De behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake provincies en gemeenten - Handelingen Eerste Kamer 1979-1980 22 april 1980 orde 2

Aan de orde is de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake provincies en gemeenten (13990).

De Voorzitter: Alvorens de beraadslaging te openen wil ik een woord van welkom richten tot de regeringscommissaris, professor Simons. De beraadslaging wordt geopend. D De heer Kolthoff (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Bij de behandeling van wetsontwerp 13990 aan de overzijde hebben onder andere de heren Brinkhorst en Faber geconstateerd, dat de meest wezenlijke bepalingen voor de lagere publiekrechtelijke lichamen in 1848 in de Grondwet zijn opgenomen en sindsdien nauwelijks zijn veranderd. De uitwerking daarvan, met name de in de Gemeentewet van 1851, gaf getuige het volgende citaat, ontleend aan het boek van Oud 'honderd jaren', toen aanleiding tot felle discussies. Van Groen van Prinsterer tekent Oud op: wie het ontwerp aanneme moge, naar het hem voorkomt 'spreken van vrijzinnigheid, o, ja!, maar niet van vrijheid, van een liberale, maar niet van een Nederlandse, van een nationale politiek

Door der-

gelijke wetten worden geen autonomen, maar automaten en, wat bepaaldelijk deze voordracht betreft, plaatselijke automaten en centrale autocraten gevormd.'. In zijn antwoord zei Thorbecke: 'Vergelijkt, zo gij wilt, hetgeen de gemeenten zullen worden met hetgeen zij tot dusverre zijn. Zo er tot dusverre enige eigen werking, enige zelfstandigheid, gelijk men pleegt te zeggen, bij de gemeenten bestaat, dan is die alleen te vinden in de ongeveer 80 steden, maar niet in de gemeenten op het platteland. Die gemeenten op het platteland, bijkans ten getale van 1200, zullen nu door deze wet tot een vrijheid worden gebracht, veel groter, veel uitgestrekter, veel krachtiger dan die op het ogenblik door de grootste steden van het land wordt genoten. Ik meen niet nodig te hebben meer te zeggen om te bewijzen, dat dit ontwerp van wet geen getuigenis draagt van vrees, maar van vertrouwen in een edele en trouwhartige natie.'. Oud voegt hieraan toe: 'Wie durft betwisten dat de uitkomst heeft bewezen dat het gelijk hier ten volle aan de zijde van de minister is geweest?'. Tijdens de behandeling van het nu voorliggende ontwerp zijn zowel van de zijde van de Regering als van die van de Kamer dierbare woorden gewijd aan de belangrijke plaats, die de lagere organen en met name de gemeenten innemen in ons staatsbestel. Wellicht het meest treffend is dit verwoord door de regeringscommissaris, na een interruptie van de heer Brinkhorst: 'De geachte afgevaardgde miskent naar mijn bescheiden mening de bijzondere positie, die provincies en gemeenten hebben gekregen door de grote plaats, die zij hebben gekregen en zullen behouden in onze Grondwet. Het is een typisch verschijnsel van de Nederlandse Grondwet dat daarin zoveel betekenis wordt toegekend aan provincies en gemeenten, doordat die daarin met zovele bepalingen worden besproken. Dat stelsel wil de bestaande Grondwet handhaven.

Eerste Kamer 22 april 1980

Ingekomen stukken Grondwet

535

Kolthoff Dat zal altijd een vingerwijzing voor de wetgever en de provinciale autoriteiten moeten zijn hier voorzichtig mee om te springen. Er moeten zeer goede, zakelijk gefundeerde redenen zijn op grond waarvan de centrale of provinciale wetgever ertoe mag overgaan om iets af te nemen van het autonome gebied van de provincies en gemeenten.'. In onze ogen iets afzwakkend hetgeen hij daarvoor zei, voegt de regeringscommissaris hieraan toe: 'In zeer vele gevallen waarin het is gebeurd, was het minder erg dan het leek, omdat er slechts werd overgebracht naar de sfeer van medebewind waardoor in wezen hetzelfde arbeidsveld voor gemeenten en provincies werd behouden.'. Dat is schoon gesproken, maar hoe is de realiteit? In TVO van 4 januari 1979 vraagt prof. Van de Brink zich af wat de niet te stuiten tendens rechtvaardigt in het bestuurlijke vlak tot centralisatie en concentratie. En nog een keer de heer Brinkhorst: 'De realiteit is dat de bestuurskracht van gemeenten en provincies steeds verder wordt aangetast. De vraag is dan ook aan de orde hoe wij het proces van centralisatie verder kunnen keren.'. Wij denken, dat de heer Brinkhorst gelijk heeft. Ondanks de bepalingen in de Grondwet, ondanks alle goede bedoelingen zien wij een nog steeds voortgaande centralisatie, een steeds verdere beperking van de werkelijk vrije beslissingsruimte bij de lagere overheden en in het bijzonder bij de gemeenten. Dat behoeft niet eens altijd te geschieden via formele wetten en besluiten, dat kan gaan en dat gaat vaak via allerlei andere beïnvloedingskanalen. In een artikel in TVO van 23 augustus 1979 beschrijft prof. Wessel welke beïnvloedings-en temperingsmiddelen er zijn, gezien vanuit planningsoptiek. Alleen aan juridische beïnvloe-dings-en temperingsmiddelen komt hij al aan een aantal van 17. Maar diegenen die in de praktijk van elke dag bezig zijn, kunnen talloze voorbeelden noemen van beïnvloeding, die niet binnen het normale juridische kader zijn te vatten, die vaak leiden tot een betutteling en een bemoeizucht, en die in strijd zijn met de schone gedachten over decentralisatie en autonomie. Wij denken hierbij aan nog niet aanvaarde nota's en ontwerp-plannen die echter al wel werken, soms aan provinciale nota's over onderwerpen die slechts zeer ten dele eigen bevoegdheden raken, aan inzichten en adviezen van consulenten en districtshoofden, en aan de invloed van de 'radenrimram'. Op bladzijde 7 van de memorie van toelichting schreven de toenmalige bewindslieden dat bij de taakvervulling vanouds onderscheid wordt gemaakt tussen autonomie en medebewind. Zij voegen hieraan toe dat deze onderscheiding thans niet zo wezenlijk meer is, maar bovendien dat bepaalde activiteiten meer als een tussenvorm zijn te beschouwen. Met instemming hebben wij in het begin prof. Simons geciteerd, met name waar hij spreekt over de autonomie der gemeente. Maar wij vragen ons af wat de autonomie, met name van de gemeente, nog voorstelt. Is het niet zo, dat wij bezig zijn ons zelf een rad voor de ogen te draaien? De heer Klein schreef ook in het tijdschrift van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 18 april 1980 dat alleen nog maar op relatief ondergeschikte bestuursgebieden bevoegdheden bij de gemeenten zijn overgebleven. Je kunt geen trottoirtegel meer door een boompje vervangen of je loopt tegen de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan. Als een gemeente de plaatselijke fanfare wil subsidiëren, heeft zij te toetsen op basis van de rijksbijdrageregeling en als een vrouwenvereniging een financiële bijdrage vraagt, moet men eerst bekijken of het verzoek toevallig onder de rijksbijdrageregeling voor emancipatiewerk kan vallen, dan wel dat de komende regeling voor alfabetisering van toepassing is of mogelijk ook nog de rijksbijdrageregeling sociaal cultureel werk. Prof. Simons zei ook: 'In zeer veel gevallen waarin het is gebeurd, was het minder erg dan het leek.'. Daarbij doelde hij op gevallen waarin de autonomie is overgegaan in medebewind. Wij zouden willen zeggen: was dat maar waar. Want elke overgang van autonomie naar medebewind betekent minder eigen beslissingsruimte, meer regeling van bovenaf. De nieuwste ontwikkeling op dit terrein is de ontwerp-bekostigingsregeling voor schoolbegeleiding. Tot nu toe was dit een autonome taak van de gemeente. In de toekomst mag zij nog middels een koppelsubsidie betalen, maar in het bestuur mag zij niet participeren anders dan als schoolbestuur. Het lijkt ons verder beter nu nog maar niet te spreken over het in het kader van de reorganisatie van het binnenlands bestuur aangekondigde provinciale beleidsplan; een beleidsplan, dat het gevaar in zich bergt dat het laatste sprankje autonomie dat nog aanwezig is, zal verdwijnen. Kortheidshalve verwijzen wij naar artikelen in de Nederlandse Gemeente van 24 augustus 1979, op de bladzijden 401 en volgende, van 28 september 1979 op de bladzijden 459 en volgende waarin ook de vice-voorzitter van het IPO dit beleidsplan van de hand wijst, en naar het blad van de Nederlandse Bond van Gemeente-Ambtenaren van 9 november1979. Als wij over gemeentelijke autonomie spreken, hebben wij het gevoel dat er inderdaad niet zoveel anders over zal blijven dan de inmiddels legendarisch geworden straatnaamgeving en verder misschien nog de bevoegdheid te besluiten op 1 mei de ro-de vlag op het gemeentehuis te hijsen. Als dat gebeurt dan gaat echter een weergaloze siddering door parlementair Nederland en regent het vragen van verontruste kamerleden, die strijden voor de geestelijke en democratische vrijheid van belangrijke minderheden. Wat het medebewind betreft, willen wij kort zijn. Alleen geldt ook hier de opmerking, dat wij niet de indruk hebben dat hier bij de hogere organen de grootst mogelijke terughoudendheid wordt betracht bij het geven van voorschriften, hetzij in de vorm van wetten, hetzij op andere wijze, indien medewerking van lagere organen wordt gevraagd. Steeds bestaat de indruk, datbij de hogere organen -bestuurlijk of ambtelijk de vrees bestaat dat toch nog eens iets anders zou kunnen gaan gebeuren? dan men zelf zou doen. Als voorbeeld moge gelden de ruimtelijke ordening, waarbij wij langzamerhand in een juridisch mercantilisme zonder weerga zijn beland. De voorschriften hebben de nauwgezetheid van een spoorboekje en in dit opzicht moet men blij zijn, dat de treinen af en toe gelukkig niet op tijd rijden. Juist in zaken van medebewind is het goed te bedenken, dat de burger zich wendt tot, en antwoord en een verklaring verwacht van het lokale bestuur. Dat lokale bestuur kan niet steeds verwijzen naar hogere, naar andere machten en regelingen. Dat wordt niet begrepen, maar past ook niet in een publieke, politieke verantwoordingsplicht. Mijnheer de Voorzitter! Voor ons is, uit een oogpunt van plaatselijke democratie, de door de Regering genoemde tussenvorm het meest bedreigend. Het verschijnsel is er. In de memorie van toelichting, op bladzijde 7, wordt

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

536

Kolthoff bij wijze van voorbeeld genoemd: 'Te denken valt aan vrijwillige medewerking aan de uitvoering van niet op een wet gebaseerde subsidieregelingen.'. De vraag rijst dan wel hoe vrijwillig die vrijwilligheid is juist hier zien wij de in-vloed van diverse vakdepartementen en belangengroeperingen. Hoe vrijwillig is de medewerking aan de rijksbijdrageregeling emancipatiewerk als CRM tegelijk een grote advertentiecampagne voert? Hoe vrijwillig is de medewerking aan de uitvoering van een programma als een subsidieworst van bij voorbeeld 70% in de investeringskosten wordt voorgehouden? Hoe vrijwillig is de berusting in een door de provincie in het leven geroepen instituut, dat uit een oogpunt van efficiency de opstelling van een landschapsplan coördineert en dan en passant voorschijft welke cultuurmaatschappij voor welke gemeente dat plan zal voorbereiden? Hoe vrijwillig was de besluitvorming in het kader van het aanvullende wer-ken-beleid als een object kon worden gesubsidieerd, doordat landelijk bepaald was dat in een bepaalde sector geld moest worden besteed, hoewel de lokale prioriteiten gans anders lagen? Ook in dezen geldt weer het aspect van de terughoudendheid. Ik noem een voorbeeld. Vorig jaarvoor het eerst -verschenen op de begroting van Volksgezondheid en Milieuhygiëne een subsidiepost voor aanleg van rioleringen. Waarom dit niet via de normale verfijningsregeling gebeurt, laten wij gemakshalve buiten beschouwing. Denkt nu niet, dat volstaan wordt met alleen het toekennen van subsidie! Voor de begeleiding tijdens de bouw moeten uiteraard rijksambtenaren worden ingeschakeld. Omdat het object echter wat ver van Den Haag ligt, worden naar verluidt bouwvergaderingen gehouden in Amersfoort. Wij zullen maar niet vragen waarom, want in het kader van aanvullende werken ging dat zo, in het kader van de Perspectievennota, lntegraal Structuurplan Noorden des lands en herinrichtingswet voor de Veenkoloniën zal dat zo gaan. Op het terrein van de tussenvorm is de 'potteloog' onmisbaar en het zou ons niet verbazen, indien de een of andere universiteit een bijzondere leerstoel 'pottelogie' zou krijgen. De Regering, van welke signatuur ook, kamerleden van welke partij ook, statenleden, ambtenaren, zij allen menen het goed met de decentralisatie, met de gemeenten en provincies, met

