De behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling inzake de mogelijkheid k... - Handelingen Eerste Kamer 1979-1980 22 april 1980 orde 3

Aan de orde is de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling inzake de mogelijkheid kiesrecht voor de gemeenteraad te verlenen aan ingezetenen die geen Nederlander zijn (13991). De beraadslaging wordt geopend. D De heer Kolthoff (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! In het voorlopig verslag hebben wij ons het recht voorbehouden bij de openbare behandeling van dit wetsontwerp nader in te gaan op met dit ontwerp verband houdende onderwerpen. Vooruitlopende op de discussie van vandaag hebben de bewindslieden, mede naar aanleiding van vragen van andere fracties, nog eens weer de argumenten op een rijtje gezet, die hebben geleid tot de indiening van dit ontwerp. Wij zijn de Ministers hiervoor erkentelijk, al zijn er, maar dat was ook nauwelijks te verwachten, geen nieuwe aspecten naar voren gekomen. Na de behandeling van dit wetsontwerp in de Tweede Kamer heeft on der andere mr. Vis in de NRC van 17 maart 1979 een nogal kritisch commentaar gegeven. In wat andere woorden zegt hij, net als 'de Volkskrant' op 16 maart deed, dat de wijze waarop de kwestie van het kiesrecht voor niet-Nederlanders is benaderd, getuigt van een betreurenswaardige en inconsequente traagheid en voorzichtigheid. Waarom is het voorstel gedaan, zoals het er nu ligt? Volgens de memorie van antwoord aan onze Kamer, omdat men niet-Nederlandse ingezetenen invloed wil ge-

i

Kolthoff ven op zaken, die ook hen raken, maar dan beperkt tot het gemeentelijke vlak. Invloed op hoger 'niveau' wordt afgewezen, omdat kiesrecht op nationaal niveau principieel wordt voorbehouden aan Nederlanders. In het eerdergenoemd artikel zegt mr. Vis -evenals overigens de heer Patijn aan de overzijde ook al heeft gedaan -dat in de verklaring van de rechten van de mens is bepaald, dat ieder het recht heeft deel te nemen aan het bestuur van zijn land. Naar de mening van mr. Vis moet men in dit verband meer denken aan het land waar men leeft en werkt en aan welks rechtsorde men is onderworpen dan aan het geboorteland. Als deze gedachte wordt aanvaard, is inderdaad moeilijk vol te houden, dat het kiesrecht voor niet-Nederlanders beperkt zou kunnen worden tot de gemeenteraad. Wordt de redenering van mr. Vis niet aanvaard, dan rijst de vraag, of de bedoeling van de toekenning van kiesrecht is gelegen in de bevordering van een specifieke belangenbehartiging, nl. die van niet-Nederlandse ingezetenen door niet-Nederlandse ingezetenen. Naar ons gevoelen is dat evenwel niet de basis, waarop ons kiesstelsel en onze vertegenwoordigende lichamen zijn gebaseerd. Een raadslid wordt toch geacht de belangen der gemeente voor te staan? Hij zweert toch niet, dat hij de belangen van de middenstanders, van de huisvrouwen of van een bepaalde politieke partij zal voorstaan en behartigen, óf die van een groep Marokkanen? Wij voelen ons meer aangetrokken tot de redenering van mr. Vis en kiezen in beginsel voor het toekennen van kiesrecht voor alle vertegenwoordigende lichamen, óók aan niet-Nederlandse ingezetenen. Aan de overzijde heeft de Minister gesproken over een principiële doorbraak, maar die doorbraak is toch wel beperkt gebleven tot een heel klein gaatje. Zelfs als men bereid is de Regering te volgen in haar standpunt, dat niet-Nederlanders geen deel mogen hebben aan het landsbestuur dan nóg is het voor onze fractie niet te begrijpen, dat zij niet mogen kiezen voor of lid zijn van provinciale staten, enkel en alleen omdat provinciale staten de leden van de Eerste Kamer kiezen. Voor één handeling, één keer in de vier jaren, voor een vertegenwoordigend lichaam, dat politiek gesproken niet veel voorstelt, wordt men uitgesloten. Dat nu is voor ons onbegrijpelijk.

