rechtsbeginselen behoren de sociale rechten ook invloed uit te oefenen op het gedrag der burgers. Dat niet direct gezien kan worden hoe dit uitwerkt, is niet van belang, want hetzelfde kan gezegd worden van de plicht der overheid. Vaststaat minstens dat de private personen de overheid in haar grondwettelijke zorg niet mogen tegenwerken. Hoe ziet de regeringscommissaris deze horizontale werking van de sociale grondrechten? Een tweede opmerking betreft de beperktheid van de nationale staat in de internationale rechtsgemeenschap. Evenals de klassieke grondrechten zijn ook de sociale rechten universeel. Zij manifesteren zich daar waar mensen op eikaars pad komen of er nu wel of niet een vaste rechtsbetrekking is met een nationale staat. Ik voel vandaag een bijzondere behoefte dit te benadrukken. Wat thans gebeurt met de Vietnamese bootvluchtelingen is een schande voor de gehele internationale rechtsgemeenschap. Wat is de betekenis van positivering van sociale rechten in in-ternationale verdragen en nationale grondwetten als aan mensen het recht op het naakte bestaan kan worden ontzegd, omdat nationale staten de een na de ander menen, dat het garanderen van dat bestaan niet tot hun verantwoordelijkheid behoort. De Minister zal het mij vergeven dat ik bij de behandeling van deze Nederlandse grondwetsontwerpen niet kan nalaten deze opmerking te maken. Ik richt haar dan ook vooral tot de Nederlandse overheid die van Maleisië en Thailand kan ik moeilijker aanspreken. Maleisië kwam tot zijn weerzinwekkend handelen nadat de rest van de wereldgemeenschap het grotendeels had laten afweten, omdat de bootvluchtelingen nu eenmaal niet op hun nationale territoir waren geland. Zou Nederland hier niet samen met andere ratificeerders van de lnternationale Verdragen voor de mensenrechten een initiatief moeten nemen? Hoe ziet de Regering de humanitaire en sociale rechtspositie van mensen, die zich van alles en iedereen verlaten op de internationale wateren bevinden? Wie is hun hoeder? Ik keer terug tot de aard van de sociale rechten. Zoals de behoefte aan positivering van de klassieke grondrechten ontstond bij de opkomst van de moderne staat, zo gaat de vastlegging van sociale rechten samen met de moderne economische ontwikkeling gebaseerd op steeds verdergaan-de arbeidsverdeling en specialisatie. In de traditionele economie gericht op zelfvoorziening van het gezin zijn alle relaties persoonlijk. Het individu ontleent zijn bestaanszekerheid aan de gemeenschap waartoe hij behoort. Het recht heeft dan niet het karakter van vorderingen en wederkerige plichten van het individu op de gemeenschap en van de ene persoon op de andere, maar het recht gaat dan op in de relaties. Rechtshandhaving wordt dan het herstellen van de relatie. Zo is het in het oude adatrecht. Maar met de arbeidsverdeling en de ruil worden relaties verontpersoonlijkt en ontstaat de behoefte de aanspraken te formuleren, die het individu kan maken op de gemeenschap. 'Relief to the poor is not a charity but a right', zei Disraeli nadat de industriële revolutie op gang was gekomen.

In de traditionele gemeenschap wordt het verschil tussen liefdadigheid en recht niet eens gezien. Liefdadigheid wordt pas kwetsend in een onpersoonlijke context, het geven van aalmoezen. Op arbeidsverdeling, specialisatie en ruil gebaseerde economische ontwikkeling tast de sociale kaders van de traditionele gemeenschap aan. Zo ontstaat de behoefte aan positivering van sociale grondrechten. De verwezenlijking van de sociale grondrechten is geen onverdeeld succes te noemen, zoals vooral blijkt als wij het oog richten op het recht op arbeid (ik hoop dat straks nog te doen) daarmee rijst tevens de vraag, of wij het ons kunnen veroorloven, de traditionele kaders van de gemeenschap nog verder aan te tasten. Positivering van sociale grondrechten biedt onvoldoende compensatie voor een slopen-de sociale desintegratie. Mijn fractie meent dan ook dat bezinning op het type van economische ontwikkeling van vandaag zelve op haar plaats is. Ikzou het zeer op prijs stellen als de Minister inging op dit, naar ons gevoelen, fundamentele punt. Voor landen als het onze loopt de formulering van de sociale grondrechten intussen wel achter belangrijke feitelijke rechtsontwikkelingen aan. Er is zeker ook veel bereikt, maar een moment als dit is niet bedoeld om de sociale rechtsontwikkeling van voorbije dagen te vieren, doch om de hedendaagse toestand te toetsen aan het thans levend rechtsbewustzijn, zoals dat in deze grondwetsontwerpen tot uitdrukking komt. Om te beginnen moeten wij dan constateren, dat er nog steeds een sterke neiging is -eerder toenemend dan afnemend -de eigen sociale positie veilig te stellen langs de weg van het eigen bezit, de eigen woning en de eigen opleiding in plaats van te vertrouwen op de maatschappelijke solidariteit. Nu zal mij onmiddelijk worden tegengeworpen dat dit ook de bedoeling is. De zorg van de overheid moet het particulier initiatief niet vervangen, maar aanvullen en kanaliseren, maar gebeurt dat ook? Wordt er iets gedaan om het huidige geknok om toegang tot een opleiding die een goede positie op de arbeidsmarkt kan garanderen, in redelijke banen te leiden? Wordt daar voldoende voor gedaan? Wie de opleiding kan volgen, behoeft zich over eigen werkgelegenheid en inkomen verder geen zorgen te maken, doch wie haar mist, blijft met louter een algemeen voorbereidende opleiding in een uiterst kwetsbare maatschappelijke positie.