Eerste Kamer 22 april 1980

de lokale democratie. Zij allen vinden dat meer gedecentraliseerd moet en kan worden. Alleen, ja, dat éne onderdeel waar zij bij betrokken zijn, eist echter een zo zorgvuldige afweging, is het zo belangrijk dat alle burgers op gelijke wijze van die voorziening kunnen profiteren, dat onderdeel vraagt toch wel een beslissing, op zijn minst een vrij ver uitgewerkte regeling op hoger niveau. De politieke geest is wel gewillig maar het politieke vlees is zo zwak. Wij moeten erkennen dat veel burgers hetzelfde doen, zij het in omgekeerde richting. Zij constateren verschillen tussen de voorzieningen, de regelingen in hun gemeente en een andere (uiteraard alleen als zij in hun ogen slechter zijn) en vragen waarom daar wel en hier niet. Ook centrale organisaties zitten op dezelfde lijn. Wij constateren dat hier een enorm spanningsveld is, waar wij alleen door een politieke keuze mogelijkerwijs uit kunnen komen. Mijnheer de Voorzitter! Als wij niet bereid zijn verschillen te accepteren, te aanvaarden dat lagere organen zaken anders regelen dan wij (als hogere orgaan) zouden hebben gedaan en lagere organen het voorrecht te gunnen fouten te maken, moeten wij ophouden liefdesverklaringen af te leggen over decentralisatie, autonomie en wat dies meer zij. Het kan helemaal geen kwaad, dat ook een partij als de onze en vertegenwoordigers van die partij zich af en toe herinneren, dat het congres van 1978 een resolutie aannam, luidende: 'Uitgangspunt bij het decentralisatiebeleid is, dat de bewijslast rust op degene die centraliseert en niet bij hen die decentralisatie bepleiten.'. Ons algemene betoog wil ik hiermee afsluiten om vervolgens nog enkele opmerkingen te maken over de verschillende artikelen. In de eerste plaats noem ik artikel 7.2, eerste lid. Tijdens het debat aan de overzijde is in de oorspronkelijke tekst een wijziging aangebracht door aanvaarding van het amendement-Faber. Wij hebben daaraan in het voorlopig verslag de conclusie verbonden, dat de in het kader van de reorganisatie van het binnenlands bestuur ten tonele gevoerde zgn. negatieve lijst niet meer aanvaardbaar zou zijn. In de memorie van antwoord aan onze Kamer zeggen de bewindslieden onze mening niette delen. Wij blijven vooralsnog bij onze conclusie dat de behandeling aan de overzijde heel duidelijk heeft gemaakt, dat niet getornd moet worden aan, als wij

Grondwet

dat zo mogen noemen 'de open autonomie'. Het is overigens zelfs de vraag of de negatieve lijst past binnen de huidige Grondwet. Met instemming willen wij citeren, hetgeen mr. Zielhuis schreef in de Nederlandse Gemeente van 3 augustus 1979 op blz. 360: 'Het op deze wijze afbakenen van bevoegdheden past niet binnen het systeem dat in Grondwet en organieke wetten is neergelegd, in welk systeem een met algemene bevoegdheid uitgeruste bestuurslaag alles wat tot het openbaar belang kan strekken, ter hand kan nemen, met dien verstande dat zodra een hogere bestuurslaag zich feitelijk op het betrokken terrein gaat bewegen, de bevoegdheid van de lagere bestuurslaag in vrijheid zal teruglopen (gedachte van het 'open bestel'). Een uitdrukkelijke toedeling van taken aan bestuurslagen met verbod voor een andere bestuurslaag om zich daarmee spontaan in te laten, past bij doelcorporaties, niet bij territoriaal gedecentraliseerde overheidslichamen met een algemene op hun gebied gerichte taakstelling.'. Artikel 7.2, tweede lid. Wij hebben met enige teleurstelling geconstateerd, dat een specifieke grondwettelijke waarborg voor een adequate financiering voor in medebewind uit te voeren taken in de voorgestelde bepaling niet besloten ligt. Niet alleen echter, dat geen specifieke waarborg wordt gegeven, ook de verwijzing naar artikel 7.9 geeft geen algemene waarborg. Op zich zelf kunnen wij dankbaar constateren, dat wel gezegd wordt dat de wetgever wordt opgedragen de financiële verhouding tussen het Rijk enerzijds en provincies en gemeenten anderzijds te regelen, maar dat zegt op zich zelf niets en de praktijk stemt niet in alle opzichten even hoopvol. Voor in medebewind uit te voeren taken kan in beginsel uit twee financieringswijzen worden gekozen; hetzij via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds, hetzij via een doeluitkering. Als wij zien naar de toepassing van de Kleuteronderwijswet dan blijkt, dat een doeluitkering geen enkel waarborg voor de gemeenten geeft. Als wij bij voorbeeld denken aan de Wet op de Geluidhinder of de uitvoering van de diverse rijksbijdrageregelingen en er wordt aangegeven, dat de uitvoering van deze wet/regeling de lagere organen voor een aanzienlijke taakverzwaring stelt, dan luidt het antwoord: öf die taakverzwaring is er niet (CRM) öf een hogere uitkering uit het Gemeentefonds zit er niet in in het kader van de algemene afweging van prioriteiten binnen de rijksbegroting. Maar de la-537

Kolthoff gere organen blijven wef met de zwarte Piet zitten. De meest recente ervaringen -maar dan wel heel slechte -zijn die met betrekking tot de Woonwagenwet. Voor bijzonderheden verwijzen wij naar 'Lokaal Bestuur' van april 1980, blz. 21. Artikel 7.3, lid 2 en 3. De huidige Grondwet maakt het mogelijk wethouders te benoemen, die geen lid van de raad zijn. Ten aanzien van gedeputeer-de staten wordt nu die mogelijkheid in de nieuwe Grondwet ook geopend. Wij willen volstaan met op te merken, dat wij hopen, dat de wetgever in de toekomst van deze mogelijkheid, evenmin als in het verleden gebruik zal maken. Wij achten dit in strijd met de uitgangspunten van ons lokaal bestuur. Uit de tot nu toe gevoerde behandeling blijkt, dat de Commissaris der Koningin grondwettelijk gezien geen lid behoeft te zijn van het college van gedeputeerde staten. De burgemeester daarentegen is wel lid van het college van burgemeester en wethouders. In de discussie is meer dan eens het wel c.q. het niet opnemen van een bepaling in de Grondwet verdedigd met de verwijzen naar de nagestreefde gelijkheid van de bepalingen voor provincie en gemeente. Waarom dan hier niet? In onder andere de memorie van antwoord aan onze Kamer (blz. 5) wordt aan het antwoord toegevoegd, dat in de praktijk de commissaris evenzeer deel uitmaakt van het college van gedeputeerde staten. Mijnheer de Voorzitter! Dat is juist, maar verplicht is het niet en een gewone meerderheid van het parlement kan via de provinciale wet deze praktijk beëindigen. Nu hoeft dat niet te gebeuren, maar het verbaast ons wel, dat aan de ene kant: 1e. krampachtig wordt vastgehouden aan opname in de Grondwet van de benoeming van de commissaris en de burgemeester door de Kroon (kennelijk om te voorkomen, dat een gewone parlementaire meerderheid via een gewone wet voor een andere vorm zou kiezen), en dat 2e. met nog meer machtsvertoon -zelfs tegen de uitgesproken zin van de Minister in, al heeft hij geen onaanvaardbaar uitgesproken -grondwettelijk voor jaren onmogelijk wordt gemaakt, dat de staten of de raad de eigen voorzitter kiezen, terwijl anderzijds geen enkel waarborg wordt geschapen, dat deze functies -behalve het voorzitterschap -reële inhoud houden.

De Minister leest, denken wij, zo af en toe wel eens een profielschets. Uit eigen wetenschap, maar ook uit persberichten weten wij, dat daarin ongeacht de politieke samenstelling van de raad dikwijls twee punten centraal staan: a. de nieuwe burgemeester/commissaris mag geen politiek gevoelige portefeuilles beheren; b. hij/zij mag geen nevenfuncties hebben. Voor ons is vandaag alleen interessant de kennelijk bij veel partijen levende gedachte, dat de burgemeester/-commissaris in zijn huidige functie geen politiek gevoelige portefeuilles mag beheren. Nogmaals, deze gedachte is niet het prerogatief van één enkele partij, evenmin als dit geldt ten opzichte van programcolleges. Als wij dan even denken aan problemen rond politiezaken ligt de conclusie voor de hand, dat het evenmin wenselijk is de burgemeester de traditionele portefeuille, maar politiek zo uitermate gevoelige 'politie' te laten houden.

Minister Wiegel: De geachte afgevaardigde citeert uit profielschetsen en zegt, dat men hier en daar wel eens in een profielschets ziet, dat de burgemeester geen politiek gevoelige portefeuilles mag beheren en dat hij ook geen nevenfuncties mag hebben. Dat is een constatering vaa de geachte afgevaardigde, maar ik zou ook graag horen, hoe hij daar met zijn fractie tegen aankijkt.

De heer Kolthoff (PvdA): Ik wil daarop best ingaan, maar ik zou mij aan mijn betoog willen houden, waarin ik mij richt op de bepalingen van de Grondwet. Ik meen dat ons standpunt over de kwestie van de gekozen of benoem-de burgemeester in dit verband niet zo interessant is. Minister Wiegel: Ik dacht het wel, want het vraagstuk van de gekozen of benoemde burgemeester is in zeer belangrijke mate bij de discussie over deze grondwetsherziening een punt van beraad geweest.

De heer Kolthoff (PvdA): Ik meen dat dit niet helemaal juist is en dat aan de overzijde is gezegd, dat men de ontwikkelingen voor de toekomst, waarin uiteraard de functie van de gekozen burgemeester zou kunnen gelden, niet onmogelijk wilde maken. Op dat aspect zou ik mij nu in belangrijke mate willen richten en nog niet op de concrete invulling. Ik denk dat ik de Minister niet behoef te vertellen, wat er heel uitdrukkelijk over deze zaak in het verkiezingsprogramma van de PvdA staat. Daar kan geen enkel misverstand over bestaan. De Voorzitter: Dat kent hij uit zijn hoofd. De heer Kolthoff (PvdA): Of hij het uit zijn hoofd kent, weet ik niet, maar dat zou op zich zelf niet verkeerd zijn. Als men het standpunt inneemt -dat wordt niet uitsluitend door één partij ingenomen, maar door meerdere partijen, getuige de profielschetsen -dat een burgemeester geen politiek gevoelige portefeuilles moet hebben, dan zou hij in feite ook niet de politietaak in zijn portefeuille moeten hebben, want dat is op dit ogenblik uitermate gevoelig. Grondwettelijk hoeft dat ook niet. Dus niets belet een meerderheid in een regering en het parlement, die dat nu wil, bij voorbeeld de politietaak tot collegetaakte maken. Dat zou geheel passen binnen het zojuist door mij aangegeven politieke denken van veel partijen. Ter zijde wil ik erop wijzen dat de heer De Wit, Commissaris van de Koningin in Noord-Holland, in het Tijdschrift voor Openbaar bestuur een opmerking heeft gemaakt over de positie, waarin een burgemeester in een programcollege kan komen te verkeren, maar ook dat wil ik nu niet verder uitdiepen. De Minister is in het conceptontwerp van wet inzake gemeenschappelijke regelingen ook bezig, de burgemeestersfunctie uit te hollen. Vanwaar dit verhaal? Alleen om aan te tonen dat het -wanneer men zou willen -voor een gewone parlementaire meerderheid mogelijk is de taak van de burgemeester volledig uit te hollen tot die van voorzitter van de raad en tot die van lid van het college van burgemeester en wethouders, met als enige portefeuille 'linten knippen'. Voor de Commissaris van de Koningin is de zaak op zich zelf nog triester, want hij is alleen verzekerd van de functie van voorzitter van de provinciale staten en enige kans op die van blijvende rijkskruier. Dat en niets meer is het resultaat van lange discussies aan de overzijde en van het -het zij herhaald -krampachtig vasthouden aan de destijds aangenomen motie-Tilanus. Wij verwijten uiteraard de meerderheid niet, haar standpunt ten aanzien van de benoeming en invulling van de taak van commissarissen en burgemeesters vast te houden. Het enige verwijt, dat gemaakt kan worden is, dat een zaak als deze, die niets te maken heeft met typische belangen van minderheden

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

538

Kolthoff die stellig grondwettelijke bescherming behoeven, voor jaren grondwettelijk is geblokkeerd en dan óók nog op zo'n slechte wijze. Aan de overzijde zei de heer Faber (Handelingen, blz. 3651): 'Het is de bedoeling, dat de nieuwe Grondwet openstaat voor nieuwe ontwikkelingen.'. Wie dan deze opstelling snapt mag het zeggen. Onbegrijpelijk voor ons is verder, dat de Ministervan Binnenlandse Zaken als politicus dacht, door aanvaarding van het amendement-Faberte ontraden, een consensus in de Tweede Kamerte kunnen bereiken. Wat betreft artikel 7.4 betreuren wij het, dat dit artikel is opgenomen of, beter gezegd wij betreuren het, dat de dualistische positie van de commissaris niet is opgeheven door hem volledig provinciaal orgaan te maken. Liever ware het ons geweest, dat de huidige bewindsman in dit opzicht zijn partijgenoot Geertsema wat meer was gevolgd. Naar ons gevoelen is er via medebewind voldoende te regelen. Het optreden als samenbindende factor zou, als daar behoefte aan is, ook best kunnen geschieden vanuit een functie van volledig provinciaal orgaan. Van een burgemeester wordt toch -ook al is hij dan volledig 'gemeenteman' -vaak hetzelfde verwacht. Bovendien staat voor ons buiten kijf, dat een commissaris, optredend op grond van zijn ambtsinstructie, duidelijk als 'Rijksman', 'Rijksvrouw' -men spreekt ook wel over 'Rijkswerkvrouw' -optreedt en uit dien hoofde door de staten niet ter verantwoording kan worden geroepen. Dat is uit democratisch oogpunt gezien jammer, juist omdat het toch meestal zal gaan om zaken die in de provincie spelen. Mogelijk is het effect van deze bepaling echter te minimaliseren door de in-houd van een eventuele ambtsinstructie te ontdoen van zaken van enige importantie, zoals benoemingen, openbare orde enz. Vervolgens artikel 7.5a. Integenstelling tot onze partijgenoten aan de overzijde waren wij niet verrukt van de oorspronkelijke voorstellen, die oplegging van binnengemeentelijke decentralisatie bij de wet voor autonome zaken mogelijk maakten. De huidige tekst achten wij derhalve beter, maar ook de nu nog geopende mogelijkheid, deze verplichting in geval van gemeentelijke herindeling mogelijk te maken, heeft niet onze hartelijke in-stemming.