Het wordt nóg onbegrijpelijker, dat niet-Nederlanders straks zullen kunnen deelnemen aan verkiezingen voor de Rijnmondraad. Wordt Rijnmond een provincie, dan mag dit op eens niet meer. Het heeft echter weinig zin hier verder lang bij stil te staan omdat ook over dit aspect aan de overzijde langdurig is gesproken. Kort samengevat was het oordeel van de Minister: principe is principe en daaraan valt niette tornen. Wij betreuren het, dat zelfs het openstellen van de mogelijkheid, niet-Nederlanderste betrekken bij provinciale statenverkiezingen -om van die voor de Tweede Kamer maar te zwijgen -voor jaren grondwettelijk is geblokkeerd. Wij willen eraan herinneren, dat ook de WRR -na de behandeling van dit ontwerp in de Tweede Kamer -nog aan de Regering schreef: 'De Raad is er voorstander van, dat voor leden van etnische minderheidsgroepen, die niet de status van Nederlander hebben en die duurzaam in ons land gevestigd zijn, de mogelijkheid van volwaardige politieke participatie wordt geopend. Tegen de achtergrond van de eerdergeschetste problematiek meent de Raad dan ook, dat aan diegenen, die materieel deel uitmaken van de Nederlandse samenleving, een zo fundamenteel recht als het kiesrecht niet blijvend mag worden onthouden. Met betrekking tot het aanhangige voorstel tot grondwetswijziging, dat strekt tot opheffing van de constitutionele belemmeringen voor kiesrechtverlening aan niet-Nederlanders, dient te worden opgemerkt, dat het voor de onderhavige problematiek op langere termijn niet voldoende is om de toekenning van het kiesrecht te beperken tot vertegenwoordigende lichamen op lokaal niveau.' In de discussie aan de overzijde is enige aandacht geschonken aan de politieke partijvorming en de invloed daarop van andere, wellicht niet van een overmaat van democratische gevoelens overvloeiende regeringen. Volgens een in de knipselkrant van 14 maart jl. opgenomen bericht zouden er met betrekking tot deelgemeenteraadsverkiezingen in Rotterdam aanwijzingen zijn voor ongewenste ontwikkelingen. Dit juist in tegenstelling tot de door velen in de Tweede Kamer uitgesproken verwachtingen. Wij willen in dit verband opmerken, dat deze eventuele ontwikkelingen geen afbreuk mogen doen aan het principe van de politieke rechten voor niet-Nederlanders, zoals wij dat eerder hebben uiteengezet. Zowel voor Nederlandse als niet-Nederlandse anti-democratische groeperingen horen dezelfde normen te worden gehanteerd. Tenslotte, en ook daarover is, hoe kan het haast anders, in de Tweede Kamer gesproken, het volgende. Wanneer zullen de mensen, waarover wij nu spreken, voor het eerst aan de verkiezingen kunnen deelnemen. De heer Patijn drong erop aan, alles in het werk te stellen, dat nog tijdig vóór de raadsverkiezingen van 1982 de Kieswet en het Statuut aangepast zouden zijn. De Minister leek enige twijfels te hebben omtrent de haalbaarheid. Wij zouden het pleidooi van de heer Patijn willen ondersteunen. Mocht het evenwel niet gelukken, de wettelijke bepalingen tijdig aan te passen, weilicht kan dan overwogen worden, betrokkenen bij circulaire kiesrecht te geven en de wet met terugwerkende kracht aan te passen. Maar ik begrijp dat de Minister daar bezwaar tegen heeft.

Minister Wiegel: Ik zit er wel wat van te kijken, maar ik zal mijn bezwaren uiteenzetten nadat ik iedereen heb gehoord en het oordeel van deze Kamer optimaal kan wegen.

De heer Kolthoff (PvdA): Ik had hieraan nog willen toevoegen: Dit is een praktijk die door dit kabinet wat meer wordt toegepast. Daarom meen ik dat het in dit geval ook wel kan. Minister Wiegel: Men mag mijn interventie zo begrijpen, dat ik af en toe twijfel aan interventies van het eigen kabinet en dus de eigen standpuntbepaling relativeer. Het lijkt mij wat moeilijk kiesrecht per circulaire toe te staan, vooruitlopend op toekomstige wetgevende arbeid. Als wij dat zouden doen, had de heer Kolthoff alle mogelijkheden om een duidelijk vervolg te geven aan zijn geharnaste betoog van vanmorgen. Dat werk en die zorg voor ons daaromtrent wil ik hem besparen. De heer Kolthoff (PvdA): Ik ben daar zeer erkentelijk voor. Ik vroeg mij af waarom je de Lageronderwijswet en de Financiële Verhoudingswet wel per circulaire buiten werking kunt stellen en waarom de Kieswet niet.

Minister Wiegel: Ik had al het vermoeden dat u mij in de val wilde lokken. D De heer Wiebenga (VVD): Mijnheer de Voorzitter! De heer Kolthoff weet ook wel dat en het wetsontwerp dat op de circulaires waarop hij net doelde ge-

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

550

Wiebenga volgd is, onder een zeer slecht gesternte in deze Kamer behandeld zou kunnen worden. Het is juist de bedoeling van de Minister het wetsontwerp waarbij kiesrecht voor de gemeenteraad aan niet-ingezetenen wordt verleend te zijner tijd wel door deze Kamer te loodsen. De heer Kolthoff (PvdA): Kan de heer Wiebenga vertellen wat dat slechte gesternte inhoudt?

De heer Wiebenga (VVD): Ik zou mij kunnen voorstellen dat het wetsontwerp dat de circulaires poogt te legaliseren hier op een, laten wij zeggen, geharnaste ontvangst kan rekenen. Dat weet de heer Kolthoff heel goed en het is hem ook bekend dat deze ontvangst door ons wordt voorbereid.

De heer Kolthoff (PvdA): Tegen de circulaire heeft de heer Wiebenga geen bezwaar gemaakt toen ik de motie in-diende.

