De behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake provincies en gemeenten - Handelingen Tweede Kamer 1978-1979 27 februari 1979 orde 4

Aan de orde is de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake provincies en gemeenten (13990); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling inzake de mogelijkheid kiesrecht voor de gemeenteraad te verlenen aan in-gezetenen die geen Nederlander zijn (13991); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de waterstaat (13993); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere dan in de Grondwet genoemde lichamen met verordenende bevoegdheid (13994); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling met betrekking tot de voor ziening in aangelegenheden, waarbij twee of meer gemeenten zijn betrokken, alsmede van de bepaling inzake geschillen tussen openbare lichamen (13995).

De algemene beraadslaging wordt geopend. De Voorzitter: Ik stel voor hierbij tevens de artikelen en de voorgestelde amendementen die, naar mij blijkt, voldoende worden ondersteund, te betrekken.

Daartoe wordt besloten.

De heer Faber ICDA)

De heer Faber (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil ingaan op wetsontwerp 13990: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake provincies en gemeenten. De vorige regering heeft zich indertijd nadrukkelijk aangesloten bij het voorstel van de Staatscommissie van advies in-zake de Grondwet en de Kieswet om geen drastische veranderingen aan te brengen in de huidige bepalingen in-zake provincies en gemeenten. Hier volgde echter nog een erg belangrijke zin op: de betreffende bepalingen zouden behouden moeten blijven, maar op een zodanige wijze, 'dat ook een verdergaande ontwikkeling van het stelsel van territoriale decentralisatie niet op grondwettelijke bezwaren hoeft te stuiten'. Uiteraard rijst dan de vraag wat wij ons moeten voorstellen bij die 'verdergaande ontwikkeling'. Mede omdat de memorie van toelichting zich in dit opzicht expliciet beroept op de Staatscommissie ligt het voor de hand om kennis te nemen van hetgeen deze commissie op dit punt naar voren Tweede Kamer 27 februari 1979

Onderwijs Grondwet

3649

Faber heeft gebracht. En dan blijkt zonneklaar, dat de Staatscommissie beslist geen hoge pet op heeft van de mogelijkheden voor meer territoriale decentralisatie. In het eindadvies van de commissie wordt er op gewezen, dat aan het decentralisatiebeginsel de gedachte ten grondslag ligt, 'dat plaatselijke verschillen mogelijk moeten zijn, wanneer zij de eenheid van het nationale geheel niet schaden'. De Staatscommissie constateert echter tegelijkertijd een toenemende vervlechting van het maatschappelijk leven. Met name wordt gewezen op de snel toegenomen verkeersintensiteit. En de Staatscommissie komt dan tot de constatering, dat de mogelijkheid van een zekere plaatselijke differentiatie in rechtsorde -niet alleen gevolg, maar ook doel van de plaatselijke autonomie-in deze situatie veelal minder gewenst is en ook door de burger meer dan voorheen als willekeurig wordt ervaren. Dit heeft de Staatscommissie tot de conclusie gebracht, dat de wetgever in de toekomst niet te stringent door de Grondwet aan banden moet worden gelegd bij het scheppen van nieuwe regelingen voor provincies en gemeenten. Deconstitutionalisering is derhalve het parool. De gedachtengang is gemakkelijk te volgen: de Staatscommissie acht het noch gewenst noch haalbaar dat de autonomie van provincies en gemeenten tot min of meer wezenlijke differentiaties leidt. Bij de verdergaande ontwikkeling van het stelsel van de territoriale decentralisatie zal men volgens deze gedachtengang dan ook niet zozeer moeten denken aan een verdere uitbouw van de decentralisatie, maar eerder aan een zekere 'afbouw' of inkrimping van de territoriale decentralisatie. Dat is de teneur, die men naar mijn mening kan beluisteren in het betoog van de Staatscommissie. En de Regering sluit zich daar kennelijk bij aan. Dat blijkt niet alleen uit de memorie van toelichting, maar bij voorbeeld ook uit het feit, dat voorgesteld wordt voor de regeling en het bestuur door provincies en gemeenten een open formulering te kiezen (artikel 7.2, lid 1) en door het toezicht door het hoger gezag niet aan criteria te binden (artikel 7.9, lid 2). Daarentegen wordt wèl -overigens in afwijking van het voorstel van de Staatscommissie -voorgesteld de Commissaris der Koningin expliciet als rijksorgaan in de Grondwet te verankeren (artikel 7.4). De conclusie moet zijn dat het voorliggende wetsontwerp niet uit is op een verdieping of verbreding van het beginsel van de territoriale decentralisatie, maar dat het -bewust of onbewust -uitgaat van de gedachte, dat dit beginsel min of meer als een achterhaalde zaak beschouwd moet worden. In de memorie van toelichting heet het, dat de Grondwet openingen moet bieden voor nieuwe ontwikkelingen. En dat blijkt te betekenen, dat er een deconstitutionalisering voorgesteld wordt met betrekking tot elementen, die rechtstreeks voortvloeien uit een toepassing van het beginsel van de territoriale decentralisatie. De wetgever zal volgens het wetsontwerp wat dit betreft de vrije hand gelaten moeten worden. Het is op zichzelf wel denkbaar, dat het om bepaalde redenen wenselijk is om de grondwettelijke bakens inderdaad op deze manier te verzetten. Maar dat zal dan niet stilzwijgend mogen gebeuren. Want we zouden dan, zeker tegen de achtergrond van onze staatkundige historie, over een erg principiële wissel rijden. Bovendien vereist het in een tijd, waarin allerwegen de roep om meer decentralisatie opklinkt, minstens enige toelichting als een voorgestelde grondwetswijziging beoogt belangrijke aspecten van het beginsel van de territoriale decentralisatie te deconstitutionaliseren. Dit beginsel heeft lange historische wortels. Het stamt uit de tijd van de Republiek der Zeven Verenigde Provinciën, toen het hoogste orgaan, de Staten, samengesteld uit vertegenwoordigers van steden eri platteland. In het bekende handboek van Van der Pot en Donner wordt in dit verband het volgende opgemerkt: 'Die opbouw uit kleine territoriale gemeenschappen, die tot grotere waren samengevoegd, is in onze staatsorganisatie bewaard gebleven en pleegt te worden aangeduid als het beginsel van decentralisatie'. Het is in 1848 in de Grondwet vastgelegd en de desbetreffende bepalingen zijn sindsdien niet in principiële zin veranderd. De CDA-fractie is van oordeel, dat dat wel enigermate het geval is bij het voorliggende wetsontwerp. Want er is natuurlijk wel degelijk sprake van een koersverlegging als er, zoals gezegd, bij voorbeeld met betrekking tot de autonomie én met betrekking tot het toezicht daarop een open formulering wordt voorgesteld. Is die koersverlegging noodzakelijk? Terecht constateert de memorie van toelichting, dat de Grondwet van 1848 geen strak keurslijf is geweest. Gemeenten en provincies hebben zich in ruime mate kunnen ontplooien. Maar óók de eenheidsstaat (het Rijk) kon aan zijn trekken komen. Het flexibele functioneren van de autonomiegedachte heeft daartoe in zeer belangrijke mate bijgedragen. De autonomie is de rechtsmacht, die het Rijk 'overlaat' aan provincies en gemeenten. De artikelen 143 en 153 van de huidige Grondwet drukken het als volgt uit: aan de Staten en de raad wordt de regeling en het bestuur van de huishouding van de provincie respectievelijk de gemeente overgelaten. Dat begrip huishouding is geen absoluut en gesloten begrip. De autonome bevoegdheden van provincies en gemeenten worden niet alleen beperkt doorterritoriale grenzen, maar ook door de functionele grenzen, die het hoger gezag stelt. Het laatste wordt getypeerd door het werkwoord 'overlaten', dat terecht in het voorliggende wetsontwerp is gehandhaafd (artikel 7.2, lid 1). In de loop der decennia zijn er heel wat onderwerpen geweest, die eerst deel uitmaakten van met name de gemeentelijke huishouding, maar die later door het hoger gezag werden behartigd. Van der Pot en Donner vinden dat dat niet als een verarming mag worden beschouwd 'want de ervaring van meer dan een eeuw toont, dat vooral de gemeenten, als de het dichtst bij de behoeften van het publiek staande lichamen, telkens nieuwe zaken binnen hun werkterrein betrekken en zó; waar zij aan de ene kant taken uit hun 'huishouding' zien verdwijnen, er aan de andere kant steeds weer nieuwe bijnemen. Bij het reeds vaak genoemde verschijnsel van de uitbreiding van de overheidstaak zijn de gemeentebesturen in menig opzicht de pioniers geweest, en zijn dat nog'. Aldus Van der Pot en Donner. Welnu, als het de bedoeling is om dit systeem, dat karakteristiek is voor het beginsel van de territoriale decentralisatie, in de toekomst overeind te houden, dan valt niet in te zien waarom in een eventueel nieuwe Grondwet de uitoefening van de autonome taakvervulling niet gebonden kan worden aan een begrip als 'huishouding'. Nog minder valt in te zien, waarom aan de bepaling met betrekking tot de autonomie in één adem toegevoegd moet worden, dat de provincies en gemeenten hierbij in acht moeten nemen 'hetgeen bij of krachtens de wet is voorzien'. In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt ter toelichting gezegd, dat door deze formulering de rangorde aangegeven wordt, 'die in acht moet worden genomen tussen regelingen op centraal, provinciaal en Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3650