Méér problemen hebben wij echter met de mogelijkheid, die de wetgever heeft c.q. krijgt, in geval van medebewind bijzondere organen in het leven te roepen. Uit het voorlopig verslag is al gebleken, dat wij van oordeel zijn dat, indien deze bepaling nodig wordt geacht, in ieder geval bij toepassing de grootst mogelijke terughoudendheid zou moeten worden betracht. Hiervoor is er geen enkele grondwettelijke waarborg. In het antwoord aan onze Kamer proberen de bewindslieden ons gerust te stellen door ons te vertellen, dat de wetgever voldoende doordrongen is van de wenselijkheid, zoveel mogelijk de bestaande organen van provincies en gemeenten in te schakelen en dat hij daarom ongetwijfeld de nodige terughoudendheid zal betrachten. Helaas, ons vertrouwen in onszelf, als medewetgever, en anderen is wat dit betreft minder groot. Voor zover nodig brengen wij het begin van ons verhaal in herinnering. Wij vrezen, dat de ontwikkelingen van de laatste tijd ons in het gelijk zullen stellen. Kijk maar naar het ontwerp-Kaderwet, denk maar aan de regionalisatieverhalen van en rond onderwijs, zie de plannen rond de reorganisatie van de uitvoeringsorganen voor de sociale wetten, geef aandacht aan de gedachten van volkshuisvesting over 46 regio's, zie om kort te gaan Binnenlands Be stuur van 8 februari jl. Wij vrezen een uitholling van publieke functies en publieke verantwoording. Tot onuitsprekelijke grote vreugde stemt dan ook een beschikking in de Staatscourant van 22 januari jl. -het gaat over kunstzinnige vorming -waarin staat dat de gemeente, nadat een beroepskracht is aangesteld, de personeelskaart nog aan de inspectie mag toezenden. Ten aanzien van artikel 7.6 merk ik op dat in het antwoord aan onze Kamer twee begrippen voorkomen, namelijk 'het lidmaatschap een aanvang neemt' en 'bij de toelating'. Naar ons gevoelen zijn deze begrippen niet identiek, maar zij zijn wel als zodanig gebruikt in het antwoord. De Kieswet zegt toch dat de geloofsbrieven bij periodieke aftreding van gemeenteraadsleden onderzocht moeten worden voor 10 augustus. Meestal gebeurt dat nogal wat eerder. Daarbij zou dan gesproken kunnen worden van de toelating. Het lidmaatschap kan echter nooit eerder een aanvang nemen dan op de eerste dinsdag van september. Onze in voorlopig verslag geuite twijfel was voor ons zelf bij nadere bestudering van de stukken toch wel wat weggenomen, maar door het antwoord dat wij nu van de Regering gekregen hebben is onze twijfel weer manifest geworden. In het verloop van ons betoog over artikel 7.9, leden 2 en 3, hebben wij enkele malen trachten duidelijk te maken, dat hogere organen, ook in hun wettelijke bevoegdheden ten opzichte van lagere organen de nodige terughoudendheid moeten betrachten. Dit geldt ons inziens ook in hun toezichthoudende taak.Wij zijn met de veronderstelde noodzaak, binnen de door de grondwet getrokken grenzen toezicht te moeten houden al zo vergroeid, dat wij hierover niet meer zullen spreken. Het gaat ons nog wel om de wijze, waarop bij voorbeeld gedeputeerde Staten, maar zij niet alleen, hun goedkeuringsrecht hanteren. Als wij dan weer de praktijk zien, ontwaren wij allerlei vorm van ons inziens te ver gaande ambtelijke, dan wel bestuurlijke bemoeizucht. Om maar weer eens een voorbeeld te noemen. Als bij de bouw van een openbaar gebouw in het kader van het begrotingstoezicht tekeningen opgevraagd worden om te controleren of de rooilijnen niet worden overschreden, wordt ons inziens te ver gegaan. Als begrotingswijzigingen om advies naarfunctionele raden worden gezonden, overschrijdt men de grenzen. Als echter de schrijver van een artikel in 'de Nederlandse Gemeente' van 24 augustus 1979 gelijk heeft met zijn analyse van ' s Ministers gedachten rond het provinciaal beleidsplan, dan zal deze praktijk eerder versterkt worden dan verzwakt of uitgebannen. Het is nauwelijks nodig te herhalen -wij hebben dat al zo vaak gedaan en het is zo algemeen bekend -dat de termijnen bij het instellen van Kroonberoep onaanvaardbaar lang zijn. Een procedure die 5 jaar duurt is meer regel dan uitzondering. Wij hebben hierover eerder vragen gesteld. Daarom laten wij het hierbij. In artikel 7, lid 6 staat onder andere: 'de wet regelt de financiële verhouding van provincies en gemeenten tot het Rijk'. Uit de stukken blijkt echter , maar niet voor alles. Dat is verwarrend en onduidelijk. Wanneer geldt het wel, wanneer niet? Wel wanneer het betreft meer permanente uitkeringen. Wanneer is dat het geval? Wij roepen in herinnering de begrotingsposten voor aanvullende werken en voor rioleringen. Dat de wetgeving niet aangepast behoeft te worden, zoals ons geant-

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

539

Kolthoff woord wordt, is ons inziens in strijd met blz. 22 van de memorie van toelichting en blz. 29 van de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer, tenzij alle permanente uitkeringen al op een wet zijn gebaseerd. Is dat het geval? De schriftelijke stukken wekken niet die indruk. Ronduit teleurstellend is het antwoord inzake het beroepsrecht voor gemeenten, indien er geschillen zijn over financiën tussen Rijk en gemeenten. Een aantal jaren geleden spraken wij daarover, voor wat betreft directiekosten van aanvullende werken. Sterker nog geldt dit voor zaken als premie woningverbetering, waar de burger wel AROB-recht heeft op de gemeente, maar de gemeente bij verschil van mening met Rijksinstanties niet bij een beroepsinstantie. Juist bij de in de stukken genoemde andere geldstromen is verschil van mening stellig mogelijk en dikwijls ook aanwezig. Het lijkt niet juist, het laatste en beslissende woord bij de subsidieverlener, in casu het Rijk, te laten, zonder beroepsrecht voor de gemeente. De oud-directeur van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, de heer Van Reijen, schreef in het blad van de vereniging van 10 augustus j.l. een artikel onder de titel 'Rimpelingen aan de Maas'. Hij besloot dat met de woorden: 'En dat ene orgaan, dat bescherming zoekt, zal vaak een orgaan zijn van een hiërarchisch lagere, maar niet-temin met eigen verantwoordelijkheden uitgeruste corporatie. Het isook voor hen -goed, dat er een Wet AROB is.'. Een aantal van onze opmerkingen zullen de indruk vestigen van een detaillisme, niet passend bij de behandeling van de Grondwet. Wij geven dat graag toe. Het heeft echter weinig zin, allerlei verheven verhalen te houden over grondwettelijke waarborgen, bescherming van lagere overheden, de grote waarde van de lokale democratie en wat al niet meer als gewoon uit de praktijk van alle dag blijkt, dat die verheven doelstellingen lang niet altijd kloppen met de werkelijkheid. En daarom hebben wij maar wat kleine feiten ter ontnuchtering genoemd. In het begin citeerden wij Thorbecke en noteerden, dat de Grondwet 1848 de lagere overheid grote perspectieven bood. En Oud zei in andere woorden: die perspectieven zijn ook benut. Het ontwerp, dat nu voor ons ligt, biedt onzes inziens nauwelijks een nieuw perspectief, het vormt geen uitdaging voor nieuwe ontwikkelingen.

In het voorlopig verslag lieten wij al blijken, dit ontwerp niet te zullen steunen. Wij verwezen daarbij naar het standpunt en het steungedrag van onze partijgenoten aan de overzijde. De heer Stoffelen heeft een en ander in een stemverklaring verwoord. Ik verwijs naar de Handelingen, blz. 4296. Zijn belangrijkste bezwaren waren, dat het ontwerp meer regelt dan strikt nodig is en dat het een blokkeren van politieke en staatkundige vernieuwingen oplevert. Dit element is met name door het aannemen van het amendement van de heer Faber over de Conv missarissen der Koningin en de burgemeester nog versterkt. De memorie van antwoord aan onze Kamer heeft geen enkel nieuw element opgeleverd ten aanzien van deze aspecten. Wij geven graag toe, dat zulks ook vrijwel onmogelijk was. Hoewel het ongebruikelijk is in eerste termijn daarvan al kennis te geven, lijkt het ons duidelijker en eerlijker reeds nu te zeggen, dat wij dan ook, evenals partijgenoten aan de overzijde, op de zojuist genoemde gronden in eerste lezing onze steun aan dit wetsontwerp zullen onthouden.

De Voorzitter: De heer Kaland heeft mij verzocht, bij dit wetsontwerp de mening van zijn fractie te mogen geven over de andere wetsontwerpen nrs. 13991,13993, 13994 en 13995. Hiertegen bestaat dezerzijds geen bezwaar. D De heer Kaland (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Als invaller en dus niet specifiek betrokken bij de voorbereiding van deze wetsontwerpen, mag ik thans namens mijn fractie het woord voeren. Het is mogelijk dat daarom uit de toonzetting en misschien niet alleen daaruit, zal blijken dat op sommige plaatsen enige afwijking te constateren is van onze inbreng. Bij voorbaat bied ik daarvoor onze excuses aan. Vele jaren is de thans ter behandeling voorgelegde herziening van de Grondwet aan de orde. Breedsprakig en/of diepgaand -hetgeen niet altijd samen behoeft te gaan -is gediscussieerd over de meest wenselijk geachte herziening. Onze fractie wil deze herziening tegemoettreden vanuit de volgende gezichtshoeken. In de eerste plaats is het een algehele herziening, waarbij rubricering en taalgebruik van grote betekenis zijn. Ik zou dit de technische kant willen noemen. Uiteraard kan met name via het taalgebruik een andere bedoeling haar intrede doen, hetgeen dan, vanuit ons gezichtspunt, geen technische herziening meer is. Vervolgens worden de grondwettelijke bepalingen opnieuw getoetst of wordt geconstateerd, dat een grondrecht naar de huidige maatschappelijke opvattingen in de bestaande grondwettelijke regels ontbreekt. Artikel 1 levert daarvan een paar voorbeelden. Deze toetsing of herijking is een uiterst belangrijke aangelegenheid. Ter gelegenheid daarvan kan de wetgever twee dingen doen: een ontbrekend grondrecht of plicht alsnog opnemen en een bestaand grondwettelijk voorschrift 'ongrondwettelijken' oftewel 'deconstitutionaliseren'. Mijn fractie is van mening, dat zowel met toevoeging als met schrapping uiterst zorgvuldig dient te worden omgegaan. De Staten-Generaal dienen zich te laten leiden door de vraag, of datgene wat men wil toevoegen c.q. deconstitutionaliseren zodanig gemeengoed is dat daarvoor een 2h meerderheid aanwezig is. Wat mij betreft, moet dat ruimschoots het geval zijn. Het heeft geen zin, bij meerderheid van stemmen een aanvulling te bepleiten, waarvoor later geen 2h meerderheid is te vinden. Het is evenmin zinvol, een deconstitutionalisering te bepleiten omtrent een bepaalde aangelegenheid, die een grote minderheid nog wenst te behouden. Is 'ongrondwettelijking' dan niet de weg vrijmaken voor maatschappelijke en politieke vernieuwingen? Dat kan inderdaad voorkomen. Dat moet wel bij die zaken gebeuren die redelijkerwijs buiten de maatschappelijke en de politieke twisten staan. Een stroming van meer dan Va die prijs stelt op behoud van een constitutionele bepaling is volstrekt legitiem bezig, wanneer zij zich verzet tegen deconstitutionalisering. Is dit een obstakel voor vernieuwing? Neen. Handhaven van een grondrecht met een parlementaire minderheid is opkomen voor een grondwettelijke bepaling die niet anders dan met 2h meerderheid kan worden geschrapt. In die zin mag een grondwet de zelfs door een parlementaire meerderheid gewenste ontwikkeling blokkeren. Bepalend daarbij is wel de waarde die men toekent aan het in de Grondwet verankerde. Op grond van deze filosofie willen wij de thans voor ons liggende grondwetsherzieningen benaderen.