De heer Wiebenga (VVD): Dat zeg ik helemaal niet. Als de heer Kolthoff meent dat wij door het niet steunen van zijn motie overigens geen inhoudelijke bezwaren hebben, dan vergist hij zich. De motie was gewoon niet goed genoeg, dat is een ander verhaal. Daar praten wij een andere keer nog wel eens over. Mijnheer de Voorzitter! Ter zake! De heer dr. S. J. Theunis heeft niet zo lang geleden een proefschrift geschreven en de titel van de handelsuitgave van dit proefschrift luidt: 'Ze zien liever mijn handen dan mijn gezicht'. Dit proefschrift gaat over de buitenlandse werknemers in ons land. Ook deze schrijver bepleit -onder meer gevolgd door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid -dat, zoals de heer Kolthoff net heeft aangegeven, het kiesrecht aan niet-Nederlandse in-gezetenen wordt toegekend. Het betreft hier niet alleen toekenning van het kiesrecht voor de gemeenteraad, maar ook voor provinciale staten en Tweede Kamer. Dit pleidooi brengt mij ertoe allereerst in te gaan op de omvang van het kiesrecht voor niet-Nederlandse ingezetenen, uiteraard in relatie tot het nu aan ons ter beoordeling voorgelegde wetsontwerp. Daarna zal ik spreken over de gevolgen van dit wetsontwerp. Tenslotte zal ik een paar procedurele aspecten, die bij ons vragen hebben opgeroepen, aan de orde stellen. Als men van mening is, dat het goed is om aan niet-Nederlandse ingezetenen invloed te geven op het reilen en zeilen van de samenleving waarin zij wonen en werken, dan ontkomt men niet aan de vraag, of die invloed ook vertaald moet worden in politieke in-vloed. Er zijn motieven tegen aan te voeren, zoals de overweging dat iedere ingezetene zich die politieke in-vloed kan verwerven door naturalisatie. De heer Kaland heeft daar onder meer op gewezen. Er zijn meer motieven tegen, bij voorbeeld dat van niet-Nederlanders die zich niet laten naturaliseren, het verblijf vaak als tijdelijk bedoeld zal zijn. Velen zullen onze taal niet goed beheersen en onze cultuur zal ook velen van hen vreemd zijn. Mijn fractie erkent het belang van deze reserves en de praktische problemen die uit deze zaken kunnen voortvloeien bij het verlenen van kiesrecht. Ik kom daar straks nog op terug. Er zijn echter ook motieven voor het wel verlenen van het kiesrecht aan niet-Nederlanders aan te voeren, bij voorbeeld: het hebben van politieke in-vloed moet gebaseerd zijn op het territorialiteitsbeginsel, meer dan op het nationaliteitsbeginsel. Dus de plaats, of het land, waar men woont, moet bepalend voor het kiesrecht zijn en niet de nationaliteit die men bezit. Een ander motief, dat hiermee samenhangt, is, dat het sociaal gezien een goede zaak is om ook niet-Nederlandse inwoners medeverantwoordelijkheid te geven voor het overheidsbeleid. Zij zijn immers ook belastingplichtig -dat is iets anders dan dat zij belasting betalen -zodat hier inderdaad het adagium geldt: no taxation without representation. Ook al om verdergaande isolering van groepen vreemdelingen te voorkomen, zou je dit kiesrecht aan hen kunnen willen toedelen. De hoofdvraag is dus: willen we deze groepen kiesrecht verlenen, of willen we dat niet? Dat is een zo principiële vraag dat in artikel 46 van het Statuut is neergelegd, dat alleen Nederlanders het kiesrecht toekomt. De wetgever heeft het dus zelfs tot Koninkrijkskwestie gemaakt. In dit licht bezien, vinden wij de plaatsing van dit grondwetsartikel wat vreemd. Het zou, in ieder geval staatsrechtelijk, in onze ogen juister zijn geweest, het principiële vraagstuk in zijn totale omvang van het kiesrecht aan niet-Nederlandse inwoners te koppelen aan de bepalingen over het Nederlanderschap. Wat hier voor ons ligt, is veeleer een pragmatische keuze dan een principieel ja of nee tegen kiesrecht voor buitenlanders. Als deze grondwetsbepaling straks wordt uitge voerd, zullen er wel buitenlanders in gemeenteraden, in gemeenschappelijke regelingen en in wijkraden kunnen zitten, maar niet in provinciale staten en Staten-Generaal. Terwijl -ik zeg dit nadrukkelijk -vanuit de buitenlanders geredeneerd, de motieven om hun al of niet politieke invloed te geven op die niveaus, natuurlijk niet anderszijn. Al met al betekenen de plaatsing en de inhoud van dit artikel dat, wanneer de wetgever in de toekomst, wat zijn motieven verder ook mogen zijn, ook voor provinciale staten en Staten-Generaal mogelijkheden voor buitenlanders wil scheppen, bij voorbeeld in het kader van een minderhedenbeleid, opnieuw tot grondwetswijziging moet worden overgegaan. Hoe denkt de Regering dit aspect te behandelen in het overleg met de vertegenwoordigers van de minderheidsgroepen, als die hun claims op kiesrecht voor provinciale staten en Staten-Generaal naar voren brengen? Hoe ziet de Regering de ontwikkelingen op dit punt in de toekomst? Wanneer je de principiële vraag, of kiesrecht ook aan niet-Nederlanders kan worden verleend, in de Grondwet positief beantwoord zou hebben, dan komt er de pragmatische vraag, of dat ook voor alle niveaus moet gelden. Het antwoord op de vraag, of dat voor alle niveaus zou moeten gelden en op welke voorwaarden, zou de gewone wetgever, in onze opinie, moeten geven. Wat de Staten-Generaal betreft, kunnen wij het met de keuze van de Regering -het niet toekennen van kiesrecht aan niet-Nederlandse ingezetenen -eens zijn, en wel op een motief ontleend aan het staatsbelang; met name omdat op dit niveau de defensie en de buitenlandse betrekkingen in het geding zijn. Voor de provincie ligt het moeilijker. De Regering meent dat het kiesrecht niet aan buitenlanders moet worden verleend, omdat de provinciale staten fungeren als kiescollege voor de Eerste Kamer. Toch zijn hierbij ook varianten denkbaar, die in de toekomst wel eens actueel kunnen worden. Ik noem er twee: 1. Je kan wel actief en passief kiesrecht aan buitenlanders verlenen voor de provinciale staten, maar het passief kiesrecht, dus het recht om gekozen te worden tot lid van de Eerste Kamer, alleen laten gelden voor Nederlanders. Er blijven dan toch alleen Nederlanders in de Staten-Generaal. 2. Als je dit te ver gaat en je elke in-vloed voor buitenlanders op de samenstelling van de Eerste Kamer, dus ook indirect wilt uitsluiten, zal je de buitenlanders wel actief, maar geen