Faber gemeentelijk niveau, of, wat minder euphemistisch gezegd, de provincies en gemeenten moeten hun plaats kennen! Zeker tegen de achtergrond van het al genoemde tweede lid van art. 7.9, dat in principe een niet gebreideld toezicht toestaat, is onduidelijk waarom deze krachtige taal ten gunste van de eenheidsstaat gesproken moet worden. Tot dusver gaat het er mij om, aan te geven, dat het wetsontwerp in vergelijking met de bestaande Grondwet weinig stimulansen bevat met betrekking tot het beginsel van de territoriale decentralisatie. Ik druk me dan heel gematigd uit! Nu kan in het voetspoor van de Staatscommissie betoogd worden, dat het in de huidige maatschappij met zijn talloze vervlechtingen niet meer mogelijk is, het klassieke decentralisatiebeginsel in de bestuurlijke praktijk handen en voeten te geven. Is het dan maar niet beter het hoofd voor deze waarheid te buigen in plaats van met dat decentralisatiebeginsel de apenliefde te bedrijven? Om een aantal redenen is het niet juist deze naar mijn smaak ietwat technocratische weg in te slaan. Om te beginnen wordt in de memorie van toelichting, de memorie van antwoord en in de nota naar aanleiding van het eindverslag het beginsel van de territoriale decentralisatie recht overeind gehouden. Het is dan ook niet meer dan vanzelfsprekend om de voorgestelde grondwettelijke bepalingen daaraan te toetsen. Er is echter meer dan dit wellicht wat formalistische argument. Het is de bedoeling, dat de nieuwe Grondwet open staat voor nieuwe ontwikkelingen. Welnu, als er één ding steeds weer boven komt drijven in allerlei discussies en beleidsvoornemens dan is het wel de gedachte, dat onze gedecentraliseerde eenheidsstaat dringend toe is aan meer decentralisatie. Zeker, het wetsontwerp laat dat open en blokkeert derhalve een ontwikkeling naar meer decentralisatie op zichzelf niet. Dat is echter te mager. Als bepaalde belangrijke kwesties eenmaal beslecht zijn of vanzelfsprekend geworden zijn, ligt het voor de hand, dat daarvan in de Grondwet de neerslag te vinden is. Wat het decentralisatiebeginsel betreft, is er geen spoor van twijfel: in het verleden en in het heden wordt dit staatkundig beginsel door brede lagen van de bevolking en door een ruime meerderheid in de Staten-Generaal van harte onderschreven. Ook de huidige Minister van Binnenlandse Zaken heeft in zijn uitlatingen over bij voorbeeld de bestuurlijke reorganisatie het decentralisatiebeginsel tot mijn vreug-de meerdere malen omhelsd. Bovendien heeft de ervaring uitgewezen, dat de huidige grondwettelijke bepalingen inzake de decentralisatie niet disfunctioneel zijn met betrekking tot het functioneren van de eenheidsstaat. Als de tekenen niet bedriegen, zal in de toekomst de behoefte aan spreiding van overheidsmacht, aan decentralisatie, eerder toedan afnemen. De meest beslissende maatstaf, waarmee de CDA-fractie het wetsontwerp wil meten, is dan ook het beginsel van de territoriale decentralisatie, waardoor de historische en orginaire bevoegdheden van provincie en gemeente tot uitdrukking moeten kunnen komen. Wij zijn van oordeel, dat wij daarmee ook aansluiten bij de thans allerwege gevoelde behoefte aan meer decentralisatie een behoefte, die in de toekomst nog aan actualiteit zal gaan winnen. Onze Grondwet kenmerkt zich onder meer door het systematisch begrenzen van de souvereiniteit van de staatsorganen. Deze waarborgen tegen machtsmisbruik komen niet alleen tot uitdrukking bij de scheiding van en het evenwicht tussen de machten, de trias politica, maar ook in het decentralisatiebeginsel. Dat moet zo blijven en daarmee heb ik dan tevens de rode draad in mijn betoog aangeven. Mijnheer de Voorzitter! Wij kunnen ons helemaal vinden in artikel 7.1 van het wetsontwerp, waarin voorgesteld wordt, dat alleen bij wet gemeenten en provincies kunnen worden opgeheven en ingesteld. Wat dit betreft blijft de situatie dus zoals ze nu is. Ook heeft het onze instemming, dat het wetsontwerp het mogelijk wil maken, dat de wet voortaan regelt, hoe de procedure zal zijn als het alleen gaat om het wijzigen van de grenzen van gemeenten en provincies. Het wordt mogelijk gemaakt, dat de wetgever er zelf niet meer aan te pas hoeft te komen als het gaat om grenswijzigingen van betrekkelijk ondergeschikt belang. Wel zullen naar het oordeel van de CDA-fractie provinciale staten en de gemeenteraad bij dergelijke wijzigingen betrokken moeten worden. Graag zou ik van de Regering willen vernemen of er al enige nadere duidelijkheid verschaft kan worden met betrekking tot de vraag wat we moeten verstaan onder grenswijzigingen van 'ondergeschikte betekenis'. In de memorie van antwoord wordt de duidelijkheid gezocht in het noemen van een maximaal aantal inwoners en een maximaal aantal hectares. Als een grenswijziging betrekking heeft op minder inwoners en/of minder hectares dan in de maxima voorkomen, zou gesproken kunnen worden van een grenswijziging van ondergeschikte betekenis. Het is een benadering, die ons niet aanspreekt. Dan geven we vooralsnog de voorkeur aan de procedure, die geldt ten aanzien van internationale overeenkomsten, de mogelijkheid van de stilzwijgende goedkeuring, genoemd in artikel 61 van de Grondwet. Het is een mogelijkheid, die overigens geheel open blijft omdat de betreffende materie aan de wetgever wordt gedelegeerd. En daar kunnen we ons, zoals gezegd, heel goed in vinden. Voorts enige opmerkingen over de zittingsduur van provinciale staten en gemeenteraad (artikel 7.6, vierde lid). Wij kunnen ons ook zeer goed vinden in hetgeen de Regering voorstelt in de derde nota van wijzigingen van 5 februari van dit jaar. Wij waarderen het zeer, dat de opmerkingen, die van CDA-kant gemaakt zijn in de voorlopige verslagen betreffende de wetsontwerpen 14222 en 14223, vastgesteld op resp. 22 en 29 januari 1979, kennelijk snel gelezen zijn door de medewerkers van de bewindslieden en dat daar vervolgens supersnel op gereageerd is in de vorm van de derde nota van wijzigingen op het thans in behandeling zijnde wetsontwerp. Het heeft onze instemming, dat de zittingsduur zowel van provinciale staten als van de gemeenteraad op vier jaren is gesteld. We hebben ook begrip voor de toevoeging 'Behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen'. Uit de laatste zin van de toelichting leiden wij af, dat een voortijdige verkiezing als gevolg van een herindeling altijd een korttijdige zittingsduur ten gevolge zal hebben. Er wordt immers kennelijk van uitgegaan, dat de tijdstippen voor de normale verkiezingen onaantastbaar zijn. Wij zouden ons overigens kunnen voorstellen, dat bij een verkiezing voor provinciale staten in bijvoorbeeld het derde jaar van een zittingsperiode het daaropvolgende jaar de normale verkiezingen niet gehouden zouden behoeven te worden. De betreffende staten zouden dan één keer een zittingsperiode van vijfjaren hebben. Kunnen de bewindslieden een nadere uiteenzetting geven van de in de toelichting op de derde nota van wijzigingen uitgestippelde gedragslijn?

Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3651

Faber Indien een argument zou zijn, dat het beter is provinciale statenverkiezingen over de hele linie te houden met het oog op de verkiezingen voor de Eerste Kamer, behoeft dat volgens ons nog geen doorslaggevend argument te zijn. In ieder geval zou de thans voorgestelde regeling dan niet hoeven te gelden voor de verkiezingen van de gemeenteraden. In opeenvolgende jaren verkiezingen te houden voor hetzelfde vertegenwoordigende lichaam, lijkt ons toch wat bezwaarlijk. Overigens nemen wij aan, dat in bedoelde, weinig voorkomende gevallen geprobeerd zal worden, de verkiezingen als gevolg van een herindeling samen te doen vallen met de normale periodieke verkiezingen. Graag zou ik daarover de mening van de Regering horen. Ik kom nu te spreken over binnenprovinciale en binnengemeentelijke decentralisatie. Bij de schriftelijke voorbereiding is nogal uitvoerig aandacht besteed aan de kwestie van de binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie. Dat is begrijpelijk, omdat het wetsontwerp in dit opzicht duidelijk afwijkt van de bestaande grondwettelijke situatie. In artikel 153 van de huidige Grondwet wordt bepaald, dat de gemeenteraad 'het bestuur van te bepalen takken van de huishouding der gemeente geheel of ten dele aan andere organen' kan opdragen. In de memorie van toelichting wordt hierover het volgende opgemerkt: 'Grondwettelijk is daardoor oplegging bij de wet van vormen van binnengemeentelijke decentralisatie uitgesloten'. En de Regering vindt, dat daar verandering in moet komen: 'De wetgever zal de mogelijkheid moeten hebben niet alleen op het terrein van het medebewind, maar ook ten aanzien van autonome taken aan andere organen dan de gemeenteraad bestuursbevoegdheden op te dragen'. Het wetsontwerp wil daartoe de weg openen door het bovengenoemde gron wettelijke beletsel weg te nemen. De betreffende passage in artikel 153 van de huidige Grondwet (en impliciet bepaalt artikel 143 hetzelfde voor de provincies) komt dan ook niet terug in het wetsontwerp (Zie artikel 7.2, lid 1). Daarmee zijn wij er echter nog niet. Het beletsel is dan weliswaar weggenomen, maar dat houdt nog niet in, dat de wetgever dan automatisch de bevoegdheid heeft, binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie op te leggen. Het trekt dan ook de aandacht, dat deze kwestie zowel in de memorie van toelichting, de memorie van antwoord als in de nota naar aanleiding van het eindverslag behandeld wordt bij artikel 7.2, tweede lid, dat als volgt luidt: ' Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet'. Dit is zeer opmerkelijk. Deze bepaling heeft immers duidelijk betrekking op het zogenaamde medebewind, terwijl het bij het voorschrijven van binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie gaat om een inperking van de autonomie van gemeenten en provincies. En dat is iets anders dan wat normaliter onder de term 'medebewind' wordt verstaan. In de nota naar aanleiding van het eindverslag staat het volgende te lezen: ' De mogelijkheid die in het wetsontwerp besloten ligt, dat de wetgever op hetterrein van de autonomie ook zonder de instemming van de gemeenteraad organen van binnengemeentelijke decentralisatie kan cre-eren, achten wij juist'. Nu zijn er twee zaken in het geding. In de eerste plaats de vraag, waar de grondwettelijke bevoegdheid van het hoger gezag op berust om de lagere organen dwingend binnenprovinciale en binnengemeentelijke decentralisatie te kunnen voorschrijven. Ik heb de indruk, dat de Regering meent, dat die bevoegdheid ontleend kan worden aan het tweede lid van artikel 7.2. Het komt de CDA-fractie voor, dat dit een oneigenlijke, ja een onmogelijke toepassing zou zijn van deze medebewindsbepaling. Graag zou ik hierover de mening van de Regering vernemen. Volledigheidshalve wijs ik er nog op, dat de tweede volzin van het eerste lid van artikel 7.2 niet in het geding is. Dat blijkt niet alleen uit de toelichting, maar ook uit het feit, dat de betrokken zin er pas bij tweede nota van wijzigingen in is gekomen. De problematiek van de binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie was toen al grotendeels 'doorgeëxcerceerd'. In de tweede plaats is er de vraag of het überhaupt gewenst is, dat er altijd bij of krachtens de wet binnenprovinci ale en binnengemeentelijke decentrali satie kan worden opgelegd. De CDA-fractie geeft hier een ontkennend antwoord op. Het moet als regel tot de exclusieve bevoegdheden van de direct gekozen organen behoren (in casu de raad en provinciale staten) om te beoordelen en te beslissen of binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie gewenst en noodzakelijk is. Als men dat niet meer wil en kan toevertrouwen aan raden en staten, vragen wij ons af wat alle fraaie pleidooien voor meer decentralisatie eigenlijk voorstellen. Het is in onze ogen een vorm van vérgaande betutteling en van centralistisch denken als de Grondwet meent, dat het hoger gezag niet alleen bij, maar ook nog krachtens de wet aan gemeente-en provinciebesturen kan voorschrijven hoe zij de eigen huishouding willen inrichten. In de gedachtengang van het CDA kan het overigens nuttig zijn om hier één uitzondering op te maken, namelijk bij het vormen van nieuwe gemeenten. Het kan aantrekkelijk zijn als het mogelijk wordt, dat in gemeentelijke herindelingswetten territoriale binnengemeentelijke decentralisatie voor een bepaalde periode kan worden voorgeschreven. Ik herinner eraan, dat dit ook het enige voorbeeld geweest is, dat in de schriftelijk gewisselde stukken ten tonele gevoerd is om het opleggen van binnengemeentelijke decentralisatie door hogerhand te bepleiten. De noodzaak om bij of krachtens de wet binnenprovinciale decentralisatie te kunnen opleggen, is op geen enkele wijze geadstrueerd. Kort samengevat komt ons standpunt op het volgende neer: het medebewindsartikel mag niet gebruikt worden voor het kunnen opleggen van binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie. Het is volgens ons trouwens in het algemeen onjuist, dat deze vorm van decentralisatie door het hoger gezag dwingend kan worden opgelegd. Dat is naar ons gevoel strijdig met het beginsel van de territoriale decentralisatie. Alleen bij het instellen van nieuwe gemeenten zou het nuttig kunnen zijn om voor een bepaalde tijd binnengemeentelijke decentralisatie voor te schrijven. Deze benadering heeft zijn neerslag gevonden in het amendement op stuk nr. 22, waarvan de strekking is dat behalve bij gemeentelijke en provinciale herindelingen, de binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie zal moeten geschieden door de gemeenteraad respectievelijk provinciale staten. Omdat wij de raden en de staten voor vol aan willen zien! Ik wil nu een aantal kanttekeningen maken bij het begrip 'huishouding' naar aanleiding van artikel 7.2, lid 1 Thans bepaalt de Grondwet, dat de regeling en het bestuur van de huishouding van gemeente en provincie wordt overgelaten aan raad en Staten (resp. artikel 153, lid 1 en artikel 143, Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3652

