Bijlagen bij de memorie van toelichting - Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de berechting van ambtsmisdrijven

Nr. 6.

Bij Kabinetsmissive van 9 oktober 1979, no. 80, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken a.L, mede namens de Minister President, Minister van Algemene Zaken en de Staatssecretaris van Justitie, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt een ontwerp van Rijkswet met memorie van toelichting, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de berechting van ambtsmisdrijven. In het kader van de vervanging van artikel 178 van de huidige Grondwet door een nieuwe bepaling dient de afschaffing van het huidige artikel 178, zijnde een Koninkrijksaangelegenheid, bij Rijkswet te geschieden. De Raad van State van het Koninkrijk deelt dit standpunt.

De Raad van State van het Koninkrijk heeft met belangstelling kennis genomen van de opvatting, neergelegd in de memorie van toelichting (bladzijde 5)1 dat de huidige regeling van artikel 178 der Grondwet op gespannen voet staat met artikel 14, vijfde lid, van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Nu Nederland ter zake een voorbehoud heeft gemaakt, staat ook naar het oordeel van de Raad het verdrag niet in de weg aan het opnemen van de thans voorgestelde bepaling in de Grondwet en aan de verbindendheid daarvan.

De Raad van State van het Koninkrijk kan zich verenigen met een sterke beperking van de kring van personen, voor wie een grondwettelijk forum privilegiatum zal blijven bestaan. Het college is echter van oordeel, dat de Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk tot die kring dient te behoren. Er zij in dit verband op gewezen, dat aan de Raad van State van het Koninkrijk taken zijn opgedragen ter zake van de waarneming van het Koningschap, waarin uiteraard de Vice-President verreweg het belangrijkste aandeel zal hebben. Voorts zij erop gewezen, dat de Vice-President, meer dan de leden van de Raad, ook in politiek opzicht een belangrijke taak heeft, met name gelegen in zijn adviseringstaak in geval van een kabinetsformatie.

De Raad meent dat het niet opnemen van de Commissarissen der Koningin nadere motivering behoeft. Zij zijn weliswaar niet «bij uitstek politieke ambtsdragers», doch de redenen die leiden tot bijzondere bescherming tegen lichtvaardige vervolging, zoals op bladzijde 42 der memorie van toelichting uiteengezet, gelden grotendeels ook voor de Commissarissen der Koningin, die evenzeer als de Gouverneur der Nederlandse Antillen vertegenwoordigers des Konings zijn (zie memorie van toelichting, bladzijde 6, onder paragraaf 63, waar dit criterium beslissend wordt geacht).

Met betrekking tot de Gouverneur der Nederlandse Antillen zij opgemerkt, dat deze zowel Rijksorgaan als Landsorgaan is. Het komt de Raad voor, dat de Gouverneur in laatstgenoemde kwaliteit geen aanspraak heeft op een forum privilegiatum krachtens de Nederlandse Grondwet. De beide kwaliteiten van deze ambtsdragers zijn voorts zozeer met elkander verweven, dat het twijfelachtig is of in geval van vervolging wegens ambtsmisdrijf in de praktijk een scheiding tussen deze gemaakt zal kunnen worden. De Raad geeft in overweging op dit punt de memorie van toelichting aan te vullen.

1 Par. 5, al. 6 (De verwijzigingen in dit advies naar bladzijden corresponderen niet met de nummering van de bladzijden in de gedrukte stukken. In verband hiermee zijn in voetnoten aangepaste verwijzingen opgenomen.). « Par. 5, al. 3. 3 Par. 6, al. 3.

Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16164 (R 1147), nrs. 1-4

Tegen overlegging van dit advies aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal bestaat bij de Raad geen bedenking.