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1112

De Gaay Fortman

De 'cutthroat competition' waartoe ons sociaal-economische stelsel kan leiden, komt vandaag vooral tot uiting in het gevecht om een goede plaats op de arbeidsmarkt. Wat betekenen nu de sociale grondrechten voor de verliezers in deze strijd? Het wetsontwerp inzake de sociale grondrechten stelt dat bevordering van voldoende werkgelegenheid voorwerp is van zorg der overheid. Ik zei al eerder dat dit nogal zwak geformuleerd is. Dat de overheid de werkgelegenheid moet garanderen, werd met name na de Tweede Wereldoorlog in het Westen algemeen ingezien. In zijn State of the Union message van januari 1946 zei President Truman van de Verenig-de Staten: 'It is the responsibility of govemment to gear its total program to the achievement of full production and full employment'. Dat klinkt nogal wat sterker dan de formulering die wij nu, dertig jaar later, bespreken. In de oorspronkelijke tekst stond nog een tweede zin: 'Haar zorg' (die van de overheid) 'is erop gericht een ieder in staat te stellen in zijn onderhoud te voorzien door arbeid, die afgestemd is op de persoonlijke en maatschappelijke behoeften en mogelijkheden'. De Tweede Kamer heeft die zin weggeamendeerd. Dat is heel begrijpelijk. Het willen voorzien in eigen onderhoud is een puur menselijk instinct dat noopt te zoeken naar werkzaamheden die daartoe in staat stellen. Waar het individu daarin niet slaagt, wordt in de moderne verzorgingsstaat het onderhoud gegarandeerd. Toch blijft er een zware maatschappelijke motivatie voor een eerlijke toedeling van de arbeid over de maatschappelijke subjecten. Arbeid betekent participatie. Wie geen baan heeft, wordt wel verzorgd, maar staat verder overal buiten. Op de mogelijkheid tot participatie komt het vandaag juist aan. Daarom is het jammer dat er nu geen enkele verwijzing meer is naar het recht van het individu tot deelname aan de activiteiten die nodig zijn om brood op de plank te krij gen en het maatschappelijk welzijn te bevorderen. Het recht op arbeid werd al in de tijd van de Franse revolutie bepleit. In 1819 noemt Fourier het het belangrijkste mensenrecht. Tegelijk is steeds beseft, dat dit recht moeilijk gepositiveerd kan worden in de vorm van een subjectief recht, tenzij dit gepaard zou gaan met een plicht de door de overheid opgelegde arbeid te aanvaarden. Het beroemde rapport van Beveridge uit 1944 heet ' Full employment in a free society'. Inderdaad, dat is de kunst: volledige werkgelegenheid in een vrije maatschappij. Toch is juist op dit terrein de reflexwerking van de staatsplicht bijzonder belangrijk. Het mag dan niet gaan om een individueel geldend te maken vorderingsrecht, mensen zonder werk hebben jegens de overheid wel degelijk een aanspraak die in de politieke praktijk geldend moet worden gemaakt. De overheid mag zich niet beperken tot louter zorg voor de werkgelegenheid om vervolgens, waar het resultaat van die zorg te kort schiet, de werkloze nog slechts materieel te verzorgen. De werkloze heet in ons land 'een werkzoekende'. Hij wordt verondersteld niet te werken, maar werk te zoeken. De hulp van de overheid hierbij moet verder gaan dan pure bemiddeling op de arbeidsmarkt. Waar voldoende betaalde banen ontbreken moet zij mensen niet verplichten door te blijven zoeken naar werk dat er niet is, maar hen in staat stellen op basis van de sociale zekerheid, zelf te zoeken naar nuttige werkzaamheden, die zij kunnen verrichten. Ik zal hierover niet uitwijden doch volsta met de constatering dat een overheid die zegt al het mogelijke te doen voor de werkgelegenheid met het helaas onvermijdelijke gevolg dat er dan nog 250.000 werklozen blijven, verplicht is niet alleen te trachten het in de toekomst beter te doen doch thans de verantwoordelijkheid behoudt voor de werkgelegenheid van die 250.000. Ons nationale inkomen stelt ons in staat in het onderhoud van allen te voorzien en tegelijk blijven er voldoende nuttige werkzaamheden die nog verricht kunnen worden. Op die grond mag van de overheid meer gevraagd worden in de verwezenlijking van het recht op arbeid dan zij thans doet. Het rapport van Beveridge van 1944 droeg als motto: 'Misery generates hate'. Ook al wordt de werkloze vandaag verzorgd, het niet kunnen participeren in de arbeid blijft 'misery'. En het zou een illusie zijn te denken, dat dit leed vandaag niet tot haat tegen de maatschappij zou kunnen leiden. Dat zal juist te meer het geval zijn, omdat de werkloosheid van vandaag in zo belangrijke mate selectiewerkloosheid is. Aan het wegselecteren van mensen uit de arbeidsmarkt zal een einde moeten komen, anders komt ook onze maatschappelijke orde zelf in gevaar. Het was mede de slappe formulering van artikel 1.1.8.1, mijnheer de Voorzitter, die mij noopte tot dit scherpe betoog. Er is vandaag reden tot dankbaarheid over de verworvenheden van onze democratische rechtsorde, maar er is ook reden tot zorg, internationaal en nationaal. Ik meen dat het onze plicht is op een moment als dit vooral die zorg en de daarmee verbonden verantwoordelijkheid te benadrukken. D De heer Voute (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Sedert de memorie van antwoord op de wetsontwerpen 13872 en 13873 aan deze Kamer gezonden werden is twee jaar verlopen. Ter voorbereiding van de mondelinge behandeling was het nodig mij nogmaals in de boeiende materie van de Grondrechten te verdiepen en nogmaals de vraag onder ogen te zien, geformuleerd in het voorlopig verslag, of de Regering ondoordacht is afgeweken van de adviezen van de staatscommissie en van het zo ervaren college als de Raad van State (ik citeer hier de memorie van antwoord). Het antwoord op deze vraag luidt wederom bevestigend, zoals ik hierna hoop aan te tonen. Het gaat in casu om het onvoldoende doordacht afwijken en niet om de vraag of de Grondwetswijziging in het algemeen grondig is voorbereid. Ik vestig hier de aandacht op, gezien de wat kribbige reactie op blz. 7 van de memorie van antwoord. Wanneer ik mij realiseer hoeveel tijd en energie aan de voorbereiding van deze Grondwetswijziging is besteed, dan is het wel zeer te betreuren, dat geen Nederlander op deze wijziging zit te wachten, ja zelfs, een kleine groep uitgesloten, er geen weet van heeft, noch er ooit warm voor zal lopen. Ik zal mij beperken tot een bespreking van de volgende vier punten: 1. de horizontale werking van de Grondrechten; 2. het toetsingsrecht; 3. de bezwaren tegen artikel 1.7 lid 4 (handelsreclame vogelvrij) en 4. het statuut voor het Koninkrijk. In afwijking van de adviezen van de staatscommissie en van de zo ervaren Raad van State is de Regering gekomen met het dogma dat aan de Grondrechten horizontale werking zou toekomen. Het voorlopig verslag van de Eerste Kamer had vier pagina's nodig om al zijn bezwaren naar voren te brengen tegen de horizontale werking, die de Regering aan de Grondrechten wil geven. Het verweer daartegen in de memorie van antwoord beslaat 6 pagi-