Faber lid 1). De Regering wil in de nieuwe Grondwet het begrip 'huishouding' echter laten vervallen. Het zou een diffuus begrip zijn en weglating ervan zou de onhoudbaarheid van de vroegere driekringenleer onderstrepen. De memorie van toelichting, die van de vorige regering afstamt zegt letterlijk. De nieuwe redactie geeft een beter aanknopingspunt voor de zienswijze; dat de overheidstaken een samenhangend geheel vormen, waarin verschillende bestuurslagen in onderling samenspel hun aandeel hebben.'. In dit belangrijke citaat proef ik vooral de gedachte, dat het bij voorbeeld om doelmatigheidsoverwegingen, wenselijk kan zijn, dat er binnen de eenheidsstaat gedeconcentreerd wordt. Dat is echter wezenlijk iets anders dan decentralisatie! Aanvankelijk werd in het wetsontwerp voorgesteld voor art. 7.2, lid 1 een geheel open formulering aan te houden, namelijk 'voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur aan hun besturen overgelaten.' Hiertegen rezen een aantal bezwaren. Hoe kan op zo'n manier getoetst worden of een gemeentelijke verordening naar boven of naar beneden grenzen overschrijdt? In hoeverre zijn er waarborgen dat het hoger gezag geen inbreuken pleegt op de zelfwerkzaamheid van de lagere organen? Naderhand zijn er in de tweede Nota van Wijzigingen twee aanvullingen voorgesteld. Het eerste dat voorgesteld wordt is om het begrip 'huishouding' weliswaar te laten vervallen, maar er wel een andere term voor in de plaats te zetten, namelijk de omschrijving 'openbare belangen'. In de nota worden hiervoor een drietal argumenten aangevoerd: 1. Op deze manier wordt volgens de Regering onderstreept, dat bij de behartiging van de overheidstaak aan provincies en gemeenten een belangrijke plaats toekomt: een algemene bevoegdheid tot behartiging van openbare belangen. 2. In de aanduiding'openbare belangen' ligt volgens de Regering een indicatie opgesloten, 'dat de besturen van provincies en gemeenten zich hebben te onthouden van ongerechtvaardigde inbreuken op de particuliere sfeer van de burgers'. 3. de aanduiding'openbare belangen' geeft een afgrenzing, zoals de staatscommissie indertijd beoogde met de woorden 'met betrekking tot haar gebied', maar met vermijding van de bezwaren, die aan deze laatste, zuiver territoriaal gerichte formule zijn verbonden, aldus de Regering. Het zijn argementen, die mijn fractie niet hebben overtuigd. Het is om te beginnen erg moeilijk in te zien, dat de term 'openbare belangen' minder diffuus is dan het begrip 'huishouding'. Dat weglating ervan het afscheid van de driekringenleer zou onderstrepen, lijkt niet zo relevant. Dat afscheid is immers allang geleden genomen en gevierd. Wie ziet vandaag de dag in het begrip 'huishouding' nog een manifestatie van de 19e-eeuwse staatsleer? Ik kan mij heel goed vinden in de stelling van Donner (1977), dat het begrip 'huishouding' een open begrip is, 'dat moet worden gezien in het verband van de gedecentraliseerde eenheidsstaat'. Als dat begrip 'huishouding' vervangen wordt door de algemene aanduiding 'openbare belangen', wordt naar onze mening, dat verband met de gedecentraliseerde eenheidsstaat verbroken. Uit het voorafgaande zal duidelijk geworden zijn, dat wij daar geen behoefte aan hebben, integendeel! Wel zijn wij het eens met het tweede argument van de Regering, dat de omschrijving ' openbare belangen' een aanwijzing ervoor bevat, dat de besturen van provincies en gemeenten geen ongerechtvaardigde inbreuken mogen maken op de particuliere sfeer van de burgers. Dat geldt echter ook voor het begrip 'huishouding'. De CDA-fractie vindt het een grote verarming, als door de vervanging van het begrip 'huishouding' door 'openbare belangen' de onderstreping van de originaire bevoegdheden van de gemeenten en provincies in de Grondwet zou komen te vervallen. Dat sluit niet aan bij onze wens, de Nederlandse eenheidsstaat meer te decentraliseren. De staatscommissie heeft dit bezwaar proberen te ondervangen door de regeling en het bestuur van gemeenten en provincies te binden aan 'haar gebied'. Deze formulering is letterlijk overgenomen door de heren Stoffelen en Brinkhorst in hun amendement op stuk nr. 15. De Regering heeft zowel in de memorie van antwoord als in de nota naar aanleiding van het eindverslag een aantal bezwaren tegen deze formulering opgesomd, die naar mijn mening een steekhoudende indruk maken. Het komt erop neer, dat de Regering van oordeel is, dat de territoriale afgrenzing niet in alle gevallen stand kan houden en daarom als juridische beperking in een grondwetsarti kei niet bruikbaar is.

Gewezen wordt op het verlenen van een financiële bijdrage door een gemeentebestuur aan een andere gemeente in binnen-of buitenland, bij een natuurramp en op de bepaling van artikel 278 van de Gemeentewet, dat het heffen van belasting buiten het grondgebied van de gemeente mogelijk maakt. Gedacht kan hierbij worden aan de Wet op de lijkbezorging en aan de omstandigheid, dat er leges geheven kunnen worden door een gemeente, waarvan de secretarie in een andere gemeente ligt. Het komt er op neer, dat wij gevoel hebben voor de bezwaren, die de Regering heeft tegen de formulering van de staatscommissie die zoals gezegd door de heren Stoffelen en Brinkhorst in hun amendement is overgenomen. Het zal echter duidelijk zijn, dat wij er aan hechten, dat het voor ons staatsbestel zo typerende kenmerk van de territoriale decentralisatie duidelijk doorklinkt in het grondwetsartikel dat betrekking heeft op de autonomie van gemeenten en provincies, duidelijker dan in het wetsontwerp gebeurt. Een oplossing kan zijn, in plaats van over 'openbare belangen' te spreken over 'haar belangen'. Wij zijn echter niet overtuigd van de relevantie van de bezwaren, die zouden kleven aan handhaving van het begrip 'huishouding', dat in loop der decennia zijn plaats gevonden heeft in jurisprudentie en wetsinterpretatie. Nergens blijkt, dat dit begrip als knellend wordt ervaren. Kortom, wij pleiten ervoor, in de Grondwet te handhaven, dat de besturen van gemeenten en provincies een eigen huishouding hebben te besturen om op deze manier het beginsel van de territoriale decentralisatie ook in de nieuwe Grondwet door te laten klinken. Dit voorstel heeft zijn uitdrukking gevonden in ons amendement op stuk nr. 19, eerste deel. De heer Brinkhorst (D'66): Ik deel de bezwaren van de heer Faber tegen de formulering in de huidige Grondwet, zoals voorgesteld door de Regering. Ik wijs erop dat het tegenargument dat hij tegen de staatscommissie-Cals-Donner aanvoert toch eigenlijk niet erg steekhoudend is, met name niet wanneer men bij voorbeeld de parrallel trekt met de Nederlandse staat, die ook regelingen kan treffen voor zover zij buiten het grondgebied gelden, bij voorbeeld ten opzichte van Nederlanders die in het buitenland woonachtig zijn. Dit argument is op zichzelf niet voldoende om te zeggen dat de Neder-Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3653

Faber landse staat in beginsel is beperkt in zijn souvereiniteit tot het Nederlandse grondgebied. De heer Faber (CDA): Akkoord! Ik heb mij nadrukkelijk aangesloten bij de argumentatie van de Regering. Ik sta er achter en heb het ook verwerkt. De heer Brinkhorst en ik zijn samen aan het zoeken, naar ik heb begrepen, naar een vervanging voor de nogal open omschrijving die nu in het desbetreffende artikel is opgenomen. Ik heb argumenten aangevoerd -waarvan ik niet wil zeggen dat zij doorslaggevend behoeven te zijn -die een kleine smet zouden kunnen werpen op die term. Ik heb daarnaast een alternatief gegeven in de vorm van het begrip 'huishouding'. In de tweede nota van wijzigingen wordt nog een tweede aanvulling voorgesteld met betrekking tot het eerste lid van artikel 7.2. Er moet volgens de Regering een volzin bij met de volgende inhoud: 'Zij -dat wil zeggen de besturen van provincies en gemeenten -nemen daarbij in acht hetgeen bij of krachtens de wet is voorzien'. Dit slaat dus op de beleving van de autonomie. Uit het begin van mijn betoog zal het duidelijk geworden zijn, dat de CDA-fractie geen enkele behoefte heeft aan deze toevoeging. Waarom moet op deze wijze de rangorde tussen Rijk, provincies en gemeenten beklemtoond worden, zoals door de Regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt gedaan? Trouwens, bedoelde toevoeging spoort ook niet met de opzet van het wetsontwerp om, als het even kan, over te gaan tot deconstitutionalisering. Er is hier sprake van constitutionalisering. In de artikelen 80 en 81 van de Provinciewet en in de artikelen 193 en 194 van de Gemeentewet wordt bepaald dat de verordeningen van de lagere lichamen niet in strijd mogen zijn met een hogere regeling. Verder is er het preventieve toezicht en het repressieve toezicht: vernietiging wegens strijd met de wet -straks het recht -en het algemeen belang. Uitgaande van het streven naar soberheid, deconstitutionalisering, en decentralisatie kan ik niet inzien waarom op de valreep -in de tweede nota van wijzigingen -voorgesteld moet worden om in de nieuwe Grondwet op te nemen, dat gemeenten en provincies bij het gestalte geven aan hun autonomie daarbij in acht moeten nemen 'hetgeen bij of krachtens de wet is voorzien'. Er is hier sprake van een overdreven machtsvertoon ten gunste van de eenheid en de hiërarchie in de eenheidsstaat. Ons amendement op stuk nr. 19, tweede deel, heeft dan ook ten doel, de desbetreffende volzin uit het wetsontwerp te schrappen. Ik kom nu tot het tweede lid van artikel 7.2, de medebewindsbepaling. Af-gezien van hetgeen ik in dit verband heb opgemerkt over de binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie, wil ik nog een paar opmerkingen maken. Krachtens artikel 144 van de huidige Grondwet kan van Provinciale Staten medewerking gevorderd worden tot uitvoering van wetten of algemene maatregelen van bestuur. En wat de gemeentebesturen betreft, voegt artikel 153, lid 1 daar de provinciale verordeningen nog aan toe. Het gaat dus steeds om medewerking tot uitvoering van algemeen werkende voorschriften. Wat wordt de situatie als het tweede lid van artikel 7.2 zou worden aangenomen? Er wordt hier gesproken van het vorderen van regeling en bestuur 'bij of krachtens de wet'. In de terminologische systematiek van de Regering betekent dit, dat er geen sprake behoeft te zijn van algemeen werkende voorschriften op basis waarvan de medewerking gevorderd kan worden. Im-mers, onder 'delegatie' verstaat de Regering 'de inschakeling van andere organen, zowel wat de regelgeving als wat het treffen van maatregelen met concrete werking betreft'. Dat betekent, dat op grond van het tweede lid van artikel 7.2 een integraal stelsel van aanbevelingen en bevelen gecreëerd kan worden. Wat komt er op deze manier terecht van het beginsel van de territoriale decentralisatie, zoals geprobeerd is, dat neer te leggen in het eerste lid van artikel 7.2, als het tweede lid van hetzelfde artikel een blanco aanwijzingsbevoegdheid niet uitsluit? Men zou er zelfs een terugkeer naar aloude Koninklijke Bevelen in kunnen proeven! Uiteraard is er bij ons niet de argwaan, dat dit de bedoeling van de Regering zou zijn. Dat zij verre van ons! Maar we zouden het wèl op prijs stellen als het tweede lid van artikel 7.2 zodanig geredigeerd kon worden, dat de mogelijkheid van een blanco aanwijzingsbevoegdheid wordt uitgesloten. Ik heb dat handen en voeten proberen te geven (een handreiking) in het amendement op stuk nr. 20, waardoor de vordering van medewerking van provincies en gemeenten wordt gebonden aan de wet of aan algemeen werkende voorschriften.