De Raad van State van het Koninkrijk geeft u in overweging het ontwerp van Rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en aan het vertegenwoordigend lichaam van de Nederlandse Antillen, nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk, M. Ruppert Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16164 (R 1147), nrs. 1-4

Bijlage III Nader rapport

Aan de Koningin

's-Gravenhage, 23 april 1980

Blijkens mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 9 oktober 1979, nr. 80, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State van het Koninkrijk zijn advies betreffende het ontwerp van Rijkswet, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de berechting van ambtsmisdrijven, rechtstreeks aan de tweede ondergetekende te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 30 januari 1980 en door de tweede ondergetekende ontvangen op 11 februari 1980, mogen wij U hierbij aanbieden. Alvorens in te gaan op de opmerkingen van de Raad van State van het Koninkrijk wijzen wij erop, dat wij, gevolg gevend aan een opmerking van de Raad van State in zijn advies over het hoofdontwerp, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet van bepalingen inzake de justitie, het aantal artikelen in dat hoofdontwerp met één hebben uitgebreid. Daardoor heeft er een vernummering plaats gehad, welke doorwerkt in het onderhavige ontwerp van Rijkswet; de hierin voorgestelde grondwetsbepaling was oorspronkelijk genummerd: artikel 6.6. Met instemming namen wij er kennis van, dat de Raad van State van het Koninkrijk het standpunt deelt dat de vervanging van artikel 178 Grondwet een Koninkrijksaangelegenheid is en mitsdien bij Rijkswet dient te geschieden. Voorts heeft het ons verheugd te vernemen, dat de Raad van State van het Koninkrijk zich kan verenigen met de opvatting, impliciet neergelegd in de memorie van toelichting, dat nu Nederland een voorbehoud heeft gemaakt ter zake van artikel 14, vijfde lid, van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, dit verdrag niet in de weg staat aan de opneming van de voorgestelde bepaling in de Grondwet en aan de verbindendheid van deze bepaling. Wij menen overigens er goed aan te doen deze opvatting uitdrukkelijk in de memorie van toelichting neer te leggen. Voor wat betreft de voorgestelde bepaling, kan de Raad van State van het Koninkrijk zich verenigen met een sterke beperking van de kring van personen voor wie een grondwettelijk forum privilegiatum zal blijven bestaan. Ook dit standpunt van de Raad vernamen wij met voldoening. Het college voegt hier echter aan toe, dat de vice-precident van de Raad van State van het Koninkrijk wel tot die kring zou moeten behoren. De Raad wijst er daarbij op dat aan de Raad van State van het Koninkrijk taken zijn opgedragen ter zake van de waarneming van het koningschap. Voorts voert de Raad als in-strument aan dat de vice-president, meer dan de leden van de Raad, in politiek opzicht een belangrijke taak heeft, met name gelegen in zijn adviseringstaak in geval van een kabinetsformatie. Met dit laatste argument beoogt de Raad aan te sluiten bij de voornaamste reden die in de memorie van toelichting is gegeven in verband met de beperking van de kring van personen voor wie het forum privilegiatum zal gelden. Betoogd is in de memorie, in navolging van de staatscommissie-Cals/ Donner, dat de kring van personen voor wie het forum privilegiatum zal gelden, beperkt dient te blijven tot de leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen. Deze personen nu zijn bij uitstek politieke ambtsdragers. Het initiatief tot de vervolging ter zake van ambtsmisdrijven, door deze personen gepleegd, ligt bij de regering of bij de Tweede Kamer. Daarmee wordt, zoals in de memorie van toelichting wordt gesteld, recht gedaan aan de omstandigheid, dat de beoordeling van de draagwijdte en de inhoud van ambtsmisdrijven van kamerleden, ministers en staatssecretarissen in de sterke mate een politiek karakter draagt. De wekzaamheden van de Raad van Staten en van de vice-president van de Raad liggen op de iverse terreinen. Waar de Raad en in het bijzonder zijn vice-president een activiteit verricht Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16164 (R 1147), nrs. 1-4