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1113

na's. Kort samengevat is het uitgangspunt van de Regering dit, dat in verticale verhoudingen (burger/overheid) de rechtswerking van de Grondrechten onverkort geldt. In horizontale verhoudingen (burger/burger) zal onderzocht moeten worden door de rechter of, en zo ja in hoeverre, aan een Grondrecht een bepaalde rechtswerking moet worden toegekend. Een standpunt dat niet overtuigt, dat onvoldoende is om zo'n belangrijk nieuw vraagstuk als de grondwettelijke derdenwerking te schragen. In de memorie van toelichting voor de Tweede Kamer wordt omtrent de horizontale werking van Grondrechten de volgende toelichting gegeven: ' Iets verder gaat de grondrechtsnorm, die zich niet alleen tot de wetgever richt maar ook aan de rechter presenteert als een belangrijke waarde waarvan de rechter de invloed ondergaat bij de in-terpretatie van privaatrechtelijke regels of begrippen. Vervolgens kan het grondrecht zelfstandig een rechtsbelang uitdrukken, dat de rechter bij de afweging van belangen mede in aanmerking moeten nemen. Nog weer verder gaat een grondrecht, dat de uitdrukking is van een rechtsbeginsel waarvan de rechter slechts op zwaarwegende gronden mag afwijken. Ten slotte kan het grondrecht beogen zich dwingend aan de rechter op te leggen en slechts die afwijkingen toe te staan, welke tot een grondwettelijke beperkingsclausule herleidbaar zijn. In de zojuist beschreven benadering is geen plaats meer voor de gedachte, dat de grondrechten of alle in het geheel niet of alle op dezelfde wijze en in dezelde mate in de horizontale verhoudingen zouden doorwerken. De vraag naar de horizontale werking behoeft niet voor elk grondrechtsartikel gelijkluidend te worden beantwoord'. Deze passage is niet anders te begrijpen, dan dat de derdenwerking van sommige Grondrechten van openbare orde is en dat andere Grondrechten via een scala van zwaargewicht eindigen in de rubriek aanvullend recht. Wanneer in het voorlopig verslag Eerste Kamer wordt gevraagd aan de Regering om nu eens precies op te geven welke van de Grondrechten vallen onder de rubrieken: -zich richten tot de rechter; -zelfstandig een rechtsbelang uitdrukken; -uitdrukking van een rechtsbeginsel waarvan de rechter slechts op zwaarwegende gronden mag afwijken; en

-dwingend aan de rechter opleggen. Dan komt de Regering met de verbazingwekkende reactie in de memorie van antwoord: ' De verschillende vormen van doorwerking van grondrechten in de verhoudingen tussen burgers, die wij in de geciteerde passage in de memorie van toelichting hebben genoemd zijn dan ook niet zo zeer vaste definitieve kwalificaties voor de doorwerking van grondrechten, maar zijn vooral bedoeld om een aantal gradaties aan te geven, waarmee in de concrete rechtsbeslissingen aan grondrechten betekenis voor horizontale verhoudingen kan worden toegekend.' De rechter krijgt dus de vrijheid om in een concreet -door hem te beslissen -geval aan een Grondrecht een gradatie toe te kennen (van openbare orde tot aanvullend recht) zonder aan die gradatie in volgende gevallen gebonden te zijn. Uit deze vragen en antwoorden leid ik af, dat de horizontale werking, die de regering aan de Grondrechten wil toekennen, onvoldoende doordacht in de toelichting tot het wetsontwerp is opgenomen. Het is dus de rechter die gaat bepalen van geval tot geval of uit de Grondrechten civiele verbintenissen tussen de partijen voortvloeien en zo ja, of wij te maken hebben met: -richtlijnen; -aanvullend recht; -recht waarvan slechts op zwaarwegende gronden vanaf mag worden geweken of dwingend recht. Dat rechter's recht kan dan nog -al naar gelang het te beoordelen geval -verschillend uitvallen. De derdenwerking wordt aldus geheel overgelaten aan de rechter. Een voortreffelijke analyse van dit 'rechter's recht' en van de taak die hier door de Regering aan de rechter wordt toebedeeld, geeft mr. E. A. Alkema in zijn 'Studies over Europese Grondrechten', het vorige jaar als proefschrift bij Kluwer uitgegeven. Mijnheer de Voorzitter! Spoedig hoopt de Bijzondere Commissie uit deze Kamer voor het nieuwe BW gereed te zijn met de voorbereiding van Boek 6 'Algemeen gedeelte van het Verbintenissenrecht'. De grondslag voor ons nieuwe Verbintenissenrecht wordt gevonden in artikel 1 van Boek 6 'Verbintenissen kunnen slechts ontstaan indien dit uit de wet voortvloeit'. De horizontale werking, die door de rechter van geval tot geval aan de Grondrechten kan worden toegekend, met alle gradaties van dien, gooit het systeem van Boek 6 omver; immers nu kunnen ook verbintenissen ontstaan indien en voor zover de rechter horizontale werking aan een Grondrecht gaat toekennen. Mijn conclusie is derhalve: Regering kom op Uw ondoordacht afwijken van het wijze advies van het zo ervaren college als de Raad van State terug. Het gaat hier om het toetsen door de rechter van de wetten van de Grondwet, welk toetsingsrecht de Regering aan de rechter niet wil toekennen. De rechter bezit steeds het toetsingsrecht in de volgende gevallen: -vande wetten aan Verdragen; -van de wetten aan het Statuut; -van de Grondwet aan Verdragen; -van de Grondwet aan het Statuut; -van de verordeningen en beslissingen van alle lagere organen aan de Grondwet. De Regering wil de rechter het toetsingsrecht van de wet aan de Grondwet niet toekennen, omdat anders het risico zou dreigen, dat de rechter: a. in politieke strijdvragen gewikkeld zou worden, of b. in een conflictverhouding tot de wetgever, de Staten-Generaal, zou komen te staan. Op deze plaats moet ik mijn eigen vulpen even neerleggen en moet ik het woord geven aan de kleinst mogelijke meerderheid van mijn fractie, die zich aansluit bij de beide argumenten die de Regering aangevoerd heeft om de rechter het toetsingsrecht van wetten aan de Grondwet niet toe te kennen. De kleinst mogelijke meerderheid van mijn fractie wil daar drie opmerkingen over maken. Filosofisch beschouwd stamt de onbeschendbaarheid van de wet uit de leer van de volkssouvereiniteit. Met deze leer zou het wel zeer in strijd zijn dat de wetgever, de representant van het souvereine volk, door een ander orgaan, bij voorbeeld de rechter, zou worden gecontroleerd. Dit systeem functioneert in onze ogen redelijk. In het buitenland, bij voorbeeld in de Verenigde Staten en de Bondsrepubliek Duitsland, leidt het soms tot aanzienlijke problemen. In dit verband zoekt de meerderheid de verklaring voor het aldaar bestaande toetsingsrecht in het spanningsveld tussen de centrale overheid en de min of meer onafhankelijke deelstaten. Als zodanig acht die meerderheid het toetsingsrecht in onze constellatie een miskenning van de eenheidsstaat. De waarborg dat de wetgever zich aan de Grondwet zal houden, ligt tevens opgesloten in de ambtseed, die de le-