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

551

Wiebenga passief kiesrecht voor de provinciale staten kunnen geven. Zij kunnen dus niet als kiesmannen fungeren. Als het vraagstuk van het kiesrecht van de niet-Nederlanders ten principale zou zijn behandeld bij de nationaliteitsbepalingen, zouden ook deze constructies wellicht denkbaar zijn geweest en in ieder geval serieus in bespreking hebben kunnen komen. Ik zeg niet, dat wij vinden dat zij vandaag de dag al moeten worden toegepast, maar wel, dat zij ons later wel eens van pas zouden kunnen komen. Wellicht heeft de Regering ook een beetje spijt, nu het minderhedenbeleid ook op het vlak van de participatie zich goed ontwikkelt, van beperkte strekking van dit grondwetsartikel? Misschien wil de Regering daarop ook ingaan. Ik heb zoeven over de omvang gesproken, maar ik kom nu te spreken over de inhoud van het kiesrecht. Als te zijner tijd aan niet-Nederlanders het kiesrecht voor de gemeenteraad wordt gegeven, kan dit praktische, interessante gevolgen hebben. De heren IJm-kers en Kolthoff hebben hiervan enkele voorbeelden genoemd. Er is ook gewezen op de mogelijkheid van partijvorming door buitenlanders. De kans daarop lijkt mij niet zo erg groot, maar te verwaarlozen. Wij hebben wel meer partijen van minderheden, zoals de Frysk Nasionale Partij. En op gemeenteraadsniveau zijn er vele ongebonden groeperingen, zoals gemeentebelangen. Tegen het bestaan van dat soort partijen hebben wij geen principiële bezwaren. Het vloeit gewoon voort uit ons stelsel van evenredige vertegenwoordiging met een lage kiesdrempel. Een interessanter gevolg is, dat het straks ook mogelijk wordt, vooral in de grote steden, waar uiteraard de meeste buitenlanders wonen, dat bij voorbeeld een niet-Nederlander locoburgemeester wordt, en als zodanig bij afwezigheid van de burgemeester belast kan worden met het openbareordebeleid. Wat is de kijk van de Minister op dit praktische punt? Als deze grondwetswijziging van kracht wordt, zal de wetgever worden geroepen, een uitspraak te doen over de vraag aan welke voorwaarden dit kiesrecht wordt gebonden. Daarover behoeven wij op dit ogenblik niet en detail te spreken, maar wij zullen er rekening mee moeten houden dat het kiesrecht voor de buitenlanders enkele specifieke eigenaardigheden met zich kan brengen, die aan onze politieke cultuur vreemd zijn. Zoeven is ook al gewezen op een besluit van het sternbureau van de Rotterdamse deelgemeente Centrum-Noord om de Federatie van Vrije Marokkanen Amicales niet toe te laten tot de verkiezingen voor de raad van deze deelgemeente. Ik heb begrepen, dat ook de Minister geïnteresseerd is in de beweegredenen voor dat besluit. Wel toegelaten werd, blijkens mijn informatie, de Verenigde Marokkaanse Alliantie (V.M.A.) die ook aan Amicales verwant zou zijn, waarop de vergaderzaal van de deelgemeente door de verongelijkten werd bezet. Denkt de Minister, dat het mogelijk is, in de organieke wet de materie van het kiesrecht aan buitenlanders met de specifieke problemen die hierbij om de hoek kunnen komen kijken, afdoende te regelen? De heer Kolthoff (PvdA): Wil de heer Wiebenga dit in de organieke wet alleen voor niet-Nederlanders regelen of denkt hij daarbij ook aan Nederlandse, maar in onze ogen anti-democratische groeperingen?

De heer Wiebenga (VVD): Deze vraag heb ik impliciet met mijn vraag aan de Regering gesteld. Wellicht geeft de visie van de Minister nog aanleiding tot een debat daarover in tweede termijn. Ik kan mij echter voorstellen, dat dit juist bij de debatten over de organieke wet een rol zal spelen. Alles overwegende is een meerderheid van mijn fractie, met onderstreping van de reserves die kunnen bestaan en met onderstreping van de praktische problemen die bij de uitwerking nog moeten worden opgelost, van mening dat dit wetsontwerp, wat zijn inhoud betreft, steun verdient. En-kelen van mijn fractie beraden zich nog op hun stem. Wat dat betreft zijn wij ook zeer benieuwd naar het antwoord van de Regering. Het verlenen van kiesrecht aan niet-Nederlandse bewoners voor de gemeenteraad past in de ogen van de meerderheid van mijn fractie, goed in het minderheden-beleid dat de Regering krachtig ter hand heeft genomen. Het is goed deze mensen medeverantwoordelijkheid voor het plaatselijk beleid te geven. Wij vinden het vooral een goede zaak omdat het hele concrete gevolgen teweeg zal brengen. Vele partijen zullen buitenlandse kandidaten verkiesbaar stellen. Alleen dat al zal leiden tot een betere belangenbehartiging opterreinen als huisvesting, onderwijs en welzijnsvoorzieningen. Daar gaat het om. Ik wil nog iets zeggen over de procedure, met name over de verhouding tussen dit wetsontwerp en het Statuut van het Koninkrijk. Dit is overigens staatsrechtelijk geen eenvoudige materie. Wij hebben hierover een aantal vragen gesteld in het voorlopig verslag en de Regering is daarop ingegaan, waarvoor onze dank. Er zijn echter toch vragen overgebleven. Wat is het geval. Kortweg gaat het hierom. In artikel 46 van het Statuut staat dat het kiesrecht alleen aan Nederlanders toekomt. In dit wetsontwerp wordt daarentegen de toekenning van het kiesrecht aan niet-Nederlandse ingezetenen mogelijk gemaakt. De Regering en wij -zo blijkt uit de schriftelijke, voorbereiding -zijn het erover eens dat dit artikel van dit wetsontwerp in strijd is met de bepaling in het Statuut. Daarenboven stelt het Statuut uitdrukkelijk dat de landen bij hun wetgeving, de bepalingen van het Statuut in acht moeten nemen. Eigenlijk zou dit dus niet kunnen. Echter, de Regering heeft daarop het volgen-de gevonden. Er is een additioneel artikel A 7.7 toegevoegd, waarin wordt bepaald dat artikel 7.7 pas in werking treedt als het Statuut dit toestaat. Dit betekent weer dat het Statuut kan worden gewijzigd volgens de eenvoudige procedure van artikel 55, lid 2, van het Statuut, omdat er geen grondwetsbepaling is waarvan het Statuut afwijkt. Althans, dat is de mening van de Regering. Ik zou hierover toch nog een vraag willen stellen. Ik vraag mij namelijk af of dit juist is. Er is straks namelijk wel degelijk een grondwetsbepaling van kracht, waarvan de statuutwijziging gaat afwijken. De Regering schrijft dit ook in de memorie van antwoord op bladzijde 3. Straks geldt wel artikel 7.6 van de Grondwet dat de verkiezing van de gemeenteraad zal regelen. Daarin wordt bepaald dat dit moet gebeuren door Nederlanders. Het Statuut gaat dus straks iets bepalen dat in ijnrechte strijd is met de Grondwet, en wel met artikel 7.6, als deze constructie juist zou zijn. Ik wil dit eigenlijk in de vorm van een vraag stellen. Wellicht kan het antwoord helderheid geven. Dit zou weer betekenen dat de zware statuutwijzigingsprocedure van artikel 55, lid 3, moet worden gevolgd, met alle bijkomendheden van kamerontbinding en dergelijke. Ik vind toch dat de Regering nog niet helemaal duidelijk genoeg heeft aangegeven, waarom zij meent dat de procedure zonder ontbinding kan worden gevolgd. Echter, los hiervan, zelfs als de Regering hierin gelijk heeft, dan komt er nog iets bij. Doordat de Regering de statuutwijziging pas na deze grondwetswijziging wil laten plaatsvinden, zal ertijdverlies optreden. De heer Kolthoff heeft zojuist hierover iets gezegd.

