Bijlagen bij de memorie van toelichting - Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot opneming van een bepaling inzake de ministerraad alsmede tot wijziging van de bepaling inzake het contraseign

MEMORIE VAN TOELICHTING

• - 

  Algemeen

De opzet van dit wetsontwerp is toegelicht in de algemene toelichting op het wetsontwerp inzake het koningschap. Op grond van artikel 5 van het Statuut voor het Koninkrijk moet voor het derde lid van artikel 2.2.4 en voor artikel 2.2.6 de rijkswetprocedure worden gevolgd. Daarom zijn beide artikelen -en de bepaling die artikel 86, zevende lid, van de Grondwet doet vervallen -in een ontwerp van Rijkswet neergelegd.

• - 

  Toelichting op de artikelen

ARTIKEL II

Artikel 2.2.4 (artikel 34 staatscommissie)

Een bepaling met betrekking tot de ministerraad komt in de huidige Grondwet niet voor. Het enige artikel in de Grondwet waarin sprake is van «ministers in rade verenigd» is artikel 38. Ook een bepaling met betrekking ' tot de minister-president komt in de huidige Grondwet niet voor. Met betrekking tot de inhoud van het ministersambt en de positie van de ministers hebben zich sinds 1848 belangrijke ontwikkelingen voorgedaan. De evoluering van het ambt van minister-president en van de raad van ministers springt daarbij in het oog. In de achtereenvolgende reglementen van orde van de ministerraad komt die evolutie tot uiting, evenals in het ongeschreven staatsrecht. Bij het optreden naar buiten hebben beide organen zich duidelijk als zelfstandige grootheden gemanifesteerd. Waar beide instituten aan te merken zijn als fundamentele elementen van ons staatkundig bestel, dient de Grondwet aan deze ontwikkeling niet voorbij te gaan. Wij achten het dan ook wenselijk dat aan het instituut van de ministerraad en het ambt van mi-nister-president een grondwettelijke basis wordt verschaft. Ten aanzien van het vermelden van de ministerraad verdient de aandacht, dat de groei van de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid de betekenis van de ministerraad voor het totale regeringsbeleid heeft doen toenemen. Tot uitdrukking dient te komen, dat de ministerraad een zelfstandig orgaan is dat naar buiten collectief verantwoordelijk is en dat een eigen competentie heeft tegenover de individuele ministers. In het eerste lid van het onderhavige artikel is zulks tot uitdrukking gebracht. Wat de vermelding van de minister-president betreft is van belang, dat de positie van de minister-president zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld tot een in het staatsrecht erkend ambt. Met het groeien van de collectieve verantwoordelijkheid van de ministerraad voor de hoofdlijnen van het regeringsbeleid, groeide ook de betekenis van de voorzitter van de raad, als de eerst verantwoordelijke voor het regeringsbeleid als samenhangend geheel en voor de coördinatie van dat beleid.

Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16036, (R 1139), nrs. 1-4

Wij verwijzen in dit verband nog naar de uiteenzetting, die over de taak en de positie van de minister-president is gegeven in de bij brief van de ministerpresidentdd. 22 december 1978 aan de Tweede Kamer gezonden nota betreffende de positie van de minister-president in verband met diens lidmaatschap van de Europese Raad1. Volledigheidshalve verdient het opmerking, dat de in artikel 2.2.4, tweede lid, gekozen redactie naar onze mening voldoende ruimte laat voor vervanging van de minister-president als voorzitter van de ministerraad door de benoeming van een vice-voorzitter. Met de staatscommissie in haar geheel zijn wij van oordeel, dat aanduiding van de voornaamste taak van de raad gewenst is. De kleinst mogelijke meerderheid van de staatscommissie stelt voor in de Grondwet een bepaling van de volgende inhoud op te nemen: de minister-raad bepaalt het algemeen regeringsbeleid. Door een dergelijk voorschrift wordt volgens deze meerderheid vastgelegd, dat het bepalen van het algemene regeringsbeleid een zaak is, die de ministerraad als geheel toekomt en die niet tot de bevoegdheid behoort van afzonderlijke ministers of van de minister-president. Het kan een zeker tegenwicht vormen tegenover het beklemtonen van de positie van de minister-president. De bepaling is op zich zelf van zo algemene inhoud, dat voor verstarring van de ontwikkeling van de ministerraad geen vrees behoeft te bestaan. De grootst mogelijke minderheid van de commissie acht de gekozen omschrijving minder gelukkig. Een dergelijke omschrijving zou, zo meent zij, ook in het debat tussen regering en Staten-Generaal, aanleiding kunnen geven tot allerlei discussies omtrent de grenzen van het algemeen regerings-beleid en de onderscheiding tussen de verantwoordelijkheid van de minister en die van de ministerraad. De omschrijving zou aanleiding kunnen geven tot de stelling, dat bij de wet aan de afzonderlijke ministers opgedragen bevoegdheden ofwel op de ministerraad overgaan, of niet meer kunnen worden uitgeoefend dan in of na overleg met die raad, wanneer die uitoefening geacht wordt tot het algemeen regeringsbeleid te behoren. Bovendien wijst de minderheid erop, dat overeenkomstige bepalingen elders soms zijn gebruikt om de volksvertegenwoordiging het recht te ontzeggen tegen het algemeen regeringsbeleid in te gaan. Zij zou daarom in aansluiting bij het eerste lid van artikel 4 van het Reglement van Orde voor de Raad van Ministers, willen lezen dat de raad de eenheid van het regeringsbeleid bevordert. De meerderheid van de staatscommissie voert hiertegen aan, dat het vooral in het verkeer tussen de regering en de Staten-Generaal, zeer wenselijk is dat vaststaat wie voor het algemeen regeringsbeleid verantwoordelijk is. Het zou onjuist zijn wanneer daarbij het accent te veel op de afzonderlijke ministers valt en de collectieve verantwoordelijkheid onvoldoende in het licht wordt gesteld. Tot misverstand kan de voorgestelde bepaling volgens de meerderheid geen aanleiding geven. Het is namelijk zaak van de minister-raad te bepalen, wat het algemeen regeringsbeleid inhoudt. De afzonderlijke ministers zijn bij de uitoefening van hun bevoegdheden verplicht om niet tegen de deswege genomen besluiten in te gaan.