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1114

Voute den van de Staten-Generaal bij de aanvaarding van hun betrekking afleggen en die luidt: Ik zweer of verklaar getrouwheid aan de Grondwet. Het tweede argument van de kleinst mogelijke meerderheid van onze fractie die het op dit punt met de Regering eens is, is het volgende. Het aanvaarden van het toetsingsrecht door de rechter houdt in dat de beoordeling van mogelijke strijdigheid van wet met Grondwet wordt opgedragen aan een college van een klein aantal personen dat in beslotenheid hierover een oordeel velt. Bovendien lijkt het gevaar niet denkbeeldig dat de benoeming van leden van de Hoge Raad in politiek vaarwater komt. De eerste tekenen daarvan zijn kortgeleden aan de overzijde gebleken. Hiertegen hebben deze leden van mijn fractie ernstige bedenkingen. Ten slotte menen zij dan ook op grond van de huidige praktijk dat er geen reden is af te wijken van het bestaande stelsel, dat globaal inhoudt dat de regelingen waarmee het parlement zich niet bemmoeit, bij voorbeeld algemene maatregelen van bestuur, verordeningen enz., wel door de rechter mogen worden getoetst, maar dat daar waar het parlement als souvereine vertegenwoordiger van het Nederlandse volk optreedt, de rechter moet terugtreden. Ik neem mijn eigen vulpen weer op. Beide argumenten van de Regering om de rechter het toetsingsrecht van wet aan Grondwet te onthouden zijn weinig overtuigend. Dit zeg ik namens de grootst mogelijke minderheid van mijn fractie. Het eerste argument is: de rechter mag niet gewikkeld worden in politieke strijdvragen. De rechter wordt dagelijks geconfronteerd met alle politieke strijdvragen, zoals stakingen, kraken, abortus, vreemdelingenrecht, Zuid-Molukkers, alternatieve gezinsvormen enz. Hij is derhalve gewikkeld in alle mogelijke politieke strijdvragen. Het is struisvogelpolitiek dit niette willen zien. Het tweede argument is: de rechter mag niet in een conflictverhouding tot de wetgever komen te staan. Hoe weinig principieel het standpunt van de Regering is blijkt nog hieruit, dat -als het gaat om de horizontale werking -de rechter een onbegrensd vertrouwen van de Regering geniet, terwijl hij bij veel minder ingrijpende toetsing buiten spel wordt gezet. A. M. Donner schrijft in Themis (1976/5) terecht, dat nu de Grondwetgever niet duidelijk zegt wat wel en wat niet rechtens zal zijn -de grondwetgeving uit handen is gegeven en beland is bij de rechter. Welnu! Laat de rechter die wetgeving dan ook beoordelen, voeg ik hieraan toe. Een conflictverhouding van de rechter met de wetgever zie ik niet. Gezien de zorgvuldige wijze waarop wetten worden voorbereid door de administratie zal het tot de uitzonderingen behoren dat een wet in strijd met de Grondwet is. En wie moet dit dan beoordelen? Moet de wetgever dit zelf doen? Moet hij rechter in eigen zaak zijn of onpartijdige deskundige rechter? Natuurlijk deze laatste! In een artikel van mijn hand in het NJB van 1 oktober 1977 vermeldde ik als voorbeeld, hoe ongeschikt de Staten-Generaal zijn om hier als beslissend orgaan op te treden bij de recente wijziging van de Kieswet. In het belang van de justitiabelen ware te bepalen, dat alle vragen van toetsing van de wet aan de Grondwet bij prorogatie rechtstreeks aan de Hoge Raad mogen, wellicht zouden moeten worden voorgelegd. Mijnheer de Voorzitter! Het komt mij voor, dat de Regering over het hoofd heeft gezien, hoe haar horizontale werking van de grondrechten de rechter dwingt tot een toetsing van de wet aan de Grondwet. Als dat zo is, laten we dan die toetsing ook volledig erkennen in het belang van de rechtszekerheid. Ik wil dit met een voorbeeld toelichten. Een werkgever heeft twee werknemers, een Nederlander en een gastarbeider, beiden even oud, zelfde anciënniteit, zelfde rang, beiden even kundig en toegewijd. Als het op promotie aankomt discrimineert de werkgever de gastarbeider ten gunste van de Nederlander. Hij kan dat doen op grond van artikel 6 lid 1 van de Wet Ar-beid Buitenlandse Werknemers. Dat neemt de gastarbeider niet. Hij snelt naar de kantonrechter en beroept zich op artikel 1 van de Grondwet, gelijke gevallen gelijk behandelen en het verbod van discriminatie; de horizontale werking van deze grondwettelijke bepalingen moet geacht worden van openbare orde te zijn en geïntegreerd te zijn in het arbeidscontract met zijn werkgever. Wat doet nu de kantonrechter? De werkgever beroept zich op de wet en de gastarbeider op de horizontale werking van de betreffende Grondwetsartikelen. De rechter zal moeten constateren dat wet en Grondwet elkaar tegenspreken en dan beslissen dat hij de voorrang moet geven aan de wet van de hoogste orde, te weten de Grondwet. Dit is toetsing ten voeten uit. Dit voorbeeld is met tal van andere voorbeelden, te ontlenen aan het huurrecht, strafrecht, enz. aan te vullen.