De heer Kolthoff (PvdA): De heer Kaland heeft gepleit voor die meerderheid bij het handhaven van grondrech-

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

540

Kaland ten. Dat kan ik mij voorstellen. Welke inhoud wil hij dan aan het grondrecht geven? Als de heer Kaland het handhaven van de burgemeester tot de grondrechten rekent, verschil ik met hem van mening. Als hij alleen maar denkt aan hoofdstuk I van de Grondwet, zullen wij niet zo veel verschil van mening hebben. De heer Kaland (CDA): Ik dacht dat ik het ook over grondwettelijke bepalingen had. Het is natuurlijk heel slim om de Grondwet uiteen te rafelen in hoofdstuk I en andere hoofdstukken, maar de Grondwet is één geheel en wat in de Grondwet is opgenomen, is een grondwettelijk recht c.q. plicht. Men kan wat dit betreft van mening verschillen en het een belangrijker vinden dan het andere. Dat is het ook. Dat geef ik toe. Als het niettemin in de Grondwet verankerd is, is het legetieme recht aanwezig om te pleiten voor het behoud daarvan. Mijnheer de Voorzitter! Hoofdstuk VII handelt over de lagere publiekrechtelijke lichamen en andere openbare lichamen. Het betreft ten dele een technische herziening, hoewel er ook belangrijke elementen in zijn opgenomen die daaronder niet te rangschikken zijn. Eerst wil ik enkele opmerkingen maken over de technische herziening. Wij zijn van oordeel, dat de hergroepering van de grondwettelijke bepalingen in-zake de lagere publiekrechtelijke lichamen de overzichtelijkheid ten goede komt en dat de gebruikte taal in het algemeen duidelijk is. Wij willen dan ook deze bewindsman hiervoor een compliment geven, opdat hij dit vervolgens deelt met allen die daaraan hebben meegewerkt, inclusief zijn voorgangers. In artikel 7.1, lid 2, treffen wij het deconstitutionaliseren aan van gemeentelijke en provinciale grenswijzigingen. Wat de herziening van de gemeentelijke grenzen betreft, juichen wij deze ontgrondwettelijking toe. Wij spreken daarbij de verwachting uit dat vanuit de decentralisatiegedachte bij organieke wet een niet te bekrompen jasje wordt aangemeten. De regionale democratie is als geen ander in staat het eigen territoir in te richten. De vraag blijft zelfs of het opheffen en instellen van gemeenten nog zo nodig door de centrale democratie moet gebeuren. Is het vertrouwen in de regionale democratie nog steeds niet zo groot, dat dit beleid aan de provincie kan worden toevertrouwd? Was ook dit gebeuren

Eerste Kamer 22 april 1980

geen goede aangelegenheid geweest om de met de mond beleden decentralisatie meer inhoud te geven? Voor de provinciale grenzen ligt dit anders. Wij hebben in het voorlopig verslag dan ook gevraagd of de Minister bij het formuleren van dit artikel al iets voor ogen heeft gestaan, omtrent de bij de wet uit te werken regels. Het antwoord is dat de gedachtenvorming daarover nog gaande is. Toch zou het interessant zijn daarover iets meer te vernemen. Indien provinciale grenzen zouden kunnen worden gewijzigd op basis van artikel 7.1, lid 2, anders dan bij wet, wat blijft er nog anders over dan bij algemene maatregel van bestuur? Wat artikel 7.2 betreft zijn wij content met de huidige tekst. Hoewel er nogal wat woorden aan zijn gewijd, nadat ook de staatscommissie niet meer over huishouding maar over gebied heeft gesproken, zou ik er toch nog enkele woorden aan willen toevoegen. Met name de gemeenten, naar de nieuwe Provinciewet ook in toenemende mate de provincies, hebben binnen het begrip huishouding alle grondwettelijke ruimte gehad zich te ontwikkelen tot wat zij nu zijn. Ik mag nu wel even ingaan op de woorden van de vorige spreker, die nogal wat bedenkingen heeft geuit tegen de betutteling van gemeenten c.q. de lagere organen. Wij ontkennen dit laatste niet. Als wij echter de balans opmaken, kunnen wij zien dat vele van de lagere publiekrechtelijke lichamen zich hebben kunnen ontwikkelen zoals zij dat zelf wensten. Wij zien zelfs het onderscheid tussen de verschillende gemeenten en hoe zij dat hebben gedaan. Dit kan toch krachtens de bepalingen van de oude en van de nieuwe Grondwet doorgaan in de zin, dat naarmate onze bureaucratie ingewikkelder wordt en de vraag om gelden aan de centrale overheid toeneemt, het onmogelijk is de invloed van de centrale overheid te beperken, met name op het gebied van de financiën. Gezien de historie behoeft dus het begrip 'huishouding' niet te worden vervangen. Ik vraag mij zelfs af of regeling en bestuur zonder toevoeging dan wel met de toevoeging 'met betrekking tot haar gebied' wel hetzelfde is als 'hun huishouding'. Gevoelsmatig zie ik in 'hun huishouding' enige omlijning. Misschien kan ik het ook een beperking noemen, die desondanks in het verleden niet beperkend heeft gewerkt. Toch vraag ik mij af of de weg, die hier en daar, met name door de gemeenten wordt opgegaan, om met privaatrechtelijke handelingen

Grondwet

allerlei in wezen publieke zaken te regelen, waaronder soms de zaken die reeds door een hogere wetgever zijn geregeld, valt onder het begrip 'hun huishouding'. Ik noem bij voorbeeld bij gronduitgifte het stellen van milieu-en veiligheidseisen, bedingen bij het bouwen van woningen, het opnemen van milieueisen in een bestemmingsplan, mogelijk het in het leven roepen van een sociaal vestigingsstatuut. Dit laatste is overigens weer van een andere orde. Wij zijn van mening dat het de moeite waard is, bij de reorganisatie van het binnenlands bestuur dit privaatrechtelijk handelen van in het bijzonder de gemeenten nog eens extra onder de loep te nemen. Mogelijk kan de gedachte van een negatieve lijst worden ingeruild voor een anderssoortige negatieve lijst waarop privaatrechtelijk handelen met het doel publieke zaken te regelen, verboden wordt. Het zou in-teressant zijn, daarover de gedachten van de Ministerte vernemen.

De heer Wiebenga (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Naar mijn oordeel moet de vraagstelling uitgebreid worden, want dit is een uitermate wezenlijk punt. Het is de heer Kaland bekend dat juist het niet koppelen van bepaalde bedingen aan bij voorbeeld gronduitgiften door gemeenten, op afkeuring stuit bij gedeputeerde staten. Ik zal daarvan even een voorbeeld geven. Wanneer een gemeente die niet mag groeien, in de verkoopbedingen niet stelt dat de woningbouw die op die grond wordt gepleegd, alleen aan eigen ingezetenen ten goede mag komen, dan zal zo'n verkoopbeding in sommige gevallen door gedeputeerde staten worden afgekeurd. Dat is een uitermate 'aanklagenswaardige' toestand. Ik ben het wat dat betreft graag met de heer Kaland eens. Wellicht kan deze opmerking bij de beantwoording worden betrokken.

De heer Kolthoff (PvdA): Misschien kunnen wij dan ook meteen kijken of het wel verantwoord is, waarom het is gebeurd. De heer Wiebenga (VVD): De provincies hebben in ieder geval ook boter op hun hoofd. De heer Kaland (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik heb opzettelijk de woorden 'in het bijzonder de gemeenten' toegevoegd. Wij spreken echter over de lagere publiekrechtelijke organen. Ik erken dat ook sommige provincies zich op een wat 'zondige' weg willen begeven. Het is altijd wat moeilijker 541

Kaland om dat te erkennen, dan het op de gemeenten af te wentelen. Hier speelt de oude functie nog een rol! Ik kom tot artikel 7.3. Hoewel wij er vrede mee hebben dat de verkiezing van leden van gedeputeerde staten wordt gedeconstitutionaliseerd, conform de wethouders -ook vanwege de gelijkgerichtheid van deze gekozenen -vragen wij ons af in hoeverre hierdoor enige verandering in de praktijk zal ontstaan. Zowel in gemeentelijke als in provinciale kring is de belangstelling voor de functies in het dagelijks bestuur erg groot. Ik voeg daaraan echter toe dat het aantal wisselingen onrustbarend hoog is. De stad waarin wij thans vergaderen is daarvan beslist geen lichtend voorbeeld! Wij zijn gelukkig met de toevoeging van het derde lid. Hoewel misschien enigszins tanend, is het meerderheidsi college in raad of staten nog niet verdwenen. Ja, voor sommigen is het zelfs nog een wenkend perspectief. Bij een eenzijdige politieke samenstelling met een commissaris van de Koningin of een burgemeester van een andere kleur, zou de door de Kroon benoemde wel eens buiten spel kunnen worden gezet door onder andere -naast al datgene wat de andere spreker reeds heeft opgesomd -het voorzitterschap van de raad of staten af te pakken. Uitgaande van de benoemde commissarisen burgemeester -wij komen daarover straks nog te spreken -constateer ik de grondwettelijke regel, conform artikel 150 voor de commissaris en artikel 152, lid 5, voor de burgemeester, dat beide functionarissen thans reeds constitutioneel voorzitter zijn. Ook een andere benadering is mogelijk; de commissaris en burgemeester zijn ook orgaan. Verkiezing of benoeming dient grondwettelijk te zijn geregeld. Zoals de verordenende bevoegdheid van staten en raad grondwettelijk is verankerd, zo is dat nu ook het geval met het voorzitterschap van het benoemde orgaan. Welnu, het zal duidelijk zijn dat er bij ons geen behoefte is aan het deconstitutionaliseren van benoeming en functie van deze functionarissen. Ik neem nu meteen artikel 7.8 maar even mee, wat de benoemde dan wel gekozen commissaris of burgemeester betreft. Met verwijzing naar mijn algemene opmerkingen aan het begin constateer ik hierbij belangrijke politieke stromingen, die de gekozen burgemeester c.q. commissaris verkiezen. Dat is het goed recht van ieder. Niettemin, ook het kiezen voor de benoemde burgemeester of commissaris is een legitieme zaak. Welnu, zo lang daarover in brede kring geen consensus bestaat, blijft in de Grondwet opgenomen dat de Kroon de voorzitter benoemd. Deze belangrijke bepaling dient niet met 51 % te kunnen worden gewijzigd. De voorzitter van de raad en van de staten dient in het midden der gemeente of provincie te staan, werkzaam aldaar te zijn te midden van allen en niet te veel aan één groep gebonden. Als orgaan van gemeente of provincie mag zij of hij zelfs niet de schijn wekken om, met het oog op een eventuele verkiezing c.q. herverkiezing, bepaalde bevolkingsgroepen meer gezind te zijn. Zeker zo belangrijk is ook de stabiliserende rol die de voorzitter van het college kan spelen bij een al te sterk doorgezette politisering. Mijn fractie acht het daarom ook juist dat de benoemde voorzitter niet wordt gedeconstitutionaliseerd. Op één van die voorzitters gaat artikel 7.4 nader in. Een eerste vraag die hierbij opkomt, is waarom dit artikel slechts op één voorzitter slaat van de genoemde colleges. Tot nu toe is hoofdstuk VII kenmerkend door het gelijk trekken van provincie en gemeente, en van de desbetreffende bestuurscolleges c.q. organen. Ik zal dit niet allemaal opnoemen. Een ieder kan het nalezen. Dan komt artikel 7.4 met enerzijds het ongrondwettelijken van een deel van de functie van de commissaris der Koningin, namelijk de rijkstaak, anderzijds met het invoeren van het 'kanartikel', waardoor bij wet kan worden bepaald dat de commissaris, het provinciaal orgaan, wordt belast met de uitvoering van een door de Regering te geven ambtsinstructie. Tussen en neus en lippen door, vraag ik mij af wat het woord 'voorts' nog doet in deze bepaling. Er wordt niets anders bij wet bepaald. In de oorspronkelijke opzet, waarbij constitutioneel het één provinciaal orgaan en het ander rijksorgaan werd bepaald, was het duidelijk dat 'voorts' een functie vervulde. Nu betwijfel ik dat. Aangezien de Minister meerdere malen voor een zorgvuldig taalgebruik heeft gepleit, breng ik dit nog eens onder zijn aandacht. Ik meen dat het woord gerust zou kunnen vervallen, zoals het nu in artikel 7.4 staat. Dan zou in dit artikel komen te staan: 'Bij de wet kan worden bepaald, dat de commissaris van de Koningin wordt belast met de uitvoering van een door de Regering te geven ambtsinstructie'. Ik meen dat er in dit geval geen enkel meningsverschil zou bestaan over de vraag of de wet die mogelijkheid kreeg, ja dan neen.