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

552

Wiebenga Een betere oplossing zou naar mijn in-zicht vast en zeker geweest kunnen zijn dat de Regering de wijziging van het Statuut en van deze grondwetsbepaling had gekoppeld. Dan hadden wij drie vliegen in één klap geslagen. Ten eerste zou er geen tijdverlies zijn door twee procedures achter elkaar. Ten tweede zouden wij als Staten-Generaal nu de mening van de staten van de Antillen hebben gekend op dit onderdeel. Dat is belangrijk omdat er principiële kanten aan zitten. Ten derde zouden beide wetsontwerpen in één ontbinding kunnen worden meegenomen. Wij zijn dan ook door het antwoord van de Regering in de memorie van antwoord niet helemaal tevreden gesteld. Wi! de Minister of de regeringscommissaris hierop ingaan? Dit is belangrijk omdat het procedurevoorstel, dat ik nu op tafel leg, in wezen nog wel kan worden gevolgd, wat een ontbinding in verband met een statuutwijziging betreft of wat een gelijktijdige ontbinding betreft. In ieder geval zou daardoor veel tijdverlies kunnen worden voorkomen. Dat laatste punt van het tijdverlies zit ons namelijk niet zo lekker. Ook als wij het wetsontwerp aanvaarden, zal het inderdaad nog jaren duren voordat de buitenlandse ingezetenen van dit kiesrecht gebruik kunnen maken. Ik neem aan -maar daarop zal de Minister ook wel antwoorden -dat dit niet eerder is dan de gemeenteraadsverkiezingen van 1986. Het vóór 1982 tot stand brengen van een wijziging van het statuut en de Kieswet -twee zaken die belangrijk zijn -lijkt mij een heel moeilijke zaak. De vraag is dus ook of wij op deze manier de betrokkenen niet blij maken met een wassen neus. Ik doel daarbij dus op de niet-Nederlandse ingezetenen. Ten slotte ben ik opnieuw aangeland bij de woorden die ik in het begin heb gesproken. De heer Theunis zei over de buitenlandse werknemers: 'Ze zien liever mijn handen, dan mijn gezicht.'. Het zal duidelijk zijn dat wij een aantal vragen over dit wetsontwerp hebben. De meerderheid van mijn fractie is echter bereid, de niet-Nederlandse in-gezetenen het kiesrecht voor de gemeenteraad mogelijk te maken en hen wat dit betreft graag recht in de ogen te kijken. D De heer Van Kleef (PPR): Mijnheer de Voorzitter! Na hetgeen de heren Kolthoff en Wiebenga reeds naar voren hebben gebracht en na de vele vragen die door hen zijn gesteld, zal ik mijn betoog bekorten, omdat mijn vragen vrijwel identiek zijn. In het algemeen kan mijn fractie zich zeer wel verenigen met dit wetsontwerp. Om die reden heb ik nog slechts enkele korte vragen. Kan de Minister aangeven na hoeveel tijd iemand die geen Nederlander is, in aanmerking komt voor het actief en passief kiesrecht? Worden er naast de termijn die nodig is om dat kiesrecht te verkrijgen, nog andere voorwaarden gesteld dan de voorwaarden die voor Nederlanders gelden? De volgende vraag is ook gesteld door de heren Kolthoff en Wiebenga. Waarom worden uitgerekend provinciale staten uitgezonderd? Op dit punt is het beeld van de Rijnmondraad gebruikt. Nu kunnen de niet-Nederlandse ingezetenen wél het kiesrecht uitoefenen voor de Rijnmondraad, maar wanneer de Minister zijn zin krijgt ten aanzien van de provinciale herindeling, is dat niet meer mogelijk. D De heer Meuleman (SGP): Mijnheer de Voorzitter! De wetsontwerpen die wij heden behandelen, vormen de kern voor het functioneren van de lagere openbare lichamen. In dit grondwetshoofdstukzijn de bepalingen bijeengebracht die betrekking hebben op de bestuurslichamen van de territoriale en functionele decentralisatie. Zij bepalen de grondstructuur van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. Echt fundamentele veranderingen worden niet voorgesteld. Dat heeft onze in-stemming. Ook verder kunnen wij ons verenigen met de voorstellen, al verklaren wij dat de ontwerpen tijdens de behandeling in de Kamer aan de overzijde van het Binnenhof in sommige opzichten wél, maar in andere opzichten bepaald geen verbetering hebben ondergaan. Wetsontwerp 13990 is het algemeen ontwerp inzake gemeenten en provincies en geeft de grondwettelijke grondslag voor ons stelsel van territoriale decentralisatie. In het kader van de behandeling van dit wetsontwerp zijn vele lippendiensten bewezen aan het beginsel van de decentralisatie. De behoefte aan voortgaande decentralisatie wordt door