die in politiek opzicht belangrijk is, speelt die taak zich niet af direct binnen de politieke arena. De Raad van State van het Koninkrijk noemt als voorbeeld de advisering door de vice-president van de Raad van State in geval van een kabinetsformatie. Hoe belangrijk deze taak ook is in politiek opzicht, men moet constateren dat deze taak slechts incidenteel wordt uitgeoefend. Daarbij komt dat er ook voor anderen, die betrokken worden bij een kabinetsformatie, niet alleen als adviseur, maar bijvoorbeeld ook als formateur en informateur, geen forum privilegiatum is voor wat betreft de ambtsmisdrijven in die functie gepleegd (vgl. het huidige en het voorgestelde grondwetsartikel, welke spreken van «ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd»). Evenmin brengt het argument dat aan de Raad van State van het Koninkrijk taken zijn opgedragen ter waarneming van het koningschap, ons tot de overtuiging dat de vice-president tot de kring van personen dient te behoren voor wie het forum privilegiatum geldt. In de eerste plaats behoort deze taak, zoals de Raad in zijn advies zelf al aangeeft, aan de Raad van State als college. De Raad wijst er weliswaar op dat de vice-president hierin «uiteraard (..) verreweg het belangrijkste aandeel zal hebben», doch de Raad zal hierbij doelen op de mogelijk feitelijke toedracht. Dit doet echter niet af aan de omstandigheid, dat krachtens artikel 46 van de Grondwet het koninklijk gezag wordt waargenomen door de gehele Raad van State (men zie ook het voorgestelde grondwetsartikel 2.1.15 in wetsontwerp 16034[R 1138]). Voorts geldt op dit onderdeel dat de handelingen van de Raad van State (of de vice-president namens de Raad) zich buiten de politieke arena afspelen. Daarbij komt dat voor de handelingen van de Raad van State, het koninklijk gezag waarnemend, de ministeriële verantwoordelijkheid geldt. Verder zij nog opgemerkt dat ook de staatscommissie niet adviseerde tot opneming van de leden van de Raad van State in de kring van personen voor wie het forum privilegiatum geldt. Een en ander leidt ons tot de conclusie dat wij in dit opzicht niet mee kunnen gaan met het advies van de Raad. Zoals de Raad van State van het Koninkrijk terecht constateert, zijn de commissarissen des Konings niet bij uitstek politieke ambtsdragers. De Raad meent echter, dat de redenen die leiden tot bijzondere bescherming tegen lichtvaardige vervolging, zoals in de memorie van toelichting uiteengezet, grotendeels ook gelden voor de commissarissen des Konings, die evenzeer als de Gouverneur van de Nederlandse Antillen vertegenwoordigers des Konings zijn. De Raad meent dat het niet opnemen van de commissarissen des Konings nadere motivering behoeft. Wij merken op, dat in het onderhavige ontwerp van Rijkswet doorslaggevend is, of de functionarissen die in aanmerking zouden moeten komen voor een bijzondere bescherming tegen lichtvaardige vervolging, bij uitstek politieke ambtsdragers zijn. Naar ons oordeel is zulks met de commissarissen des Konings niet in die mate het geval, dat handhaving van het forum privilegiatum voor hen gerechtvaardigd zou zijn. Wij kunnen niet meegaan met de Raad waar hij opmerkt, dat de commissarissen des Konings evenzeer als de Gouverneur der Nederlandse Antillen vertegenwoordigers des Konings zouden zijn. De commissarissen vertegenwoordigen immers, voor wat betreft hun functie als rijksorgaan, niet de Koning, maar zij zijn van regeringswege belast met de uitvoering van bepaalde taken. De Gouverneur der Nederlandse Antillen is voor een deel van zijn functie vertegenwoordiger van de Koning, maar dat deel betreft juist zijn functie als landsorgaan (artikel 2 van het Statuut). Daarbij komt dat voor het geheel van zijn functie de Gouverneur in een geheel ander staatsverband functioneert dan de commissarissen des Konings. Met betrekking tot de Gouverneur der Nederlandse Antillen wordt door de Raad van State van het Koninkrijk opgemerkt, dat deze zowel rijksorgaan als landsorgaan is en dat het de Raad voorkomt, dat de Gouverneur in laatstgenoemde hoedanigheid krachtens de Nederlandse Grondwet geen aanspraak heeft op en forum privilegiatum. Voorts de Raad erop dat beide kwaliteiten zozeer met elkaar verweven zijn, dat het twijfelachtig is of in geval van vervolging wegens ambtsmisdrijf in de praktijk een scheiding tussen beide hoedanigheden kan worden gemaakt.

Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16164 (R 1147), nrs. 1-4

Wij kunnen instemmen met de opvatting van de Raad van State van het Koninkrijk dat de Gouverneur in zijn kwaliteit als landsorgaan, geen aanspraak heeft op een forum privilegiatum krachtens de Nederlandse Grondwet. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Statuut, geldt artikel 178 Grondwet voor de Gouverneur als koninkrijksorgaan. Voorts kan de Raad worden toegegeven dat beide kwaliteiten van de Gouverneur zozeer met elkander verweven zijn, dat het twijfelachtig is of in geval van vervolging wegens ambtsmisdrijf in de praktijk een scheiding daartussen gemaakt zal worden. Indit verband zij opgemerkt dat in de artikelen 11-13 van het Reglement van de Gouverneur geen onderscheid wordt gemaakt tussen zijn beide kwaliteiten. Deze artikelen zijn immers opgenomen in de eerste afdeling van het Reglement welke afdeling voor de Gouverneur in beide hoedanigheden geldt. Wel is in de artikelen 11-13 sprake van enerzijds de ambtsmisdrijven van de Gouverneur en anderzijds de gewone misdrijven, zo die door hem worden gepleegd. De verwevenheid tussen deze beide kwaliteiten van de Gouverneur is een belangrijke reden om het forum privilegiatum van de Gouverneur als koninkrijksorgaan niet meer in de Grondwet op te nemen en, zoals reeds in de memorie van toelichting is opgemerkt, een voorziening te treffen in het Regiement voor de Gouverneur van de Nederlande Antillen. Overigens heeft het betoog van de Raad van State van het Koninkrijk ons aanleiding gegeven de memorie van toelichting met een passage in de geest van het vorenstaande aan te vullen. Wij veroorloven ons U in overweging te geven het hierbij gevoegde gewijzigde ontwerp van Rijkswet met gewijzigde memorie van toelichting, met als bijlagen afschrift van het advies van de Raad van State van het Koninkrijk, afschrift van dit nader rapport en de aan de Raad van State van het Koninkrijk voorgelegde tekst van onderdelen van het wetsontwerp en de memorie van toelichting, die nadien zijn gewijzigd, te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en aan de Staten van de Nederlandse Antillen.

De Vice-Minister-President, Minister van Algemene Zaken a.i., H. Wiegel De Minister van Binnenlandse Zaken, H. Wiegel

De Staatssecretaris van Justitie, E. A. Haars Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16164 (R 1147), nrs. 1-4

BIJLAGE IV Aan de Raad van State van het Koninkrijk voorgelegde teksten OORSPRONKELIJKE TEKST VAN ONDERDELEN VAN HET ONTWERP VAN RIJKSWET EN VAN DE MEMORIE VAN TOELICHTING DIE NADIEN ZIJN GE-WIJZIGD Wetsontwerp en Memorie van toelichting In de aan de Raad van State van het Koninkrijk voorgelegde versie was artikel 6.7genummerd

artikel 6.6.

Memorie van toelichting

Nr. 5, laatste alinea, laatste volzin: In de aan de Raad van State van het Koninkrijk voorgelegde versie ontbrak deze volzin.

Nr. 6, laatste alinea: Intussen behoeft een dergelijke regeling geen grondwettelijke basis en lijkt strikt genomen de Grondwet zelfs niet de meest geëigende plaats hiervoor. Naar wij menen verdient het de voorkeur ter zake een voorziening te treffen in het Reglement voor de Gouverneur van de Nederlandse Antillen, waar ook het overige strafrechtelijke optreden tegen de Gouverneur is geregeld. Te zijner tijd zal daarin bij Rijkswet kunnen worden voorzien.

Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16164 (R 1147), nrs. 1-4