De behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: behandeling van 14222 en 6 andere Grondwetsvoorstellen
Inhoudsopgave van deze pagina:
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake de inrichting en de samenstelling van de Staten-Generaal (14222); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer der Staten-Generaal (14223); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot 1931
Voorzitter verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de werkwijze van de Staten-Generaal (14224); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het geven van in-lichtingen door de ministers en de staatssecretarissen en het recht van onderzoek (14225, R1051); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de begroting (14226); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strek kende tot opneming van een bepaling inzake de openbaarheid van bestuur (14348); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van het additionele artikel inzake heerlijke rechten (14457).
De algemene beraadslaging wordt hervat. D De heer De Kwaadsteniet (CDA): Mijnheer de Voorzitter! De voorstellen van de Regering betreffende de inrichting en de samenstelling beogen 'geen veranderingen van betekenis' in de positie van de beide Kamers der Staten-Generaal. Bepalend hierbij is geweest de door de Tweede Kamer aanvaarde motie-De Kwaadsteniet (12944, nr. 22) bij de behandeling van de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid. Mijn fractie heeft waardering voor de lijn, welke het vorige kabinet en dit kabinet ter zake hebben getrokken. Men heeft zich zeer consequent aan de inhoud van de motie-De Kwaadsteniet gehouden. Er wordt regelmatig, soms naar mijn indruk met een zekere overgave naar verwezen. In een enkel geval -ik kom daar nog op terug -heeft men zich naar mijn gevoel zelfs te stringent aan die motie gehouden, misschien zou ik haast zeggen 'vastgeklampt'. Omdat daarover in de schriftelijke gedachtenwisseling een opmerking is gemaakt, zou ik willen zeggen, dat er inderdaad geen behoefte bestaat tot codificatie van ongeschreven regels van staatsrecht, waarop het Nederlandse parlementaire stelsel berust, althans in het algemeen gesproken niet. Er zouden zich overigens best eens ontwikkelingen kunnen voordoen, welke het wenselijk maken, misschien zelfs noodzakelijk tot codificatie over te gaan, eventueel zelfs in de zin van inhoudelijke wijziging van de Grondwet op bepaalde punten. Er is in de memorie van toelichting opgemerkt, dat de voorstellen 'geen verandering van betekenis' beoogden. In het voorlopig verslag merkten wij op, dat nog nader zal moeten blijken in hoeverre daarvan al dan niet terecht gesproken wordt. Nu hebben wij in datzelfde voorlopig verslag kunnen lezen, dat de leden van de VVD-fractie 'met instemming (hadden) kennis genomen van de accentverschuiving naar meer zelfstandigheid ( ) van de Staten-Generaal, zoals die tot uitdrukking komt in het voorstel tot wijziging van de procedure volgens welke de voorzitters van beide Kamers worden benoemd'. Daaraan wordt onmiddellijk nog toegevoegd: 'Voormelde leden zagen hierin niet slechts de bevestiging van een historisch gegroeide ontwikkeling doch ook een na te streven doel voor de toekomst in de verhouding tussen Staten-Generaal en Regering, die bei-de vanuit een zelfstandige, eigen verantwoordelijkheid tot samenwerking moeten geraken. Op beide Kamers rust de plicht aan haar zelfstandige positie, waar nodig, in de politieke besluitvorming gestalte te geven.'. Zo gezien gaat het hier dus blijkbaar om een niet gering te achten voorstel. De Regering vindt dat ook. Zij zegt immers in de memorie van antwoord: 'Het verheugt ons dat de leden van de VVD-fractie instemden met de accentverschuiving naar meer zelfstandigheid van de Staten-Generaal, zoals die tot uitdrukking komt in het voorstel tot wijziging van de procedure volgens welke de Voorzitters van beide Kamers worden benoemd. Met belangstelling en instemming namen wij kennis van hun visie op de verhouding tussen Staten-Generaal en Regering.'. Hebben wij nu met dit zo belangrijk geachte voorstel te maken met een voorstel, dattoch 'geen veranderingen van betekenis' beoogt in de positie van de beide Kamers der Staten-Generaal? Is hier nu toch iets ontglipt aan de klem van de motie-De Kwaadsteniet? Wel, men zij gerust, wij menen van niet. Wij menen eerder, dat wij hier te maken hebben met iets dat lijkt op codificatie van een ongeschreven regel van staatsrecht. En daar hebben wij in dit geval geen grote moeite mee. Wanneer wij het overigens hebben over meer zelfstandigheid van het parlement is het bij voorbeeld van veel meer belang hoe het gaat met de beleidsvaststelling. Zo zijn wij van mening dat het regeren per nota zoveel mogelijk voorkomen moet worden. Dit is onzerzijds ook reeds uitgesproken bij de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken op 16 oktober jl. Nota's zijn als beleidsbepalend element voor de overheid onmisbaar, maar daar, waar deze beleidsbepaling vertaald moet worden in beleidsvaststelling, zal zij, zeker op de terreinen waar zij de staatsburgers raakt, moeten resulteren in wetgeving. Bij de beleidsvaststelling is wetgeving een wezenlijk element. Dit wordt mede ingegeven door het feit dat de rechtsbescherming en rechtszekerheid ten aanzien van de burgers beter gewaarborgd kunnen worden in wetten dan bij beleidsbepaling door middel van nota's. De z.g. amenderende motie welke bij nota's gehanteerd wordt, zou dan gezien moeten worden als een uitdrukkelijke uitnodiging van de Kamer het bij de motie voorziene onderwerp te regelen in de op de nota volgende wetgeving. Behalve wetgeving als normbevestiging ontstaat dan wetgeving als normvaststelling. De Kamer zal attenter moeten zijn op de komst van deze wetgeving. Dit onderwerp zal overigens bij het wetsontwerp inzake de wetgeving nog wel nader aan de orde komen. Ik kom bij het tweekamerstelsel. Met betrekking tot de positie van de Eerste Kamer en tevens met betrekking tot de wetgeving zullen wij allereerst stilstaan bij de problematiek van verwerping van een wetsontwerp door de Eerste Kamer, van een terugzendingsrecht, van de betekenis van een novelle en van de mogelijkheid van een suspensief veto. De Eerste Kamer heeft het recht een wetsontwerp te verwerpen. Dat is een bekende zaak. De Eerste Kamer maakt van dit recht niet vaak gebruik. Het betreft overigens soms interessante gevallen. Laatstelijk verwierp de Eerste Kamer bij voorbeeld het initiatiefontwerp betreffende abortus. In 1927 weigerde de Eerste Kamer de goedkeuring van de Belgisch-Nederlandse verdragen ter regeling van het Scheldevraagstuk. In 1968 verwierp de Eerste Kamer de beoogde regeling van de financiële positie van oud-ministers. Wij behoeven bij de spaarzamelijke verwerping niet lang stil te staan. Wat is de betekenis van verwerping van een wetsontwerp door de Eerste Kamer; wat is het gevolg? Het kan zijn dat de Eerste Kamer de zaken, welke in een wetsontwerp geregeld worden in het geheel niet geregeld wil zien of niet zo geregeld wil zien als is voorgesteld.
Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1932
De Kwaadsteniet Na verwerping van een wetsontwerp is het aan de Regering en aan de Tweede Kamer om te bezien wat nu dient te geschieden. Of niets, of-en dat ligt meer voor de hand -het voorstellen van een iets andere, een aangepaste regeling, waarvan verwacht wordt dat die ook tot aanvaarding door de Eerste Kamer zal leiden. Ik constateer dat, zo gezien, in de huidige situatie in de verwerping van een wetsontwerp een zogenaamd verlaat of verkapt recht van amendement gelegen kan zijn. Ook zou men kunnen spreken van een verkapt terugzendingsrecht. En een verkapt recht van amendement kan men vervolgens nog weer zien in de novelle. Sommigen schrikken alleen al bij het horen van de aanduiding 'verkapt recht van amendement'. Ik meen dat dit gewoon een uiterst nuchtere zaak is. Dat behoeft ook helemaal niet in strijd te komen met de wens, dat de Eerste Kamer zich beperkt tot globale beoordeling van wetsontwerpen. Of dan gesproken kan worden over een 'recht op een novelle' is niet zo interessant. Overigens kan wellicht gesproken worden van een recht om een novelle te vragen maar niet van een recht om een novelle te krijgen, want de beslissing om een wetsontwerp alsnog te wijzigen, is aan Regering en Tweede Kamer. Die hebben ook in de hand, in hoeverre hier een recht, althans om een novelle te vragen, kan functioneren, namelijk naar de mate waarin zij al dan niet toegeven aan de aandrang van de Eerste Kamer. Het behoort overigens stellig tot de ongeschreven regels van staatsrecht, dat de Eerste Kamer met het aandringen op een novelle het Eerste-Kamerboekje niette buiten gaat. Hetzelfde geldt voor de Regering, wanneer zij aan die aandrang tegemoetkomt. Het moet dan uiteraard niet gaan om 'grappen'; gedacht zal ook hierbij moeten worden in termen als 'in bijzondere gevallen' en 'bij ernstige bedenkingen'; terwijl tevens bedacht moeten worden, dat de weg van de novelle alleen bewandeld kan worden, wanneer geen moeilijkheden dreigen te ontstaan tussen Regering en Twee-de Kamer vanwege het feit, dat wat de Eerste Kamer via de novelle wenst, onaanvaardbaar zou zijn voor de Tweede Kamer. Intussen is het verstandig te beseffen, dat het vragen van een novelle aan de Regering -zeker de laatste tijd -meer voorkomt dan het door de Eerste Kamer verwerpen van een wetsontwerp.
Het vragen van een novelle kan goed zijn. Op 28 maart jongstleden heb ik hier een novelle behandeld, aangaande een wijziging van de Provinciewet met betrekking tot de commissies. Bij het verschijnsel novelle heb ik toen ook betrekkelijk beperkt stilgestaan. Het betrof een interessant geval. De Eerste Kamer drong aan op een novelle, de Minister van Binnenlandse Zaken dacht na, gaf aan de aandrang vervolgens gevolg en dan nog wel in die zin, dat de Minister zelfs zei: Eerste Kamer, wacht alstublieft even met de verdere behandeling van het wetsontwerp totdat de novelle U heeft bereikt. De desbetreffende Minister ging er daarbij kennelijk van uit, dat de Tweede Kamer geen problemen ter zake zou hebben. Niet duidelijk is toen geworden, of de Minister bij voorbeeld informeel bij de Tweede Kamer naar ter zake levende gevoelens had geïnformeerd, bij voorbeeld bij de vaste Commissie van Binnenlandse Zaken. Men kan zich afvragen of het bij een novelle eigenlijk alleen mag gaan over herstel van fouten, technische aanvullingen en dergelijke of ook over meer wezenlijke punten van min of meer politiek belang -waar ligt overigens de grens? -, alsmede in welk stadium de novelle er komt; voor of na totstandkoming van de wet of moet beide mogelijk zijn? Wij zijn van oordeel, dat de mogelijkheid van een eventuele verdere ontwikkeling met betrekking tot de novelle open gelaten moet worden. Ik kom nu bij het terugzendingsrecht. Waarom zou dat niet aan de Eerste Kamer kunnen worden gegeven? Waarom moet de Eerste Kamer een wetsontwerp dat zij in het algemeen goed acht, maar waartegen zij op een enkel onderdeel een belangrijk bezwaar heeft, verwerpen? Het is stellig overdreven, van hetterugzendingsrecht een vertraging van de wetgevingsprocedure te vrezen. Het zal immers geen regel zijn, dat van het terugzendingsrecht gebruik wordt gemaakt, evenmin als het regel is dat het recht van verwerping wordt gehanteerd. Verwerping van een wetsontwerp door de Eerste Kamer vindt alleen plaats, indien zwaarwegende omstandigheden daartoe aanleiding geven. Een extensieve interpretatie van deze praktijk is ook ten aanzien van het gehele functioneren van de Eerste Kamer op haar plaats. Hetzelfde zal dus gelden ten aanzien van het terugzendingsrecht. Daarom zal hetterugzendingsrecht, een beperkt recht in vergelijking met het verwerpingsrecht, de positie van de Eerste Kamer niet veranderen, zeker niet versterken en derhalve geen uitbreiding van de bevoegdheden van de Eerste Kamer betekenen. Het gaat in feite om de verlening van een ander mogelijk middel in verband met een in feite al bestaande bevoegdheid. Immers, het recht van verwerping van een wetsontwerp betekent praktisch veelal reeds een verkapt terugzendingsrecht. De vraag is nu vervolgens wat er na terugzending precies gebeurt. Terugzending vindt, dunkt mij, plaats aan de Tweede Kamer, waarbij dan in eerste instantie weer het initiatief ligt. Dit in tegenstelling tot de situatie bij verwerping, waarbij als regel in eerste instantie het initiatief bij de Regering ligt en in tweede instantie bij de Tweede Kamer. Dit behoeft overigens niet altijd op te gaan. Na de verwerping van het (initiatief)abortusontwerp zou, zonder de toen tussenkomende kabinetscrisis, het initiatief in eerste instantie bij de Tweede Kamer (kunnen) hebben gelegen. Men kan zich afvragen, of na terugzending de Tweede Kamer de zaak afdoet (hoe dan ook, al of niet gehoor gevend aan de wensen van de Eerste Kamer) of dat na amendering door de Tweede Kamer ten slotte opnieuw de Eerste Kamer al dan niet goedkeuring verleent. Als de Tweede Kamer dan finaal zou kunnen beslissen, hebben wij in feite te maken met de figuur van het suspensief veto. Dit verdraagt zich niet met de motie-De Kwaadsteniet aangaande de positie van de Eerste Kamer. De vrijheid van beslissing van de Tweede Kamer zou dan te groot zijn. De Eerste Kamer zal het al dan niet (voldoende) herziene wetsontwerp definitief moeten kunnen aanvaarden of verwerpen. Wij zullen derhalve de motie-Van Thijn niet steunen. Alles overwegende komt het erop neer dat het terugzendingsrecht een methode is die soms vlotter kan werken dan verwerping en het opnieuw in-dienen door de Regering van een herzien wetsontwerp. Er lijkt derhalve niets tegen de verlening van een terugzendingsrecht aan de Eerste Kamer naast het verwerpingsrecht. Het verruimt noch beperkt de bevoegdheid en de in-vloed van de Eerste Kamer. Het betreft een praktische regeling die in voorkomende gevallen gunstig kan werken. Het tast ook de positie van de Tweede Kamer niet aan. Immers, het laat onverlet dat de Tweede Kamer kan doen wat zij wenst, rekening houdende met het tweekamerstelsel. Het is niet te verwachten dat de Eerste Kamer een overvloedig gebruik zou gaan maken van het terugzendingsrecht. De Eerste Kamer kent haar historisch gegroeide staatsrech Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1933
De Kwaadsteniet telijke positie. Terecht merkt de Regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag op dat er geen aanleiding is het verantwoordelijkheidsgevoel van de Eerste Kamer in twijfel te trekken. Het voorgaande herinnert aan de hoofdinhoud van de motie ter zake die ik destijds introk, omdat de gedachte nog niet rijp was om een voldoende mate van ondersteuning te krijgen en de gedachtenvorming meer tijd vroeg. Die gedachtenvorming is ook nu nog niet afgesloten. Wij vragen evenwel van de bewindslieden over dit onderwerp nu een notitie. Behalve een afweging van hetterugzendingsrecht zou ook een uitwerking van een mogelijke procedure daarbij nodig zijn. Eerst dan kan een weloverwogen beslissing worden genomen. Een eventueel amendement, indien de Regering niet met een nota van wijzigingen komt, zou moeten worden ingediend met betrekking tot het later te behandelen wetsontwerp 15047 over de wetgeving. De gedachte moest nu echter behandeld worden voor de beoordeling van de positie van de Eerste Kamer. Hiervoor heb ik in verband met de novelle terzijde de vraag opgeworpen of het eigenlijk alleen mag gaan om herstel van fouten, technische aanvulling en dergelijke of ook om meer wezenlijke punten van min of meer politiek belang. Daaraan wil ik overigens direct de vraag koppelen waar dan precies de grens ligt. Van de zijde van de PvdA-fractie is in het voorlopig verslag onder andere gevraagd of de Eerste Kamer er soms is, omdat de Twee-de Kamer wetstechnische fouten kan maken. Heroverweging betekent meer. Behalve het voorgaande, behoort daar ook bij het nog eens met enige distantie en zonder emotie bezien van de resultaten van het overleg, in de Tweede Kamer en in de voorparlementaire fase gevoerd, zoals ook de Regering in navolging van de Staatscommissie betoogt. Dat heeft dan uiteraard zijn betekenis voor de aan de heroverweging verbonden middelen, zoals verwerping, novelle, terugzending, goedkeuring of motie; dit met alle wijze terughoudendheid die de Eerste Kamer kenmerkt. Interessant en formeel juist is de opmerking in het voorlopig verslag van de zijde van de fractie van de PvdA: ' Er is geen garantie ingebouwd tegen een ontwikkeling van de Eerste Kamer tot een politiek orgaan dat zich bij herhaling tegenover de Tweede Kamer plaatst en, omdat zij het laatste woord heeft, de wetgeving op hoofdzaken blokkeert.'. De Regering antwoordt daarop in de memorie van antwoord terecht, nuchter en laconiek, dat in de praktijk nooit de noodzaak is gebleken van een conflictenregeling. De Regering zegt: 'Er bestaat naar onze mening ook geen aanleiding voor de verwachting, dat zich een ontwikkeling zou voordoen waarbij de Eerste Kamer zich bij herhaling tegenover de Tweede Kamer zou plaatsen en de wetgeving op hoofdzaken zou blokkeren. De positie van de Eerste Kamer wordt voor een deel bepaald door regels van ongeschreven recht. Er zijn geen dringende redenen om daarin verandering te brengen'. In de nota naar aanleiding van het eindverslag zegt de Regering, dat de Eerste Kamer elk wetsontwerp op zijn merites beoordeelt. Zij voegt daaraan toe: 'De Eerste Kamer heeft ten aanzien van de wetgeving een ingrijpende bevoegdheid, maar zij hanteert deze naar onze mening met grote voorzichtigheid'. Even verder zegt de Regering ook nog, dat er geen aanleiding is 'het verantwoordelijkheidsgevoel van de Eerste Kamer bij haar wetgevende taak in twijfel te trekken'. Wij achten de regeringsreacties in deze zin juist. Op een gepaste plaats komen wij hier straks nog op terug. De heer Van Thijn (PvdA): De heer De Kwaadsteniet sluit zich aan bij de opvatting van de Regering dat de mate van terughoudendheid van de Eerste Kamer berust op ongeschreven regels van ons staatsrecht. Gelet op de motie-De Kwaadsteniet van enkele jaren geleden waarin werd gesproken van handhaving van de bestaande regels -geschreven en ongeschreven -van het staatsrecht ter zake van de Eerste Kamer, vraag ik hem concreet of naar zijn mening de vertrouwensregel die in het verkeer tussen Regering en Tweede Kamer geldt, al dan niet van toepassing is op het verkeer tussen Regering en Eerste Kamer.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Daarop kom ik straks zeer uitvoerig terug. Ik had deze kwestie wellicht kunnen combineren met hetgeen ik zojuist heb gezegd, maar ik kom hierop nog terug. Ik hoop op dat moment een volledig antwoord te geven.