Los hiervan, vraag ik mij af waarom dit nu geldt voor de commissaris, en niet voor de burgemeester. Los van de huidige ambtsinstructies van de commissaris van de Koningin, waarvan delen verouderd, delen overbodig zijn en delen via medebewind kunnen worden uitgevoerd, vraag ik mij af wat nu het verschil in belang is voor de Regering tussen -pakweg -de commissaris van de Koningin in Zeeland en de burgemeester van Amsterdam. Waarom moet de één ten dele rijksfunctionaris zijn en de ander niet? Toch heb ik er wel begrip voor dat de Regering een speciale band wil hebben met de commissaris van de Koningin, zoals blijkt uit het nu voorliggende wetsontwerp. Ik geloof zelfs dat het juist is. Bestaat deze speciale band niet met de onder andere door mij genoemde burgemeester? Wij vragen ons zelfs af of met name op het gebied van openbare orde en veiligheid het centrale gezag niet een constitutioneel recht zou dienen te hebben om beide gezagsdragers instructies te geven. Wil de Minister hierop nog eens ingaan? Over artikel 7.5a kan ik kort zijn. Het is een moeilijk leesbaar artikel. De discussie, die op dit punt zeer uitvoerig is geweest, heeft in feite de vraag of op centraal niveau in autonome aangelegenheden van provincie en gemeente mag worden ingegrepen niet duidelijk beantwoord wat betreft de binnenge-• meentelijke, territoriale of functionele decentralisatie. Persoonlijk vind ik het een goede zaak dat de provincie en gemeente hun eigen huishouding regelen, maar als wij accepteren dat bij een wet op de gemeentelijke herindeling een nieuw te vormen gemeente verplichtingen kunnen worden opgelegd ten aanzien van binnengemeentelijke decentralisatie, vraag ik mij toch af waarom dit niet zou kunnen in een bestaande gemeente. Is dit geen meten met twee maten? Wij zijn wat dat betreft gaarne tot een nadere discussie bereid. Misschien kan de Minister exact aangeven wat hem en de voorstanders van de mogelijkheid tot in-grijpen voor ogen stond bij het bestrijden van het amendement-Faber tot in-voering van artikel 7.5a? Speelde daarbij toch de toekomstige reorganisatie van het binnenlands bestuur een rol? Hoewel het in het ander wetsontwerp is opgenomen, kom ik tot het moeilijkste punt voor onze fractie. Dit blijkt helaas niet uit het voorlopig verslag. Tot nu toe is het kiesrecht voor de gemeenteraad constitutioneel voorbehouden geweest aan ingezetenen van de gemeente die tevens Nederlander

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

542

Kaland zijn. Een groot deel van mijn fractie vindt dit een goede zaak en wenst het zo te behouden. Niettemin ligt er een wetsontwerp voor ons dat deconstitutionalisering beoogt van het actief en passief kiesrecht voor de gemeenteraad wat betreft de huidige constitutionele bepalingen inzake het Nederlanderschap. Er wordt onderscheid gemaakt tussen provincie en gemeente. De Minister bestreed met name de aandrang, hetzelfde voor de provincie te regelen om redenen van het indirect kiezen van leden van dit Huis. Hij maakte daarbij de opmerking dat daardoor invloed wordt uitgeoefend op 's lands bestuur. De vraag of dit argument zwaar genoeg weegt, willen wij bevestigend beantwoorden. Tegelijkertijd rijst echter wel de vraag in hoeverre de gekozenen van bij voorbeeld de vier grote steden -als wordt verondersteld dat zij inderdaad tot het passief kiesrecht worden toegelaten -geen invloed op de Regering uitoefenen? Wij zijn van mening dat deze invloed op zijn minst zo groot zou zijn als die van het individuele lid van provinciale staten. Die in-vloed kan toch niet tot dit Huis doordringen. Dat vormt voor ons een reden te meer ons op analoge argumenten, die de Minister voor de provincie gebruikt, afwijzend op te stellen ten opzichte van het deconstitutionaliseren van dit recht. Wij vragen ons af of de weg vrijgemaakt dient te worden voor het actief en passief kiesrecht voor de gemeenteraad voor niet-Nederlanders. Indien dit gebeurt, nemen wij aan dat het doorgetrokken wordt naar de waterschappen, hetgeen de Grondwet thans reeds toestaat. Discriminatie is heden ten dage een geladen woord. De vraag is of er gediscrimineerd wordt, indien wij het kiesrecht willen voorbehouden aan de Nederlanders. Ik betwijfel dat, te meer, daar de vreemdeling hier te lan-de ook via naturalisatie het kiesrecht kan verkrijgen, het volle Nederlanderschap, met gelijke rechten en gelijke plichten. Maar zegt men, daarvoor zouden dan culturele, godsdienstige religieuze soms politieke belemmeringen aanwezig zijn in eigen oog. Maar als dat zo is, is dat dan niet het teken, dat die ingezetene zelf niet geacht wenst te worden te behoren tot die Nederlandse gemeenschap, of slechts ten dele? Het beeld van de hechte multiraciale samenleving staat bepaalde groepen voor ogen. Wij willen dat eveneens bevorderen, maar wensen dit vraagstuk realistisch te benaderen. Het is een vraagstuk van lange adem. Als de Minister het volk -zelf zou hij zeggen: de mensen in dit land -al dan niet via een brede maatschappelijke discussie zou willen raadplegen omtrent de wenselijkheid van het kiesrecht voor vreemdelingen, dan wel de wenselijkheid om te kunnen worden gekozen tot lid van de raad of tot wethouder van de gemeente, dan denk ik, dat het volk de wenselijkheid niet onderschrijft. Ik weet dat het in ons nabuurland België wel zo is. Ik vestig er echter de aandacht op dat dit buurland met een aanzienlijk oudere industriële samenleving, waarbij de vreemdeling al lange tijd is.ingeschakeld, te maken heeft. Bij ons is alles nog van korte duur. Het komt ons voor, dat het nog te vroeg is, om tot deconstitutionalisering over te gaan, tenzij nu reeds wettelijk zou kunnen worden vastgelegd, dat het kiesrecht slechts bijvoorbeeld aan een tweede generatie wordt toegekend, maar dat is onmogelijk. Niettemin degenen die hier geboren en opgevoed zijn, onderwijs hebben genoten, de Nederlandse taal spreken en de Nederlandse cultuur in meerdere of mindere mate hebben beleefd, zullen waarschijnlijk meer dan hun ouders tot de Nederlandse gemeeenschap gaan behoren, op een natuurlijke wijze, en niet op een geforceerde wettelijke manier. Als praktisch punt geldt bovendien nog, dat via persoonlijke contacten, inspraakprocedures en hoorzittingen iedere ingezetene voor haar/zijn belangen kan opkomen, resp. een inbreng kan hebben bij het te voeren beleid. Dat geldt dus ook voor de vreemdeling, misschien zelfs in versterkte mate, omdat via het maatschappelijk werk en andere belangenorganisaties de behoeften, verlangens en problemen van groepen vreemdelingen waarschijnlijk indringender onder de aandacht van de desbetreffende gemeentebesturen worden gebracht dan die van de meeste andere burgers. Al met al: een groot deel van mijn fractie is nog niet overtuigd van de noodzaak artikel 7.7 op te nemen.

De heer Kolthoff (PvdA): Hoorde men deze laatste motivering ook niet toen men het censuskiesrecht nog verdedigde? 'Anderen kunnen het veel beter voor jullie doen'.

De heer Kaland (CDA): Ik heb dat niet gezegd. Ik vertel hier dingen, die vroeger ook wel eens verteld zijn. Het is niet zo verkeerd uit het verleden wat te leren. Een en ander zal zich in de loop der tijden ontwikkelen. Het is alleen de vraag of het nu moet. Mevrouw Van der Meer (PvdA): Wil de heer Kaland bij de brede maatschappelijke discussie over het kiesrecht voor niet-Nederlanders ook betrekken de vraag of niet-Nederlanders belasting moeten betalen? Ik denk in dit verband aan het Engelse adagium: No votation without taxation.

De heer Kaland (CDA): Ik begrijp de relatie niet goed.

Mevrouw Van der Meer (PvdA): Moeten de niet-Nederlanders in Nederland belasting betalen? U hebt moeite met het kiesrecht voor niet-Nederlanders. Waarom zouden die buitenlanders dan in Nederland belasting moeten betalen?

De heer Kaland (CDA): Dat ligt er helemaal aan, of zij een inkomen hebben. Als zij beneden de grens zijn, betalen zij geen belasting. Mevrouw Van der Meer (PvdA): Dat begrijp ik, maar daar gaat het niet om. Het gaat over de koppeling van belasting betalen en inspraak hebben in datgene wat er gaat gebeuren met de belastinggelden. De heer Kaland (CDA): Inspraak hebben zij reeds; daarvoor heb ik juist ook gepleit. Dat hebben zij via de maatschappelijke organisaties waarschijnlijk meer dan iedere andere burger die ook belasting betaalt. Het gaat alleen om de vraag, of wij hun het kiesrecht moeten toekennen. Als wij hun het kiesrecht moeten toekennen, wat een van de grondwettelijke rechten is, dan rijst de vraag, of wij hen ook de militaire dienstplicht moeten opleggen. Ik constateer dat terecht 7.10 is aangehouden, maar ik wil erop wijzen dat mijn fractie van oordeel is dat via de parlementaire discussie nu tot besluitvorming dient te worden gekomen omtrent de reorganisatie van het binnenlands bestuur. Niemand weet nu nog, wat ons te wachten staat. Misschien krijgen wij nog wel funcionele in plaats van territoriale openbare lichamen. Naarmate bij voorbeeld openbaar vervoer steeds meer een maatschappelijke activiteit is geworden -dat zou ook op andere activiteiten kunnen slaan -zou een openbaar lichaam, functioneel gericht, wel eens op zijn plaats kunnen zijn. Gemakkelijk is nu de overgang naar de waterschappen, want in feite gaat het hierbij om dit functionele casu quo sectorale bestuur. Ik kan het wat over het hoofd hebben gezien, maarten

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

543

Kaland principale is er naar mijn mening nauwelijks gesproken over het integrale, respectievelijk het sectorale bestuur, terwijl deze discussie toch zo boeiend is, althans kan zijn, zij het dat er in onze tijd niet zoveel pleitbezorgers meer te vinden zijn voor het sectorale bestuur. Persoonlijk draag ik echter dit bestuur een goed hart toe om tweeërlei rede nen. In de eerste plaats, omdat het sectorale bestuur toch altijd zal functioneren binnen een wettelijk kader. Ik denk in algemene zin aan de Wet op de ruimtelijke ordening, aan milieuwetten, aan arbeidswetgeving etcetera. Bovendien is vaak binnen het toezicht ook het financiële kader aangegeven, waarbinnen dat sectorale of functionele bestuur zich kan bewegen. Het integrale bestuur heeft dus wel degelijk in-vloed op dat functionele casu quo sectorale bestuur. Mijn tweede motief is de effectiviteit van dat bestuur. Binnen het sectorale bestuur richt de activiteit zich vaak op een onderdeel van openbaar belang. Dat kan zijn waterbeheer, maar ook waterwinning, energievoorziening, openbaar vervoer enzovoort. De eerst verantwoordelijken richten zich op dat ene doel, hebben daar vaak grote affiniteit mee en het bestuursteam is vaak zeer hecht. Ik meen dat dit alles ook op het waterschap slaat. Waarom deze ontboezeming? Om-dat velen die toch kritiek hebben op dat sectorale bestuur, anderzijds de tegenstander van het waterschap te vuur en te zwaar bestrijden. Toch is dat ook een vorm van sectoraal casu quo functioneel bestuur, zij het dat ook in deze sector grensoverschrijdende taken zijn ontstaan. Niet alleen waterbeheer, waaronder bescherming tegen het water, behoort nog tot de taak, veelal, en vaak zelfs in toenemende mate, spelen de recreatie en alles wat daarmee verband houdt en ook de toegangswegen een belangrijke rol. Daarbij is voor sommige waterschappen ook nog de waterzuivering gekomen, hetgeen de belangrijkheid van deze publiekrechtelijke lichamen doet toenemen. Wij juichen dan ook handhaving van structuur en plaats van deze meestal goed werkende openbare lichamen toe. Met name binnen het waterschap is de betrokkenheid van de ingelanden bijzonder groot en is er door velen voortreffelijk werk verricht. Daarom is het zelfstandige waterschap binnen een gedecentraliseerd waterschapsbestel, functioneel gericht en territoriaal begrensd, niet weg te denken uit het midden van de lagere publiekrechtelijke lichamen. De heer Vermeer (PvdA): Vindt u nu ook dat inhoudelijk gezien -ik denk daarbij aan het waterbeheer, niet alleen aan de waterkering, maar aan het kwalitatieve en kwantitatieve beheer, aan grondwateren oppervlaktewater enz. -het totale waterbeheer gerechtvaardigd kan worden opgenomen in het algemeen bestuur? Andersom gezegd: als men in dit verband voor het waterbeheer pleit met de argumenten die u nu gebruikt, kan men dit dan niet óók doen voor bij voorbeeld de energievoorziening, waarin u zeer goed thuis bent? Men kan dat pleidooi dan ook voor tal van andere sectoren nouden, behalve dan dat ten aanzien van die gebieden de historische achtergronden ontbreken.