De voornaamste taak van de ministerraad is naar ons oordeel het tot stand brengen van een algemeen regeringsbeleid. Artikel 4. eerste lid, van het onlangs herziene Reglement van Orde voor de Raad van Ministers drukt dit als volgt uit: «De Raad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid. Hij bevordert de eenheid van dat beleid». Deze taakomschrijving houdt in, dat het algemeen regeringsbeleid een zaak is die de ministerraad als geheel aangaat en dat de individuele ministers aan de daaromtrent genomen besluiten gebonden zijn. Deze taakstelling wordt gerealiseerd via een gemeenschappelijke meningsvorming en besluitneming in de ministerraad. Wij achten het gewenst een taakomschrijving in bovenstaande zin in de Grondwet op te nemen, mede om duidelijk te doen uitkomen, wie in het ver-' Zie Kamerstukken il 1978/79,15424, nr. 1

keer met de Staten-Generaal verantwoordelijk is voor het algemeen rege-1 Staatsblad 1979, nr.

ringsbeleid.

Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16036, (R 1139), nrs. 1-4

1?

Wij zijn evenwel van oordeel, dat de door de meerderheid van de staatscommissie aanbevolen redactie niet zonder bezwaren is. Met name komt in de bepaling van de staatscommissie niet voldoende tot uitdrukking, dat ook de meningsvorming over het algemeen regeringsbeleid in de ministerraad dient plaats te vinden. Wij achten het van belang dit wel tot uitdrukking te brengen in het bijzonder met het oog op de betrokkenheid van alle ministers bij elke fase van de totstandkoming van het algemeen regeringsbeleid en bij de bepaling van hetgeen tot het algemeen regeringsbeleid behoort. De vorming van het algemeen regeringsbeleid dient niet uitsluitend een zaak te zijn van de minister-president of van de meest betrokken minister, ledere minister moet de gelegenheid hebben elk onderdeel van dat beleid in de minister-raad aan de orde te stellen. Naar ons oordeel wordt dit bezwaar ondervangen door de voor het derde lid voorgestelde redactie. Met deze redactie wordt aangesloten bij de taakomschrijving in artikel 4, eerste lid, van het Reglement van Orde voor de Raad van Ministers. Mede hieruit blijkt, dat de voorgestelde vastlegging van de taak van de minister-raad in de Grondwet geen verandering van de inhoud van die taak met zich brengt. De redactie doet duidelijk uitkomen dat de meningsvorming en besluitneming ten aanzien van het algemene regeringsbeleid door de ministers gezamenlijk plaatsvindt. De bepaling laat voldoende ruimte voor overleg met de Koning voor of na de beraadslaging en besluitvorming in de ministerraad. Het voorschrift laat de bevoegdheden van de Staten-Generaal onverlet. Met de bepaling wordt in geen enkel opzicht afbreuk gedaan aan het recht van de Kamers, in het kader van hun controlerende taak aangelegenheden van algemeen regeringsbeleid tot voorwerp van beraadslaging te maken. Zij regelt de verhouding van de ministerraad ten opzichte van de afzonderlijke ministers, niet die van de regering ten opzichte van het parlement. Het voorstel van de minderheid van de staatscommissie («De Ministerraad bevordert de eenheid van het regeringsbeleid») heeft het bezwaar, dat deze formulering slechts de coördinerende taak van de raad aangeeft. Wij* achten een dergelijke formulering van een te beperkte strekking om als taakomschrijving van de ministerraad te kunnen dienen.

Artikel 2.2.6 (artikel 32, tweede lid, staatscommissie)

De huidige Grondwet bepaalt in artikel 86, laatste lid, dat alle koninklijke besluiten ministerieel contraseign behoeven. In het onderhavige artikel is deze eis eveneens opgenomen, terwijl in overeenstemming met de praktijk ook de wetten zijn vermeld. In het artikel is, anders dan in het voorstel van de staatscommissie en het huidige grondwetsartikel, duidelijk tot uitdrukking gebracht dat ook de Koning ondertekent. Voorts is in verband met de opzet van artikel 2.2.5, tevens de mogelijkheid van medeondertekening door een staatssecretaris met zoveel woorden genoemd.

De Minister-President, Minister van Algemene Zaken, De Minister van Binnenlandse Zaken,

Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16036, (R 1139), nrs. 1-4