Mijnheer de Voorzitter! Alvorens van het toetsingsrecht af te stappen, wil ik nog een opmerking maken, ontleend aan de dit jaar verschenen scriptie 'De Grondrechtenbescherming'van mr. J. A. M. L. Houben. Houben bespreekt de grondrechten in het gemeenschapsrecht, hoe dat recht directe werking heeft en hoe de Grondwet en de wetten aan die verdragen zijn te toetsen. De rechter mag de wetten toetsen aan de grondrechten in het gemeenschapsrecht; hij mag de grondrechten van de Grondwet toetsen aan dat gemeenschapsrecht. Dan is er toch geen redelijk argument meer voor aan te voeren waarom de rechter grondrechten, uitgewerkt in wetgeving, niet aan de Grondwet zou mogen toetsen. Daar komt dan nog bij, dat nu wij de zelfwerkende grondrechten in het gemeenschapsrecht hebben erkend, de grondrechten in de Grondwet zo niet overbodig, dan toch eigenlijk van de tweede orde zijn geworden. Mijnheer de Voorzitter! Mijn derde onderwerp betreft de bezwaren tegen artikel 1.7 lid 4, van de Grondwet. Er zijn vele bezwaren geopperd tegen artikel 1.7, lid 4, van de Grondwet luidende: 'De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame'. Vrijheid van meningsuiting en van drukpers, radio en t.v., het openbaren van gedachten en gevoelens gelden niet voor het maken van handelsreclame, zo bepaalt lid 4 van artikel 1.7. Het komt mij hoogst waarschijnlijk voor dat -als de betrokken organisaties tijdig bij de Tweede Kamer aan de bel hadden getrokken in plaats van zulks eerst bij de behandeling door de Eerste Kamer te doen -artikel 1.7, lid 4, zou zijn geschrapt, althans zou zijn gewijzigd in de geest van: 'Het bedrijfsmatig maken van reclame voor commerciële doeleinden kan -behoudens iedere verantwoordelijkheid volgens de wet -aan een voorafgaand verlof worden verbonden, in-dien de aanbieding een gevaar voor de volksgezondheid zou kunnen opleveren'. Artikel 1.7, lid 4, lijkt te stammen uit de tijd toen het 'bon ton' was om het bedrijfsleven te pesten, toen kamerleden -wellicht mede om de voorpagina's van de dagbladen te halen -als agitatoren optraden tegen reclame voor rokerij, alcoholische dranken, Outspansinaasappelen en Angolakoffie (vóór dat dit land door Cubaanse soldaten werd bezet), toen het uitzenden van reclameboodschappen door de t.v. vóór het nieuws van 19.00 uur

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1115

vooral verboden moest worden met het oog op de jeugdige kijkers, alsof het schone wasgoed, reinheid tot in het kleinste vertrek, Martine Bijl die plakjes Nederlandse kaas op het brood van haar man legt -ik noem maar enkele voorbeelden -schadelijk zou kunnen zijn. Sinds onheuglijke tijden hoort het gebruik an alcoholische dranken en het roken tot het leven van de mensen. De VVD is ervoor om gewoon jezelf te kunnen zijn en voelt niets voor betuttelen van bovenaf. Prof. Slagter heeft in een tijdschriftartikel dit grondwettelijk verbod niet geheel ten onrechte op de volgende wijze min of meer belachelijk gemaakt: 'Het wordt blijkbaar als een groter maatschappelijk euvel gezien als iemand reclame maakt voor koekjes van f 0,80 en verzwijgt dat het in feite gaat om oud-bakken koekjes van f 1, dan dat iemand reclame maakt voor de zegeningen van het bewind van China, Cuba, Sovjet-Unie of Lybië, en verzwijgt, dat het systeem gepaard gaat met onderdrukking van politieke tegenstanders'. Ik keer terug tot de ernst van het onderwerp, dat ons vandaag bezighoudt. Ik wil met nadruk zeggen dat het eigenlijk onverteerbaar voor onze fractie is, dat in de Grondwet iedere definitie ontbreekt van wat onder 'handelsreclame' moet worden verstaan. Niet voor niets is in het nader voorlopig verslag de vraag gesteld of het kabinet-Van Agt/Wiegel de memorie van antwoord van het kabinet-Den Uyl zonder meer zou overnemen. Artikel 1.7, lid 4, bood en biedt een goede gelegenheid aan te tonen, dat het dit kabinet ernst is met het steunen van het bedrijfsleven. De Nederlandse Organisatie van Tijdschrift Uitgevers, de Bond van Ad-verteerders, de Nederlandse Vereniging van Erkende Reclame-Advies Bureaus, de Raad van Nederlandse Werkgeversverbonden en tal van anderen verwachten van deze Regering, dat zij alsnog bereid zal zijn om het 'bedrijfsleven pesten' een halt toe te roepen en toe te zeggen artikel 1.7, lid 4, alsnog in nadere overweging te nemen, bij voorbeeld door ter zake een novelle bij de Tweede Kamer in te dienen. Dat betekent dan ook, dat Nederland weer in de pas komt bij alle andere EG-landen; in geen van deze landen is de handelsreclame in de Grondwet uitgesloten. Dan zal het niet meer mogelijk zijn om op grond van louter politieke motieven, door middel van wetgeving 'handelsreclame' in alle media en voor ieder produkt te verbieden of aan voorwaarden te verbinden. Dusdoende wordt ook en terecht vertrouwen gesteld in de zelfregulerende instituten die op dit gebied werkzaam zijn, te weten de Code-Commissie, de Keuringsraad openbare aanprijzing van Geneesmiddelen en Geneeswijzen, de Raad van Orde en Tucht voor het Advertentiewezen en de Reclameraad. Het hier bepleite standpunt laat onverlet elke repressieve wettelijke regeling, bijvoorbeeld ter bestrijding van misleidende reclame, de Geneesmiddelenwet, enz. Ik kom thans tot het vierde onderwerp, het Statuut voor het Koninkrijk. Mijnheer de Voorzitter! Dezerzijds is vraag opgeworpen of bij de wetsontwerpen nrs. 13872 en 13873 de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden en met name de bepalingen van de artikelen 15 tot 20 in acht zijn genomen. In de nadere memorie van antwoord zegt de Regering, dat de artikelen 15 tot 20 van het Statuut niet in acht zijn genomen en dat zulks ook niet nodig was. Er moet, volgens de Regering, een onderscheid worden gemaakt tussen 'aangelegenheden van het Koninkrijk' en 'Nederlandse eigen aangelegenheden'. Het vaststellen en wijzigen van grondrechten in de Grondwet zou, aldus de Regering, vallen onder de 'Nederlandse eigen aangelegenheden'. Het door de Regering gemaakte onderscheid tussen aangelegenheden van het Koninkrijk en eigen interne zaken is op zichzelf stellig juist. Ik blijf evenwel van mening, dat het standpunt, door de Regering in de onderhavige aangelegenheid ingenomen, onjuist is en dat ten onrechte de bepalingen van de artikelen 15 tot 20 van het Statuut niet zijn nageleefd. Wat is immers het geval? Artikel 3 van het Statuut zegt dat, onverminderd hetgeen elders in het Statuut is bepaald, de acht in dit artikel met name genoemde onderwerpen aangelegenheden van het Koninkrijk zijn. Artikel 5 lid 3 voegt daaraan toe, dat op een voorstel tot verandering van de Grondwet, houdende bepalingen betreffende aangelegenheden van het Koninkrijk, de artikelen 15 tot 20 van toepassing zijn. De Regering stelt in haar nadere memorie van antwoord, dat Koninkrijksaangelegenheden alleen in artikel 3 en in artikel 5 eerste lid te vinden zijn. Salve omni referentia aan de bewindslieden en aan de Regeringscommissaris, is dit standpunt onjuist, en wel op de volgende drie gronden:

• - 

  dan zou in artikel 3 niet verwezen worden naar 'elders in het Statuut' maar naar artikel 5 eerste lid; 2. artikel 5 eerste lid bevat geen bepaling, regelende wat Koninkrijksaangelegenheden zijn en 3. Koninkrijksaangelegenheden worden wèl vermeld en geregeld in artikel 5 lid 3; artikel 11 lid 1; artikel 43 lid 2, artikel 45 en artikel 54 van het Statuut. Artikel 5 lid 3 bepaalt, dat op een voorstel tot verandering van de Grondwet, houdende bepalingen betreffende aangelegenheden van het Koninkrijk, de artikelen 15 tot 20 van toepassing zijn. De vraag, waar het nu om gaat en die de Regering en mij verdeeld houdt, is of een wijziging van de Grondwet houdende de grondrechten volgens het Statuut tot Koninkrijksaangelegenheden gerekend moet worden. Wordt die vraag bevestigend beantwoord, zo zijn de artikelen 15 tot 20 van toepassing en heeft de vorige Regering zulks ten onrechte nagelaten. Het antwoord op deze vraag geeft artikel 43 lid 1 en lid 2 van het Statuut: lid 1, elk van de landen draagt zorg voor de fundamentele menselijke rechten en de grondrechten, en: lid 2, het waarborgen van die rechten is aangelegenheid van het Koninkrijk. Artikel 43 wordt nader uitgewerkt in artikel 44 voor de Landsdelen en in artikel 45 voor de Grondwet. Artikel 44 betreft een Landsverordening tot wijziging van de Landsregeling betrekking hebbende op de menselijke rechten en artikel 45 betreft de wijziging van de Grondwet, eveneens betrekking hebbende op de menselijke rechten, de grondrechten. Het slot van artikel 45 zegt nog ten overvloede, dat zowel artikel 5 als artikel 10 van het Statuut van toepassing is. Hieruit volgt, dat grondrechten in de Grondwet en de wijziging van de Grondwet krachtens het Statuut behoren tot aangelegenheden van het Koninkrijk. De Regering dient dus de artikelen 15 tot en met 20 nakomen, hetgeen niet is gebeurd. Mijnheer de Voorzitter! Het voorafgaande is geen interpretatie van mijzelve pour besoin de la cause, maar het is de interpretatie van de officiële 'Toelichting op het Statuut' op artikel 45. Deze toelichting is te vinden in de 'Grondwet', editie Schuurman & Jordens, 12de druk, pagina 160. Gezaghebbende schrijvers ondersteunen de juistheid van de toelichting op artikel 45 van het Statuut. Te noemen zijn Professor Kranenburg 'De nieuwe structuur van het Koninkrijk' en Van der Pot/Donner 'Handboek van het Nederlands Staatsrecht', pagina 600.