De heer Van Thijn (PvdA): Dan wacht ik in goed vertrouwen dat moment af.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Wat het onder het hoofd 'Algemeen' schriftelijke behandelde onderwerp Terugkeer in het parlement van afgetreden bewindslieden en plaatsvervangend kamerlidmaatschap' betreft, beperken wij ons hier tot de opmerking dat wij in principe akkoord gaan met het schrappen van de beperkte termijn van drie maanden. Wij komen op dit punt evenwel nog terug bij de behandeling van artikel 3.1.8, derde lid. Ik kom tot het punt van de tussentijdse kabinetswisseling. Het is stellig de moeite waard, aan dit interessante probleem aandacht te schenken. Ook collega Van Thijn heeft hierover vanmorgen gesproken. Wij herhalen hetgeen wij voorlopig stelden in het voorlopig verslag. Wij schreven dat het juist de vraag is of de huidige opvattingen, volgens welke een tussentijdse kabinetswisseling zonder dat verkiezingen worden uitgeschreven niet of nauwelijks aanvaardbaar geacht wordt, in elke situatie en in de toekomst opgeld zullen blijven doen. Wij schreven dat eerder de vraag kan worden opgeworpen of het niet minder juist is, bij voorbaat te stellen dat ter gelegenheid van tussentijdse kabinetswisselingen verkiezingen worden uitgeschreven. Overigens had de Regering de desbetreffende zin in de memorie van toelichting toch nog voorzichtig en wat afstandelijk geformuleerd. Die ene zin luidde: 'Een tussentijdse kabinetswisseling zonder dat verkiezingen worden uitgeschreven, wordt naar de huidige opvattingen niet of nauwelijks aanvaardbaar geacht.' Onze hiervoor weergegeven benadering in het voorlopig verslag zou op zich zelf nog best als redelijke interpretatie van de regeringsbenadering mogelijk zijn. De PvdA-fractie had echter -blijkens het voorlopig verslag -de zin anders gelezen: ' Zij onderschreven de stelling dat een tussentijdse kabinetswisseling zonder verkiezingen naar de huidige opvattingen niet aanvaardbaar is.' Dat is een krachtige en definitieve stellingname, waarbij het overigens merkwaardig is dat de relativerende woorden 'naar de huidige opvattingen' er nog deel van uitmaken. Dat kan natuurlijk een vergissing zijn, want de PvdA-fractie voegt er i n het voorlopig verslag aan toe: 'Die stelling is onderdeel geworden van die ongeschreven regels van ons parlementaire stelsel die in de memorie van toelichting terecht als de hoekstenen van onze staatsinrichting worden aangeduid.' Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1934
De Kwaadsteniet In de memorie van antwoord reageert de Regering omzichtig, zowel ten opzichte van de PvdA-fractie als de CDA-fractie. De Regering lijkt ons iets meer in de buurt van de CDA-fractie te zitten. De vertaling van de in de memorie van toelichting gebezigde woorden 'niet of nauwelijks aanvaardbaar' is -om het zeer soepel te zeggen -weinig overtuigend en niet sterk. Met die bewoordingen zou worden bedoeld dat bij voorbeeld het optreden van een interim-kabinet zonder voorafgaande verkiezingen niet is uitgesloten. Wij zijn er benieuwd naar of de Regering nog meer van die voorbeelden heeft. Tevens kan de Regering dan wellicht aanduiden wanneer interim-kabinetten, alsmede rompkabinetten na voorafgaande verkiezingen plegen op te treden.
Minister Wiegel: Verzint u eens een andere casuspositie. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Die zijn denkbaar. Ik kom al in de buurt met mijn volgende opmerking die ik in het voorbijgaan had willen signaleren, namelijk de in de nota naar aanleiding van het eindverslag op blz. 4 gebruikte aanduiding 'regulier kabinet'. Nog niet duidelijk is of hieronder zowel een parlementair als een extraparlementair kabinet wordt begrepen. Dat de Regering iets meer in de buurt van de CDA-fractie zit kan ook worden afgeleid uit de reactie van de PvdA-fractie in het eindverslag. Vooral van twee regeringsformuleringen schrijft de PvdA-fractie 'met stijgende verbazing' kennis te hebben genomen. In de eerste plaats is er het punt dat de Regering herhaalt dat tussentijdse kabinetswisseling 'niet of nauwelijks aanvaardbaar' is in plaats van het gewenste 'niet aanvaardbaar'. In de tweede plaats erkent de Regering naar aanleiding van de benadering van de CDA-fractie dat het hier niet gaat om een in ons staatsrecht neergelegde regel en dat de opvattingen zich nader kunnen ontwikkelen. Daarna lijkt de Regering, in de nota naar aanleiding van het eindverslag, iets positiever ten aanzien van de PvdA-fractie te willen reageren. Zij gebruikt in plaats van het afstandelijke 'wordt niet of nauwelijks aanvaardbaar geacht' het meer positieve 'niet of nauwelijks aanvaardbaar is'. Wij behouden de overtuiging dat onze benadering meer aanvaardbaar en juister is. Wij menen dat het al dan niet nouden van verkiezingen na een tussentijdse val van een kabinet altijd in feite actueel in de dan gegeven situatie politiek wordt bepaald, zonder te zijn gebonden aan een vooraf dogmatisch vastgestelde dwangregel. Wij menen dat een automatisme niet goed is. Wij wensen evenmin een dwangregel met een tegengestelde inhoud. Het kan in-derdaad soms heel verstandig zijn, na een tussentijdse kabinetscrisis nieuwe verkiezingen te houden. Feitelijke omstandigheden en politieke verhoudingen zullen echter een rol spelen en moeten spelen. Welke criteria kunnen daarbij aan de orde komen? Ik noem er enkele. Wat zijn de redenen van de kabinetscrisis? Hoe was het kabinet tot stand gekomen? Hoe ver is de zittingsperiode van de Kamer gevorderd? Hoe liggen de politieke krachtsverhoudingen? Wat zijn de verwachtingen ten aanzien van de uitslagen van eventuele verkiezingen? Hoe blijven de partijpolitieke verhoudingen zo gezond mogelijk? Hoe zijn de nationale -en mogelijk internationale -financieel-economischsociale omstandigheden? Is er na verkiezingen -althans potentieel -kans op een kabinetsformatie binnen redelijke tijd? Hoe is het gesteld met de politieke wil van diverse partijen? Tijdens de kortere of langere bezinningstijd na de kabinetscrisis moet, alles afwegende, politiek worden beslist op basis van de globale meerderheid van de algemene gevoelens. Enige terughoudendheid ten aanzien van verkiezingen na ontbinding lijkt de moeite waard. Men moet goed bedenken dat men bij het spreken over verkiezingen na een tussentijdse kabinetscrisis eerst te maken heeft met Kamerontbinding. In mijn zienswijze -ik verwijs naar datgene wat ik erover heb geschreven -is het recht van Kamerontbinding een laat recht. Ik meen verder dat het ook van enige betekenis is waarop men met name een accent wil leggen: op 'kabinet' of op 'parlement'. De betekenis en de zelfstandigheid van de volksvertegenwoordiging moeten in het oog worden gehouden. _ Uitgangspunt dient te zijn dat als regel niet tot een Kamerontbinding wordt overgegaan dan nadat de personen zijn geconsulteerd die bij een kabinetsformatie plegen te worden geraadpleegd, met name de fractieleiders van de in de Tweede Kamer zittende partijen. Een soortgelijke benadering, maarter plaatse alleen geschreven met betrekking tot een eventuele aankondiging door een pas opgetreden kabinet dat het, indien het ten val zou komen, tot Kamerontbinding zal overgaan, vindt men bij Donner. Wij zouden, zoals gezegd, verder willen gaan.
In het voorlopig verslag hadden wij opgemerkt dat er in de memorie van toelichting te gemakkelijk van wordt uitgegaan dat het tussentijds aftreden van een individuele bewindsman of tussentijdse vervanging van bewindslieden een sporadisch verschijnsel zal blijven. In antwoord op onze vraag naar de visie van de Regering op een mogelijk 'ontslagrecht' van de Minister-President is in de memorie van antwoord onder meer geantwoord dat de Regering zich kan voorstellen dat onder omstandigheden een Minister-President een initiatief neemt om te komen tot vervanging van een Minister. Ik neem aan dat in principe hetzelfde geldt voor een Staatssecretaris. De Regering heeft eraan toegevoegd dat het in de Nederlandse verhoudingen echter voor de hand ligt dat in dergelijke situaties overlegd wordt met de voorzitters van de fracties uit de Tweede Kamer wier geestverwanten zitting hebben in het kabinet. Wij menen dat dit inderdaad voor de hand ligt. Er valt naar onze mening echter wel iets meer over te zeggen. Gelet op de positie van de Nederlandse Minister-President, als voorzitter van de Ministerraad -wij hebben er nog geen uitgesproken behoefte aan, van de Minister-President meer en meer een regeringsleider te maken -zal over zo'n aangelegenheid ook in die kring ter zake overleg moeten plaatsvinden. Het zal een regeringsaangelegenheideen Koningszaakzijn. Er is nog een kant aan deze zaak waarop de Regering niet is ingegaan. Eén van beide Kamers kan een bewindsman tussentijds tot aftreden dwingen, doen vallen, op grond van diverse redenen, zoals onbekwaamheid, wijze van optreden, zijn praktische en/of politieke beleid.
De heer Van Thijn (PvdA): Zei u dat 'één der beide Kamers' een bewindsman tussentijds tot aftreden kan dwingen? De heer De Kwaadsteniet (CDA): Jazeker.
De heer Van Thijn (PvdA): Dan heeft u inmiddels mijn vraag over de vertrouwensregel beantwoord. Daarvoor ben ik u zeer dankbaar.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ik zal hierop straks nog verder ingaan. Een van beide Kamers kan een bewindsman dus tussentijds tot aftreden dwingen, doen vallen op grond van diverse redenen zoals onbekwaamheid, wijze van optreden, zijn praktische en/of politieke beleid.
Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1935
De Kwaadsteniet In de tegenwoordige praktijk is dat zo ongeveer de huidige theorie. Aan onze vraag over een mogelijk soort ontslagrecht lag deze situatie ten grondslag. Aan de orde is hiermee in feite de vraag, of wij niet opnieuw concreet de ruimte zouden moeten en kunnen scheppen tot in dit opzicht meer flexibiliteit. Wellicht kan de bewindsman thans wat nader op deze problematiek ingaan. Vervolgens is het dan mogelijk dat wij hierop dieper ingaan aan de hand van een door het kabinet opgestelde notitie. Ik kom thans bij het punt van de band met de Europarlementariërs. Vanaf het begin van de schriftelijke behandeling van dit wetsontwerp hebben wij ook stilgestaan bij het vraagstuk van de verhouding tussen de leden van het Europese Parlement en het nationale parlement. Het is een goede zaak dat de Nederlandse Europarlementariërs kunnen deelnemen aan en spreken in vergaderingen van de parlementaire commissies van de Kamers en de fracties. Wij menen evenwel dat hiermede niet gezegd kan zijn dat er thans staatsrechtelijk voldoende mogelijkheden zijn om aan het onderhouden van contacten vorm te geven. Wij menen dat het deelnemen aan en spreken in ook mogelijk zou moeten zijn wat betreft de vergaderingen van de beide Kamers. Vandaar ons amendement dat bij de Reglementen van Orde regels gesteld kunnen worden omtrent de toegang van de in Nederland gekozen leden van het Europese Parlement tot vergaderingen van de Staten-Generaal en hun deelneming aan de beraadslaging. Het lijkt voorkeur te verdienen deze bepaling op te nemen in een additioneel artikel, aangezien het hier een overgangsfase betreft op de weg naar het houden van uniforme Europese verkiezingen. De formulering is thans zodanig gekozen dat zij de huidige situatie bestrijkt. Ter toelichting zou ik nog willen opmerken, dat een grondwettelijke bepaling als deze noodzakelijk lijkt indien wij de Europarlementariërs in de vergaderingen van het parlement willen toelaten en hun de gelegenheid willen geven daarin het woord te voeren. Een goed geregelde verhouding is noodzakelijk. Wisselwerking is van groot belang. Op zich zelf hebben wij er geen dringende behoefte aan specifieke internationale organen in de Grondwet te noemen, maar hier is een bijzonder motief, hetzelfde bijzondere motief als er zou bestaan, gelijk de bewindslieden terecht opmerken, indien bij voorbeeld mogelijk zou worden gemaakt een bijzonder lidmaatschap van de Staten-Generaal voor de leden van het Europese Parlement. Zoals bekend bepleiten wij zo'n bijzonder lidmaatschap niet. Met een voorstel zoals hiervoor door ons gedaan, wordt het unieke karakter van het Europese Parlement vertolkt en bovendien de immuniteit op een duidelijk grondwettelijk legitiem niveau gebracht. De algemene verwijzing door de bewindslieden doet onvoldoende recht aan het Europese Parlement, het enige internationale orgaan dat rechtstreeks door de kiezers gekozen is. Bovendien dient men in dit verband de overgedragen bevoegdheden in de overwegingen te betrekken. Wat betreft de laatste alinea ter zake in de nota naar aanleiding van het eindverslag merken wij op dat het niet vermelden van de Europese Raad van Ministers geen belangrijk argument kan zijn tegen het vermelden van het Europese Parlement. Het laatste is een zelfstandig direct gekozen lichaam. De Raad is samengesteld uit de betreffen-de zittende bewindslieden van de fungerende kabinetten van de diverse landen. Ten aanzien van de politieke partijen hebben wij het standpunt ingenomen dat voor een grondwetsbepaling inzake politieke partijen niet voldoende aanleiding bestaat. De schriftelijke gedachtenwisseling hebben wij met belangstelling gevolgd. Deze geeft ons momenteel geen directe aanleiding tot het maken van opmerkingen. Van de zijde van de fractie van de Partij van de Arbeid is deze zaak een-en andermaal aan de orde gesteld. Het heeft ons getroffen dat geen duidelijk omschreven suggesties zijn gedaan ten aanzien van hetgeen dan volgens die fractie in de Grondwet zou moeten worden opgenomen, niet alleen ten aanzien van politieke partijen, maar blijkbaar ook ten aanzien van de kamerfracties. Collega Van Thijn heeft vanmorgen hierover gesproken, maar ook na vanmorgen is mij niet duidelijk geworden wat in wezen de achterliggende gedachte is, wat de betekenis van deze zaak moet zijn.
De heer Van Thijn (PvdA): Wij stellen op dit punt niets voor. Wij zijn alleen heel erg benieuwd hoe de ongeschreven regels luiden waarop de Regering zich in haar antwoord heeft beroepen. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Wij zullen samen afwachten wat er van de zijde van de bewindsman wordt gezegd. Dan kunnen wij er wellicht ook nader over spreken. De PvdA dringt erop aan deze zaakte regelen, maar ons is niet duidelijk geworden wat de wezenlijke bedoeling daarvan is en waarom dit noodzakelijk en gunstig zou werken. Wat dat betreft, kunnen wij ook de waarde van het voorstel van D'66 ten aanzien van een additioneel artikel met betrekking tot de vorming van kamerfracties op dit ogenblik nog niet doorzien. Over de Verenigde Vergadering is via de schriftelijke stukken uitgebreid van gedachten gewisseld. Naar de in-houd van deze stukken willen wij hier kortheidshalve nadrukkelijk verwijzen. Het zou langzamerhand de moeite waard zijn om alle facetten en alle argumenten pro en contra eens feitelijk juist, wetenschappelijk verantwoord en politiek gewenst op een rij te zetten. Wij betwijfelen of dit geheel zal lukken. Dank zij het feit van verschillende in-valshoeken, het feit van elkaar niet goed verstaan, elkaar voorbijpraten en voorbeschrijven, alsmede het feit van verschillende politieke opties is het geheel tot nog toe een betrekkelijke warboel geweest. Blijkbaar drukken wij ons -over en weer waarschijnlijk -onvoldoende duidelijk uit. Wat dit onderwerp betreft ben ik van onze kant de enige woordvoerder en schriftsteller geweest, zowel tijdens de openbare commissievergaderingen van eind 1974 als tijdens de plenaire behandeling van de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid in begin 1975, alsmede ter gelegenheid van de behandeling van wetsontwerp 14213 in begin 1977, alsook ten slotte bij de schriftelijke voorbereiding van dit wetsontwerp. Nooit heb ik een andere dan een beperkte toepassing willen geven aan een bepaling inzake de Verenigde Vergadering. Pas in de nota naar aanleiding van het eindverslag lijkt dit tot de bewindslieden doorgedrongen te zijn. Onze benadering is blijkbaar door de bewindslieden altijd onder ogen gezien vanuit de hun blijkbaar meer bekende en meer zeggende benadering van de Proeve en van de Staatscorrv missie. Het lijkt goed zo'n gang van zaken eens te signaleren, ter lering en de vermaan (niet zozeer vermaak), over en weer. Wij hebben er namelijk weinig of geen behoefte aan eenzijdig met verwijten te werken. Wij hadden blijkbaar ook onzerzijds duidelijker moeten zijn. Wij willen aan een dergelijke als door ons voorgestelde bepaling inzake de Verenigde Vergadering een beperkte toepassing geven. Wij willen geen weg openen voor ongelimiteerde ontwikkelingen. Als de beperkte strekking Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1936
De Kwaadsteniet uit de wetstekst zelf moet blijken, moeten wij samen proberen een aanvaardbare tekst te schrijven. Er zou bij voorbeeld gesproken kunnen worden over 'in voorkomende gevallen' of dergelijke. In het voorliggende amendement is dit gepoogd. Over de uiteindelijke redactie valt in dit debat overigens nader te praten. Wij willen er nog eens op wijzen, dat onder de huidige Grondwet niet duidelijk was of de Staten-Generaal eigener beweging in Verenigde Vergadering konden bijeenkomen met het oog op andere dan expliciet aangewezen aangelegenheden. Die duidelijkheid wordt hiermede in positieve zin geschapen. Elk van beide Kamers zal, lettende op het grondwettelijke tweekamerstelsel en haar eigen positie, -indien al -slechts een beperkt gebruik voorstaan. Indien in Nederland in de toekomst ooit de behoefte aan een eenkamerstelsel zou rijzen, zal slechts grondwetsherziening daarin kunnen voorzien. Een éénkamerstelsel zal in Nederland overigens hooguit geleidelijk in het vizier kunnen komen. Geldend staatsrecht verandert niet op korte termijn. Het zou in Nederland een zeer grote verandering betekenen, welke niet van de ene op de andere dag binnen een algemeen gezichtsveld komt. Een feitelijk slechts functioneren van een éénkamerstelsel via de Verenigde Vergadering is slechts theoretisch denkbaar. De Grondwetgever is ter zake van een tweekamerstelsel ondubbelzinnig duidelijk. Waarom bepaalt hij anders dat er twee kamers zijn?! Het mag een vraag zijn, waarom de bewindslieden in hun tot dusverre onderlijnde visie ten aanzien van het 'gezamenlijk overleg' 'in de kamercommissies' zo'n ruimhartig standpunt innemen. Is dat consequent? Als daaronder bij voorbeeld ook gerekend mogen worden gezamenlijke openbare commissievergaderingen, zou daarin, in de zienswijze van de Regering, een voortreffelijke voedingsbodem kunnen gevonden worden voor een verfoeilijk eenheidsstreven. Wij zijn er evenwel blij mee, dat dit punt in ieder geval van regeringswege duidelijk is gesteld. Het is vanwege de Tweede Kamer niet weersproken. Als de Eerste Kamer hier ook geen andere visie over naar voren brengt, is deze vrucht althans uit deze discussies te voorschijn gekomen. Overigens blijft het vreemd hoezeer de Regering het parlement in de vorm van de beide Kamers blijkbaar tegen zichzelf in bescherming wil nemen. Dat lijkt nogal paternalistisch, zo men wil maternalistisch. Is het verantwoordelijkheidsgevoel van beide Kamers niet groot genoeg? Denkt de Regering dat de volksvertegenwoordiging tegen de bedoelingen van de grondwetgever in zal handelen? Leggen de kamerleden geen eed op de Grondwet af? Deze bepaling is toch geen dode bepaling? Hoe denkt de Regering over het verantwoordelijkheidsgevoel van de Kamers? Over dat van de Eerste Kamer oordeelde de Regering eerder al gunstig. Ik herinner nu aan wat is opgemerkt in het kader van de Eerste Kamer en de wetgeving. Ten slotte wil ik er duidelijkheidshalve op wijzen dat het voorgestelde artikel toelaat dat verenigd beraadslaagd wordt en afzonderlijk besloten.
De heer Bakker (CPN): In de schriftelijke gedachtenwisseling werden, als ik me goed herinner voor een gezamenlijke beraadslaging drie mogelijke onderwerpen genoemd: grondwetswijzigingen, begrotingen en nota's. Wat staat u precies voor de geest als u zegt: Wij willen het erin hebben maar met deze beperkte strekking?
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ik heb niet dat rijtje, dat in de schriftelijke stukken van de zijde van de Regering naar voren is gekomen, op het oog. Ik wil de mogelijkheid openen dat in voorkomende gevallen, wanneer door beide Kamers daartoe beslist wordt, een keer verenigd vergaderd kan worden. Een goed punt is ook dat van de tweede lezing van grondwetsherzieningen. Ik denk niet aan een behandeling in verenigde vergadering van de begrotingen.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Maar die tweede lezing bij grondwetsherzieningen is afgewezen. Die mogelijkheid is dus geschrapt. De heer Kwaadsteniet (CDA): Bij dat punt wilde ik net even stilstaan. Over dit onderwerp is op 22 februari 1977 in deze Kamer gesproken naar aanleiding van wetsontwerp 14213, thans Wet van 28 juni 1979. Wij hebben in het eindverslag nadrukkelijk onderstreept, dat wij er de voorkeur aan hadden gegeven, eerst het onderwerp in het algemeen te bespreken en daarna pas de mogelijkheid van tweede lezing van grondwetsherzieningen in Verenigde Vergadering. Met dat concrete onderwerp had bovendien voldaan kunnen worden aan het tot dusver door de bewindslieden naar voren gebrachte verlangen tot limitatieve aanwijzing van onderwerpen door de Grondwet. Ik begrijp, dat thans meer kans aanwezig zou zijn voor het destijds door mij ingediende amendement op stuk 14213, nr. 10. Ik heb na de discussies toen mijn amendement ingetrokken, omdat in het debat gebleken was dat op dat moment de tijd nog niet rijp was om voor dat voorstel een meerderheid te verwerven, hetgeen later -dat is dus nu -mogelijk alsnog het geval zou kunnen blijken te zijn. Wij menen dan ook, dat het resultaat van wetsontwerp 14213 alsnog heroverwogen zou moeten worden, niet alleen als ons huidige voorstel wel maar ook indien het niet een bredere instemming in deze Kamer zou mogen verwerven. Naar aanleiding van desbetreffende opmerkingen onzerzijds in het voorlopig verslag hebben de bewindslieden in de memorie van antwoord naar voren gebracht, dat 'indien behoefte wordt gevoeld aan gezamenlijk overleg over een regeringsnota, dit overleg kan geschieden in het stadium van de behandeling van de nota in de Kamercommissies. De Kamers kunnen het beste zelf beoordelen in hoeverre zij van deze mogelijkheid gebruik wensen te maken. Aan een dergelijke gang van zaken staan naar onze mening noch de huidige noch de herziene grondwetsbepalingen in de weg. Een gezamenlijk commissoriaal overleg is niet te beschouwen als een verenigde vergadering van de beide Kamers in de grondwettelijke betekenis'. Wij hebben van deze visie van de bewindslieden met belangstelling kennis genomen. Destijds bestonden hierover aarzelingen. Indien de visie van de bewindslieden niet weersproken wordt, zal hierover althans duidelijkheid bestaan. Het is dan aan de Kamers, indien zij dit wensen, de mogelijkheid te openen via het Reglement van Orde. Wij hebben ook met belangstelling kennis genomen van hetgeen de bewindslieden in de nota naar aanleiding van het eindverslag desgevraagd hebben neergeschreven over verenigde vergaderingen, waarbij niet tevens uit de grondwetsbepaling volgt dat er beraadslaagd en besloten moet worden, namelijk dat de opening en sluiting van de zittingen van de Staten-Generaal onder die categorie vallen. Wanneer in een dergelijke vergadering evenwel alsnog beraadslaagd en besloten wordt, komt die vergadering gelijk te staan met een verenigde vergadering uit de andere categorie, zo zeggen de bewindslieden.
Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1937
De Kwaadsteniet Zij vervolgen: 'Zo'n verenigde vergadering wordt er dan een, waarbij de bepalingen van het Reglement van Or-de voor de Verenigde Vergadering, welke betrekking hebben op de beraadslaging en de besluitvorming, in acht genomen moeten worden. Zo zal vastgesteld moeten worden dat het quorum aanwezig is.'. Hierin ligt een praktische moeilijkheid, wanneer de leden de neiging zouden hebben een verenigde vergadering, waarin zij denken dat niet beraadslaagd en besloten zal worden, niet in voldoende mate te bezoeken, terwijl het vervolgens zo loopt, dat wel beraadslaging en besluitvorming gewenst worden. Dat zou dan niet kunnen. Voldoende bezoek zou gestimuleerd, zo niet afdoende geregeld kunnen worden door het quorumvereiste ook voor zulke vergaderingen te stellen. Waarom eigenlijk niet? Wanneer spaarzaam een verenigde vergadering gehouden wordt, mag toch wel verwacht worden dat althans de helft plus één van de leden die vergadering bijwoont. De bewindslieden verwijzen o.a. ook naar het Reglement van Orde voor de Verenigde Vergadering. Ik heb een paar jaar geleden o.a. herziening van dat Reglement schriftelijk bepleit bij de voorzitter van de Verenigde Vergadering, aan welke herziening naar ik heb begrepen wordt gewerkt. Over de correspondentie ter zake heb ik destijds geschreven in Nederlandse Gedachten van 25 juni 1977. Het desbetreffende Reglement van Orde is overigens een zaak die hier niet aan de orde is. Het is een zaak van de Verenigde Vergadering. Maar wanneer zal er overigens weer een verenigde vergadering zijn waarin die verenigde vergadering haar nieuwe reglement kan vaststellen? Dat zou immers vooralsnog een bijkans onoplosbaar probleem zijn wanneer de bei-de Kamer niet in voorkomende gevallen kunnen beslissen tot beraadslagen en besluiten in verenigde vergadering over andere dan uitdrukkelijk in de Grondwet vermelde onderwerpen.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Misschien hangt dit af van de rol van de voorzitter. Wat de opstelling van het Regiement van Orde betreft is er een precedent. Een reglement van orde kan niet bestaan, als het niet eerst is aangenomen. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ik heb het over het vaststellen van het Reglement van Orde voor de Verenig-de Vergadering.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat is ongetwijfeld in een verenigde vergadering vastgesteld. Er is een precedent. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Op basis van de huidige bepalingen van de Grondwet is het kennelijk niet mogelijk, dat beide Kamers uit eigen beweging bijeen komen om te beraadslagen en te besluiten.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Men kan toch ter gelegenheid van het jaarlijks bijeenkomen tevens als agendapunt opvoeren: Wijziging van het Reglement van Orde? Daarom zei ik al, dat het vermoedelijk afhangt van de initiatieven van de Voorzitter. Misschien een ondersteuning van uw amendement. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Welk jaarlijks bijeenkomen bedoelt u? Op Prinsjesdag?