De heer Kaland (CDA): Deze discussie is bijzonder interessant en ik stel deze interruptie ook op prijs. Ik ben begonnen, deze zaak in een ruim kaderte plaatsen. Persoonlijk ben ik een groot voorstander van het functionele c.q. sectorale bestuur. Ik geef toe, neen, het is een feit, dat de hele waterbusiness een algemeen belang vormt. Die zaak dient niet beperkt te blijven tot het handelen van eigenaren van grond, gebruikers van grond enz. In onze Zeeuwse tijd hebben wij het kiesrecht wat dit betreft aan allen gegeven; de zuivering is daar ingebracht. Dat betekent dat er een functioneel lichaam is mèt kiesrecht, mèt openbare vergaderingen enz. Ik wil voor deze vorm van bestuur pleiten omdat een aantal mensen, die zich bestuurlijk op dit onderdeel van het openbare en algemene belang richten, daarmee vaak een zeer grote affiniteit kennen. Zij zetten zich veel krachtiger voor dit doel in dan wanneer men in een college -ik kan wat dit betreft met enige ervaring spreken -met het integrale bestuur doende is, voortdurend te recht allerlei zaken tegen elkaar moet afwegen enz. Als de grote lijnen zijn bepaald door dat integrale bestuur en er is een kader aangegeven, waarbinnen het sectorale bestuur kan opereren, geef dan de ruimte aan de kleine groep gebondenen en laat die het werk uitvoeren.

De heer Vermeer (PvdA): Wij kunnen de discussie hierover niet volledig uitwerken maar ik blijf erbij dat, als men dit betoog zo houdt en handhaaft, men het óók kan houden ten behoeve van bij voorbeeld onderwijs, energievoorziening, milieubeheer enz.

De heer Kaland (CDA): Volkshuisvesting! De heer Vermeer (PvdA): Als men de betrokkenheid van de mensen bij het functionele bestuur zó hoog aanslaat -ik erken dat op zich zelf wel -kan men een en ander ook voor andere sectoren bepleiten. Er zijn dus andere dan historische redenen, die ook gelden voor andere sectoren. Wie in dit verband het pleidooi van de heer Kaland wil onderschrijven, mijnheer de Voorzitter, moet in de totaliteit bezien welke gevolgen een en ander zou hebben voor het gehele bestuur, waar nu juist de algemene afweging van belangen moet plaatsvinden.

De heer Kaland (CDA): Ik ben het met de geachte spreker eens dat men op grond van deze gedachtengang ten aanzien van méér terreinen tot dit functionele bestuur zou kunnen komen. Ik heb niet voor niets gevraagd aan de Minister of bij de komende reorganisatie van het binnenlands bestuur niet alleen over andere territoriale openbare lichamen moet worden gedacht, zoals genoemd in het bewuste, nu aangehouden artikel 7.10. Zou het functionele daarin zelfs niet geregeld kunnen worden? Het is dan best mogelijk, dat wij tot een actiever en krachtiger bestuur zouden kunnen komen dan vandaag de dag. Nu hebben wij in de afweging van belangen vaak zodanig met tegengestelde belangen te maken en verzanden wij zo vaak, dat men niet tot besluitvorming en oplossingen komt. Wij zullen hierop graag nader ingaan bij de reorganisatie van het binnenlands bestuur.

De heer Mol (PvdA): Wanneer dat gebeurt is iets anders! De heer Kaland (CDA): Ik heb dan ook gevraagd dat nu eens te doen. Vragende naar de consistentie van het beleid en alles in samenhang beziende rest nog slechts een vraag, namelijk waarom een zeer kle.ne gemeente ook na grondwetsherziening nog bij wet moet worden opgeheven, terwijl belangrijke waterschappen door de provincie kunnen worden samengevoegd. Ik ben het met het laatste eens. Ik zou het ook juister gevonden hebben het voor de kleinere gemeenten op soortgelijke wijze te regelen. Met de artikelen 7.12, 7.13 en 7.14 kunnen wij instemmen. Het is een goe de zaak dat ook provincies bij gemeen schappelijke regelingen c.q. nieuwe openbare lichamen kunnen worden betrokken. Het wordt misschien verve

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

544

Kaland lend, maar in het verlengde van hetgeen ik over de waterschappen heb gezegd, spreek ik de hoop uit dat van deze mogelijkheid door de lagere publiekrechtelijke lichamen ook gebruik zal worden gemaakt. Grensoverschrijdende gemeentelijke taken kunnen vaak ook regionale c.q provinciale aspecten hebben. Een nauwe, taakgerichte samenwerking tussen de lagere overheden is voortreffelijk, omdat voor iedere te zware gemeentelijke taak herindeling niet altijd de meeste gewenste oplossing is. Het kan taakgericht voortreffelijke resultaten opleveren. Deze vorm van complementair bestuur zal zeker ook passend zijn binnen de nieuwe organisatie van het binnenlands bestuur.

Het lid Thurlings vervangt het lid Broeksz op de voorzittersstoel. D De heer Van Kleef (PPR): Mijnheer de Voorzitter! De PPR-fractie heeft een aantal kritische vragen en opmerkingen over het wetsontwerp. Laat ik meteen maar met de deur in huis vallen. Ik zal artikelsgewijs het wetsontwerp behandelen. Om te beginnen kom ik op artikel 7, lid 2, sub 2. Wat is precies de interpretatie van dit artikel? Er staat exact: 'Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet'. Kan de Minister nog eens uiteenzetten op welke gebieden dit artikel van toepassing zal worden verklaard? Is de mogelijkheid van beroep aanwezig in-dien er verschil van mening is over de interpretatie van de beslissing? Heeft de vordering dan een opschortende werking? In artikel 7, lid 3, sub 2, is het niet duidelijk of de commissaris van de Koningin of de burgemeester, die deel uitmaken van het college van gedeputeerde staten respectievelijk van het college van burgemeester en wethouders, hierin ook stemrecht hebben. Is deze stem adviserend of medebeslissend? Indien deze stem medebeslissend is, is hij dan doorslaggevend bij staking van stemmen in het betreffende college? In de oorspronkelijke versie van dit wetsontwerp werd niet vermeld dat de Commissaris der Koningin en de burgemeester voorzitter zijn van de vergadering van respectievelijk provinciale staten en de gemeenteraad. Waarom moest dit nu expliciet in de Grondwet worden opgenomen?

In artikel 7, lid 4, wordt het woord 'ambtsinstructie' ingevoerd. Is deze ambtsinstructie openbaar? Wat is precies het verschil tussen 'door de Regering gegeven opdracht', wat in de oorspronkelijke tekst stond, en de 'ambtsinstructie'? Dan wil ik iets zeggen over artikel 7, lid 6, sub 5. De wet bepaalt -zo staat er -welke betrekkingen onverenigbaar zijn met het lidmaatschap van een vertegenwoordigend lichaam. Nu wordt er in de volgende zin van dit artikel nog melding van gemaakt, dat bij wet kan worden bepaald, welke beletselen aanwezig kunnenzijn die voortvloeien uit verwantschap of huwelijk. Nu doet zich het merkwaardige feit voor dat er bij familierelatie in de eerste graad geen beletsel bestaat om lid te zijn van de Tweede of Eerste Kamer, maar dat een familierelatie in de tweede en der-de graad wel een beletsel voor beiden vormt om gelijktijdig lid te zijn van provinciale staten en gemeenteraad. Ik heb het zelf meegemaakt. In 1967 zat ik in de provinciale staten. Ik huwde toen de dochter van een statenlid. Ik mocht in de staten blijven zitten, maar in 1968 moest er wel geloot worden. Zouden er op provinciaal niveau nu werkelijk nog mogelijkheden bestaan voor nepotisme? De bepaling in artikel 7, lid 8, stuit ons zeer tegen de borst. Zij is een anachronisme. Noch voor de benoemde Commissaris van de Koningin en de burgemeester, noch voor de gekozen Commissaris van de Kroon en de burgemeester is er op dit moment in de Staten-Generaal een tweederde meerderheid. Is het dan wel juist, zo'n bepaling bij de grondwetsherziening te handhaven? Is het niet juister, deze kwestie zonder grondwettelijke in-structie over te laten aan de wetgever? Wij nemen deze zaak zwaar op. Zeker, de leden van de volksvertegenwoordiging die een gekozen Commissaris van de Koningin en een gekozen burgemeester wensen, hebben geen uitzicht op een tweederde meerderheid. Zij vormen echter wel een minderheid die meer dan éénderde bedraagt. Is het dan nog wel parlementair 'fair play' als men bij de grondwetsherziening toch nog een grondwettelijke in-structie op dit punt poogt vast te leggen? D De heer Feij (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Vandaag zetten wij ons aan de behandeling van de tweede groep van vijf wetsontwerpen tot herziening van de Grondwet, terwijl wij op 20 mei aanstaande de inbreng zullen leveren voor de derde groep, zeven wetsontwerpen omvattende. Ook in déze Kamer begint er dus de gang in te komen, hetgeen de Minister en zijn hoge adviseur ongetwijfeld deugd zal doen. Zullen wij er dan toch in slagen, de gehele grondwetsherzieningsprocedure in eerste lezing tijdens deze kabinets periode af te ronden? Het zal vooral aan de voortvarendheid van onze collega's aan de overzijde liggen want ook onze Kamer zal -ik zeg dit met nadruk -voldoende tijd gegund moeten worden om ook de laatste wetsontwerpen gedegen te behandelen. Staat U mij toe, mijnheer de Voorzitter, nog een enkele opmerking te maken over de eerste vijf wetten, de nummers387t/m 391, die op 28 juni 1979 het Staatsblad bereikt hebben. Ik meen dat het afkondigingsformulier een onjuistheid bevat. Bedoelde wetten zijn immers geen constituerende wetten, doch decalrotoire wetten: zij verklaren slechts iets; een verandering in het recht brengen zij niet teweeg. Daarom had, mijns inziens, volstaan moeten worden met de tekst: 'lasten en bevelen, dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst'. De toevoeging: ' en dat alle ministeriële departementen, autoriteiten, colleges en ambtenaren, wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden' had achterwege moeten blijven; immers, deze wetten dienen vooralsnog juist niet uitgevoerd te worden. Is de bewindsman bereid, zijn collega van Justitie te vragen om deze tekst, die ook niet is voorgeschreven in het afkondigingformulier, zoals dit in artikel 81 van de Grondwet is opgenomen, niet meer te gebruiken? Ik kom dan aan de vijf wetsontwerpen die vandaag aan de orde zijn. Het eerste wetsontwerp, de bepalingen in-zake provincies en gemeenten, zal ik behandelen, de vier volgende wetsontwerpen zullen door de heer Wiebenga, namens mijn fractie, behandeld worden. De bepalingen betreffende provincies en gemeenten: gaarne zeg ik de Minister en de regeringscommissaris dank voor de uitvoerige en gedegen beantwoording van onze opmerkingen en vragen, zoals deze zijn neergelegd in het voorlopig verslag. Wij zijn niet op alle terreinen helemaal tevreden gesteld. Zo blijft artikel 7.4 voor ons een overbodig artikel, omdat op grond van artikel 7.2, tweede lid, alle organen van provincies en gemeenten tot medebewind kunnen worden geroepen, dus óók de Commissaris van de Koning. Hem nog eens extra noemen, komt mij volstrekt overbodig voor, ter-

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

545

Feij wijl ik mij evenmin heb laten overtuigen door wollige zinnen zoals: 'verbindingschakel bij uitstek tussen hetcentrale en het gedecentraliseerde rijksbestuur' en 'door zijn dualistische positie is het voor hem mogelijk als samenbindende factor binnen het krachtenveld van het bestuur op rijksniveau en het provinciaal bestuur te fungeren'. Ik vrees -men heeft dit ook kunnen opmaken uit de opemerkingen van de heren Kolthoff, Kaland en Van Kleefdat de Minister hiermee bezig is om, tegen de opvattingen van beide Kamers in, het gelijk aan zijn zijde te krijgen. Graag zou ik bij deze gelegenheid een uitvoerige beschouwing gehouden hebben over een aantal belangrijke zaken die provincies en gemeenten aangaan, zoals centralisatie -decentralisatie, autonomie en medebewind, deconstitutionalisering om ruimte te scheppen voor maatschappelijke ontwikkelingen, enzovoorts. Ik ben erg blij, dat de heer Kolthoff daarover een zeer uitvoerig en goed betoog gehouden heeft. Ook de heer Kaland heeft daarover gesproken. Ik sluit mij daarbij gaarne aan, ook al constateer ik weer een verschil in benadering. Dat is wellicht ook te verklaren door de maatschappelijke functies die de desbetreffende sprekers bekleden dan wel bekleed hebben. Ook de boeiende discussie in de Tweede Kamer over het vervangen van het woord 'huishouding' door 'haar gebied' zou voldoende aanknopingspunten bieden voor een uitvoerige beschouwing. Ik laat dit achterwege om mijn aandacht te richten op twee punten, die in de discussie in de Twee-de Kamer centraal hebben gestaan en er helaas toe hebben geleid, dat een grote minderheid in die Kamer, namelijk de fracties van de PvdA, D'66, de PPR en de PSP, tegen dit wetsontwerp hebben gestemd. Aan het eind van het uitstekende betoog van de heer Kolthoff kreeg ik al hoop. Ik lette namelijk op de klok en ik dacht: nu heeft hij nog maar twee minuten spreektijd. Ik betreur het echter, dat hij in die laatste minuten toch nog heeft kunnen zeggen, zonder daarop diep in te gaan, dat zijn fractie zich overigens aansluit bij de opvattingen van de collega in de Tweede Kamer en dus tegen het wetsontwerp zal stemmen. Misschien is het toch goed, dat ik nader inga op de artikelen, die het ongenoegen van met name de fractie van de PvdA hebben opgewekt. Ik hoop, dat in deze Kamer ook discussie en overtuiging mogelijk zijn.