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1116

Voute In haar nadere memorie van antwoord beroept de Regering zich op een tijdschriftartikel van Logeman (NJB 1955/933) en op Van Helsdingen. Het beroep van de Regering op het artikel van Logeman is mijns inziens uiterst zwak. Immers Logeman negeert artikel 45 laatste zin, hij beroept zich bij herhaling op de geest van het Statuut en hij meent dat de toelichting op artikel 45 dwaalt, alsof de toelichting niet de geest van het Statuut zou verwoorden. Hier komt dan nog bij, dat Logeman in een volgend tijdschriftartikel (NJB 1956/141) voor een groot deel op zijn eerder genoemd artikel terugkomt. Hij protesteert tegen de opvatting van de Regering dat wijziging in de samenstelling der Staten-Generaal een louter Nederlandse aangelegenheid zou zijn enlet wel -hij beroept zich daarbij op de officiële toelichting. Er resteert -om het standpunt van de Regering te schragen -dus alleen Van Helsdingen. Wanneer de Regering door mijn uiteenzetting overtuigd mocht zijn dat bij de onderhavige Grondwetswijziging -betrekking hebbend op de grondrechten -de artikelen 15 tot 20 van het Statuut ten onrechte niet zijn nagekomen, verneem ik gaarne hoe de Regering deze omissie denkt te herstellen. De Regering bedenke wel, dat de rechter de Grondwet aan het Statuut mag toetsen! Mijnheer de Voorzitter! Met grote belangstelling zie ik de reactie van de Regering op de vier door mij besproken onderwerpen tegemoet. Volledigheidshalve vermeld ik nog, dat het van het antwoord van de Regering zal afhangen of onze fractie nog met betrekking tot een of meer dezer onderwerpen een motie zal indienen. D De heer Heijne Makkreel (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Om te beginnen een citaat: ' De aanspraak van een ieder op sociale zekerheid is een rechtsgoed dat waard is in de Grondwet te worden neergelegd, ook al blijft de uitwerking daarvan in het licht van veranderde behoeften een onderwerp van voortdurende zorg voor Regering en Staten-Generaal.'. Dit citaat is afkomstig uit een rapport dat in oktober 1969 door een commissie uit mijn partij over de Grondwetsherziening werd uitgebracht. In die tien jaar is onze mening op dit punt niet veranderd. Ik kan dan ook verklaren dat mijn fractie het principe van de opname van de sociale grondrechten in de Grondwet steunt. Met de wijze waarop dat in dit wetsontwerp gebeurt zijn wij echter niet honderd procent gelukkig. Wij zijn nog niet overtuigd door het antwoord van de Regering omtrent de onderscheiding van de diverse soorten grondrechten. Uiteindelijk komt dat antwoord neer op: we erkennen wel dat het onderscheid er is, maar we weten niet waar de grens precies getrokken moet worden en daarom trekken we maar geen grens. Inderdaad een simpele techniek. Ik vrees, dat bij ruime toepassing van deze redenering ook buiten dit wetsontwerp, er heel wat indelingen in groepen zouden sneuvelen. Men kan op die manier zelfs het verschil tussen wit en zwart wegpoetsen, althans weigeren daaraan consequenties te verbinden, omdat er nu eenmaal een continue reeks grijzen tussen zit. Inderdaad is het trekken van de grens dan arbitrair, maar dat alleen is nog geen reden hem niet te trekken. In de voorstellen zoals die door de commissie-Cals/Donner zijn gedaan (althans door de meerderheid daar-van) was een duidelijk onderscheidingscriterium ingebouwd: detoetsing van de wet aan de Grondwet door de rechter. Die bepalingen waarvoor men de toetsing mogelijk wenst te maken plaatse men in het hoofdstuk Klassieke Grondrechten, alle andere niet. Dit argument is door de Regering gepareerd met de mededeling: die toetsing hebben wij niet meer voorgesteld. Na wat de heer Voute daarover gezegd heeft zult u zich kunnen voorstellen dat dit argument althans een deel van mijn fractie niet zo aanspreekt. Verder moet het mij van het hart dat de in het nader voorlopig verslag gestelde vraag naar de afweging van de samenhang tussen de grondrechten onderling tegen andere samenhangen nauwelijks is beantwoord. Als we dat antwoord bekijken, zien we immers dat uitvoerig wordt ingegaan op de argumenten voor samenvoeging. Argumenten voor een andere plaatsing van de sociale grondrechten -en wellicht ook van enkele klassieke -worden in het geheel niet vermeld, laat staan afgewogen. Terwijl toch de meerderheid van de commissie-Cals/Donner een argument voor het aanhangen van de socialegrondrechten aan de bepalingen over wetgeving en bestuur heeft gegeven dat op mij althans als tamelijk klemmend overkomt. Dat argument is bekend, namelijk dat de sociale grondrechten niet, zoals de klassieke, een door de individuele burger ten opzichte van hemzelf afdwingbare verplichting van de overheid inhouden, maar in de eerste plaats een opdracht aan de wetgever en de uitvoerende macht, een zorgverplichting, een instructienorm. Daarom behoren zij merendeels te worden gekoppeld aan het hoofdstuk over wetgeving en bestuur. Mijnheer de Voorzitter! Ik ga in deze richting nog iets verder. Met het bijeenbrengen van alles wat als grondrecht geformuleerd kan worden in één hoofdstuk geeft men inderdaad aan het begrip 'grondrecht' een zeker accent. De vraag is echter wel -die vraag kan ook voor sommige klassieke grondrechten gesteld worden -of daarmee de systematiek van het geheel bevorderd wordt. Is het nu werkelijk nodig om de bepaling bij voorbeeld dat niemand tegen zijn wil van de hem door de wet toegekende rechter kan worden afgetrokken uit de passende omgeving van de bepalingen over de rechtspraak weg te halen? Is het niet zo, dat uiteindelijk de Grondwet als geheel de strekking heeft van waarborg van de rechten van de burger? Tot op zekere hoogte kan men van elk artikel zeggen dat daarmee de positie van de burger beschermd wordt, althans afgebakend tegen die van de overheid. Ook bij voorbeeld de bepalingen over de Staten-Generaal kunnen worden opgevat als een waarborg voor de rechten van de burger; hetzelfde geldt zeker voor die over de rechtspraak. In een absolute monarchie of dictatuur bestaat geen beroep op een grondwet en al hanteert men een dergelijk stuk onder die omstandigheden wel eens met het omgekeerde doel, maar daar behoeven wij in dit land gelukkig geen rekening mee te houden. Dat wil zeggen dat met het plaatsen van sociale en klassieke grondrechten in één hoofdstuk het afbakeningsprobleem slechts wordt verplaatst, niet opgelost. Wanneer is een bepaling een grondrecht dat in hoofdstuk 1 moet staan en wanneer net niet meer, zodat zij in het systematisch aangewezen hoofdstuk kan blijven staan? Als de artikelen 1.16 en 1.17 zoals die nu worden voorgesteld rustig in het hoofdstuk Rechtspraak waren gebleven resp. geplaatst, zou daarmee de samenhang met die materie tot zijn recht zijn gekomen zonder dat daarmee de betekenis van deze bepalingen voor de rechtspositie van de burger ook maar enigermate zou zijn verminderd. Want, zoals de Regering zelf zegt in de laatste alinea van de nadere memorie van antwoord, rubrica non est lex.