Mijnheer de Voorzitter! Ik kom nu toe aan het punt van het voorzitterschap van provinciale staten en gemeenteraden. Met instemming hebben we kennis genomen van het standpunt van de Regering, dat bij de onderhavige grondwetsherziening de monistische structuur van provincies en gemeenten niet in het geding is: aan het hoofd staan de provinciale staten en de raad, die ook normaliter de verordenende bevoegdheid hebben; er is niet de mogelijkheid om de staten en de raad te ontbinden. Het is ook een goede zaak, dat de burgemeester nu expliciet in de Grondwet genoemd wordt en dat de openbaarheid van de raadsvergaderingen voortaan in de Grondwet verankerd zal zijn. Er is één punt, waarop ik in dit verband nader wil ingaan, namelijk het voorzitterschap van provinciale staten en gemeenteraden. Het wetsontwerp maakt het mogelijk, dat de wetgever het voorzitterschap van de staten en de raden los maakt van respectievelijk de commissaris van de Koning en de burgemeester. De Regering voert in de nota naar aanleiding van het eindverslag ter verdediging aan, dat de taaktoedeling met betrekking tot de provinciale en gemeentelijke bestuursorganen door de organieke wetgever kan plaatsvinden. In de memorie van antwoord is al opgemerkt, dat bedoelde ontkoppeling als een 'theoretische mogelijkheid' beschouwd moet worden. Mijn fractie betwijfelt of het aangevoerde argument, dat formeel en niet inhoudelijk van aard is, voldoende gewicht heeft om op dit niet onbelangrijke punt in het kader van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat tot deconstitutionalisering over te gaan, want dat gebeurt in feite! Ik ga nu maar even voorbij aan de zeer specifieke oorzaken, die er in de vorige eeuw toe geleid hebben, dat in de Grondwet niet over de burgemeester, maar over de voorzitter van de raad wordt gesproken. Deze voorzitter wordt door de Kroon benoemd en er is geen twijfel over mogelijk, dat het hierbij om de burgemeester gaat. In onze gedecentraliseerde eenheidsstaat bestaat er een natuurlijke spanning tussen enerzijds de belangen van het Rijk -, de eenheid van de staat-, en anderzijds de belangen van de lagere lichamen. Die spanning manifesteert zich onder andere heel duidelijk met betrekking tot de ambten van commissaris van de Koning en van burgemeester. De betrokken ambtsbekleders worden door de Kroon benoemd en tegelijkertijd vor-Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3654

Faber men ze een integrerend onderdeel van de besturen van provincies en gemeenten. Het gaat hierbij om een karakteristiek element van ons staatkundig bestel. Wij vinden, dat dat ook tot uitdrukking moet blijven komen in de Grondwet. Wij vinden deconstitutionalisering niet op zijn plaats als het gaat om het beginsel van de territoriale decentralisatie. Dit is uit het voorafgaande in mijn betoog gebleken en het zal ook in het vervolg van mijn verhaal naar voren komen. Het is in onze gedachtengang niet meer dan consistent, dezelf-de houding aan te nemen ten aanzien van de karakteristieke ambivalentie in de positie van de commissaris en de burgemeester. Vandaar dat wij in het amendement op stuk nr. 21 voorstellen, dat de commissaris van de Koning en de burgemeester voorzitter zullen zijn van de vergaderingen van provinciale staten en de gemeenteraad. Wij vragen ons af waarom in artikel 7.4 van het wetsontwerp bepaald moet worden, dat de commissaris van de Koning voorts belast is 'met de uitvoering van door de Regering gegeven opdrachten'. De Staatscommissie stelde voor om in de nieuwe Grondwet geen bepaling op te nemen met betrekking tot de commissaris van de Koning als rijksorgaan. De medewerking van de commissaris kan gevorderd worden via de weg van het medebewind (art. 7.2, lid 2) en door middel van de Instructie. Wat de laatste mogelijkheid betreft, wordt in de memorie van toelichting het volgende opgemerkt: 'Overigens wijzen wij erop dat in de praktijk incidentele 'bevelen' aan de commissarissen in de zin van artikel 150 buiten de instructie om niet plegen te worden gegeven. Niet wordt beoogd in deze praktijk verandering te brengen. Te verwachten valt dat ook in de toekomst de toepassing van de onderhavige bepaling zal geschieden door middel van de instructie.'. En met betrekking tot het medebewind wordt in de memorie van toelichting het volgende gezegd: 'Voorts valt in het oog te houden dat het artikel alleen ziet op het fungeren van de commissaris als rijksorgaan en dus onverlet laat de mogelijkheid hem bij wege van medebewind, en dan dus als provinciaal orgaan, in te schakelen bij de uitvoering van door het Rijk behartig-de taken. Ook in dat kader is de figuur mogelijk dat van rijkswege aan de commissaris aanwijzingen worden gegeven, zoals ook ten aanzien van de burgemeester het geval is.'.

De eerste vraag die rijst, is of de ln-structie een grondwettelijke basis moet hebben. De staatscommissie antwoord hier ontkennend op: de ln-structie kan gegeven worden bij wet of bij algemene maatregel van bestuur overeenkomstig de wet. Naar ons gevoel gaat de Regering hier niet met voldoende argumenten op in. Wel wordt opgemerkt, dat de commissaris in het kader van artikel 51 van de Politiewet functioneert als rijksorgaan. Maar dit artikel grijpt als zodanig niet terug naar het huidige artikel 150 Grondwet. Onder meer in de memorie van antwoord wordt gezegd, dat het tweede lid van artikel 7.2 de mogelijkheid in-sluit om medewerking te vorderen op grond van concreet werkende eenmalige besluiten 'mits deze vorm van het vorderen van medewerking duidelijk in de wet zelf is aangegeven.' In dat verband wordt de burgemeester genoemd. onder andere van de kant van het CDA is gevraagd in hoeverre artikel 7.4 zinvol is naast de voorgestelde medebewindsbepaling. En daarbij komt dan ook aan de orde wat het verschil is tussen de burgemeester en de commissaris van de Koning. In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt daarover het volgende gezegd: 'Voor het provinciaal bestuur echter geldt het bijzondere aspect dat dit voor een belangrijk deel is te beschouwen als intermediair bestuur tussen de niveaus van Rijk en gemeenten. Daarom is het van belang op dit tussenniveau een orgaan te hebben dat als het ware het centrale en gedecentraliseerde bestuur in zich verenigt.' Wordt hier bedoeld, dat de commissaris het rijks-en het gemeentelijk bestuur in zich moet verenigen? Dat zou nogal curieus zijn. Zo nee, wat is dan de bedoeling van de betreffende passage? Als er geen andere steekhoudende argumenten naar voren komen, ziet de CDA-fractie niet in waarom artikel 7.4 in de nieuwe Grondwet moet worden opgenomen. Ik wijs er nog op, dat bij handhaving van de betreffende bepaling een a-contrarioredenering kan worden opgezet. Aan de commissaris der Koning kunnen wel en aan provinciale staten en aan gedeputeerde staten kunnen geen opdrachten gegeven worden, en bij voorbeeld ook niet aan de burgemeester. Gezien ons criterium van het decentralisatiebeginsel bij de beoordeling van het wetsontwerp en gezien de aangedragen argumenten meent de CDA-fractie, dat artikel 7.4 uit het wetsontwerp geschrapt kan worden. Dit wordt in het amendement op stuk nr. 14 tot uitdrukking gebracht. Ik heb tot mijn vreugde gezien dat daarna een amendement van dezelfde strekking is ingediend door twee andere fracties. Ten slotte een enkele opmerking over het toezicht op gemeenten en provincies. In artikel 7.9, lid 2, wordt gesteld, dat de wet het toezicht op de besturen van gemeenten en provincies regelt. De Raad van State heeft hier erg kritisch op gereageerd. Door de gekozen formulering wordt een ongelimiteerd toezicht mogelijk. De Raad van State adviseert daarom een aantal criteria in het wetsontwerp op te nemen. Zoals uit de schriftelijke voorbereiding van het wetsontwerp blijkt, heeft het CDA moeite met de deconstitutionalisering, die in artikel 7.9 wordt beoogd. Daardoor zou het mogelijk worden om alle besluiten in de autonome sfeer aan preventief toezicht te onderwerpen. Dat strookt niet met de waarde, die wij aan de territoriale decentralisatie toekennen. Wij hebben gepoogd onze benaderingswijze gestalte te geven in de vorm van een amendement, namelijk op stuk nr. 23. De strekking is, dat preventief toezicht geen regel, maar uitzondering dient te zijn. Dat ligt geheel in de lijn van mijn betoog. Ik kom thans aan het slot van mijn bijdrage. Het zal duidelijk geworden zijn waar het de CDA-fractie om begonnen is: het beginsel van de territoriale decentralisatie zal in de nieuwe Grondwet scherper tot uitdrukking gebracht moeten worden dan in het voorliggende wetsontwerp gebeurt. Vandaar, dat er zeven amendementen door ons ingediend zijn. Aangezien de Regering er meer dan eens blijk van heeft gegeven positief te staan tegenover de decentralisatiegedachte neem ik aan, dat er over het algemeen ook positief gereageerd zal worden op de door ons aangedragen ideeën en voorstellen. D De heer Van der Sanden (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil een enkele kanttekening maken bij wetsontwerp 13993, de bepalingen inzake de waterstaat. In de schriftelijke voorbereiding hebben Regering en CDA-fractie elkaar al gevonden. Een van de punten waarover gediscussieerd is betreft het toezicht door de provincie en het oppertoezicht door de Kroon. Uit de nota naar aanleiding van het eindverslag valt op te maken dat onder het begrip 'overig toezicht' in het bijzonder dat Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3655