Het betreft in de eerste plaats artikel 7.8 luidende: 'De Commissaris van de Koning en de burgemeester worden bij koninklijk besluit benoemd' en vervolgens artikel 7.3, lid 3, luidende: 'De Commissaris van de Koning en de burgemeester zijn voorzitter van de vergaderingen van provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad'. Het gevolg hiervan is, dat dit wetsontwerp, indien tot wet verheven, het in tweede lezing niet zal halen, tenzij het splitsingsartikel uitkomst kan bieden. Laat ik de feiten nog eens op een rij zetten. De indiener van dit wetsontwerp, het kabinet-Den Uyl, heeft na de aanneming van de motie-Tilanus ervan afgezien de benoeming door de Kroon van de Commissaris van de Koning en de burgemeester, lees de voorzitter van de gemeenteraad, uit de Grondwet te verwijderen en aan de wetgever over te laten. Nu kon men de heer Den Uyl en de zijnen toch moeilijk een conservatieve club noemen. Het komt mij dan ook ietwat vreemd voor dat, nu het kabinet-Den Uyl door een kabinet van andere signatuur is vervangen, de linkse fracties in de Twee-de Kamer overstag gaan en afwijken van de door de heer Den Uyl uitgezette lijn.

De heer Kolthoff (PvdA): Waaruit leidt u af dat, als het kabinet-Den Uyl er nu had gezeten, de fractie van de Partij van de Arbeid aan de overkant wel vóór zou hebben gestemd? De heer Feij (VVD): Als de heer Kolthoff nog even wacht, zal ik spreken over de volgelingen van de heer Den Uyl. De wijze woorden die de heer Den Uyl altijd in de Tweede Kamer spreekt, zullen naar ik aanneem in de eerste plaats zijn fractie weten te overtuigen.

De heer Kolthoff (PvdA): Dat kan wel zijn, maar ik heb het idee dat de heer Feij kort achter elkaar twee gedachtenfouten maakt. Hij constateerde zojuist dat de heer Kaland en ondergetekende kennelijk vanuit een andere achtergrond spreken. Dat zal dan wel zijn in toonzetting. De heer Feij (VVD): Ook inhoudelijk. De heer Kolthoff (PvdA): Ik hield mijn betoog namens de fractie. Helaas of misschien gelukkig bestaat die niet uit mensen die allen hetzelfde beroep hebben als ik. Het tweede punt is dat de heer Feij veronderstelt dat mijn fractie in dit opzicht altijd de heer Den Uyl zou volgen. Niets is minder waar. Ook al is deze man uiterst wijs en spreekt hij uiterst wijze woorden, ieder heeft zijn verantwoordelijkheid, zowel een minister-president als de fractie. De heer Feij (VVD): Dat bestrijd ik geenszins. Als de heer Kolthoff echter zegt dat niets minder waar is, dan wil ik dat graag accepteren. Met de tegenspraak van de heer Kaland en de heer Kolthoff bedoelde ik te zeggen dat ik mij graag aan de kant van de heer Kolthoff schaar, waar hij opkomt voor het niet bevoogden van gemeenten, terwijl de heer Kaland daarvoortoch enig begrip kon opbrengen.

Minister Wiegel: Heeft de functie van de geachte afgevaardigde die nu spreekt, misschien ook te maken met zijn stellingname?

De heer Feij (VVD): Ongetwijfeld. De heer Vermeer (PvdA): Het zou het beste zijn dat ik spreek omdat ik gedeputeerde ben geweest en daarna burgemeester ben. De heer Wiebenga (VVD): U bent er niet op vooruit gegaan. De heer Feij (VVD): Ik ga verder. Ook de argumentering als zou in een tijd van maatschappelijke en dus ook bestuurlijke ontwikkelingen het meer de taak van de wetgever dan van de grondwetgever zijn om deze wijze van benoeming te regelen -ik citeer hier uit de toelichting op amendement 17 van de heer Brinkhorst, aan welk amendement genoemde fracties hun steun gaven -wekt de schijn dat het kabinet-Den Uyl geen oog zou hebben gehad,voor maatschappelijke vernieuwing. Ik denk dat de heer Den Uyl daarentegen meer gevoel had voor de realiteit van het haalbare, hetgeen ik ook gaarne zou hebben geproofd bij zijn partijgenoten in de Tweede Kamer en waarvan ik bijna zeker overtuigd ben het bij zijn partijgenoten in deze Kamer aan te heffen. Zij worden immers door hun functies in de maatschappij dagelijks met de realiteit van het haalbare geconfronteerJ. Het amendement-Brinkhorst, waarbij de benoeming van de Commissarissen van de Koning en de burgemeesters bij wet zou worden geregeld, is weliswaar verworpen, maar verkreeg de steun van de linkse partijen, die daarna ook tegen artikel 7.8 en ten slotte tegen het gehele wetsontwerp zouden stemmen. De standpunten in de Tweede Kamer waren al verhard na aanneming van het amendement-Faber (stuk nr 21), waarbij aan artikel 7.3 een nieuw derde lid werd toegevoegd, waarbij uitdrukkelijk werd vastgelegd dat de

Eerste Kamer 22 april 1980

Groidwet

546

Fe ij Commissaris van de Koning en de burgemeester, voorzitter van de vergadering van provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad is. Blijft, kan ik beter zeggen, want deze bepaling komt ook voor in de bestaande Grondwet, doch was niet opgenomen in de oorspronkelijke tekst van het thans voorliggende wetsontwerp. De Regering had geen behoefte aan het amendement-Faber. Zij heeft dit zelfs betreurd. Niet dat de Regering verandering wilde brengen in de bestaande situatie, integendeel zelfs, maar omdat, naar haar zienswijze, in een beknopte Grondwet, zoals deze thans in voorbereiding is, naast een aanduiding van de voornaamste organen van provincies en gemeenten, niet over de gehele linie bepalingen omtrent samenstelling of benoeming en omtrent taken en bevoegdheden behoefden te worden opgenomen. Het amendement-Faber is desondanks aanvaard, met de hiervoren geschetste gevolgen. Mijnheer de Voorzitter! Maken wij nu de balans op, dan spreken wij vandaag over een wetsontwerp, waarvan het de vraag is of dittot wet verheven zijnde -straks een gekwalificeerde meerderheid zal behalen. Mijn fractie zou het ten zeerste betreuren indien zulks niet zou gebeuren en daarom wil ik nog eeens kijken naar de argumenten van de tegenstemmers, in het bijzonder naar die van de fractie van de PvdA in de Tweede Kamer. Bij zijn stemverklaring noemt de heer Stoffelen een drietal maatstaven, waaraan hij dit en andere Grondwetsontwerpen beoordeelt: -de Grondwet moet alleen essentielezaken regelen; -de Grondwet moet aansluiten op de hedendaagse veranderlijkheid van maatschappelijke opvattingen en mag zeker geen belemmeringen opleveren voor maatschappelijke en politieke vernieuwingen; -de Grondwetswijziging moet leiden tot wenselijke verkortingen, vereenvoudiging en verduidelijking. Wat de eerste maatstaf betreft -alleen essentiële zaken in de Grondwet -en de nauw daarbij aansluitende derde maatstaf-de Grondwet moet kort, eenvoudig en duidelijk zijn -voldoet dit wetsontwerp in grote lijnen wel aan de verwachtingen var, de PvdA-fractie, al is het aannemen van het amendement-Faber een inbreuk daarop. De regering is het daarmee eens, maar maakt het amendement toch tot het hare, omdat zij van mening is dat het voorzitterschap van statenvergadering

Eerste Kamer 22 april 1980

en gemeenteraad bij de Commissaris van de Koning en de burgemeester moet blijven. Ik denk dat de tegenstemmers daar eigenlijk ook geen bezwaar tegen hebben, want zouden zij hun bezwaar nog wel handhaven in-dien deze voorzitters gekozen functionarissen zouden zijn? Ik kom daarmee bij de overblijvende maatstaf van de PvdA-fractie: de Grondwet moet aansluiten op de hedendaagse veranderlijkheid van maatschappelijke opvattingen. Ik citeer nu de heer Stoffelen: 'Tot in lengte van jaren dreigt nu in de nieuwe Grondwet te worden vastgelegd dat burgemeester en Commissaris van de Koning, dat de voorzitter van de gemeenteraad en van provinciale staten, door de Kroon benoemd worden. De Kamermeerderheid probeert aldus de Grondwet te gebruiken om politieke vernieuwingen te blokkeren'. Mijnheer de Voorzitter! Hoe kijkt de Regering aan tegen de nu ontstane impasse? In de memorie van antwoord, pagina 3, lees ik dat de uitslag van het debat in de Tweede Kamer haar de hoop nog niet heeft doen opgeven dat het wetsontwerp ook in tweede lezing de eindstreep zal halen. 'Wij hopen', aldus de Regering, 'dat de PvdA-fracties in de Eerste Kamer en vervolgens bij de tweede lezing in beide Kamers zullen inzien dat ook de in hun ogen positieve punten van het herzieningsontwerp de aanneming van het ontwerp waard doen zijn, ook al komen daarin een of meer punten voor die zij gaarne anders geregeld hadden gezien'. Onze fractie heeft er vooralsnog een zwaar hoofd in. Wij hebben daarom in het voorlopig verslag aan de Regering gevraagd, nog een aantal argumenten aan te dragen, die de bestaande tegenstellingen kunnen overbruggen. De Regering antwoordt hierop dat, waar de tekst van het grondwetsherzieningsvoorstel nu vastligt, voor een overbrugging in het vlak van de formulering van de grondwetsbepalingen geen plaats meer is. Dat is duidelijk, maar daar hadden wij ook niet om gevraagd. Wel van betekenis is de opmerking van de Regering dat verwerping van dit wetsontwerp zou leiden tot handhaving van de bestaande grondwetbepalingen inzake provincies en gemeenten. Volgens die bepalingen worden de Commissaris van de Koningin die voorzitter is van de vergaderingen van provinciale staten, en de voorzitter van de raad -in casu de burgemeester -door de Kroon benoemd. De door de desbetreffende leden voorgestane re-

Grondwet

geling zou derhalve door verwerping van het herzieningsvoorstel niet dichterbij worden gebracht en de overige verbeteringen, die het herzieningsvoorstel bevat, niet tot stand komen. Dit lijkt mij een sterk argument. Mijnheer de Voorzitter! Staat u mij toe dat ik mij dan -uiteraard via u -rechtstreeks tot de PvdA-fractie in deze Kamer wend. Ik zou haar enkele vragen willen stellen. Ten eerste. Blokkeert de nieuwe tekst -die inhoudelijk niet anders is dan de bestaande tekst -inderdaad een politieke en staatkundige vernieuwing? Is er inderdaad in onze maatschappij een in brede lagen waarneembare behoefte aan de gekozen burgemeester en Commissaris van de Koningin? Laat de fractie mij dit dan maar eens aantonen. Is er op dit terrein een brede maatschappelijke discussie gaande? Waar zijn de resultaten van opiniepeilingen onder de bevolking -men peilt tegenwoordig toch allesdie aantonen dat de meerderheid van onze bevolking de gekozen burgemeester wil? Waar zijn de actiegroepen, de demonstraties, de spandoeken? Ik heb ze tot heden niet waargenomen. Ik zou durven stellen dat, zolang het tegendeel niet bewezen is, er bij onze bevolking in het geheel geen behoefte bestaat aan vernieuwing op dit terrein, zelfs geen aanduiding daartoe, derhalve de nieuwe tekst, evenmin als de bestaande, enige maatschappelijke of politieke vernieuwing blokkeert. Of betreft het hier slechts een gevecht om een principe, zoals de uitspraak van deze partij dat zij kiest voor de republiek? Dat sluit ook allerminst aan op de behoeften van het Nederlandse volken naar ik aanneem zal de fractie van de PvdA in de Tweede Kamer zich dan ook niet tegen de nieuwe Grondwetbepalingen met betrekking tot het koningsschap verzetten. Ik heb daarom de hoop dat de PvdA-fractie in deze Kamer, die toch zo veel bestuurderen onder haar leden telt, voldoende realiteitszin zal opbrengen om zich niet -omwille van het principe -tegen de voorliggende artikelen te verzetten. Mijnheer de Voorzitter, wie zijn oor ook eens in het buitenland te luister legt, zal ervaren dat de aldaar gekozen burgemeester niet altijd -ik druk mij voorzichtig uitgezien wordt als dè vertegenwoordiger van de gemeente, maar meer als de vertegenwoordiger van één partij; minder gezien wordt als een boven partijdige, integere leider van raad en college van burgemeester en wethouders, doch meer beschouwd wordt als de kapitein op het schip die tafelt met zijn gasten en 547

Feij representatief doende is, maar waar de stuurman, die de koers bepaalt, een ander is. Ik moge voorts verwijzen naar de voortreffelijke dissertatie van de heer W. Derksen over het burgemeestersambt in Nederland waaruit duidelijk blijkt dat, hoewel de benoeming van de burgemeester steeds meer gepolitiseerd wordt, de inhoud van het ambt gedepolitiseerd, waardoor de burgemeester in toenemende mate zijn activiteiten richt -of moet richten -op het voorzitten van raad en burgemeester en wethouders, het coördineren en de zaken van openbare orde en veiligheid. Ik ben dus van mening dat de maatschappelijke en politieke vernieuwing van het burgemeestersambt -en voor de Commissaris van de Koning geldt het niet anders -zich niet behoeft te voltrekken via benoemingsprocedures, maar zich in feite reeds voltrekt binnen het inhoudelijke van het ambt en in een richting die althans de Partij van de Ar-beid zeker voorstaat. De heer Kolthoff (PvdA): Als het in-derdaad juist is wat de heer Feij zegt, namelijk dat het burgemeestersambt zo aan het depolitiseren is, waarom is er dan iedere keer opnieuw zo'n enorme strijd wanneer ergens een burgemeester moet worden benoemd, met name wanneer de indruk bestaat dat de commissaris of de Minister van oordeel is dat hij de politieke kleur van die burgemeester zou moeten veranderen? Wij weten allen vanuit eigen ervaring en vanuit de pers wat zich daarbij voltrekt. Ik denk hierbij aan een gemeente die met de letter N begint.