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Inderdaad. De heer De Kwaadsteniet (CDA): lnteressante gedachte! Hoeveel tijd wordt daarvoor uitgetrokken? Op welk moment begint en eindigt die verenigde vergadering?
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik denk, dat een verenigde vergadering kan worden uitgeschreven op dezelfde manier, zoals zij thans wordt uitgeschreven. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Het is een punt van overweging. Ik ben benieuwd naar de mening van de bewindsman. De Staten-Generaal vertegenwoordigen blijkens artikel 3.1.1 het gehele Nederlandse volk. Met deze woorden wordt een belangrijke en wezenlijke verhouding centraal gesteld. In het voorlopig verslag hebben wij onderstreept, dat de Staten-Generaal niet bepaalde volksdelen of groepen vertegenwoordigen, maar -met de woorden Uit het huidige grondwetsartikel 54-als 'goede en getrouwe Staten-Generaal' schuldig zijn alle mensen te representeren. Wij zouden hieraan nog iets willen toevoegen. Wij zullen met een zekere mate van volhardendheid moeten bezien of de verhouding tussen kiezers en gekozenen optimaal is en wij zullen daartoe bij herhaling moeten bezien of betere wegen te vinden zijn. Er zijn in de achter ons liggende jaren wel idee-en over geopperd en voorstellen gedaan, die ten slotte als niet goed begaanbare wegen zijn beschouwd. Vervolgens te berusten in of dan maar tevreden zijn met de huidige situatie, is niet goed. Hoe kunnen de kiezers meer betrokken worden bij het staatkundige, het politieke, het democratische gebeuren? Een vraagstuk is dat van de representatie en participatie. Wij hebben een parlementaire representatieve democratie. Het moet ons niet alleen gaan om een goede technische parlementaire functionering. Wij moeten ook een goede en levendige mentaliteit bevorderen in die parlementaire representatieve democratie, waarbij de kiezers niet alleen hun vertrouwen echt geven aan echte vertrouwensmensen in raden, staten en parlement, maar waarbij ook mogelijkheden van participatie in die democratie worden bevorderd. Bij de plenaire behandeling van de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid heb ik gezegd gaarne te hopen dat de Regering zich breder en in concreto zou willen bezinnen op deze grondgedachte en haar uitwerkingsmogelijkheden. Wij hebben ter zake momenteel weinig handvat te bieden, maar wellicht kan de Regering zich bezinnen of anderen vragen haar daarbij te helpen. Hierbij kan gedacht worden aan de wetenschappelijke in-stituten van de politieke partijen, die in dit kader ook verantwoordelijkheid hebben. Collega Van Thijn heeft vanmorgen in dit verband ook opmerkingen gemaakt. Er moet een zo goed mogelijke aansluiting zijn bij de maatschappelijke ontwikkelingen en het aanwezige democratiseringsverlangen. Artikel 3.1.2 bevestigt hettweekamerstelsel. Met de gekozen volgorde: ten eerste de Tweede Kamer en ten tweede de Eerste Kamer, gaan wij akkoord. Wij hebben overigens in het voorlopig verslag al gesteld, dat de betekenis van de Tweede Kamer beter zou worden onderstreept door te bepalen dat de Voorzitter van de Twee-de Kamer tevens Voorzitter van de Verenigde Vergadering is. Wij komen daar straks nog op terug. Wat de ledentallen betreft, bepleiten wij nu geen verhoging. Voor de toekomst lijkt een verhoging ons zeker niet uitgesloten. Gelet op het op ons verzoek geproduceerde staatje op blz. 20 van de memorie van antwoord heeft Nederland een in omvang klein parlement. Wanneer te zijner tijd zou blijken, dat er grond bestaat het aantal kamerleden uit te breiden, is dat overigens zeker een zaak van voldoende gewicht tot grondwetsherziening. Het is jammer dat via het voorgestel-de vierde lid een pikant klinkend woord uit de grondwet is verdwenen, namelijk het woord 'willekeur'. In de Grondwet van 1815 stond ' zonder onderscheid tot welke Kamer zij
Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1938
De Kwaadsteniet behooren'. In het gedenkwaardige jaar 1848 kwam 'willekeur' ervoor in de plaats. Het woord betrof de 'menging' van leden van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. De geschreven bepaling zal als ingegrifte traditie voor de toekomst een ongeschreven regel zijn. Tenzij natuurlijk het eveneens uit de Grondwet verdwijnende verbod van 'ruggespraak' ertoe zou leiden, dat gelijkgekleurde fracties daarin vrijheid tot samenscholing vinden. Heeft de Regering met het schrappen van de bepaling, dat de leden in Verenigde Vergadering naar willekeur door elkander plaatsnemen overigens nog het oog op een bepaalde bedoeling? Wij vragen dit naar aanleiding van de memorie van antwoord, blz. 12. Daar stellen de bewindslieden op een gegeven ogenblik, dat de huidige Grondwet 'met zoveel woorden (bepaalt), dat bij een verenigde vergadering de beide Kamers als slechts één beschouwd worden en dat de leden naar willekeur door elkander plaatsnemen'. En voegen de bewindslieden daaraan toe: ' Het ligt naar onze mening voor de hand, dat door het bijeenkomen van de Kamers in verenigde vergadering het verschil in karakter van de Kamers teloor gaat'. Hadden de bewindslieden dan niet het voorstel kunnen doen, dat in een verenigde vergadering bij voorbeeld de leden van de Tweede Kamer links en van de Eerste Kamer rechts zouden plaatsnemen, hoewel dit optisch door de verschillende aantallen een wat merkwaardig beeld zou opleveren? Te denken valt ook aan bij voorbeeld een brede halfcirkelvormige opstelling met op de voorste plaatsen de leden van de Eerste Kamer en daarachter de Tweede-Kamerleden, of omgekeerd. Dit dan allemaal om te voorkomen dat 'het verschil in karakter van de Kamer teloorgaat'. De heer Van Thijn (PvdA): Ik begrijp dat u ook wel eens links wilt zitten. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Aha, aardig. Ik kom straks nog eens met de heer Van Thijn praten. Mijnheer de Voorzitter! Dan kom ik aan het punt van de ontbinding, dat naar voren komt in artikel 3.1.14. Daarover wil ik enkele opmerkingen maken. Ik heb dit ook beloofd aan de heer Van Thijn. Met de tekst van dit artikel hebben wij geen moeite. Wat het eerste lid betreft, wenst de VVD de mogelijkheid tot ontbinding van de Eerste Kamer uitte sluiten.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Een politieke ontbinding.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Natuurlijk, maar als ik over 'ontbinding' praat, heb ik het altijd over de echte ontbinding en niet over de ontbinding bij grondwetsherziening. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): O, die vindt u niet belangrijk? De heer De Kwaadsteniet (CDA): Die vind ik wel belangrijk. Ik zou trouwens wel eens willen weten waarom de ontbinding bij grondwetsherziening geen politieke ontbinding zou zijn. Hebben wij het bij herziening van de Grondwet dan niet meer over politiek? Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat is een heel andere ontbinding, die verplicht is voorgeschreven. Die ontbinding moet plaatsvinden, ook als de Regering dat niet wenst. De politieke ontbinding is een ontbinding die volstrekt voor verantwoording van de Kroon komt. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Dat is stellig juist. Ik heb daar ook wel eens over gelezen.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): En geschreven! De heer De Kwaadsteniet (CDA): Wij bedoelen hetzelfde. De VVD wenst de ontbinding, wat mij betreft de politieke ontbinding, van de Eerste Kamer uit te sluiten. Om ons hierte kunnen beperken, sluiten wij ons globaal aan bij de benaderingswijze van de bewindslieden in de schriftelijke gedachtenwisseling tegenover de opvatting van de VVD-fractie. In zekere zin kan men zeggen dat de terughoudendheid van de Eerste Kamer haar invulling vindt bij voorbeeld waar de Eerste Kamer een keer dwars tegen de Tweede Kamer in gaat. De Eerste Kamer kan bij voorbeeld met een motie harerzijds de Tweede Kamer wat haar standpuntbepaling betreft in de wielen rijden. De Regering zal overigens tegenover zo'n motie de Eerste Kamer duidelijk moeten maken, dat er voor de Regering geen werkbare situatie ontstaat bij tegenstrijdige opvattingen. De Regering zal zo'n motie van de Eerste Kamer moeten bestrijden. Zij heeft zich immers actief akkoord verklaard met de standpuntbepaling van de Tweede Kamer en zij moet deze standpuntbepaling verdedigen tegenover de Eerste Kamer. Neemt de Eerste Kamer in zo'n geval de door haar ingediende motie toch aan, dan zal de Regering die naast zich neerleggen. Zou de Eerste Kamer daarna een motie van wantrouwen in-dienen en aannemen, dan zal de Regering de Eerste Kamer kunnen ontbinden. De Regering zou op zo'n moment het intermediair zijn in een geconstateerd conflict tussen Eerste Kamer en Tweede Kamer. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): De heer De Kwaadsteniet gaat er nu van uit, dat, in tegenstelling tot de theorie van de heer Van Thijn, die ik aanhang, de Regering zou moeten aftreden in verband met een door de Eerste Kamer aangenomen motie van wantrouwen. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Nee hoor! Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ja, want op grond daarvan kan men tot ontbinding overgaan. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ik kom daarop terug. Ik ben nog steeds niet op het punt waarover de heer Van Thijn eigenlijk sprak. Aan de argumenten die ikzojuist heb genoemd en aan die van de bewindslieden zou ik nog willen toevoegen, dat zelfs bij een volstrekt ongewijzigd terugkeren van de Eerste Kamer het tijdsverloop nog tot enige nadere bezinning, eventueel afkoeling kan bijdragen. De VVD-fractie stelde in haar in-breng in het eindverslag, dat voor ontbinding van de Eerste Kamer 'des te minder aanleiding (is), naarmate als politieke norm aanvaardt wordt, zoals ook de Regering in de memorie van antwoord doet, dat de Eerste Kamer niet de vertrouwensregel hanteert en niet een kabinet ten val kan brengen'. Wordt hier met 'politieke norm' ook 'staatsrechtelijke norm' bedoeld? Wij menen verder in de memorie van antwoord niet te kunnen lezen, dat de Regering zou stellen, dat de Eerste Kamer de vertrouwensregel niet zou kunnen hanteren en het kabinet nietten val zou kunnen brengen. De Regering stelt juist, dat formeel die bevoegdheid aan de Eerste Kamer niet is ontzegd. Wij menen eveneens, dat de Eerste Kamer de vertrouwensregel kan hanteren. De Regering stelt ter zake in de memorie van antwoord: 'De vraag of ten opzichte van de Eerste Kamer de vertrouwensregel geldt, kan dus in principe met ja worden beantwoord, maar dit ja heeft in de praktijk slechts beperkte betekenis.'. En even verder merkt de Regering terecht op: 'Ook de Eerste Kamer heeft ten opzichte van de Regering belangrijke staatsrechtelijke bevoegdheden. Daarbij past dat de regering in principe van Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1939
De Kwaadsteniet haar kant de mogelijkheid heeft het recht van Kamerontbinding te hanteren.'. Wij zijn het met deze benaderingswijze eens en wij verzetten ons derhalve tegen het amendement om ontbinding van de Eerste Kamer uit te sluiten. Wij zouden overigens gaarne van de VVD-fractie vernemen of, indien een kabinet het onaanvaardbaar zou uitspreken bij voorbeeld in verband met een dreigende verwerping van een wetsontwerp, de Eerste Kamer gedwongen zou zijn het wetsontwerp te aanvaarden. Om elk misverstand te voorkomen onderstrepen wij de terughoudendheid, de wijze terughoudendheid van de Eerste Kamer.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het antwoord is: Neen. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Juist, dan is de Eerste Kamer dus niet gedwongen het wetsontwerp te aanvaarden. Dit betekent dat de Eerste Kamer, tegen het onaanvaardbaar van de Regering in, het wetsontwerp alsnog mag verwerpen.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Geen enkele Kamer is gedwongen iets van de Regering te aanvaarden. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Wat is dan het middel van de Regering? Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): De Regering heeft daar dan geen middel tegen. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Het lijkt mij dan juist dat de Regering het recht van kamerontbinding heeft. Dat is het punt waar het om gaat. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat wil ik juist afschaffen. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Dan moet u met een betere argumentatie dan tot dusverre komen. Ik zal uiteraard met grote belangstelling naar uw betoog op dat punt luisteren. De heer Van Thijn (PvdA): Ik wil nog een vraag stellen over een aanverwant onderwerp, namelijk de vertrouwensregel. U hebt daarop een duidelijk antwoord gegeven door te zeggen dat natuurlijk voor de Eerste Kamer de vertrouwensregel geldt. Dat betekent dat de Eerste Kamer op enigerlei wijze het vertrouwen in een kabinet of in een individuele bewindsman of bewindsvrouw kan opzeggen. U stelt echter dat de staatkundige praktijk uitwijst dat de feitelijke betekenis daarvan niet groot is. Werken wij hier dan niet met een dubbele ongeschreven regel? De vertrouwensregel zelf is een ongeschreven regel van staatsrecht. U voegt daar dan een tweede ongeschreven regel aan toe, namelijk die van de geringe betekenis van de vertrouwensregel. Mijn vraag is of er dan niet een zodanige nevelachtige situatie op een van de hoofdpunten van ons staatkundig bestel ontstaat, dat enige verheldering in het geschreven staatsrecht langzamerhand noodzakelijk wordt.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ik wil hier graag eens een schriftelijk antwoord op geven. Op het eerste gehoor denk ik dat hier een subtiele benadering past. Ik betwijfel of men hiermee volstrekt in de mist komt te verkeren. Ik heb uit de praktijk van de afgelopen jaren niet de indruk gekregen, dat er zoveel mist was. Je kan je wel op een gegeven moment afvragen, of alles loopt zoals wij dat graag zouden willen. Daarop kan men verschillend antwoorden. Ik denk dat men in de praktijk in grote moeilijkheden terecht komt. In zijn totaliteit hangt het af van de vraag, of men een tweekamerstelsel wil handhaven. Als men dat wil doen in de verhoudingen, zoals die in ons land bestaan, heeft dat bepaalde consequenties. Wel kan men zich afvragen, of een en ander niet voor verbetering vatbaar is. In die afweging moet men voorzichtig schuiven, of men moet een duidelijk standpunt in-nemen dat erop neerkomt dat men in een éénkamerstelsel wil werken.