Van der Sanden oppertoezicht van de Kroon moet worden verstaan. Hieruit mogen wij concluderen dat ook de Regering grote betekenis hecht aan een handhaving van dat oppertoezicht. Dit alles maakt hiermee een onderdeel uit van de interpretatie van de wet. Wij behoeven dan ook geen nadere beschouwing over dit wetsontwerp te geven. Met betrekking tot het wetsontwerp 13995, over de slechting van geschillen tussen een of meer gemeenten, alsmede geschillen tussen andere openbare lichamen, lijkt de schriftelijke voorbereiding ons ruimschoots voldoende. Wij kunnen ons dan ook in dit wetsontwerp vinden. Ik kom nu aan wetsontwerp 13991, dat meer in het bijzonder betrekking heeft op het verruimen van de mogelijkheden tot het toekennen van het kiesrecht en dan met name aan niet-Nederlanders. Ik citeer: 'Het meest weegt bij mij het bezwaar, dat als men de gemeente uit elkaar gaat scheuren voor het samenstellen van de raad, men in dit college het schouwspel zal beleven, waarvan men in de Tweede Kamer te dikwijls getuige is: dat de leden van de raad zich niet meer zullen beschouwen als de vertegenwoordigers van een éénheid, maar van de wijken, die hen er hebben neergezet (-). Ik zou er (-) niet gerust op wezen, dat niet het bijzonder belang in de plaats van het algemeen gemeentebelang zal gaan heersen in de raadsvergadering (-). Men moge ook bedenken, dat het belang der vertegenwoordiging van minderheden in vergaderingen aan welker orde staatkundige vraagstukken vreemd zijn, niet zo dringend spreekt. Lokale onderdrukking komt haast niet voor. En onder de heerschappij van een onbeperkt petitierecht en vooral van een, niet door censuur en zegel doodgedrukte pers, staan een minderheid middelen in overvloed ter beschikking om voor de behartiging van ook haar belang op te komen.' Toen ik deze regels las dacht ik, dat zij in de zeventiger jaren van de twintigste eeuw geschreven konden zijn, naar aanleiding van het wetsontwerp dat de Regering de Kamer heeft voorgelegd en dat de verlening van het kiesrecht door het wegnemen van het grondwettelijk beletsel ook mogelijk wil maken voor ingezetenenniet-Nederlanders. Ik wil u, mijnheer de Voorzitter, toch snel uit de droom helpen. Deze regels werden ongeveer een eeuw geleden geschreven in het voorwoord dat prof. mr. J. Oppenheim toevoegde aan zijn bekende werk ' Het Nederlandsch Gemeenterecht'. De minderheden waarop hij doelde waren dan ook niet de buitenlandse gasten die thans onder ons wonen en werken. Hij sprak over de opdeling van de gemeenten in wijken en kiesdistricten, die elk een eigen afvaardiging naar de raad zouden moeten kunnen zenden. Toch is er ook een parallel. Velen die het nu voorliggende wetsvoorstel ondersteunen redeneren vanuit de belangen die met name onze gastarbeiders meer specifiek zouden willen bepleiten, indien zij conform het gelijkwaardigheidsbeginsel niet alleen bij voorbeeld via commissies ex artikel 61, 62 of 63 van de gemeentewet, maar ook door middel van het uitoefenen van het actieve en het passieve kiesrecht kunnen deel hebben aan onze samenleving. Toch heeft Oppenheim meer recht van spreken. Ook in de lokale samenle ving gaat het niet om deelbelangen, belangen van de wijk of van individuele groepen, maar om het geheel van die lokale samenleving. Daarvoor brengt men zijn stem uit. Daartoe wordt men gekozen. De heer Waltmans (PPR): Mijnheer de Voorzitter! Dit is natuurlijk toch een wat academische benadering. Ik zeg niet dat wij de gemeenteraden kiezen om geen eenheid te vormen in de gemeenten. Gaat men echter de werkelijkheid na, dan zal de heer Van der Sanden met mij willen erkennen, dat bij alle mogelijke verkiezingen in alle mogelijke gemeenten de dorpen juist stemmen op dorpsgenoten en niet op anderen, maar dat dit nog nooit de cohesie van de gemeenten heeft verhinderd. Ik begrijp het citaat wel, maar ik begrijp niet waarom het meer specifiek zou gelden voor buitenlanders dan voor Nederlanders.

De heer Van der Sanden (CDA): Dan moet de heer Waltmans toch nog even geduld oefenen. Dat doet hij ongetwijfeld. Overigens kan ik zijn opmerking dat dorpsgenoten niet op dorpsgenoten zouden stemmen helemaal niet begrijpen. Anders hebben zij natuurlijk geen stemrecht in de eigen gemeente.

De heer Waltmans (PPR): Dan begrijpt de heer Van der Sanden het verschil tussen dorp en gemeente niet. In het dorp Schinnen is mij bij een onderzoek jaren geleden gebleken, dat de mensen uit een bepaald dorp stemmen op mensen uit dat dorp, en niet op mensen uit een ander dorp van dezelfde gemeente. Als hij aan de landelijke gemeenten in Friesland denkt zal hem dat duidelijk worden.

Ten aanzien van buitenlanders moeten geen hogere eisen worden gesteld dan ten aanzien van Nederlandse dorpsgenoten. De heer Van der Sanden (CDA): Wij staan nog maar aan het begin van de discussie. Welke eisen ik zou willen stellen, is de heer Waltmans op dit moment nog niet bekend. Hij wacht dat ongetwijfeld nog even af. Ik weet met hem dat Nederland 4300 kernen telt en maar rond 830 gemeenten. Ik kom terug op mijn laatste zin voor de interruptie van de heer Waltmans, om de lijn in mijn betoog wat vast te kunnen houden. Ik zei dat men zijn stem uitbrengt voor het geheel van de lokale samenleving. Daartoe wordt men ook gekozen. In dit verband wil ik herinneren aan de vragen die bij voorbeeld Thorbecke in 1839 in zijn Aantekening zich zelf heeft gesteld. Wat is nu eigenlijk het doel van ons vertegenwoordigend stelsel? Waarom is hét vooral te doen? Ik citeer: 'Om het middel, de oefening van het kiesrecht als zodanig, of om de uitkomst? Om de kiezers of om de keuze?'. Ik zeg nadrukkelijk dat de vraagstelling in het kader van dit voorstel gelijk moge zijn. De motieven, de oorzaken, de maatschappelijke omstandigheden van toen verschillen hemelsbreed met die van nu. Thorbecke zocht een antwoord op de toen nog zeer omstreden vraag naar algemeen kiesrecht tegenover censuskiesrecht. Hij beantwoordde de vraag, die hij zich in 1839 stelde, pas in 1844 in één van zijn historische schetsen met de stelling dat 'het beginsel van algemeen stemrecht in de staatsgeschiedenis onzer eeuw ligt'. En toch heeft het nog meer dan 70 jaar na het verschijnen van deze historische schets van Thorbecke geduurd eer het algemeen stemrecht in Nederland en voor de Nederlanders -Thorbecke sprak van 'volks-of rijksgenoten' -werd in-gevoerd. Trapsgewijs zelfs, zoals Thorbecke reeds in 1844 voorspelde. Bij de realisering van het algemeen stemrecht, bevochten op de geest van de tijd, werd ten slotte erkend 'dat van de kiezer in het algemeen niet meer werd gevraagd dan een zodanige belangstelling in de publieke zaak dat hij zich rekenschap geeft met de beginselen van welke politieke partij hij zich het best kan verenigen'. Ik citeerde hier prof. Kranenburg. Ook hier is dus geen sprake van een behartiging van deelbelangen, maar wordtde uitoefening van het kiesrecht dienstbaar gemaakt aan de publieke zaak.

Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3656

Van der Sanden Mijnheer de Voorzitter! Ik heb deze geschiedenis opgehaald om duidelijk te maken dat het verkrijgen van het algemeen kiesrecht voor de Nederlanders zelf een lange en moeizame weg heeft moeten volgen. Daarbij heeft steeds en onverkort het zijn van Nederlander of het als Nederlandse onderdaan voor de wet zijn erkend voorop gestaan. Dat spreekt voor die periode vanzelf. Het beginsel dat staat en nationaliteit behoren samen te vallen -de staat daarom zijnde een staatsrechtelijk geordende natie -is niet in discussie geweest, ook niet tot voor kort in onze tijd. De proeve van een nieuwe Grondwet rept zelfs nog niet van het verlenen van kiesrecht aan niet-Nederlanders en derhalve evenmin de commentaren, die op die proeve zijn uitgebracht door de wetenschappelijke in-stituten van de politieke partijen op verzoek van de Regering. Ik wil hiermee nog eens duidelijk stellen dat de zeer kritische opstelling, die de tot het CDA behorende fracties in het voorlopig verslag en in het eindverslag tot uitdrukking hebben gebracht, ook verklaard kan worden vanuit het ontbreken van een in het algemeen rechtsbesefzo men wil: in bre-de kringen van het Nederlandse volk -levende overtuiging in dit opzicht. Zelfs bij de behandeling van de nota buitenlandse werknemers is vanuit de Nederlandse samenleving geen appèl uitgegaan dat onontkoombaar zou moeten leiden tot een wijziging van onze Grondwet op dit punt. De Staatscommissie Cals-Donner heeft dit punt wel ter sprake gebracht en daarover ook een oordeel uitgesproken. Maar in deze tijd van inspraak kan men nauwelijks volhouden dat alle betrokkenen zich werkelijk hebben bezonnen op het verlenen van kiesrecht aan niet-Nederlanders. Ik doel dan niet alleen op de buitenlandse werknemers, de ingezetenen van tot de Europese Gemeenschap behorende landen of andere buitenlandse ingezetenen, maar ook op de Nederlanders zelf. De Regering zal mij uiteraard kunnen tegenwerpen dat juist de procedure van de grondwetsherziening hiertoe een geschikt middel is. Immers, een tweede lezing na verkiezingen, die een herziening van de Grondwet tot inzet hebben, zal die kiezers inspraak kunnen bieden. Zo was het bij voorbeeld bij de Kamerverkiezingen van 1874, toen het ministerie De Vries was gevallen over de mate waarin het kiesrecht kon worden uitgebreid. Zo was het in 1883 toen de Tweede Kamer weigerde een voorstel tot herziening van de Kieswet, ingediend door het ministerie Van Lynden van Sandenburg, te behandelen. En zo was het bij de verkiezingen van 1894 na het aftreden van het ministerie Van Tienhoven, toen wij de kiesstrijd tussen de Takkianen en de anti-Takkianen te zien hebben gekregen. Allemaal verkiezingen, overigens zonder grondwetsherziening, waarbij het kiesrecht de directe oorzaak vorm-de voor het vragen van een kiezersuitspraak na een conflict tussen Kamer en kabinet. De eerste toepassing van het thans geldende kiesstelsel der evenredige vertegenwoordiging, na het optreden van het ministerie Cort van der Linden, noem ik natuurlijk slechts volledigheidshalve erbij. Mijnheer de Voorzitter! Die tijden zijn verdwenen. De strijd om de kiezersgunst gaat vandaag langs andere lijnen, vaak zelfs ongeacht het bestuurlijk niveau, voor de verkiezing waarvan de kiezers worden opgeroepen. Met het gehele complex van grondwetsherziening, dat in 1981 aan de kiezers zal worden voorgelegd, mag toch niet verwacht worden, dat de kiezersuitspraak zich met name op deze materie zal concentreren. Ik wil namens de CDA-fractie vandaag zonder in herhalingen te treden nog enkele aspecten van dit wetsvoorstel de revue laten passeren. Mijn fractie heeft in het kader van de schriftelijke voorbereiding, overigens in het kielzog van de Raad van State, gepleit voor het verlenen van voorrang aan ingezetenen, behorende tot de landen van de Europese Gemeenschap. Daarmee is mijn fractie in feite verder gegaan dan de Raad van State. Deze adviseerde de Regering immers om geen voorstel aanhangig te maken bij de Staten-Generaal, totdat een Europese, echt communautaire regeling tot stand zou zijn gekomen. Wij vonden dat op een dergelijke regeling in zoverre vooruit kan worden gelopen, dat de grondwettelijke belemmeringen voor onderdanen van EEG-landen reeds thans moeten worden weggenomen. Daardoor zou op het moment dat op het Europees niveau overeenstemming zou zijn bereikt, Nederland tot snelle toepassing van dit kiesrecht, dat uiteraard op wederkerigheid zou zijn gebaseerd, kunnen komen. Noch het vorige noch dit kabinet heeft dit echter gewenst; men heeft onverkort vastgehouden aan een absolute vrijheid voor de gewone wetgever om kiesrecht aan niet-Nederlanders voor de gemeenteraden toe te kennen. Uiteraard blijft voor deze Kamer amendering in Europese zin open. De verwijzing, die de Regering echter een en andermaal heeft gedaan naar precedenten in andere Europese landen voor de ruimere omvang van het voor ons liggende wetsontwerp, heeft ons moeilijk kunnen overtuigen. De Scandinavische landen, met uitzondering wellicht van Zweden, hebben wèl, voor zover hun wetgeving al is voltooid, de wederkerigheid geïntroduceerd, maar uitsluitend voor onderdanen van Zweden, Denemarken, Noorwegen, Finland en IJsland. Portugal heeft ook een regeling. Akkoord, dat is opnieuw op basis van wederkerigheid, maar alleen voor Brazilianen. In België en Italië zijn wetsvoorstellen nog lang niet in het stadium van parlementaire besluitvorming. Ik heb sterk de indruk gekregen dat ook in deze beide landen juist wordt gemikt op het verlenen van kiesrecht aan EEG-onderdanen, omdat ook daarin de wederkerigheid zal kunnen worden verzekerd. Het lid Dolman vervangt het lid Vondeling op de voorzittersstoel. De heer Van der Sanden (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Dat de EEG-werkgroep niet sneller heeft gewerkt, zullen wij uiteraard niet aan de Nederlandse Regering verwijten. Het simpele feit van deze langdurige studie geeft echter wel aan, hoe gecompliceerd, zelfs voor landen die zo nauw met elkaar via allerlei instellingen zijn verbonden, deze materie is. Ook het Europese Parlement heeft zich in 1977 uitgesproken, ook weer in de zin van het verlenen van kiesrecht, uitsluitend aan onderdanen van de landen van de Europese Gemeenschap. Nu geef ik de Regering gaarne toe dat haar voorstel aanzienlijk verder reikt. Ik vind echter ook dat zowel in de memorie van antwoord als in de nota naar aanleiding van het eindverslag de politieke en staatsrechtelijke betekenis van het verlenen van kiesrecht aan in-gezetenen die onderdaan zijn van thans negen en straks wellicht twaalf lidstaten van de Europese Gemeenschap onvoldoende wordt erkend. Zowel in het licht van het loslaten van het nationaliteitsbeginsel als in het licht van de omvang zou een dergelijke beslissing wel van wezenlijke betekenis zijn. Afstappend van de aspecten die direct of indirect met het principiële vertrekpunt van het loslaten van het nationaliteitsbeginsel te maken hebben, stel ik vast dat in de Nederlandse discussie vooral het toekennen van kiesrecht aan onze gastwerknemers uit Turkije, Marokko, Tunesië en Joegoslavië een hoofdrol heeft gespeeld. Op Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3657