Eerste Kamer 19 juni 1979

Grondwet

1117

Heijne Makkreel Deze afweging was het die ik in de schriftelijke voorbereiding, helaas tot en met de nadere memorie van antwoord gemist heb. Samenvattend, mijnheer de Voorzitter, de inhoud van de voorgestelde bepalingen stuit bij mijn fractie niet op grote bezwaren. Integendeel, die spreekt ons wel aan. De plaatsing in hoofdstuk 1 echter achten wij minder juist. Wij menen dat hierdoor een goe-de systematiek wordt opgeofferd aan emotionele overwegingen. Combinatie van de klassieke grondrechten in één hoofdstuk had zin zolang toetsing van de wet daaraan werd voorgesteld. Nu die verlaten is, is zelfs daarvoor het belang van samenbrengen in hoofdstuk 1 discutabel geworden. A fortiori geldt dat voor de sociale grondrechten. Mijnheer de Voorzitter! Wij wachten het antwoord van de Regering af en zullen daarna ons uiteindelijke standpunt ten aanzien van ontwerp 13873 bepalen. D De heer Van der Jagt (GPV): Mijnheer de Voorzitter! Met enige schroom vraag ik het woord bij de behandeling van deze wetsvoorstellen. De schriftelijke voorbereiding vond plaats toen ik nog geen zetel in dit Huis mocht bezetten en ik heb er ook niet aan mee kunnen doen. Ik wil mij daarom beperken tot één saillant punt. Ik heb er geen moeite mee om sociale grondrechten op te nemen, ook niet in één hoofdstuk met de klassieke grondrechten, maar dan is het naar mijn mening wel noodzakelijkbij de behandeling van deze wetsontwerpen aan de overzijde van het Binnenhof heeft de heer Jongeling daarop gewezen -dat als de sociale grondrechten worden opgenomen in de Grondwet er dan toch op zijn minst een fundering moet worden gegeven waarom en waartoe dit is geschied. Mijn fractie meent, zo sprak Jongeling indertijd, dat als men sociale grondrechten in de Grondwet wenst op te nemen, dit eens te meer verplicht tot het eveneens opnemen in de Grondwet van een preambule waarin overheid en burgers wordt gewezen op een publiek nationaal doel en richting waarin onze samenleving zich dient te ontwikkelen. De toenmalige bewindsman zei over dit voorstel: 'De preambule zal altijd leiden tot een formule die duidt op een levensovertuiging en zeker in de gedachte van de geachte afgevaardigden op een uiting van geloof. Welnu, ik ben van mening dat een dergelijke uiting in het staatsstuk dat het fundament is van de rechtsinstellingen van de staat, geen plaats behoort te vinden.' In de ARP en de CHU was deze gedachte in het verleden geen gemeen goed. Integendeel, ik denk dan met name aan het program van beginselen van de CHU, zoals dat in 1951 is vastgesteld. Daarin stond dat de Grondwet behoort te erkennen dat de overheid Gods dienaresse is. In een vroeger program van de ARP stond dat de Grondwet langs de wettige weg ontwikkeld en hervormd moet worden overeenkomstig de eis van het anti-revolutionair of christelijkhistorisch beginsel. In de commissie-Van Schaik waren dan ook de leden van de KVP, de ARP en de CHU nog voor het opnemen van een preambule in de Grondwet. Ik vind het jammer dat men dit spoor heeft verlaten, want het is naar mijn gevoelen een fundamenteel tekort dat in de Grondwet geen nationaal en universeel doel wordt aangewezen. De vorige bewindsman heeft terecht gesteld dat vanaf 1814 het niet tot de tradities van onze Grondwet heeft behoord om een preambule op te nemen. Het zij zo, maar dit wil niet zeggen dat op dit punt geen verbetering gewenst zou zijn. Vooral nu de Grondwet geheel wordt herzien en gewijzigd en sociale grondrechten worden toegevoegd, is deze vraag legitiem: waarom en waartoe krijgt de wetgever in de Grondwet opdrachten om te zorgen voor bevordering van werkgelegenheid, bestaanszekerheid, welzijn enz.? Hangen deze opdrachten in de lucht? Zijn ze niet genormeerd? Zijn ze normloos? Moet hier geen intentieverklaring zijn? Ik weet dat de gedachte van de neutrale staat hier debet aan is, maar naar mijn gevoelen kunnen wij op dit punt niet neutraal zijn. Als de Grondwet niet mag en kan vermelden dat de overheid Gods dienaresse is, omdat er onder ons verschillend over wordt gedacht, kunnen wij niet stellen dat onze positie in dezen neutraal is, want wij doen ook daarmee een keuze, zoals wij dat bij iedere wet doen. In dit geval kiezen wij voor weglaten. Als wij consequent zijn, zullen wij in het verlengde van dit zogenaamde neutralisme ook de aanhef boven iedere wet moeten weglaten, waarin staat dat onze vorstin regeert bij de gratie Gods. Waarom kan hiervan bij de gewone wet wel getuigenis van worden gegeven, maar niet in een preambule bij onze allerbelangrijkste wet, de Grondwet? Als onze Grondwet elke verwijzing naar een hoger doel moet verzwijgen, moeten wij dan ook maar niet een ander volkslied zien te krijgen en moeten wij de rijksmunt dan maar niet opdragen om de bede uit de rand van onze guldens en rijksdaalders weg te laten? Waarom boven de aanhef van iedere wet, in ons volkslied en op onze munten wel Gods naam genoemd en niet in de Grondwet? Ik weet dat er landgenoten zijn die deze overblijfselen, die nog wat aan een christelijke staat doen denken, beschouwen als rudimenten uit een grijs verleden die zo snel mogelijk moeten verdwijnen. Het zou consequent zijn, maar wij zouden hoe langer hoe meer koersen naar een godsdienstloze staat. Het zal u niet verwonderen dat mijn fractie deze weg niet opwil. Integendeel, wij zien een discrepantie tussen de genoemde elementen in ons staatsieven en het weglaten van een preambule als door ons bedoeld. Nu wordt wel gesteld: 'Wij leven toch in een pluriforme samenleving?' Jazeker, maar zoals politieke partijen trachten hun politieke inzichten manifest te doen worden in de wetgeving, zo zal ook een christelijke partij trachten zoveel mogelijk in de wetgeving tot gelding te brengen de erkenning dat volk en overheid Gods opdrachten hebben te vervullen, om deze aarde tot ontwikkeling te brengen. In dat perspectief zijn de grondrechten solide verankerd. Indien dat niet gebeurt, dan hebben de grondrechten geen hecht fundament.

De beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: Ook over het ontwerp van rijkswet tot Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de grondwet, strekkende tot het doen vervallen van de artikelen 1 en 2 (13957, R 1039) zal volgende week worden beslist.