De heer Van Thijn (PvdA): Waar het om gaat, is het volgende. Wij kennen voor de Tweede Kamer de vertrouwensregel, ook al wordt daarvan een terughoudend gebruik gemaakt. Nu stelt u dat de vertrouwensregel ook voor de Eerste Kamer geldt. De geschiedenis wijst uit dat ook daar van deze regel een buitengewoon terughoudend gebruik wordt gemaakt. Wie belet echter bijvoorbeeld de heer Van Hulst als fractievoorzitter van het CDA in de Eerste Kamer om de volgende week in die Kamer een motie van wantrouwen tegen het zittende kabinet in te dienen? Welke ongeschreven regel in ons staatsrecht (afgezien van allerlei politieke onwaarschijnlijkheden) zou hem kunnen verhinderen een dergelijke motie in te dienen?
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ik denk dat in theorie veel denkbaar is. Zo kan ik ook nog wel wat voorbeelden verzinnen. Het voorbeeld van de heer Van Thijn sluit echter niet aan bij de werkelijkheid van ons politiek en staatkundig gebeuren. Ik zou niet weten welke voor de Eerste Kamer de reden zou zijn om plotseling een motie van wantrouwen in te dienen. Dan is er waarschijnlijk in de politiek al het een en ander gebeurd. Dan is er waarschijnlijk een vrij krachtig drama aan de gang, vooral wanneer intussen de Tweede Kamer nog niet zou hebben ingegrepen. Ik kan niet zien hoe de Eerste Kamer in de praktijk de Tweede Kamer vóór kan zijn. De Tweede Kamer vliegt daar eerder op af dan de Eerste Kamer er bijkomt.
De heer Van Thijn (PvdA): Dan noem ik een ander voorbeeld, dat u zojuist zelf ook hanteerde. De Eerste Kamer neemt een motie aan (ik zal het onderwerp nu even niet invullen; het leek een verrassend actueel voorbeeld) die dwars ingaat tegen een uitspraak die de Tweede Kamer heeft gedaan. De Regering legt die motie naast zich neer, zo voorspelde u zojuist. Dan kan de Eerste Kamer, zo zei u zélf, vervolgens een motie van wantrouwen tegen de Regering indienen. En dan is het maar goed, zei u, dat de Regering dan over het ontbindingswapen beschikt; dan kan zij dat onmiddellijktoepassen. Maarstel nu, dat de Regering dit niet doet. U hebt zojuist gezegd, dat de Regering dan eerst weer de fractievoorzitters in de Twee-de Kamer hierover moet raadplegen, namelijk ter zake van de hantering van het ontbindingswapen. Welnu, stel nu dat de fractievoorzitters adviseren dat dit op dat moment niet opportuun is: dan is er maar één ander staatsrechtelijk antwoord op een motie van wantrouwen, namelijk aftreden.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ik zou die benaderingswijze niet willen kiezen. Wanneer wij het voorbeeld aanhouden dat ik zojuist gebruikte, denk ik dat het volstrekt voor de hand ligt, dat de Regering zo'n motie van de Eerste Kamer afwijst. Immers, de Regering heeft inmiddels de Tweede Kamer geraadpleegd en tussen Tweede Kamer en de Regering bestaat gewoon overeenstemming. Anders zou de Regering immers al zijn weggegaan op basis van een motie van de Tweede Kamer. De Regering sluit zich dus kennelijk aan bij een motie van de Tweede Kamer, gaat dus 'actief' akkoord en wordt vervolgens geplaatst tegenover een benaderingswijze van de Eerste Kamer. De Eerste Kamer zegt: Regering, is dit allemaal wel zo goed? De Regering antwoordt dan: het is uitstekend, wij staan voor onze zaak en wij worden geruggesteund door de Twee-de Kamer. In die situatie verkeren wij dan op dat moment. Ik kan niet inzien dat er vervolgens grote moeilijkheden zullen ontstaan.
Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1940
De Kwaadsteniet Natuurlijk kan de Eerste Kamer in theorie niettemin een motie aannemen waarin tóch een ander beleid wordt bepaald. Dit kan; dit is prima. Zolang er een duidelijke overeenstemming bestaat tussen de Tweede Kamer en de Regering liggen er geen problemen en zal de Regering die motie naast zich neerleggen, tenzij de Regering meent dat de Tweede Kamer zo onder de in-druk is gekomen van de Eerste Kamer, dat zij naar de Tweede Kamer teruggaat om te vragen wat zij hiervan vindt. Dan zal de Tweede Kamer ongetwijfeld een zeer duidelijke uitspraak doen. Op die manier blijft hetzwaartepunt liggen bij de Tweede Kamer.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dus u vindt inderdaad dat de vertrouwensnorm niet voor de Eerste Kamer geldt? Dit was de vraag van de heer Van Thijn en die hebt u nu impliciet beantwoord, in die zin dat dit in-derdaad niet het geval is en dat de vertrouwensnorm alléén geldt voor de Tweede Kamer. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Dat lijkt mij geen juiste conclusie. Hoe men het ook wendt of keert, het betreft een principieel verschil, of de Eerste Kamer een vertrouwensregel kan hanteren of dat er bij de Eerste Kamer überhaupt geen vertrouwensregel aanwezigis. De wijze van functioneren is natuurlijk verschillend. Bij de Eerste Kamer is de situatie anders dan bij de Tweede Kamer. In de praktijk zal dat misschien niet echt goed functioneren. Het is echter wat anders, dit helemaal uit het staatsrecht te halen en daarmee het staatsrecht te veranderen. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik geloof toch dat u zich vergist. Deze norm, die erg belangrijk is omdat die dé pijler is van ons parlementaire stelsel, is in de praktijk ontstaan en meer dan honderd jaar heel uitdrukkelijk bevestigd in de Tweede Kamer en door opeenvolgende kabinetten. In de Eerste Kamer heeft die norm zich in de praktijk nooit ontwikkeld. Er zijn wel eens debatten ter zake geweest in de Eerste Kamer. Men heeft daar zelfs wel eens een motie van afkeuring overwogen. Ik meen zelfs, dat de heer De Geer als voorzitter van de fractie van de CHU op een gegeven moment met zo'n gedachte heeft gespeeld. Die gedachte is in de Eerste Kamer uitdrukkelijk verworpen. Dat is volgens mij een bevestiging van de praktijk, dat de vertrouwensnorm voor de Eerste Kamer niet bestaat. Als hierover nooit gesproken was, zou men die vraag theoretisch nog kunnen opwerpen. Die vraag is mijns inziens in de praktijk door de Eerste Kamer negatief beantwoord.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Dit is natuurlijk een vrij moeilijk probleem. Ik wil het debat nu echter niet al te lang rekken. Ik heb nu dan ook de neiging om de zaak om te draaien. Wanneer mevrouw Kappeyne straks met haar betoog bezig is, zal ik graag vernemen wat haar visie is op de relatie met betrekking tot de vertrouwensregel, de mogelijkheid van verwerping van een wetsontwerp door de Eerste Kamer, de situatie die ontstaat, wanneer de Regering tegen een verwerping 'onaanvaardbaar' uitspreekt en de wijze waarop zich dit verhoudt tot een vertrouwensregel. Misschien zal er dan ter zake nog meer duidelijkheid ontstaan dan nu eventueel nog niet of enigermate is bereikt.
De heerTerlouw (D'66): Gesteld dat er in twee jaar een politieke aardverschuiving plaatsvindt. De provinciale staten komen er totaal anders uitte zien dan de Tweede Kamer in politiek opzicht. Daardoor zal de Eerste Kamer er totaal anders uitzien dan de Tweede Kamer. Als de Eerste Kamer nu het kabinet weg wil hebben, kan dat niet in de zienswijze van de heer De Kwaadsteniet. Immers, volgens hem moet bij een aangenomen motie van wantrouwen aldaar de Eerste Kamer worden ontbonden. Die wordt dan opnieuw samengesteld. Die samenstelling zal opnieuw politiek dezelfde zijn en zij zal opnieuw trachten de Regering weg te sturen. Hoe moet dat dan? De heer De Kwaadsteniet (CDA): Dat is een vrij ingewikkeld probleem. Daarover heb ik wel eens iets geschreven. Ik heb het echter niet altijd exact paraat in het hoofd. Toch probeer ik, hierop te reageren. Als dat niet volledig lukt, zullen wij er in tweede termijn op terug moeten komen. Wij moeten ons allereerst afvragen wat nu precies aan de orde is bij verkiezingen. Men kan uitgaan van een situatie waarin de Tweede Kamer al is gekozen. Op een gegeven moment moeten er verkiezingen plaatsvinden voor de Eerste Kamer. Als die hebben plaatsgevonden, bestaat er de mogelijkheid, dat de Eerste Kamer politiek 'voorloopt' op de Tweede Kamer. Op een ander moment loopt de Tweede Kamer echter weer voor op de Eerste Kamer wat dit betreft. De situatie wisselt dus vrij veel. In dat kader is er in-dertijd gesproken over de mogelijkheid om de verkiezingen voor beide Kamers in eenzelfde jaar te doen plaatsvinden om te bevorderen, dat de Kamers in politiek opzicht parallel zullen lopen. Dat kan voordelen hebben. Het kan echter ook voordelen hebben om die verkiezingen niet in hetzelfde jaarte houden. In dit geval kunnen de kiezers zich meer uitspreken. Wanneer bij voorbeeld de uitslag van een verkiezing de Tweede Kamer niet rechtstreeks raakt, is het altijd nog aardig om vast te stellen wat de verhoudingen inmiddels zijn. Na de verkiezing voor de provinciale staten en daaruit die voor de Eerste Kamer volgt weer een verkiezing voor de Tweede Kamer. In de Tweede Kamer is de politieke situatie dan weer het meest 'vers'. Er is dus sprake van een wisselwerking. Wat de functie ten aanzien van de ontbinding betreft, zal dit principieel waarschijnlijk niet veel verschillen van normaal lopende verkiezingen. Ik zie dat ik niet helemaal erin ben geslaagd het duidelijk te maken. Ik zal proberen in tweede termijn erop terug te komen. Aangezien ook collega Van Thijn hierover heeft gesproken, wil ik nog het volgende opmerken. Wij menen dat wanneer het besluit tot ontbinding van één der Kamers of van beide is genomen, de Kamers door kunnen gaan met het behandelen van onderwerpen, voor zover niet blijkt dat deze onderwerpen niet de steun van de meerderheid van de Kamer hebben. Ontbinding behoeft dus zeker niet te resulteren in een niets doen van de Kamers. Zaken die afgehandeld kunnen worden, moeten ook afgehandeld worden. Het leven houdt niet op bij ontbinding. De maatschappij gaat verder. De heer Van Thijn heeft vanmorgen gesproken over het terugbrengen van de termijn van drie maanden naar twee maanden in de bepaling voor het weer samenkomen van de Kamer na verkiezingen. De toelichting op het amendement van collega Van Thijn is op zich sympathiek. Wij zijn echter nog niet geneigd ons daarachter te scharen. Het is noodzakelijk om eerst te weten of dit feitelijk mogelijk is. Dit kan pas beoordeeld worden als er een gewijzigde opzet voor de gehele verkiezingsprocedure op tafel ligt. Deze zaak wordt momenteel bezien in het kader van de gehele technische herziening, waarmee de Kiesraad zich thans bezighoudt. Indien verkorting van de termijn mogelijk blijkt, staat de huidige maximale termijn van drie maanden geenszins in de weg.
Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1941
De Kwaadsteniet In het kader van de Kieswet kan dit vrijelijk nader worden geregeld. In de gedachtengang van collega Van Thijn, dat door de drie maanden tussen ontbinding van de Tweede Kamer en verkiezingen voor de kiezers het punt waarop een crisis is uitgebroken, vervaagt, wordt te veel uit het oog verloren dat verkiezingen in feite niet functioneren als een soort van referendum. De kiezers spreken zich uit over de samenstelling van de Tweede Kamer voor vier jaar, waarbij alle relevante punten meewegen. De heer Van Thijn heeft ook over de evenredige vertegenwoordiging gesproken. In de laatste fase van de schriftelijke voorbereiding heeft het nog even gerommeld rond de vraag over het beperkte districtenstelsel. Vanmorgen is daarover ook gesproken. De fractie van de Partij van de Ar-beid vroeg in die laatste en wat late fase van de schriftelijke voorbereiding nog eens, niet erg aandringend, nogal uitdagend en feitelijk informatief, hoe het kabinet daarover dacht. Het kabinet reageerde in de nota naar aanleiding van het eindverslag dat nog niet was gebleken dat in de kring van de Partij van de Arbeidfractie de neiging bestond de koppeling van het districtenstelsel en de verkiezing van de kabinetsformateur los te laten. Tevens stel-de de Regering rustig en laconiek dat gezien de samenstelling van het huidige kabinet, daarvan niet verwacht mag worden dat het tegen de beslissing van het vorige kabinet, om het onderhavige voorstel verder te laten rusten, in zou gaan. Bij zo'n stelling kan nog best een vraagteken worden geplaatst. Wij laten dit evenwel achterwege. Immers, onze collega mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft op 1 december jongstleden duidelijk voor de radio verklaard dat zij mordicus tegen het districtenstelsel is, dat zij er niet mee ophoudt als zo'n voorstel zou worden aangenomen, maar dat zij er wel als kamerlid mee zou ophouden 'als de VVD daaraan mee zou doen'. Wie zou nu nog wel een vraagteken plaatsen? De heer Van Thijn (PvdA): Dat is ook een vorm van ontbinding. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ten aanzien van het kiesrecht voor Nederlanders en buitenlanders zullen wij met belangstelling de verdere eventuele discussies volgen. Wij merken slechts op dat wij er geen voorstanders van zijn, buitenlanders naast het kiesrecht voor de gemeenteraad ook het kiesrecht voor de Tweede Kamer en de provinciale staten te verlenen. Dat is ook gebleken bij de behandeling van de grondwetsherzieningsontwerpen inzake de lagere openbare lichamen. Wij kunnen ter zake het amendement-Patijn niet steunen. Wij kunnen de noodzaak van registratieplicht van Nederlanders in het buitenland wel begrijpen. Die registratie moet gemakkelijkzijn en nog op een zo laat mogelijk tijdstip kunnen plaatsvinden. Ten aanzien van de uitsluitingsgronden in het tweede lid van dit artikel willen wij wijzen op hetgeen tijdens de schriftelijke voorbereiding ook onzerzijds uitvoerig naar voren is gebracht. Hetgeen van de zijde van de Regering en van de Kamer is gesteld, was naar onze mening betekenisvol. Er moet thans een keuze worden gemaakt. Uit de memorie van toelichting blijkt, dat ook de Regering de gedachte om alle uitsluitingen van het kiesrecht te doen vervallen heeft overwogen. Zowel ten aanzien van de opneming als het geheel schrappen zijn wezenlijke argumenten pro en contra aan te voeren, zo overwoog de Regering. 'Uiteindelijk' heeft de Regering gemeend, zich te moeten aansluiten bij de gedachte van de opneming van de twee in het geding zijnde uitsluitingsgronden. Daarbij golden voor de Regering twee argumenten: 1. De feitelijke betekenis van het geheel schrappen vergeleken bij de nieuwe bepalingen zou niet groot zijn, omdat zelfs thans van de ruime mogelijkheid door de rechter een minimaal gebruik wordt gemaakt. 2. Onder de geestelijk gestoorden die thans uitgesloten zijn, zullen er niet velen zijn, die bij opheffing van de uitsluiting van het kiesrecht gebruik zouden maken. Wij hebben ons in het voorlopig verslag en -na de memorie van antwoord -in het eindverslag niet overtuigd getoond van de argumentatie om de uitsluitingsgronden toch maar niet geheel te schrappen. Bovendien hebben wij gewezen op het moeilijk verdedigbare verschil en positie tussen een Nederlander die in Nederland en een Nederlander die in het buitenland voor hetzelfde veroordeeld is, waarbij in het buitenland niet de bijkomende straf van ontzetting van het kiesrecht kan worden opgelegd, In de memorie van antwoord stelt de Regering vervolgens enerzijds dat het kiesrecht een fundamenteel recht is, dat een wezensvoorwaarde is voor het functioneren van de democratische rechtsstaat. Het is een recht van elke burger in een democratie, dat onder de grondrechten is vermeld. Voor het aanbrengen van beperkingen, zo stelt de Regering, moeten wel ' zeer goede gronden' worden aangevoerd. Anderzijds meent de Regering dan toch te kunnen stellen, dat van de burgers bij de uitoefening van het kiesrecht een zeker verantwoordelijkheidsbesef verwacht mag worden. En zegt de Regering: 'Bestaat de overtuiging dat dit verantwoordelijkheidsbesef bij bepaalde categorieën burgers niet aanwezig kan zijn, dan kan daarin aanleiding worden gevonden aan hen het kiesrecht te onthouden'. Het lijkt zelfs zonder nadere aanduiding duidelijk, dat het 'anderzijds' van de Regering zwak afsteekt bij het 'enerzijds' van de Regering. Het lijkt ons moeilijk en bovendien gevaarlijk te argumenteren op grond van een al of niet juiste mate van staatsburgerlijke gezindheid en een al dan niet ontbreken van een bij het uitoefenen van het kiesrecht behorend zeker verantwoordelijkheidsbesef. Het lijkt moeilijk, te spreken over mensen die na een delict 'blijk hebben gegeven van een gezindheid die met een richtige uitoefening van het kiesrecht kwalijk verenigbaar is', zoals de Regering het gevoelen van de Kiesraad naar voren brengt. Als dit algemene criteria zouden moeten zijn dan konden mogelijk nogal wat Nederlandse kiezers afvallen. Waarom dit beperkt zou moeten worden tot een onder sub 2a aangeduide groep is onduidelijk. Het lijkt niet uitgesloten, dat er nogal wat meer mensen zijn die zonder een delict te hebben gepleegd er een gezindheid op na houden, die met een richtige uitoefening van het kiesrecht kwalijk verenigbaar is. Daarbij komt dat de Grondwet slechts via wet en vervolgens via de rechter bij die onder sub 2a bedoelde burgers komt. Overigens dan nog weer tot een aantal, dat blijkens mededeling van de Regering zeer gering is. De Regering zegt, dat die uitsluiting 'slechts incidenteel' zal plaatsvinden. Op grond van deze situatie achten wij een grondwettelijke bepaling, als voorgesteld onder 2a niet nodig, geen belang dienend en in onze gevestigde en bevestigde democratische rechtsorde ongewenst. Afgezien van het voorgaande zouden wij nog een afzonderlijke opmerking willen maken over de aanduiding 'bijkomende straf'. Het zou stellig nader bezien moeten worden of hier van 'straf' sprake zou moeten zijn. Als kies-Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1942
De Kwaadsteniet recht onthouden wordt bij gebreke van noodzakelijk geacht verantwoordelijkheidsbesef dan is dat in de door de Regering gevolgde redenering eerder een maatregel in het belang van bescherming van onze democratische rechtsorde of het iemand (tijdelijk) onbekwaam verklaren om in verantwoordelijkheidsbesef kiesrechthandelingen te verrichten. Op deze wijze zou er althans een minder frappant verschil zijn tussen de nu nogal ongelijksoortige uitsluitingsgronden binnen één lid van één artikel. Het is immers niet zo fraai in één lid uitsluiting van het kiesrecht op te nemen onder a. als bijkomende straf en onder b. als onmogelijkheid, als ongewenstheid of als onbekwaamheid in-gevolge een bepaalde situatie waarin men verkeert. Hiermee zijn wij gekomen bij de vraag of de onder b genoemde uitsluitingsgrond moet worden opgenomen. In de memorie van toelichting staat dat het de Kiesraad hoogst twijfelachtig schijnt dat voor die gevallen niet ongeschiktheid aanwezig zou zijn om een weloverwogen stem uit te brengen. De Regering zegt in de memorie van antwoord: 'Het geestelijk gestoord zijn kan als zodanig inderdaad moeilijk dienst doen als criterium voor het al of niet hebben van kiesrecht.' De Regering had in de memorie van toelichting gesteld: ' De vraag wordt dus of, met het oog op de onmogelijkheid om individueel voor alle kiezers vast te stellen of zij op grond van geestelijke stoornis tot stemmen onbekwaam moeten worden geacht, men ook degenen van wie dit door een rechterlijke uitspraak is vastgesteld desondanks tot het uitoefenen van het kiesrecht moet toelaten'. Onze fractie is ten aanzien van de beantwoording van deze vraag vooralsnog verdeeld van opvatting. Zou de vraag bevestigend worden beantwoord, dan zou onbillijkheid -of, zoals de Kiesraad wil, oneffenheid -tussen beide groepen niet aanwezig zijn. Volgens de Regering is de feitelijke betekenis van het opnemen of het schrappen bovendien niet groot. In dat geval blijft het grondrecht onverlet en verlet dat niet onnodig. Wij zullen met belangstelling de reactie van de bewindslieden afwachten. Wij willen ten slotte niet nalaten, hier in dit kader ook een opmerking te maken met betrekking tot de thans geldende duur van de ontzetting van het kiesrecht. De bewindslieden hebben Tweede Kamer 12 december 1979
naar aanleiding van vragen onzerzijds in de nota naar aanleiding van het eindverslag opgemerkt dat het stellen van beperkingen aan die duur beter aan de wetgever zou kunnen worden overgelaten en zij verwijzen naar artikel 31 van het Wetboek van Strafrecht. Nu is daarvoor wellicht iets te zeggen, voor zover dit na vaststelling van dit wetsontwerp nog nodig blijkt. Evenwel is ook deze redenering uiteraard mogelijk dat, als uitsluiting al zou worden aanvaard, ten minste de duur daarvan zou moeten aansluiten bij de motieven die hiervóór zijn aangevoerd om uitsluiting te schrappen. Wij stellen ter zake een nadere reactie van de bewindslieden op prijs. D De heer Van der Sanden (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Het is vandaag de derde maal dat ik, namens de CDA-fractie, met de Regering en de Regeringscommissaris van gedachten mag wisselen over de openbaarheid van bestuur. Eerst was dat het geval bij de behandeling van artikel 1.7 van de Grondwet, daarna bij de behandeling van het wetsontwerp op stuk nr. 13418, dat datgene mogelijk maakte waartoe wij thans gaan besluiten en ten slotte, naar ik aanneem, vandaag. Naast vele andere, ongetwijfeld veel belangrijker zaken, is er een 'wederkerend thema' geweest, waarbij de Regering en de CDA-fractie het niet met elkaar eens werden en zijn. Ik meen dat de zaak toch erg simpel is. Tot de grondrechten behoort de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van drukpers, om het nog maar eens in de oude terminologie te zeggen. Uiteraard behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de wet. Ten einde meningen te kunnen uitdragen, moet dan ook aan enkele voorwaarden worden voldaan, zeker ook als het erom gaat, dat via een in-termediair te kunnen doen, ten einde gelijktijdig velen tot zeer velen te kunnen bereiken. Daartoe moesten bij voorbeeld -om enkele van die voorwaarden te noemen -het papier en de boekdrukkunst worden uitgevonden; daartoe heeft zich, misschien wel beginnend met de Acta Diurna in het ou-de Rome, de troubadours der vroege Middeleeuwen en de uitgevers van scheepsberichten en koopmansbrieven in de Gouden Eeuw, het huidige beroep van journalist ontwikkeld. De journalist, die de middelaar is tussen het nieuws in de meest brede zin van het woord en degenen die op het ontvangen van dat nieuws recht hebben,
Grondwet
ten einde als goed geïnformeerde burgers anno 1979 in onze democratie te kunnen functioneren. Om dat doel te kunnen bereiken, is het volstrekt onvoldoende als men de vrijheid van meningsuiting waarborgt. Men zal ook de mogelijkheden moeten hebben, ten einde de burgers te kunnen informeren, het nieuws te kunnen vergaren en te ontvangen. Welnu, die omschrijving kom ik niet tegen in onze oude, noch in onze nieuwe herschreven Grondwet, maar wel in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948, wel in de Europese Conventie van 1950, wel in het internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten van 1966. Waarom -zo vraag ik mij nog steeds in gemoede af -zouden wij dat dan niet ook in onze eigen Grondwet vastleggen? Het antwoord op die vraag van de kant van de Regering is even simpel als schijnbaar doeltreffend. De Regering zegt namelijk: Omdat het internationaal al is vastgelegd en omdat de Nederlandse Grondwet de artikelen 65 en 66 kent, die rechtstreekse werking van de internationale overeenkomsten toelaten. Die maken het -ik citeer nu uit de nota naar aanleiding van het eindverslag -'op zich niet noodzakelijk' de door mij genoemde rechten in de Nederlandse Grondwet te incorporeren. Dat moge juist zijn, maar is dan de uiterste consequentie niet, dat wij helemaal geen grondrechten in onze Grondwet behoeven op te nemen of ons beperken tot een algemene verwijzing naar de Europese Conventie van de rechten van de mens? Als wij naast de internationale verdragen nog grondrechten in onze Grondwet opnemen, dan is dat óf om het belang dat Nederland aan die grondrechten hecht nog eens duidelijk te onderstrepen óf om die grondrechten nader uit te werken. Beide redenen zijn nu juist voor het recht op nieuwsgaring van betekenis. Dat recht heeft onderstreping en uitwerking wellicht meer nodig dan vele andere grondrechten. In dit kader wil ik toch ook graag wijzen op resolutie 838 uit 1978, waarin -de Regering geeft de letterlijke tekst -aan het Comité van Ministers wordt aanbevolen wel die rechten te incorporeren en met name aan 'member states that have not yet done so' en wel 'into their own law'. Het enige antwoord dat ik dan krijg, is eigenlijk geen antwoord, want de Regering zegt: het is op zich niet noodzakelijk, omdat er rechtstreekse werking is.
1943
i