velen beleden. Op zich zelf onderschrijven wij die gedachte. Anders dan in de negentiende eeuw gaat het niet meer om het veilig stellen van het centrale gezag tegenover de gewestelijke besturen, maar veelal om het omgekeerde. Alle belijdenissen van goede wil ten spijt, moeten wij echter vaststellen dat decentralisatie maar uiterst moeizaam gestalte krijgt. De centraliserende tendens blijkt telkens weer overmachtig. Al met al zijn wij uitermate sceptisch ten aanzien van de vraag wat er nu werkelijk van de decentralisatie terecht zal komen. Zolang het gelijkheidsideaal hoog in het vaandel blijft geschreven en zich als zodanig als een geweldige macht in ons bestuurlijk bestel doet gelden, zal naar onze mening de decentralisatie weinig kansen krijgen. Wrange ervaringen komen bij ons boven. Wij behoeven tegenover de Minister niet met zo veel woorden aan te geven aan welke zaak wij thans denken. Het is ook vanwege deze ervaringen dat wij de bewindslieden wel kunnen volgen in hun standpunt, daar het uitdrukkelijk en afzonderlijk in de Grondwet opnemen van de territoriale decentralisatie als uitgangpunt voor de inrichting van het openbaar bestuur niet verstandig is. Wij zijn geen tegenstander van artikel 7, lid 2, tweede lid, dat het mogelijk maakt dat binnen de gemeente en binnen de provincie decentralisatie krachtens de wet kan worden voorgeschreven, maar wij zien wel enigszins met angst en beven tegemoet welke uitwerking deze bepaling zal krijgen. Lopen gemeenten en provincies niet de kans dat het op betutteling zal uitlopen? Wij hadden gaarne gezien dat het oorspronkelijk beoogde vastleggen van de dualistische positie van de commissaris der Koningin geen schipbreuk zou hebben geleden. Ik kom tot wetsontwerp 13991. Mijn fractie aan de overzijde heeft ten slotte, ondanks zekere aarzelingen, voor dit wetsontwerp gestemd. Wij zullen dit eveneens, met dezelfde reserves, doen. In principe achten wij het onjuist dat het nationaliteitsbeginsel met betrekking tot het kiesrecht wordt doorbroken en min of meer wordt vervangen door het principe van het ingezetenschap. Wij zouden ernaar moeten streven, een nationaliteitscriterium, waaraan nog altijd een aantal essentiële burgerlijke rechten en plichten is opgehangen, intact te laten. Een incidentele uitzondering, bij voorbeeld met het oog op de in ons land verblijvende Zuid-Molukkers, zouden wij echter niet willen uitsluiten. Voor de behartiging van specifieke belangen van bepaalde minderheden in ons land staan op gemeentelijk vlak andere wegen open. Vanzelfsprekend heeft het onze instemming dat de weg naar de gekozen burgemeester en commissaris der Koningin middels wetsontwerp 13990 wordt geblokkeerd.

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

553

Meuleman Ik kom tot wetsontwerp 13994. In de Tweede Kamer heeft mijn fractie tegen dit wetsontwerp gestemd; met name op grond van de reeds lang bestaande bezwaren tegen de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, dus niet vanwege hét feit dat in dit wetsontwerp op dit punt iets wezenlijk nieuws zou worden voorgesteld. Vanwege het feit dat artikel 7.12 niet alleen over openbare lichamen van beroep en bedrijf spreekt maar ook van andere openbare lichamen wordt het voor ons moeilijk, zonder meer tegen deze bepaling te sternmen.

De beraadslaging wordt geschorst.

reeds lang bestaan en kunnen vaak bogen op een indrukwekkende staat van dienst. Kennelijk waren de indieners van wetsontwerp 13993 daarvan ook overtuigd, zelfs in een zodanige mate dat zij de vraag of het bestaan van waterschappen ook voor de toekomst nodig is nauwelijks hebben aangeroerd. Toch was daar naar onze mening alle reden toe. De heer Kaland wees daar al op. De positie van de waterschappen als deel van ons staatkundig stelsel, is niet meer zo vanzelfsprekend als wel het geval geweest is. Er is zeker reden, ons af te vragen of die bijzondere positie nog wel gerechtvaardigd is. Niet voor niets is indertijd de studiecommissie Waterschappen -beter bekend als de diepdelverscommissie -ingesteld. Als vrijwel enige motivering voor de continuering van het instituut waterschap beriep de Regering zich bij de indiening van het nu aan de orde zijnde wetsontwerp op 11 augustus 1976 op het in 1974 door genoemde commissie uitgebrachte rapport 'Het waterschap en zijn toekomst'.