Van der Sanden deze ingezetenen heeft alles zich toegespitst. De correspondentie die bij ons is binnengekomen en de gesprekken die ik heb gevoerd vonden steeds plaats met vertegenwoordigers voor of van onze buitenlandse werknemers. Daarbij is mij overigens sterk opgevallen dat het instrument van de z.g. artikelen 61-, 62-en 63-Gemeentewetconstructies een onderkoelde benadering kreeg, terwijl het hier toch om een mogelijkheid gaat, die juist direct een stuk belangenbehartiging en -bepleiting op het lokale niveau tot stand kan brengen. Er zijn commissies, die voortreffelijk werken, in andere gemeenten worden zij niet eens in het leven geroepen, omdat er in de lokale gemeenschap zelf weerstanden zouden zijn. Zij werken alleen als een instrument van categoraal beleid, zo zeggen deskundigen mij en zij voegen er aan toe, dat zij zeker niet mogen worden beschouwd als surrogaat voor het verlenen van kiesrecht. Deze uitspraak -ik zou ook graag het oordeel van de Regering hierover horen gebaseerd op de praktische werking der artikel 61-commissies -heeft voor mij tweeërlei duiding: enerzijds, zij functioneren, waarvoor zij zijn bedoeld, namelijk als specifiek instrument voor belangen van buitenlandse werknemers, die op deze wijze rechtstreeks onder de aandacht van de lokale overheid, de gemeenteraad dus, worden gebracht maar aan de andere kant geeft deze benadering aan, dat men meer wil dan categorale inspraak, dat men deel wil hebben aan het gehele gebeuren op het gemeentelijk vlak en dat het derhalve niet gaat om een mogelijkheid, specifieke belangen van buitenlandse arbeidskrachten via het kiesrecht te behartigen. Met andere woorden: men wil geen kiesrecht om wille van de problemen, waarmee onze buitenlandse werknemers in hun woon-, werk-en leefsituatie te kampen hebben, maar men wil kiesrecht omdat men deel uitmaakt van de plaatselijke gemeenschap en daarin op voet van gelijkwaardigheid met de Nederlandse ingezetenen wil participeren. De CDA-fractie is de overtuiging toegedaan, dat deze laatste benadering de enige is, op grond waarvan discussie zinvol is. Men dient te beseffen dat het verlenen van kiesrecht aan niet-Nederlanders geen panacee is en ook niet mag en kan zijn voor onrecht, dat deze groep wellicht zou worden aangedaan. Als er onrecht is, als duidelijk sprake is van een andere behandeling van deze mensen dan van Nederlanders, dan moet dat onrecht uit de wereld worden geholpen, ongeacht de vraag of zij kiesrecht hebben of krijgen. De CDA-fractie is dan ook van oordeel, dat waar in of buiten de wetgeving nog sprake is van onterechte achterstelling, met name die wetgeving zou moeten worden herzien. Het is mijn fractie opgevallen, dat op blz. 6 van de memorie van antwoord de betekenis van dit wetsontwerp als volgt wordt geschetst: 'het toekennen van een voor Nederlanders geldend recht aan door de wetgever aan te wijzen categorieën van buitenlanders'. Wat wordt hier bedoeld met het woord 'categorieën'? Zou dat toch kunnen in-houden bij voorbeeld alleen EG-onderdanen, of duidt dit op criteria zoals leeftijd en verblijfsduur, het redelijk beheersen van de Nederlandse taal e.d.? Dat laatste lijkt mij eigenlijk niet wel denkbaar. Eventueel op te stellen criteria zullen toch voor alle niet-Nederlanders die kiesrecht krijgen moeten gelden. Als deze stelling waar is, dan gaat het niet om categorieën buitenlanders. Waarom gaat het dan wel en wat bedoelt de Regering dan precies? Een derde vraag, die in samenhang met dit wetsvoorstel moet worden gesteld, betreft het duidelijk onderscheid, dat bestaat tussen het verlenen van actief en van passief kiesrecht. Ik verwijs in dit verband ook naar de staatscommissie, waarvan een grote minderheid tegen het verlenen van het passieve kiesrecht is, ik verwijs naar het advies van de Kiesraad en naar dat van de Raad van State; beide colleges plaatsten grote vraagtekens bij het eventuele verlenen van het passieve kiesrecht. Ik heb in dit kader een heel concrete vraag aan de Regering. In de gehele schriftelijke voorbereiding heeft de Regering, wat de concretisering van de criteria betreft, die discussie vermeden en steeds weer verwezen naar de behandeling van een eventueel wetsontwerp, dat als gevolg van de deconstitutionalisering kan worden ingediend. Na de pogingen, die wij in de schriftelijke stukken hebben aangewend, zal ik die criteria thans maar laten rusten en mij bij de situatie neerleggen. Maar in de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt heel nadrukkelijk gesteld: ' als de Grondwetswijziging is aanvaard, zal de wetgever in-dien hij tot het toekennen van het actief en/of passief kiesrecht overgaat, de criteria zorgvuldig moeten overwegen'. Hier wordt dus zeer nadrukkelijk gesproken van 'en/of'. Begrijp ik deze zinsnede goed als ik hieruit concludeer dat de aanvaarding van het thans voorliggende wetsontwerp in geen enkel opzicht beslist over het toekennen van actief èn passief kiesrecht? Artikel 7.7 bepaalt, dat de wet het recht, de leden van de raad te kiezen en het recht, lid van de gemeenteraad te zijn kan toekennen aan ingezetenen, die geen Nederlander zijn. In de stukken wordt herhaaldelijk gesproken over het toekennen van 'het kiesrecht' als een ondeelbaar begrip. De formulering van artikel 7.7, waarin sprake is van een samengestelde zin, verbonden door het voegwoord 'en', maakt duidelijk, dat het hier om twee van elkaar onderscheiden rechten gaat, die hetzij gezamenlijk, hetzij afzonderlijk kunnen worden toegekend. Mag ik de Regering vragen, of dit een juiste weergave is van de bedoelingen, die zij in artikel 7.7 heeft willen neerleggen? Mijnheer de Voorzitter! In het laatste deel van mijn betoog namens de CDA-fractie zou ik meer in het bijzonder willen ingaan op de vraag, of er aanwijzingen zijn die thans een meer definitief oordeel van de CDA-fractie mogelijk maken en of dat oordeel positiever zal kunnen zijn dan in de schriftelijke gedachtenwisseling het geval was. Zoals reeds duidelijk was uit mijn beschouwingen over ingezetenen, afkomstig uit de landen van de Europese Gemeenschap, hebben wij ten aanzien van deze ingezetenen steeds een positief standpunt ingenomen, zodat ik op deze categorie niet nader inga. Kwantitatief lijkt het mij ook onnodig in beschouwingen te treden ten aanzien van ingezetenen uit die landen, de 3 Scandinavische bij voorbeeld, die niet of nog niet tot de EG zijn toegetreden. Dan blijven twee categorieën over, namelijk onze buitenlandse werknemers en de Molukse ingezetenen, die de Nederlandse nationaliteit niet bezitten. In de periode, waarin wij onze bijdrage aan het voorlopig verslag voorbereidden, waren de economische omstandigheden aanzienlijk gunstiger dan thans het geval is. Daarbij kwam, dat de feitelijke gegevens, waarover wij de beschikking hadden, op dat tijdstip al enkele jaren oud waren. Intussen zijn die economische omstandigheden grondig gewijzigd. Conjunctureel, maar ook structureel wordt onze economie en die van de meeste overige westerse landen door een vrij ernstige crisis gekenmerkt, een crisis, die aan wat wij de donorlanden zijn gaan noemen, niet is voorbijgegaan. Als gevolg daarvan is de werving van buitenlandse werknemers vrijwel stop gezet, werden zelfs premies toegekend bij terugkeer naar het eigen land.

Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3658

Van der Sanden In ieder geval is het komen en gaan van buitenlandse werknemers -en in directe samenhang daarmee een betrekkelijk korte tot zeer korte verblijfsduurafgelopen. Wie hier nu is, ziet weinig perspectief in een terugkeer naar het eigen land, zolang de recessie aanhoudt. Men heeft mij verzekerd, dat mede daardoor de gemiddelde verblijfsduur van onze buitenlandse gasten thans op rond 7 jaar gesteld kan worden. Beschikt de Regering ook over cijfers die in deze richting gaan? Deze ontwikkeling heeft weer tot gevolg gehad, dat op grote schaal gezinshereniging heeft plaatsgevonden, waardoor ook bij deze categorie vreemdelingen het vraagstuk van de tweede generatie zich snel zal aandienen en zich in sommige gevallen reeds aangediend heeft. Kinderen ontvangen onderwijs vaak in de Nederlandse taal en ook daardoor is een integratieproces in de Nederlandse samenleving op gang gekomen. Binnen het bestek van dit onderdeel van mijn betoog past dan ook de vraag, of in deze gevallen naturalisatie niet voor de hand ligt, indien men zich in de Nederlandse samenleving voelt opgenomen, indien men bereid is, in die samenleving te integreren en in-dien men een zo sterke waarde hecht aan het verkrijgen van wat thans een grondrecht is, zoals het kiesrecht, ook al is het dan uitsluitend voor de gemeenteraden, maar het is nu een erkend grondrecht. Men zegt ons -en ik vraag daarover een beschouwing van de Regering -dat met name de adat in een aantal Arabische landen zich tegen naturalisatie verzet, hetgeen mede het betrekkelijk geringe aantal naturalisaties, door de Regering in de schriftelijke stukken genoemd, zou verklaren. Ten slotte wil ik een enkele opmerking maken over het probleem van de Molukse minderheid, waarvan ongeveer de helft reeds de Nederlandse nationaliteit bezit en de andere helft óf statenloos is öf de Indonesische nationaliteit heeft. Er is natuurlijk geen enkele reden, vanuit het Nederlandse gezichtspunt bezien, deze medeburgers anders te behandelen dan andere groepen die de Nederlandse nationaliteit niet bezitten, wanneer het gaat om het verlenen van het actief en/of -zo noem ik het nu maar -het passief kiesrecht. Integendeel' Zij wonen reeds veel langer onder ons dan de ongeveer 180.000 buitenlandse werknemers. Toch zouden wij de Minister van Binnenlandse Zaken willen vragen, zijn standpunt nog eens in deze Kamer uiteen te zetten, dat hij heeft gegeven bij de installatie van het ICOM. Ik moet zeggen, dat zijn bedoelingen, toen uitgesproken, rond deze grondwetsherziening en de betekenis van het wetsontwerp zeker niet volledig tot ons zijn overgekomen. Ik geloof dus, dat er wel degelijk gewijzigde omstandigheden zijn, die een heroverweging van ons oorspronkelijke standpunt rechtvaardigen. Wij blijven echter toch met één ernstige moeilijkheid zitten. De Regering ontkent, dat aanvaarding van deze grondwetswijziging tot een soort morele plicht zou leiden, ook tot verdere wetgeving te komen, want, zo zegt zij, 'deze grondwetswijziging doet de plicht ontstaan te onderzoeken of er redenen aanwezig zijn tot wetgeving over te gaan'. Met deze redenering hebben wij grote moeite. Een grondwetswijziging is niet niks. Het afzien van het nationaliteitsbeginsel in een grondrecht zoals het kiesrecht heeft principiële betekenis. De CDA-fractie meent dan ook, dat een dergelijk onderzoek toch eigenlijk aan een voorstel tot wijziging van de Grondwet had behoren vooraf te gaan. Mijn fractie is dus van oordeel, dat een nadere motivering van de Regering op dit belangrijke punt thans zeker door ons mag en moet worden gevraagd. Onze definitieve beslissing met betrekking tot dit wetsontwerp zal met de beantwoording van deze vraag rechtstreeks samenhangen.

De heerPatijn (PvdA): In een interview in Trouw op 11 januari jongstleden heeft de heer Van der Sanden gezegd, dat een van zijn bezwaren tegen deze wet was, dat in sommige gemeenten zo veel buitenlanders wonen, dat het gevaar bestaat, dat zij in de raad een meerderheid behalen. Dat heb ik hem nu helemaal niet horen zeggen. Dit bezwaar heeft hij dus nu niet meer, nu hij zich principieel eigenlijk vóór het kiesrecht heeft uitgesproken?

De heerVan der Sanden (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Die vraag bevreemdt mij enigszins. De uitdrukking 'interview in Trouw' vind ik ook wat overtrokken voor een 'neerslag' van een telefoongesprek. Ik wil wel even herhalen dat ik in dat telefoongesprek niet anders heb gedaan -en collega Patijn licht er nu één zin uitdan de problemen te herhalen die de CDA-fractie had op het moment van de in-diening van het voorlopig verslag. Ik heb vanmiddag gezegd, dat ik niet meer zou ingaan op alle onderdelen van die gedachtenwisseling en dat ik de hoofdpunten van onze overwegingen nu eruit zou halen. Het lijkt mij ook zinvol; anders onttrekt de betekenis van die schriftelijke gedachtenwisseling zich namelijk geheel aan het feit, dat wij ten slotte in dit Huis tot beslissingen moeten komen. Dat lijkt mij het meest zinvolle.

De heer Patijn (PvdA): Dat vind ik prima, maar de heer Van der Sanden heeft het kwantitatieve aspect, dat hij vreest dat er wel eens een meerderheid door buitenlanders wordt behaald, niet meer herhaald. Dat laten wij dus maar verder rusten. De heer Van der Sanden (CDA): Ik laat dat rusten en de heer Patijn laat dat rusten. Ik kan ook nooit over een meerderheid hebben gesproken. Ik kan wel over een 'beslissende stem' hebben gesproken. De heer Patijn weet ook, dat één stem ook beslissend kan zijn bij een stemming in een gemeenteraad.

Het lid Vondeling neemt de voorzittersstoel weer in. D De heer Van Dam (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik zal enkele opmerkingen maken over wetsontwerp 13994, dat handelt over de bepalingen inzake de openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere lichamen met verordenende bevoegdheden. De artikelen 159 tot en met 162 behoren tot de jongste van onze Grondwet. De omvang van mijn bijdrage aan deze discussie zal dan ook met de jongheid van die artikelen in een goe-de verhouding staan. Die artikelen gaven een grondwettelijke opening destijds voor een ontwikkeling in het maatschappelijk leven die in de richting van mondigheid van het bedrijfsleven kan worden aangeduid. De memorie van toelichting zegt in het voetspoor van de opvatting van de Staatscommissie dat voor de instelling van publiekrechtelijke bedrijfs-en beroepsorganisaties staatsrechtelijk gezien, een speciale grondwettelijke basis niet noodzakelijk is. Niettemin zijn wij ingenomen met het feit dat de Regering evenmin als de Staatscommissie daaruit de conclusie heeft getrokken, deze lichamen uit de Grondwet weg te moeten laten. Het is goed de argumentatie uit het unanieme advies van de Sociaal-Economische Raad van juli 1969 nog eens te vermelden, dat niet alleen wijst op het bestaan van bedrijfslichamen, maar verder zegt dat deze vermelding in de Grondwet tevens betekent de onderstreping van de waarden die de zelf-Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3659

Van Dam werkzaamheid van bepaalde sectoren van het bedrijfsleven kan hebben. Wij zouden hieraan willen toevoegen dat, ook al kunnen publiekrechtelijke bedrijfslichamen, los van de Grondwet, bij wet in het leven worden geroepen, de wetgever hiertoe niet kan overgaan wanneer in de maatschappelijke realiteit de privaatrechtelijke onderbouw, die voor de publiekrechtelijke organen nodig is, niet reeds bestaat. Vermelding in de Grondwet van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie houdt voor ons dan ook in zekere zin in een erkenning van de privaatrechtelijke bedrijfsorganisatie, die voor de structuur van onze samenleving van zo'n wezenlijk belang is. In dit verband is het curieus dat de belangstelling in het bedrijfsleven voor overlegorganen op bedrijfstakniveau met bepaalde bevoegdheden in deze tijd weer toeneemt. Ik denk bij voorbeeld aan de denkbeelden die het CNV onlangs naar voren heeft gebracht. Artikel 7.12 sluit evenmin als de huidige Grondwet uit dat in bepaalde gevallen een al dan niet op de wet berustende privaatrechtelijke instelling een verordenende of een andere publiekrechtelijke bevoegdheid bezit, aldus de memorie van toelichting op blz. 4. De vraag die zich opdringt is of, nu artikel 7.12, in tegenstelling tot artikel 162 van de huidige Grondwet, alleen van openbare lichamen spreekt, deze stelling wel opgaat. Die vraag geldt dan met name voor niet op de wet berustende privaatrechtelijke lichamen. Privaatrechtelijke lichamen die wel op de wet berusten, zouden namelijk uit dien hoofde tot de openbare lichamen gerekend kunnen worden. Of worden privaatrechtelijke lichamen die niet op de wet berusten automatisch tot openbare lichamen verheven, zodra daaraan een verordenende of een andere publiekrechtelijke bevoegdheid wordt toegekend? Hierover is klaarheid nodig. In verband met de toenemende belangstelling in het bedrijfsleven, waarover ik zoeven sprak, kan het van belang zijn op deze zaak nog iets dieper in te gaan. Zou het inderdaad naar het oordeel van de Regering nu al mogelijk zijn dat bij voorbeeld bestaande privaatrechtelijke overlegorganen in bedrijfstakken publiekrechtelijke bevoegdheden krijgen? Hoe verhoudt zich dat dan tot de inhoud van de Wet op de bedrijfsorganisatie, die als raamwet de privaatrechtelijke organisaties van ondernemers en werknemers alleen in staat stelt de instelling van publiekrechtelijke lichamen te bevorderen, die dan bij wet worden ingesteld en waaraan bij dezelfde wet verordenende bevoegdheden kunnen worden toegekend? Ik wil nog een enkele opmerking maken over de Sociaal-Economische Raad. De Regering staat op het standpunt dat de Sociaal-Economische Raad als openbaar lichaam zijn grondwettelijke basis vindt in artikel 7.12. Zij zal dit standpunt motiveren in het wetsontwerp inzake de bepalingen betreffende de vaste colleges. Betekent dit dat de Regering de SER niet bij de vaste colleges wil onderbrengen, zulks in afwijking van het advies van de Staatscommissie en het advies van de SER zelf? Het is plezierig, als de Regering al iets kan zeggen over de reden waarom zij het niet met de Staatscommissie eens is. Het lijkt in ieder geval te kunnen worden gevraagd dat de Regering rnotiveert waarom zij meent dat de SER zijn grondwettelijke basis moet vinden in artikel 7.12. Deze motivering ontbreekt namelijk in de memorie van toelichting nagenoeg of geheel. Voorshands deelt mijn fractie de mening van de Staatscommissie en de SER zelf dat de SER onder de vaste colleges thuishoort en aparte vermelding in de Grondwet verdient. De adviserende taak van de SER is sedert zijn ontstaan, bijna dertig jaar geleden, sterk gegroeid, zowel in omvang als in betekenis. De SER vervult in ons bestel een onmisbare functie. Professor Oud doorzag de belangrijke positie van de SER, toen hij in de vijftiger jaren het denkbeeld naar voren bracht, de SER tot een Eerste Kamer om te vormen. Dit is een interessant denkbeeld, dat wij niet delen, maar dat onze stellingneming onderstreept. Professor Steenbeek bepleit in het bijzondere nummer van het Nederlands Juristenblad van 1971 eveneens aparte vermelding onder de aparte colleges in de Grondwet, omdat de SER er sterk uitspringt, zo sterk dat hij niet op één lijn kan worden gesteld met de meeste andere adviesraden. Wij delen deze opvatting en ik hoop dat de Regering in positieve zin op de gedachtengang van mijn fractie in-gaat. De algemene beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: Alvorens de vergadering te schorsen, deel ik mee dat naar aanleiding van het bij de regeling van werkzaamheden door de heer Van der Hek gedane verzoek de Minister van Economische Zaken mij heeft gevraagd, een verklaring te mogen afleggen. Dit zal gebeuren na de schorsing.