Van der Sanden Dan is de cirkel natuurlijk wel rond, maar er is geen eigen Nederlandse wetgeving in dit opzicht. Ik ga er niet van uit dat resolutie 838 alleen wijst of zou kunnen wijzen op het probleem van transformatie en deze resolutie dus uitsluitend zou zijn bedoeld voor die landen, die twee rechtsdelen kennen, waarbij in geval van conflict het nationale recht het primaat heeft boven het internationale recht zoals bij voorbeeld in Engeland en Denemarken. Wij kunnen met de Regering ook eens kijken naar resolutie 854 van 1 februari 1979, dus nog van dit jaar. Ik citeer maar weer: 'invite member states which have not yet done so' -het staat er opnieuw -'to introducé a system of freedom of information i.e. access to govemment files, comprising the right to seek and receive information etc'. Dit is dan ook de laatste uitspraak in dit kader. Volledigheidshalve kan ik nog verwijzen naar resolutie 428 van 1970, geciteerd onder andere in de Alkemastudies, over de Europese grondrechten op bladzijde 97, waarin evenzeer de woorden 'seek, receive, impart, publish and distribute information' voorkomen. Nogmaals, het garen van nieuws is het element in deze discussie waarop de nadruk ligt, een element dat in alle door mij genoemde conventies en verdragen voorkomt en in de resoluties wordt herhaald. Tot wie wordt dit alles gezegd in Europees verband? Uitsluitend tot de democratisch geregeerde landen, die lid zijn van de Raad van Europa, want de niet democratisch geregeerde landen worden niet toegelaten tot die Raad. Een enkeling is zelfs tot uittreden gedwongen geweest zoals wij met Griekenland hebben meegemaakt. En dan kan ik er niet omheen, waarom in deze resoluties voortdurend herhaalde dringende verzoeken -'urge member states' -kennelijk tot alle landen zouden zijn gericht, behalve tot Nederland. Daarop zou ik nu graag in dit finale debat eens een duidelijk antwoord van de kant van de Regering hebben. Nu wil ik in deze discussie elk misverstand bij voorbaat trachten te vermijden. Het is duidelijk, dat een informatieplicht van de kant van de overheid nimmer onbeperkt zal kunnen en mogen zijn. De rechten van de staat zijn legitieme rechten en veranderen zelfs in verplichtingen voor de overheid als levensbelangen, zoals de veiligheid van de staat, in het geding zijn. Dat is dan de verplichting tot geheinv houding. Ook de privacy van de individuele burger dient afdoende te worden beschermd in relatie tot de belangen van de samenleving als geheel. Daarom heb ik geen enkele moeite met de thans voorgestelde grondwetbepaling, 'volgens regels bij de wet te stellen'. Maar zelfs in die wet heeft de Regering een bepaling als door mij gesuggereerd niet willen opnemen. Ten slotte dan de opmerkingen van de Regering over de vaagheid van een dergelijke bepaling, het wekken van onjuiste verwachtingen. Op de opmerking van de CDA-fractie, dat in de nieuwe Grondwet meer bepalingen te vinden zijn, die aan deze omschrijving voldoen, gaat de Regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag niet in. En dat begrijp ik ook wel, want bij voorbeeld de zogenaamde sociale grondrechten, zijn in dit Huis al eerder als 'programmatisch' meer dan als afdwingbare rechten omschreven. En zo gaat dat dan, denk ik bij mijzelf. De kernvraag, zo formuleert de Regering, in deze discussie tussen haar en de CDA-fractie is deze: gaat het bij het beginsel van openbaarheid van bestuur primair om een vrijheidsrecht van de burgers of in de eerste plaats om een gebod voor de overheid om bij de uitvoering van haar taak in beginsel openbaarheid te betrachten? De Regering meent, dat dit laatste het geval is en daarom, zo zegt zij, is dit gebod opgenomen in het hoofdstuk Wetgeving en Bestuur. Maar dan wordt dit 'gebod' in de volgende zin plotseling een 'richtsnoer' voor de overheid om te bevorderen, dat 'de burger meer inzicht krijgt in haar beleid'. Wat zegt de Regering daarmee nu eigenlijk: alles wat over het garen, ontvangen en doorgeven van nieuws is gezegd, valt onder het gebod aan de overheid om zoveel mogelijk openbaarheid te betrachten. Een eigenlijk recht op informatie, hetzij naar de burgers, hetzij naar de media toe, wordt noch in ontkennende, noch in bevestigende zin besproken. Inderdaad vindt de vrijheid informatie door te geven haar bescherming ten volle in de nieuwe bepaling over de vrijheid van meningsuiting, artikel 1.7. Daar, en misschien wel nergens anders, had de door het CDA voorgestelde aanvullende bepaling over het garen van nieuws thuisgehoord. Maar dat mocht niet van de Regering om slechts één reden: de letterlijke bewoordingen van het bestaande artikel 7 van de Grondwet moesten worden gehandhaafd om wille van de bestaande jurisprudentie. Verandering immers, zo betoogde de Regering bij de behandeling van 1.7 zou tot nieuwe jurisprudentie kunnen leiden met alle gevolgen van dien. In het rapport van de staatscommissie lees ik in dit verband, dat aan de bestaande garantie van drukpersvrijheid geen uitbreiding wordt gegeven. Verder staat er: 'De staatscommissie acht zulks niet bevredigend. Haars inziens kan onder de huidige verhoudingen met de garantie van de drukpersvrijheid niet worden volstaan en dient de werkingssfeer van het artikel te worden verruimd.'. Ik lees ook nog iets voor uit de 'Mededelingen van de Nederlandse Vereniging voor Internationaal Recht' van mei 1976. In de Preadviezen van prof. Meuwissen en mr. Alkema staat met betrekking tot de relatie tussen artikel 10 van de Europese Conventie en artikel 7 van de Grondwet: 'In de tweede plaats ondervindt in ons land art. 10 de concurrentie van art. 7 GW, dat op een smaller terrein de burger een -meestal -betere bescherming kan bieden. Dat brengt mee dat de rechter nu eens de ene en dan weer de andere bepaling als basis kiest, zodat de jurisprudentie een verbrokkeld beeld vertoont.'. Voor dat verbrokkelde beeld heeft de Regering zich zo zwaar ingezet toen wij met elkaar over artikel 1.7 discussieerden. Ik heb mij vandaag dan ook afgevraagd of het antwoord dat ik toen heb gekregen wel een acceptabel antwoord voor de CDA-fractie is geweest. Ik meen van niet, want je kunt een nieuwe tekst toch zo redigeren dat aan de jurisprudentie recht wordt gedaan. Het is onjuist te menen, dat er op basis van de bestaande jurisprudentie thans absolute zekerheid over de inhoud van het recht bestaat. Door de ontwikkeling van de maatschappelijke orde verandert de jurisprudentie ook. Het is juist nuttig algemeen aanvaarde jurisprudentie af en toe te codificeren. Dat verhoogt de rechtszekerheid naarde burgers. Wij doen het ook ten aanzien van het nieuwe Burgerlijk Wetboek. D De heer Eversdijk (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik zal enkele opmerkingen maken over het vervallen van het additionele artikel inzake heerlijke rechten. De Regering spreekt over beperkt zakelijke rechten. Doet zij dit omdat zij de opzet volgt van het Burgerlijk Wetboek dat een gesloten systeem van zakelijke rechten kent? Bedoelt de Regering dus eigenlijk te zeggen dat de heerlijke rechten, als zijnde beperkt zakelijke Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1944
Eversdijk rechten, burgerlijke rechten zijn met werking jegens derden? De juridische kant van de heerlijke rechten, zo opgevat, is aanmerkelijk minder dan wanneer zij zakelijke rechten zouden zijn. Een verduidelijking is op haar plaats, met name wat betreft de vraag of op deze rechten slechts inbreuk mag worden gemaakt bij formele wet. Indien deze rechten beperkt zakelijke rechten zijn, dan betekent dit dat het niet aan de rechter wordt overgelaten, in een concreet geval vast te stellen, of een dergelijk recht die derdenwerking heeft. Is in dit verband de ontwikkelde jurisprudentie over de onrechtmatige daad van belang? De bepaling van wat de heerlijke rechten in ons moderne recht zijn, dus beperkt zakelijke rechten, zou gevolgen kunnen hebben voor bij voorbeeld de onteigening. Ons onteigeningsrecht is immers met name voor zakelijke rechten geschreven. Is de rechtsbescherming, die de betrokken staatsburger hierbij krijgt, een andere dan die hij krijgt bij inbreuk op een beperkt zakelijk recht? Zal een inbreuk van de overheid op dit recht, zonder tussenkomst van de formele wetgever, hem, de burger, actie uit onrechtmatige daad van de overheid tegen die overheid opleveren? Op die vragen zouden we graag een duidelijk antwoord hebben. Overigens is de fractie van het CDA het eens met het principiële uitgangspunt van dit wetsontwerp, dat overheidsfunctionarissen geen rechten moeten toekomen die aan hun persoon gekoppeld zijn en niets van doen hebben met de uitoefening van hun functie. Uit deze opmerkingen en vragen blijkt, dat onze fractie voorlopig van mening is dat deze beperkt zakelijke rechten slechts bij formele wet aangetast kunnen worden. De Regering zal er wel op in willen gaan. Door het vervallen van dit additioneel aitikel zijn wij weer een stapje dichter bij het totale verdwijnen van de heerlijke rechten. Dat zal wellicht niemand betreuren. Ik wil dit kleine betoog daarom eindigen met een ludiciteit uit het Zeeuwse. In het jaar 1614, het begin van de zeventiende eeuw toen ook in Zeeland relatief de weivaart toenam, bepaalden de staten van Zeeland, vrijwel alleen bestaande uit Heren, het volgende. Zij vaardigden een plakkaat uit, waarmee zij vaststelden en opdracht gaven dat 'heidenen, Egyptenaren en dergelijke landlopers niet meer in Zeeland mogen komen of daar verblijven.' Tweede Kamer 12 december 1979
Aan de Heren van de heerlijkheden werd het recht toegekend luizenvangers aan te stellen die moesten zorgen dat die heidenen, Egyptenaren en dergelijke landlopers werden gevangen en de provincie werden uitgezet. De goede oude tijden kenden ook nog wat problemen op sociaal gebied! D De heer Van Rooijen (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Zoals al in de memorie van toelichting is opgemerkt behoort tot de oudste bevoegdheden van de volksvertegenwoordiging het recht tot medevaststelling van de begroting. Van oudsher bevat onze Grondwet een bepaling daarover. Gelet op de interrupties is het wellicht nuttig te wijzen op de motie-De Kwaadsteniet uit 1975, waarbij het budgetrecht niet aan de Eerste Kamer werd ontnomen. In de toekomst zal de begroting zowel de ontvangsten als de uitgaven betreffen en niet meer slechts de uitgaven. Thans worden de middelen tot dekking door de wet aangewezen. Vroeger hield aanwijzing van de middelen een machtiging in tot het heffen van belastingen. Nu wordt reeds lang aanvaard dat de grondslag voor die heffing uitsluitend in de belastingwetten zelve is gelegen. Bij de behandeling van het wetsontwerp 15575 inzake de belastingbepalingen in de Grondwet kom ik uitvoerig terug op de juiste betekenis van de wettelijke basis voor de belastingheffing, waarbij speciaal de vraag aan de orde zal komen, in welke mate delegatie bij belastingen verantwoord is. Dat is een uitermate belangrijk vraagstuk, waarbij de meest essentiële rol van het parlement, ook de bescherming van de burger op dit punt, aan de orde is. Wat de meerjarenramingen betreft zijn wij het eens met het jaarlijks indienen van begrotingswetten, omdat ieder jaar het financiële beleid aan de or-de moet komen. Begrotingswetten voor meerdere jaren zijn toelaatbaar. Dan zouden zij een bindend karakter hebben. Maar juist de onzekerheden, die bij de ramingen van ontvangsten al spelen, doen zich ook voor bij de raming van uitgaven voor latere jaren. Daarom zijn meerjarenramingen, die meer het karakter van een inschatting hebben, juister dan het bij wet vastleggen. De Grondwet zal zich daartegen overigens niet verzetten. Ik kom thans tot twee aspecten die in de schriftelijke behandeling ook reeds aandacht hebben gehad, te weten de bepaling van lid 3 over de goedkeuring van de rekening en de in de brief van
Grondwet
de Algemene Rekenkamer van 3 september aangesneden problematiek van de aparte partiële verantwoording te voeren van bepaalde posten. Reeds in het Voorlopig Verslag heeft mijn fractie gepleit voor handhaving van de term 'goedkeuring van de aan het parlement over te leggen rekening' in plaats van de oorspronkelijke term 'onderzoek van de rekening'. Volgens de Regering zou daar in de praktijk weinig veranderen door die wijziging in de tekst. Voor mijn fractie is de discussie tussen de Raad van State en de bewindslieden over dit punt van belang geweest voor de oordeelsvorming van mijn fractie. Primair is voor mij dat de op-en aanmerkingen van de Rekenkamer in een vroeg stadium van de begroting gehoor vinden, en daarbij is van belang dat de Rekenkamer zelf een sanctie heeft en niet bij voorbaat slechts beschikt over het recht opmerkingen kenbaar te maken aan de Staten-Generaal. De goedkeuringseis acht ik een nuttig instrument in handen van de Algemene Rekenkamer die ook voorkomt dat geen rekening voorligt, zonder dat vaststaat of en zo ja welke opmerkingen de Rekenkamerdaarbij wil plaatsen. Mijn fractie is er verheugd over dat de bewindslieden naar aanleiding van de kritiek van mijn fractie en van de andere fracties alsnog besloten hebben op dit punt de bestaande grondwettelijke bepaling met de term goedkeuring te handhaven zoals in de nota van wijziging is voorgesteld. Ik kom te spreken over de brief van de Algemene Rekenkamer van 3 september. Mede op verzoek van mijn fractie is in het eindverslag aan de Regering gevraagd de Kamer een kopie te zenden van het antwoord van de Minister van Binnenlandse Zaken op de brief van de Rekenkamer van 3 september. In de brief is aan de orde de aparte verantwoording ten aanzien van bepaalde posten vóór de overlegging van de rekening, derhalve vóór de verantwoording van het gehele beheer, dat niet volledig zou zijn zonder overleggen van de door de Rekenkamer goedgekeurde rekening. Uitdrukkelijk is sprake van een mogelijkheid tot aparte verantwoording; een verplichting daartoe is niet aan de orde. Uit de brief van de Minister van 30 oktober blijkt, dat de wijze, waarop van deze mogelijkheid gebruik gemaakt zou kunnen worden, in de wet zelf geregeld behoort te worden. In die brief deelde de Minister ook mee, dat de nieuwe Comptabiliteitswet zich wel-1945
i
Van Rooijen licht zou verzetten tegen aparte partië-le verantwoording. Uit de zojuist ontvangen brief van de Minister van 7 december blijkt dat hij aanneemt, dat voor het geven van een comptabel karakter aan zo'n partiële verantwoording de Comptabiliteitswet gewijzigd moet worden. Uit deze brief blijkt ook, dat er voor de Rekenkamer en ook voor ons thans geen reden meer is tot zorg over de taak van de Rekenkamer in dezen en tijdig overleg daarover. Dit is ons nadrukkelijk in de brief van 7 december toegezegd, met name ook door de Minister van Financiën. In dit debat ging het mij om een duidelijke toezegging hierover. Die is er nu. Ik concludeer, dat de Rekenkamer en de fractie van het CDA volstrekt op één lijn zitten, welke opvatting thans ook door de Minister wordt gedeeld, zoals uit de reeds genoemde brief blijkt. D De heer Van der Spek (PSP): Mijnheer de Voorzitter! In wetsontwerp 14223 wordt ten aanzien van het actief kiesrecht voor de Tweede Kamer gesteld dat dit toekomt aan Nederlanders, die tevens ingezetenen zijn en die tevens 18 jaar of ouder zijn. Vervolgens wordt gesteld, dat twee categorieën van het actieve kiesrecht zijn uitgesloten, namelijk degenen, die veroordeeld zijn tot vrijheidsstraffen van meer dan één jaar met als bijkomende straf ontzetting uit het kiesrecht en degenen, die wegens geestelijke stoornis op grond van rechterlijke uitspraken geen rechtshandelingen kunnen verrichten. Ik ben van mening -in de schriftelijke voorbereiding is al het een en ander van beide kanten te berde gebracht -dat het niet juist is, uitsluitingen van het kiesrecht überhaupt op te nemen. Eén van de vragen waarom het draait is die van het verantwoordelijkheidsbesef dat je moet hebben om te kunnen deelnemen aan de verkiezing van en (als gekozene) aan het feite lijk werken in een vertegenwoordigend lichaam, dat belangrijke beslissingen neemt, die alle burgers raken. Met name in de nota naar aanleiding van het eindverslag bij dit wetsontwerp is door de Regering het een en ander op dit punt naar voren gebracht, in antwoord overigens op vragen van mijn kant. De Regering zegt o.a. dat aan die belangrijke zaak -dat men door het uitoefenen van het actief kiesrecht de samenstelling van organen bepaalt die voor de gemeenschap bindende besluiten kunnen nemen -de wetgever of de grondwetgever de bevoegdheid en in zekere zin zelfs de plicht ontleent, het kiesrecht aan bepaalde grenzen te binden. Ik denk dat je evengoed en naar mijn mening zelfs beter kunt zeggen dat juist daaruit volgt dat de wetgever helemaal niet de bevoegdheid moet hebben om het kiesrecht aan bepaalde grenzen te binden, juist omdat het gaat om organen, die voor de gemeenschap bindende besluiten nemen. Er wordt gezegd, dat een zekere mate van verantwoordelijkheidsbesef daarbij een rol speelt. Dat spreekt vanzelf. Ik denk dat, als men dat zou meten -als het al meetbaar zou zijn -er verrassende resultaten uit de bus zouden komen. Als men daarin grenzen zou willen brengen, denk ik dat deze niet samenvallen met de grenzen, die nu worden getrokken door deze twee met name genoemde categorieën buiten te sluiten. De Regering zegt in de nota naar aanleiding van het eindverslag dat de vraag of niet de democratische rechtsorde geschaad kan worden door het uitsluiten van groepen van democratische grondrechten niet zo zinvol is in het algemeen; het gaat erom welke groepen en welke grondrechten in het geding zijn. Naar mijn mening is juist bij dit grondrecht essentieel dat niemand wordt uitgesloten. Naar mijn overtuiging speelt daarbij een grote rol, dat het niet juist is, dit soort scherpe grenzen te trekken tussen groepen burgers op een zo belangrijk gebied -maar ook op andere gebieden -als dat van het uitoefenen van kiesrecht. Die overtuiging wint in toenemende mate veld. Wij zullen de segregatie van bepaalde groepen in onze samenleving, die tot nu toe nogal apart werden gezet, niet moeten overdrijven, in zekere zin moeten verminderen en zelfs moeten opheffen, voor zover mogelijk. Ik vind de argumentatie van de Regering dus heel zwak en ik meen dat de punten, waarom het gaat, eigenlijk eerder tot de conclusie moeten leiden dat het uitsluiten van groepen, omdat die dan blijkbaar geacht worden geen verantwoordelijkheidsbesef te hebben voor zulke belangrijke zaken als het kiezen van leden van de Tweede Kamer, niet mogelijk is. Men kan in verband met de kwestie van het passieve kiesrecht, dat niet in artikel 3.1.5 maar in artikel 3.1.7 aan de orde komt, de vraag stellen in hoeverre het mogelijk isje kunt het iets zwakker uitdrukken door te spreken over 'zinnig is' -dat mensen in een vertegenwoordigend lichaam zitting hebben, die niet volledig handelingsbekwaam zijn.