De Regering schrijft onder meer: 'Dit rapport heeft ons gesterkt in de opvatting dat de waterstaatszorg in het bijzonder die voor de waterkering en waterhuishouding, een specifiek element van het overheidsbestuur is, dat een aparte plaats in de gedecentraliseerde bestuursorganisatie verdient. Dit rechtvaardigt ook in de herziene Grondwet een afzonderlijke bepaling aan de waterschappen te wijden'. Het bevreemdt ons enigszins, dat toen niet dieper is ingegaan op de vraag wel of geen waterschappen, of anders gezegd', wat verdient voorkeur: algemeen bestuur of functioneel bestuur. En daartoe was toch alle aanleiding want de commissie zelf zegt op blz. 15 van haar rapport: 'De overheidszorg wordt in ons land in het algemeen uitgeoefend door lichamen, belast met het algemeen bestuur. Functioneel bestuur zoals dat in waterschappen tot uiting komt, is een afwijking van het gebruikelijke patroon. De commissie meent, dat als regel de vorm van het algemeen bestuur de voorkeur verdient. Te veelvuldig en te snel gebruik van de functionele bestuursvorm zou aan de overzichtelijkheid (naar buiten toe) en de samenhang (naar binnen) van het bestuur afbreuk doen. Functioneel bestuur, dat is dus afzondering van één of enkele functies van het algemeen bestuur, dient naar het oordeel van de commissie daarom te worden gemotiveerd'. De commissie concludeert vervolgens wel dat voor waterschappen deze uitzonderingstoestand moet gelden, maar deze conclusie is door verschillende schrijvers, bij voorbeeld Prof. J. M. Polak ('Waterschapsbelangen', nr. 10 van 1975 en Mr. Douwes ' Bestuurswetenschappen', 1975 nr. 4) bestreden. Ter wille van de tijd zullen wij de inhoud van de artikelen nu niet weergeven, zij mogen stellig worden verondersteld bekend te zijn bij de bewindslieden. Hoe dat verder ook zij, een discussie over de vragen die hiervoor zijn aangeduid, zijn op parlementair niveau pas aan de orde geweest naar aanleiding van de in mei 1977 verschenen Regeringsnota 'Naar een nieuw waterstaatsbestel' in een openbare commissievergadering van 24 april 1978. Met andere woorden, het voorstel tot grondwetsherziening van 1976 werd eigenlijk pas enigermate gemotiveerd in een nota van 1977. Niet alleen de diepdelverscommissie, ook de Raad voor de territoriale decentralisatie en de WRR (rapport nr. 6 'De organisatie van het openbaar bestuur') stellen, dat algemeen bestuur valt te preferen boven functioneel bestuur. Wanneer wij dan ook in het voorlopig verslag hebben opgemerkt, dat de uitspraak van de Minister, dat parlementaire instemming was verkregen, onjuist is, is dat niet omdat wij ons op onze parlementaire teentjes getrapt voelden, maar omdat wij ons niet bij voorbaat bij de conclusies die in dezen zijn getrokken in de openbare commissievergadering van de Tweede Kamer willen neerleggen. Wij menen, dat er vele en voldoende redenen zijn om een aantal, zo niet alle taken, die nu door waterschappen worden verricht, tot de taak van algemene bestuursorganen te rekenen, waarbij wij in het bijzonder denken aan de provincies. Nu weten wij, dat als argument daartegen onder andere gebruikt is en wordt, dat waterstaatsgrenzen en provinciegrenzen veelal niet gelijk lopen. En deze afwijkingen zouden nog vergroot worden wanneer er 24 provincies zouden komen. Als dit kabinet zijn zin krijgt wordt het aantal provincies in ieder geval niet meer dan 17 en zelfs dat lijkt ons -als geruchten die gaan juist zijn -nog zeer twijfelachtig. Blijft echter de vraag hoe zwaar -ongeacht de vraag over het aantal provincies -deze argumentatie weegt. Wij denken, dat taken als zorg voor wegen, waterwegen, recreatie, natuurbescherming, zaken die thans soms door waterschappen worden behartigd, zonder meer naar provincies of gemeenten kunnen worden overgeheveld. Wanneer wij de zeewerende waterschappen buiten beschouwing laten, is de hoofdtaak van een waterschap de zorg voor het water. Deze hoofdtaak -de zorg voor het water -moe' worden gezien vanuit de wenselijkheid van in-tegraal beheer, dat wil zeggen van grond-en oppervlaktewater, kwantiteits-èn kwaliteitsbeheer. Integraal beheer is noodzaak, omdat wij er ons meer dan ooit bewust van i.ijn geworden, dat water een wezenlijk element is van ons leven, voor het gezinsleven, voor de industrie (proceswater, water als grondstof), landbouw (peil en kwaliteit) en van het feit, dat de waterhuishouding ook werkelijk als één geheel moet worden behandeld. Het beheer is zonder meer een algemeen belang, dat dan ook in het pakket van een algemeen bestuursorgaan thuishoort, evenzeer als milieuzorg, natuurbehoud, enz. Dit is verder uitgewerkt door R. van den Berg, Waterschapsbelangen 1977, Aan de orde is de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de waterstaat (13993). De Voorzitter: Mij is verzocht, bij de behandeling van dit wetsontwerp ook te mogen spreken over de wetsontwerpen nrs. 13994 en 13995. Hiertegen bestaat dezerzijds geen bezwaar. De beraadslaging wordt geopend. D De heer Kolthoff (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! De waterschappen hebben