De vergadering wordt van 16.40 uur tot 16.50 uur geschorst. De Voorzitter: Ik deel mee dat ik heb benoemd de bijzondere commissie 15475 en 15476 (Regelen met betrekking tot het afbreken van zwangerschap (Wet afbreking zwangerschap) en (Voorstel van wet van de leden Ab-ma en Verbrugh tot het stellen van aanvullende regels tot bescherming van de menselijke vrucht tegen ontneming van het leven (Wet levensbescherming menselijke vrucht)).

Gesprek tussen de kamerleden Stoffelen / PvdA), links, en G. C. van Dam ICDAI

Tweede Kamer 27 februari 1979

Grondwet

3660

Voorzitter Deze commissie telt 23 leden en 19 plv. leden. Hun namen zijn vermeld op blz. 3703 van deze weekeditie. De constitutie van deze bijzondere commissie zal plaatsvinden morgen, woensdag 28 februari om 12.50 uur. Ik geef het woord aan de heer Van Aardenne, Ministervan Economische Zaken. D Minister Van Aardenne: Mijnheer de Voorzitter! Het is de Kamer bekend dat in 1975 een letter of intent is ondertekend door de Verenigde Bedrijven Nederhorst in liquidatie, OGEM-Holding NV en de Staat, betreffende de bouwbedrijven die behoren tot het VBN-concern. Deze letter of intent is gevolgd door een letter of intent in 1976 tussen OGEM en de staat, waarbij de uitvoering van de eerste letter of intent tussen de twee partners, die gezamenlijk ONB zouden oprichten en daarin zouden inbrengen enerzijds de OGEM-bouwbedrijven en anderzijds de Nederhorstbouwbedrijven, werd geregeld. Men weet dat door een aantal problemen de uitvoering van deze letters of intent achterwege was gebleven. Deze problemen waren voor een groot gedeelte het gevolg van de uiterst onoverzichtelijke situatie waarin de bouwgroep Nederhorst vanaf 1975 verkeerde. De laatste maanden is over de invulling van deze letters of intent zeer frequent overlegd tussen de staat, OGEM en de bewindvoerders en vereffenaars van de VBN. Verleden week woensdag is een nieuwe situatie ingetreden, die ik zal schetsen. Daarna hebben de besprekingen een zeer intensief karakter gekregen. Zij zijn ook in het weekeinde doorgegaan. Naast de problemen die al bestonden vanwege de onoverzichtelijke situatie is ook gebleken dat de resultaten van de Nederhorst bouwbedrijven aanmerkelijk zijn achtergebleven bij de verwachtingen. Dit betekent dat de tweede letter of intent niet meer geheel op de oorspronkelijk voorziene wijze kon worden uitgevoerd. Gedurende het najaar van 1978 en de eerste weken van dit jaar is dan ook besproken, hoe dat wel zou moeten gebeuren. Dit overleg heeft in beginsel, zoals ik hier in de Kamer ook op mondelinge vragen heb verklaard, op een gegeven ogenblik geleid tot overeenstemming -zonder dat er sprake was van een overeenkomst, zoals ik toen ook duidelijk heb gezegd -waarmee de zaak echter nog niet rond was, aangezien ook nog met bewindvoerders moest worden gesproken en in de financiering moest worden voorzien. Zeer recente inzichten -dit is ons woensdag gebleken -hebben OGEM tot de conclusie geleid dat het tot ontwikkeling brengen van een vennootschap, waarin de bouwbedrijven van Nederhorst en OGEM uiteindelijk zouden worden geïntegreerd, niet meer haalbaar is. Daarbij spelen een rol de teleurstellende voorlopige cijfers van de Nederhorst bouwgroep over 1978 maar ook de onmogelijkheid, in voldoende mate een normale bedrijfsfinanciering aan te trekken. Ik roep in herinnering dat aan OGEM, op basis van de bestaande overeenkomst, het recht toekomt om, ook na het invaren van de Nederhorst Minister Van Aardenne voert het woord

bouwbedrijven in ONB, de samenwerking met de staat te ontbinden. OGEM nu heeft zich afgelopen woensdag tot mij gewend met het voorstel, in de gerezen situatie gezamenlijk te trachten, met VBN een andere oplossing te vinden dan een overdracht van de bouwbedrijven aan ONB, de door de staat en OGEM te zamen opgerichte vennootschap. Op grond van de bevindingen en conclusies van OGEM, die als managementvoerder met genoemde problemen werd geconfronteerd, en uiteraard in het licht van de juridische positie die OGEM toekwam, ook indien er wel zou zijn ingevaren, is de overheid ermee akkoord gegaan, overleg te openen met de Verenigde Bedrijven Nederhorst. In dat overleg hebben bewindvoerders en vereffenaars van de VBN ook te kennen gegeven, bereid te zijn mee te werken aan het vinden en uitvoeren van andere oplossingen dan die, voorzien in 1975, evenwel onder het voorbehoud, dat de belangen van de VBN en haar crediteuren geen nadelige gevolgen zouden mogen ondervinden van de koerswijziging, die immers -vanuit het gezichtspunt van de VBN -hierin bestaat, dat de VBN afstand doet van het recht, nakoming van de letter of intent te vorderen. Mijnheer de Voorzitter! Vanochtend konden wat dit betreft de punten op de i worden gezet. VBN, OGEM en Staat hebben bij het zoeken naar een andere oplossing in principe overeenstemming bereikt. De oplossing die ons hierbij voor ogen staat, komt erop neer dat de bouwbedrijven zullen blijven binnen het verband van de VBN. Getracht zal worden, een andere gegadigde te vinden voor het geheel van de bouwbedrijven. Mocht deze oplossing op korte termijn niet haalbaar blijken te zijn, dan zal het beleid van de Staat en van de VBN erop gericht zijn, met voortvarendheid te trachten, delen van de bouwpoot die hiervoor in aanmerking komen te verkopen en de overige delen op een ordelijke wijze af te wikkelen. Het is duidelijk, dat er dan een vangnet moet worden gespannen, want de situatie die nu ontstaat, zou inderdaad kunnen leiden tot een volstrekt ongewenste ontwikkeling. De volgende maatregelen zijn dan ook genomen: De Staat heeft zich bereid verklaard, ten behoeve van een ordelijke afwikkeling binnen de sub-holding -genaamd Nederspoorwaarin de bouwvennootschappen en de Antilliaanse belangen van de VBN zullen worden gegroepeerd, een financieringsarrange-Tweede Kamer 27 februari 1979

Nederhorst

3661

Van Aardenne ment te treffen. Dit zal als een van de voorwaarden hebben een commissie van toezicht, namens de Staat, met vertegenwoordigers van de Departementen van Sociale Zaken, van Financiën en van Economische Zaken, en tevens een externe bouwdeskundige. Deze commissie zal, in nauw contact met de bewindvoerders van de VBN, toezicht houden op de directie van de sub-holding, die door de Staat, na overleg met VBN en OGEM, zal worden samengesteld. Toestemming van deze commissie zal nodig zijn voor belangrijke besluiten ten aanzien van de sub-holding Nederspoor en de hieronder ressorterende bedrijven. Op basis van de gang van zaken bij deze afwikkeling zal, regelmatig de vinger aan de pols houdende, worden besloten ter zake van verlenging of eventueel verdere verstrekking van financieringsmiddelen binnen dit arrangement. In het licht van deze oplossing ziet de VBN af van enige koopsom, tegen betaling van een overeengekomen bedrag van f 19,4 min., en overdracht van enige vorderingen van de bouwbedrijven op VBN van in totaal f 8,1 min. Hiertegenover staat, dat alle financiële resultaten binnen de sub-holding blijven. De formulering van -aan de ene kant -het ontbinden van de bestaande letters of intent en -aan de andere kant -de voor de toekomst voorziene procedure, zal op korte termijn haar beslag krijgen. Mijnheer de Voorzitter! Nadat dit vanmorgen volstrekt duidelijk was geworden, nadat overigens sinds verleden week woensdag ons was gebleken, dat OGEM geen mogelijkheden meer zag en ongetwijfeld, als de letter of intent toch was uitgevoerd, daarna gebruik zou hebben gemaakt van haar recht ontbinding te vragen, en nadat het vangnet, zoals zojuist door mij geschetst, was gespannen, hebben mijn collega van Sociale Zaken en ik, in aanwezigheid van de vertegenwoordigers van de directie van de OGEM, vanmiddag een gesprek met de vakbeweging gehad. Wij hebben er daar onze spijt over uitgedrukt dat het niet mogelijk is geweest het oorspronkelijke plan ten uitvoer te leggen. Wij hebben er anderzijds de nadruk op gelegd dat een ordelijke afwikkeling naar onze mening inhoudt, dat er wél voortvarend moet worden gewerkt aan de verkoop van óf de hele bouwpoot óf de verschillende bedrijven óf eventueel onverhoopt de afwikkeling van sommige, maar dat dit niet tot overhaaste ontbindingen, faillissementen of dergelijke moet leiden en ook niet mag leiden. Het werk moet doorgaan; de mensen die bij Nederhorst werken moeten er zeker van zijn, dat er als dat nodig mocht zijn op behoorlijke wijze wordt bemiddeld. Mijn collega van Sociale Zaken werkt op dat punt uiteraard maatregelen uit. Ik zou deze verklaring willen besluiten met hier nog eens te zeggen dat het uiteraard bijzonder te betreuren is dat, nadat deze zaak enkele jaren geleden gestart is met de mogelijkheid daarmee een bedrijf bijeen te houden dat er op dat moment uitzag als toekomst te hebben, nu moet worden geconstateerd dat die kans er althans in de combinatie ONB niet meer in zit. Misschien zal het op een andere wijze gelukken, maar in ieder geval is duidelijk dat er de Regering alles aan gelegen is om voor de mensen die werken bij Nederhorst de werkgelegenheid in stand te houden.

Mevrouw Epema-Brugman (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Namens de vaste Commissie voor Economische Zaken zou ik de Minister willen vragen of hij zo spoedig mogelijkik neem aan dat het nog heden of morgen kan -aan de Kamer een schriftelijk stuk zou willen doen toekomen. De commissies zullen daar dan donderdag een mondeling overleg over hebben. Wij zouden de Kamer willen verzoeken, dit punt zo mogelijk begin volgen-de week op de agenda te zetten.

Minister Van Aardenne: Mijnheer de Voorzitter! Ik kan op de vraag van mevrouw Epema antwoorden, dat het stuk inmiddels op de griffie is ingeleverd. In wezen heeft het de strekking van mijn mededeling op dit moment.

In het mondeling overleg zal ik misschien iets naders kunnen mededelen. Op het ogenblik weten wij ook niet veel meer na de korte spanne tijds sinds vorige week woensdag. Met name ook het verslag van het mondelinge overleg zou volgende week onderwerp van discussie in deze Kamer kunnen zijn.

De Voorzitter: Ik stel aan de Kamer voor, morgen te beslissen over de verdere behandeling van deze aangelegenheid. Daartoe wordt besloten.