De heer Feij (VVD): Ik ken er ook één die met een V begint. Het voert mij te ver, hierop in te gaan. Juist de dissertatie van de heer Derksen houdt zich bezig met de merkwaardige situatie dat het benoemingsbeleid van burgemeesters wordt gepolitiseerd terwijl het ambt wordt gedepolitiseerd. Daaraan is een omvangrijke studie gewijd van enkele honderden pagina's. Mag ik u voor het antwoord dat boek aanbieden, voor zover u het niet mocht hebben? Ik neem aan dat ik anders moeilijkheden met de voorzitter zou krijgen met betrekking tot de tijd die hij mij toestaat.

De heer Kolthoff (PvdA): Ik aanvaard het gaarne. Ik zal het adres geven, dan kunt u het zo opsturen. De heer Feij (VVD): Het is overigens een voortreffelijke dissertatie, waarin duidelijk wordt bewezen dat de maatschappelijke veranderingen die zich ook op dit terrein voltrekken, ook plaatsvinden zonder dat de Grondwet daarvoor behoeft te worden gewijzigd, ook in de richting zoals de PvdA die voorstaat. Maatschappelijke veranderingen voltrekken zich meestal niet als gevolg van de verandering van wettelijke bepalingen; de wettelijke bepalingen -in publiek-en privaatrecht, dus -sluiten meestal aan op maatschappelijke ontwikkelingen.

De heer Vermeer (PvdA): Ikzet vraagtekens bij de interpretatie die wij volgens de heer Feij zouden voorstaan. De uitholing van het burgemeestersambt zal ons eens te meer dwingen tot een discussie over verkiezing of benoeming. Ik meen dat wij in die situatie verkeren. Wil men dit ambt een reële inhoud laten behouden, dan zou men misschien juist naar een verkiezing moeten streven, omdat het anders inderdaad wordt uitgehold en het volstrekt onbelangrijk wordt wat voor partijman erzit. Ik meen dat dit de problematiek is waarmee wij op het ogenblik te maken hebben.

De heer Feij (VVD): Ja, dat ontken ik geenszins. Ik stelde alleen, op grond van ervaringsgegevens, dat daar waar met name de vertegenwoordigers van de PvdA in de raden en -vooral -in de colleges van b en w een overwicht hebben, het ambt van de burgemeester zeer snel is gedepolitiseerd. Het is overigens een zeer boeiend vraagstuk, dat de heer Vermeer hier aansnijdt. De voornaamste bron van ons recht is de wet, maar niet alleen de wet is rechtscheppend. Wat recht is, wordt ook vaak bepaald door gewoonte, door andere rechtsbronnen, maar ook door maatschappelijke ontwikkelingen. Ik meen te mogen constateren dat de maatschappelijke en politieke ontwikkelingen niet worden geblokkeerd door de voorliggende teksten, weshalve -in mijn ogen -de fractie van de PvdA in deze Kamer het voorliggende wetsontwerp niet zou behoeven te verwerpen. Ik wil nog verder gaan. Stel dat wij in ons land zouden kiezen voor de gekozen burgemeester, wie zal dat dan worden? De ervaring in het buitenland leert dat het dan steeds degene wordt, die in ons bestel de functie van wethouder/locoburgemeester vervult en meestal de belangrijkste figuur uit de grootste fractie is. Met alle respect voor de grote kwaliteiten van deze mensen, zij missen in de gemeenten beneden ongeveer 25.000 inwoners -en dat zijn meer dan tachtig procent van onze gemeenten -meestal de tijd om er een hele dagtaak van te maken doordat zij nog een nevenberoep uitoefenen en gezien het ongewisse van hun ambt, ook niet bereid zullen zijn dit op te geven. Bovendien zullen zij in het algemeen onvoldoende opgeleid zijn om een redelijk tegenwicht te vormen tegen de 'administratie'. Deze administratie zal in gewicht en betekenis toenemen en de hoogste representant van de administratie, bij ons de gemeentesecretaris, in Duitsland de Gemeindedirektor -naar gelang de grootte van de gemeente Stadt-of Oberstadtdirektor genaamd -zal de machtigste man in de gemeente worden. Niet de eerste, wel de belangrijkste man. Ik ervaar het maandelijks als voorzitter van een Europese raad. Daarom wordt in Duitsland de Gemeindedirektor voor een periode van twaalf jaar benoemd en is ontslag tussentijds mogelijk. In ons land geschiedt benoeming 'voor het leven', zoals ik de vaste aanstelling zou willen noemen en kan ongevraagd ontslag slechts plaatsvinden met goedkeuring van gedeputeerde staten en heeft de gemeentesecretaris daarnaast nog mogelijkheid tot beroep op de Ambtenarenrechter. Wil men in ons land geen benoemde burgemeester omdat men dan aan hem vast zit, van een ongeschikte gemeentesecretaris kan men zich nog veel moeilijker ontdoen. En dat is nu juist niet de bedoeling van degenen die grip willen krijgen op de functionarissen die in ons bestel met grote macht of bevoegdheden bekleed zijn. Een belangrijke wijziging van ons gemeente-en administratief recht zal nodig zijn om de bestuursstructuur te verwezenlijken zoals die in het buitenland bestaat en hier door sommigen wordt voorgestaan. Ik ga daar thans niet dieper op in doch signaleer alleen deze problematiek, omdat sommigen een al te simplistische voorstelling hebben van de situatie die zou ontstaan indien te onzent de benoemde Commissarissen van de Koning en burgemeesters zouden worden vervangen door gekozen ambtsdragers. Men zal mij tegenwerpen dat mijn verhaal niet opgaat wat betreft de grote gemeenten. Dat is juist, maar ik heb al gezegd dat wij dan praten over een beperkt aantal gemeenten. Daar zullen de gekozen burgemeesters de gehele dag beschikbaar zijn en geen nevenberoepen meer uitoefenen en zullen deze ambtsdragers in het algemeen des-

Eerste Kamer 22 april 1980

Grondwet

548

Feij kundig zijn. Ook zij hebben echter vaak geen loopbaan doorlopen die gericht was op een bestuursfunctie. Een van de bijkomende problemen is dat in Nederland, in tegenstelling tot het buitenland, geen enkel onderscheid bestaat tussen de taken en bevoegdheden van de kleine en grote gemeenten, het afgeven van een pasport en het kopen van een stukje grond daargelaten. Het zou goed zijn indien de nieuwe Raad voor het Binnenlands Bestuur eens vergelijkende studie van het bestuursrecht in diverse landen zou maken. Het is toch een hoogst merkwaardige zaak dat gemeenten van 5000 inwoners met een ambtelijk apparaat van circa vijf en twintig medewerkers met dezelfde taken belast en tot dezelfde uitvoering van wetten geroepen zijn als gemeenten van 250.000 inwoners met een staf van duizenden medewerkers. Mijnheer de Voorzitter! Ik meen voldoende argumenten aangedragen te hebben om degenen in deze Kamer, die hun twijfels hebben over dit wetsontwerp, nog eens aan het denken te zetten in de hoop dat zij, evenals de leden van mijn fractie, hun stem aan dit herzieningsontwerp zullen geven. D De heer Umkers (CPN): Mijnheer de Voorzitter. De grondwetsvoorstellen, die zijn ingediend, dragen duidelijk het stempel van de reorganisatie van het binnenlands bestuur. Zij leveren er in feite de grondwettelijke grondslag voor. Door de fractie van de CPN zijn reeds tijdens de behandeling in de Tweede Kamer onze bezwaren naar voren gebracht. Het gaat hier om de positie van de gemeenteraad, die een zeer belangrijk basiselement vormt van ons parlementair democratisch stelsel.Wij zien in deze voorstellen een verzwakking van de positie van de gekozen bestuurders en dus ook van het lokale bestuur, en een versterking van de positie van de rijksoverheid. Bij de behandeling in de Tweede Kamer zijn op een aantal onderdelen de voorstellen van de Regering afgezwakt en is de eigen verantwoordelijkheid van de gemeenten en van de provincie ten opzichte van de bevolking onderstreept. Wij zijn daarmee gelukkig. Het is juist, dat nieuwe ontwikkelingen zoals de groeiende samenwerking tussen de gemeenten en het landelijk en regionaai aanpakken van vraagstukken, die in toenemende mate de afzonderlijke gemeenten boven het hoofd groeien, niet op grondwettelijke belemmeringen mogen stuiten. Toch

Eerste Kamer 22 april 1980

menen wij, dat de zelfstandige verantwoordelijkheid van de gemeenten in de Grondwet haar erkenning moet vinden. Terecht bestaat er bij de gemeenten grote beduchtheid voor de centralisatiezucht van de verschillende ministeries en verzet tegen de afkalving van de gemeentelijke bevoegdheden die onder meer vorm krijgt in de zo omstreden reorganisatie van het binnenlands bestuur. Door de scheidende voorzitter van de VNG is'onlangs gesuggereerd, een grondrecht van burgers op hun lokaal bestuur vast te leggen om daarmee de gemeentelijke autonomie een nieuwe inhoud te geven. Wij vinden dat een interessante gedachte. Hoewel het hier niet de plaats is om voorstellen tot wijziging van de Grondwette doen, willen wij er toch de aandacht van de Minister voor vragen. Wij menen, dat in het verlengde van de erkenning van de spanningsvolle relatie die er bestaat -en moet blijven bestaan -tussen het lokale bestuur en de nationale staat, ook erkend dient te worden, dat dit lokale bestuur in staat moet worden gesteld tegenwicht te bieden tegen de centrale overheid. Een dergelijke erkenning houdt tevens in, dat het lokale bestuur de verantwoordelijkheid voor een voorzieningenpatroon, dat enigszins tegemoet komt aan de behoefte van de plaatselijke bevolking, waar moet kunnen maken.Een dergelijke erkenning kan de grondslag vormen voor de door ons noodzakelijk geachte werkelijke decentralisatie en versterking van het lokale bestuur. Mijnheer de Voorzitter! Met uw goedvinden zou ik enkele opmerkingen willen maken over het voorstel 13991. Wij willen opnieuw terugkomen op de kwestie van het kiesrecht voor ingezetenenniet-Nederlanders. Onze fractie heeft daarbij in de Tweede Kamer een aantal vraagtekens geplaatst, die in de loop der tijd tot uitroeptekens zijn uitgegroeid. Zonder de bedoeling te hebben te willen tornen aan de rechten van buitenlanders, is daarbij de vraag gesteld of daarmee niet het gevaar dreigt, dat anders gerichte nationale loyaliteiten in de Nederlandse politieke strijd een rol gaan spelen. Sindsdien hebben wij de gebeurtenissen gehad rond de bijeenkomst van het Polisariocomité, waarin zowel de Marokkaanse ambassade als de fascistische groepering Amicales een duistere rol speelden en waarin de vrijheid van meningsuiting van Nederlandse politieke groeperingen en politieke partijen op het spel stond. Daarnaast heeft iedereen zich op de hoogte kunnen stellen van de onver-

Grondwet

kwikkelijke gebeurtenissen rond de opstelling van de kieslijsten voor de wijkraadsverkiezingen in Rotterdam, waarbij dank zij waakzaamheid van buurtbewoners de Amicales uit het kiesregister kon worden geweerd. Wij willen er bij de Regering op aandringen om te doen wat in haar vermogen ligt om te voorkomen, dat dergelijke groeperingen die een bedreiging vormen voor de grondwettelijke vrijheden van Nederlanders en ingezetenenniet-Nederlanders, bij eventuele gemeenteraadsverkiezingen een kans krijgen zich te manifesteren.

De beraadslaging wordt geschorst. De vergadering wordt van 12.55 uur tot 13.50 uur geschorst.