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

554

Kolthoff blz. 139. In het voorlopig verslag hebben wij gewezen op het ontbreken in het voorliggende ontwerp van bepalingen omtrent de bestuursorganen, over andere verschillen met bij voorbeeld de gemeenten. Mede gelet op het inmiddels verschenen rapport van de commissie Merkx, getiteld 'Het bestuur van het waterschap' en vooral in het licht van onze zojuist verwoorde algemene benadering van het instituut 'waterschap', willen wij daarop in dit stadium niet verder ingaan. Wij volstaan met de constatering, dat er in ieder geval alle aanleiding is voor een fundamentele herbezinning op samenstelling en functioneren van besturen van waterschappen. Daartoe biedt genoemd rapport alle gelegenheid, al mag niet verheeld worden, dat in verschillende schappen en provincies aanzetten tot wijziging worden gegeven. Het wetsontwerp, dat nu voorligt, bepaalt niet dat waterschappen moeten worden ingesteld, het geeft alleen regels voor het geval dat Wij denken, dat provincies onder de voorgestelde bepalingen best zelf de belangrijkste waterschapstaken, dus die duidelijktot algemeen bestuursbeleid moeten worden gerekend, tot de hare kunnen rekenen. Wij hopen dat de werkgever in de toekomst de discussie, nu slechts summier aangeduid, bij de behandeling van een nieuwe 'Waterstaatswet' uiterst principieel zal willen voeren. Ten slotte, in het voorlopig verslag signaleerden wij centraliserende tendensen. De bewindsman wees die van de hand. Hoewel in het kader van ons betoog niet zo belangrijk, willen wij als voorbeeld, maar ook niet meer dan dat, verwijzen naar de twee laatste alinea's van blz. 24 van de Regeringsnota (Kamerstuk 14480). Om mogelijk verwijt te voorkomen, dat afschaffen van waterschappen en overbrengen van (een deel van) hun taken naar provincies ook centraliserend werken, willen wij nogmaals beklemtonen, dat het dan over andere zaken gaat nl. over functioneel of algemeen bestuur.

De heer Kaland (CDA): De heer Kolthoff is toch voor spreiding van macht. Welnu, in het integrale bestuur is het een betrekkelijk kleine groep burgers, die alle macht -zij het op gekozen wijze -tot zich trekt. Juist het functionele bestuur biedt de mogelijkheid om tot spreiding van deze macht te komen. Dit punt ziet de heer Kolthoff helemaal over het hoofd.

De heer Kolthoff (PvdA): Ik meen van niet. Kortheidshalve verwijs ik naar het interruptiedebat tussen de heer Kaland en de heer Vermeer. D De heer Wiebenga (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Over wetsontwerp 13993 inzake de waterschappen kan ik kort zijn. Wij zijn erover verheugd, dat de waterschappen genoemd blijven in de Grondwet, en ook, dat na twee nota's van wijziging de provinciale verantwoordelijkheid pregnanter uit de verf komt. Zoals in de nota naar aanleiding van het eindverslag (Tweede Kamer; blz. 2) staat: 'De voorgestelde nieuwe grondwetsbepaling beoogt om met behoud van de primaire positie van de provinciale besturen ten aanzien van de waterschappen voor nodig blijkende veranderingen een voldoende grondwettelijke basis te scheppen.' Wij menen dat er een goed evenwicht tussen Rijk en provincie is gevonden, op één punt na, en dat betreft het oppertoezicht. Mijn fractie betreurt het dat naast het toezicht het oppertoezicht, dat wil zeggen, het toezicht op de toezichthouder, dus het rijkstoezicht op de provinciale toezichthouder, niet in de nieuwe Grondwet is vermeld. Ik zeg dat niet om sentimenteel historische redenen, omdat het oppertoezicht al sinds 1815 in de Grondwet staat, net zoals overigens de Eerste Kamer. Het oppertoezicht wordt afgeschaft, de Eerste Kamer nog niet.

De Voorzitter' Nog lang niet! De heer Wiebenga (VVD): Daarmee ben ik het graag eens. Ik weet dat de heer Van Rossum aan de overzijde in dit verband strijdend ten onder is gegaan, nadat de Minister van Verkeer en Waterstaat hem heeft gepaaid met schone beloften over de vermelding van het oppertoezicht in de organieke wetgeving. Ik wil graag van Minister Wiegel horen, of dat begrip inderdaad in de organieke wetgeving terecht zal komen. In tegenstelling met wat Minister van Verkeer en Waterstaat aan de overzijde zei, ben ik van mening dat het provinciale primaat bij het toezicht door het nu voorliggende lid 3 van artikel 7.II, waarin staat 'De wet regelt het provinciale en overige toezicht op de waterschapsbesturen' juist wel risico loopt.. Wat is namelijk 'overig toezicht'? Het is bij deze wetstekst niet ondenkbaar dat de gewone wetgever meer gewicht gaat toekennen aan het overig toezicht, bij voorbeeld in de theoretisch denkbare vorm van rechtstreeks toezicht van de Minister op de waterschappen, dan aan het provinciaal toezicht. Het evenwichtige in de verhouding oppertoezichttoezicht is juist, dat het oppertoezicht gewoon toezicht veronderstelt. Te meer nu deze begrippen al sinds lengte van jaren zo glashelder zijn, is hierbij sprake van een verarming van de Grondwet. Ik wil hierover graag een nadere uitleg van de Minister horen' waarbij ik verwijs naar het blad 'Waterschapsbelangen' van 19 april 1979. Ik koppel daaraan ten slotte de vraag, hoe de vorderingen zijn met de algemene waterschapswet. Wanneer schat de Minister dat een ontwerp ter zake wordt ingediend? Wij vinden deze wet belangrijk en hopen dat er spoed achter zal worden gezet. De beraadslaging wordt geschorst.