Het zal bij voorbeeld niet zo'n probleem zijn hier te functioneren als je niet het recht hebt een huis te kopen. Interessanter is echter, dat bij de voorgestelde regeling en ook in de nu bestaande situatie bepaald niet worden uitgesloten, ook niet van het passieve kiesrecht, mensen aan wie de handelingsbekwaamheid voor een deel is ontnomen, met name mensen die onder curatele zijn gesteld. Dat wordt niet gevangen in de twee uitgesloten groepen die nu in het Grondwetsartikel aan de orde komen. Ik kan mij voorstellen dat er bepaalde problemen kunnen zijn. Ik kan het niet helemaal overzien, maar ik denk dat dit niet erger is dan de problemen die kunnen optreden met al degenen die in de huidige situatie of volgens de nieuw voorgestelde Grondwetsartikelen volledig het recht hebben deel uitte maken van vertegenwoordigende lichamen en, misschien nog sterker, het actieve kiesrecht voor die lichamen uit te oefenen. Wanneer er problemen ontstaan is dat primair natuurlijk een zaak van de kiezer. Het verwerkelijken van diens rechtstreekse invloed daarbij is natuurlijk moeilijk. Vooral de organen die de kandidaten voor de vertegenwoordigende lichamen stellen, moeten hier mee dus rekening houden. Wanneer die problemen op een later tijdstip aan de orde komen, moeten zij maatregelen nemen, opdat iemand omdat hij niet goed functioneert ook besluit te verdwijnen uit het vertegenwoordigende lichaam. Ik blijf erbij dat de scherpe scheiding tussen gewone burgers en degenen die op grond van een rechterlijke uitspraak het actief en passief kiesrecht niet mogen uitoefenen -een rechterlijke uitspraak, vrijheidsstraf of geestelijke stoornissen betreffende -arbitrair is. Wij mogen die scheiding eigenlijk niet aanbrengen. De aan de gang zijnde ontwikkelingen op allerlei gebieden, van gezondheidszorg, van maatschappelijk welzijn, van justitie enz. verzetten zich ertegen. Dit kan recht worden getrokken via mijn amendement waarmee wordt voorgesteld, deze bepaling te verwijderen. Ik vind het onjuist als zij in de Grondwet blijft staan. Een tweede belangrijk punt is de leeftijdsgrens bij het actieve kiesrecht, 18 jaar respectievelijk 16 jaar. Daarover is al vrij uitvoerig gepraat bij de behandeling van het wetsontwerp tot wijziging van de Grondwet op het punt van de provincies en gemeenten. Door aanneming van het amendement. Patijn is toen in feite besloten de discussie naar nu te verplaatsen. Ik vind dit Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1946
Van der Spek overigens onvoldoende reden om nu alles te herhalen wat ik toen heb gezegd. Ik neem aan dat iedereen daarin zo geïnteresseerd is, dat men het nog eens uitvoerig heeft gelezen, ter voorbereiding van dit debat. Ik wil er nog wel wat over zeggen. De commissie-Wiarda heeft gesteld, dat mensen het recht moeten hebben vanaf 16-jarige leeftijd lid te zijn van verenigingen van hun eigen keuze, dus ook van een politieke partij. Ik vind, in tegenstelling tot hetgeen de Regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag stelt, dat het dan wel vrij logisch is dat men het kiesrechtniet alleen het actieve, maar ook het passieve -moet kunnen uitoefenen. Ik kom daar straks nog op terug. Volgens de nota naar aanleiding van het eindverslag ziet de Regering geen verband. Gesteld wordt dat een politieke partij zelf moet weten of zij dit punt opneemt of niet. Daar had ik het echter niet over. Ik doelde er niet op dat een politieke partij in haar regiement kan opnemen dat men lid kan zijn vanaf 16 jaar, of beter gezegd: dat men geen lid kan zijn wanneer men jonger is dan 16 jaar. Het gaat erom of er een algemene wettelijke bepaling komt, dat mensen vanaf 16 jaarzelfstandig lid kunnen worden van verenigingen, dus ook van politieke partijen, zonder ouderlijke toestemming, zoals tot nu toe vereist is. Dat vind ik bepalend voor de vraag, of het zinnig is een relatie te leggen tussen het recht lid te worden van een vereniging, om preciezer te zijn van een politieke partij, en het hebben van het kiesrecht. De Regering stelt voor het kiesrecht tot 18 jaar te verlagen. Wanneer men vindt dat de groep van 16 tot 18 jaar onvoldoende geprepareerd is voor het uitoefenen van kiesrecht -dat zal in een aantal gevallen zeker zo zijn -dan kan de gemeenschap daar actief iets aan doen, bij voorbeeld in het kader van het onderwijs. Bij de stemmingen over de begroting van Onderwijs en Wetenschappen hebben wij gisteren een motie aangenomen om het vak maatschappijleer nog eens een zetje omhoog te geven. Dat is mijns inziens een belangrijke factor in het voorbereiden van mensen op het uitoefenen van kiesrecht. Wanneer dit in het onderwijs goed gebeurt -en in een aantal gevallen is dat zo, ook al is het geen eindexamenvak" dan meen ik dat een heleboel van de 16-tot 18-jarigen aanzienlijk beter geprepareerd zijn om een verantwoor-de keuze te doen dan degenen, die dit al weer een aantal jaren achter de rug hebben en voor wie de motivatie om bij te blijven niet zo groot is geweest. Ik vind dit daarom een slecht argument. Hoe lager de leeftijdsgrens kan liggen, hoe beter dat is. Ik zeg 'kan liggen', want ik snap wel dat er ergens een grens moet zijn. Het uitsluiten van groepen moet eigenlijk niet mogelijk zijn, maar ik begrijp best dat het geven van kiesrecht aan nuljarigen bijzonder weinig zin heeft. Het uitsluiten van groepen moet in ieder geval zo weinig mogelijk gebeuren. Als jonge vader betwijfelt de heer Wiegel blijkens zijn gelaatsuitdrukking mijn relativerende opmerkingen over de nuljarigen. De Regering stelt dat hetgeen zij nu voorstelt zo goed aansluit bij de verlaging van de meerderjarigheidsgrens van 21 naar 18 jaar. Het bezwaar daar-van is dat deze grens voor heel lang wordt vastgelegd. Dat geldt dan ook voor de verlaging van de kiesgerechtigde leeftijdsgrens. Het bezwaar is ook dat hierin dan een grens wordt gezien die voor allerlei zaken zou moeten gelden. Ik denk dat-en hier zijn ontwikkelingen gaande, die bij voorbeeld ook door de huidige Minister van Justitie worden onderschreven -het zinnig is om te gaan denken aan meer variatie in de leeftijdsgrenzen, waar het gaat om allerlei rechten. Zo zou men de grens, waarbij men het kiesrecht kan uitoefenen, kunnen laten aansluiten bij iets anders dan de meerderjarigheids-grens van 18 jaar. Daarbij zie ik dan af van de vraag, of de meerderjarigheids-grens van 18 jaar een eeuwigheidsgegeven moet zijn. Bij de discussie over het wetsontwerp inzake de gemeenten en provincies heb ik vrij uitvoerig gesproken over de moeilijkheden, die men krijgt als de grens voor het passieve kiesrecht tot 16 jaar wordt verlaagd. Ik heb toen suggesties gedaan om aan die moeilijkheden tegemoet te komen. Ik blijf echter erkennen, dat de praktische bezwaren daartegen op het ogenblik buitengewoon groot zijn. Het is heel moeilijk om deze bezwaren zelfs met allerlei ingrijpende wetswijzigingen in de praktijk op korte termijn te ondervangen. Het lijkt mij daarom juist deze gedachte nu als minder opportuun te beschouwen. Vandaar dat ik in de vorm van een amendement wel bij het actieve, doch niet bij het passieve kiesrecht een wijziging van de grens van 18 jaar in een grens van 16 jaar voorstel. Ik noem een aantal terreinen, waarop de grens van 16 jaar zich voordoet.
Ik noem de bevoegdheid om een bromfiets te berijden, het zelfstandig kunnen kopen van alcohol, de grens van 16 jaar bij de filmkeuring en de volledige leerplicht tot 16 jaar. Over de laatste grens heb ik de vorige keer al gesproken. De Minister antwoordde toen dat dit niet betekent dat deze mensen volleerd zijn. Ik heb zojuist aangetoond dat als zij tien jaar ouder zijn zij dikwijls minder weten van de zaken waarom het gaat. Voorts denk ik aan de verplichting dat, wanneer men een zelfstandig paspoort wil hebben, men 16 jaar moet zijn. Als men ouder dan 16 jaar is, kan men niet meer als ingeschrevene op het paspoort van de ouders naar het buitenland. Dat zijn op zichzelf geen overtuigende argumenten om nu te stellen dat dus ook het kiesrecht aan 16-jarigen moet worden gegeven. Wel is het een grens die op allerhande niet onbelangrijke gebieden als zinnig wordt ervaren. Waarom moeten wij nu voor het actieve kiesrecht die toekomstige meerderjarigheidsgrens van 18 jaar nemen? Waarom zouden wij niet de gebieden die ik zojuist noemde, als maatstaf nemen? Ten slotte: de politieke partijen zijn in toenemende mate bezig om in hun reglementen op te nemen dat men lid kan zijn vanaf 16 jaar. Dit, gevoegd bij wat ik zojuist over de commissie-Wiarda heb gezegd, is naar mijn mening een extra argument. Ik blijf dus verdedigen het voorstel om althans het actieve kiesrecht voor de Kamer in de Grondwet te stellen op de leeftijd van 16 jaar en ouder. Het derde punt dat hierbij aan de or-de is, is het kiesrecht voor buitenlanders die ingezetene zijn. Ook hierbij zou ik het vrij uitvoerige verhaal kunnen herhalen dat ik heb gehouden bij de vorige gelegenheid, toen de vraag werd opgeworpen of dit niet zou betekenen dat buitenlanders die nauwelijks iets van Nederland afweten omdat zij nog maar net binnen zijn, toch al het kiesrecht zouden mogen uitoefenen. Ik heb toen, denk ik, overtuigend betoogd (en het is door het antwoord van de Regering bepaald niettegengesproken) dat dit niet het geval is op grond van de bestaande wettelijke regelingen, niet alleen de Kieswet, maar vooral ook de Provinciewet, de gemeentewet en het Besluit bevolkingsboekhouding. Hieruit volgt dat ingezetenen, wanneer zij niet de Nederlandse nationaliteit hebben, altijd mensen moeten zijn die in een periode van 380 opeenvolgende dagen na de dag van aankomst in Nederland, 180 dagen of meer in Nederland zullen verblijven.
Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1947
Van der Spek Met andere woorden: in die regelingen is wel degelijk een waarborg ingebakken dat het gaat om mensen die een behoorlijke binding met Nederland hebben. Bij het openen van de mogelijkheid in de Grondwet om eventueel buitenlanders die ingezetenen zijn kiesrecht te verlenen voor gemeenteraden, heeft het argument een rol gespeeld dat buitenlanders dikwijls zoveel belang hebben bij de besluiten welke door de gemeenteraden worden genomen. Ik behoef nauwelijks te betogen dat hetzelfde geldt voor talrijke besluiten die op nationaal niveau worden genomen. Een actueel voorbeeld hoe jammer het is dat bij wetgeving destijds niet op indirecte manier en misschien zelfs op directe manier (wanneer zij ook passief kiesrecht zouden hebben gehad) de invloed van buitenlanders een rol heeft gespeeld bij de vormgeving van bepaalde wettelijke maatregelen, is de dezer dagen in werking getreden Wet arbeid buitenlanders. Deze roept ontzaglijk veel bezwaren voor de betrokkenen op. Zij ondervinden daarvan op dit moment grote narigheden, in tegenstelling tot de Nederlandse, van kiesrecht voorziene, werkgevers die er goed van afkomen. De enige mogelijkheid tot beïnvloeding welke voor deze groep nog overblijft, is het voeren van buitenparlementaire actie. Nu ben ik daarvan een groot voorstander, maar ik vind het toch wel zinnig wanneer buitenparlementaire en parlementaire actie in een zekere harmonie met elkaar verkeren en wanneer buitenparlementaire actie op een directe manier haar weerslag kan vinden in parlementaire activiteiten. Ik vind dat het argument van het belang dat men heeft bij besluiten, genomen door het desbetreffende vertegenwoordigende lichaam, moet gelden voor het gebied waarin men zelf verkeert. In het ene geval (waarin de Regering dit zelf stelde) is het de gemeente, in het andere geval de Staat. Ik vind dan ook dat het kiesrecht moet worden gegeven aan Nederlanders èn aan ingezetenen.
Men moet het voor het passief kiesrecht natuurlijk niet zó formuleren dat elke willekeurige figuur die op deze aardbol rondloopt, hiervoor in aanmerking komt. Daarom heb ik de formulering gekozen: Nederlanders of in-gezetenen. Daarbij moet nog een goe-de oplossing worden gevonden voor de groep van mensen, die hoewel ze wel Nederlanders zijn maar geen ingezetenen, omdat zij in het buitenland verkeren, toch op grond van bepaalde Tweede Kamer 12 december 1979
bepalingen wèl ook voor het kiesrecht in aanmerking komen of wel omdat zij geacht worden gelijk te zijn aan ingezetenen, of wel omdat zij (volgens het voorstel zoals het in de nota van wijzigingen nu voorligt) niet behoren tot de Nederlanders die op grond van wettelijke bepalingen worden uitgezonderd van het kiesrecht. Welnu, het amendement moet zodanig worden geformuleerd, dat daarvoor een oplossing wordt gevonden. Het lijkt mij dan ook wel degelijk zinnig om bij het passief kiesrecht de mogelijkheid te openen, dat buitenlanders die een dergelijke binding met Nederland hebben, zoals door mij is beschreven, ook daarvoor in aanmerking komen. Uiteraard geldt ookten aanzien van artikel 317 mijn standpunt inzake het niet uitsluiten van twee groepen. Daarop heb ik al gezinspeeld, toen ik sprak over de handelingsbekwaamheid. Het gaat dus om mensen die tot een gevangenisstraf van 1 jaar of meer zijn veroordeeld en om mensen die wegens geestelijke stoornis door de rechter in een bijzondere positie zijn geplaatst. De uitsluiting ter zake wil ik schrappen, zoals ik die ook bij het actief kiesrecht wil schrappen.
De heerPatijn (PvdA): Begrijp ik het goed, dat de heer Van der Spek voor ingezetenen/niet-Nederlanders ook het passief kiesrecht voor de Tweede Kamer bepleit? De heer Van der Spek (PSP): Ja. Dit blijkt ook uit de desbetreffende amendementen van mijn kant. De heerPatijn (PvdA): Wij hebben een amendement nog niet gekregen; ik kan dat dus niet beoordelen. De heer Van der Spek (PSP): Dit was geen corrigerende, maar een aanvullende opmerking van mij. Zo geweldig werkt mijn vroegere beroep nu ook weer niet door in de manier waarop ik het huidige uitoefen. De heer Bakker (CPN): Dat hangt van het onderwerp af! De heer Van der Spek (PSP): Misschien is dat wel waar. Dat mag dan ook wel. Mijnheer de Voorzitter! Ten aanzien van wetsontwerp 14222 merk ik op, dat mijn partij en ikik ben het dikwijls met mijn partij eens -tegen het voortbestaan zijn van de Eerste Kamer. Dat instituut heeft weinig zin. Het vormt een soort doublure van de Tweede Kamer. De Eerste Kamer kan ook allerhande dingen vertraagd laten gebeuren, doordat de samenstelling achterloopt bij die van de Tweede Ka-
Grondwet
mer. Bij de nieuwe voorstellen zal dat niet veranderen. Daarover heb ik geen amendement ingediend. Wij zijn van mening, evenals meer partijen, dat de Eerste Kamer maar beter kan verdwijnen. De gedachte van de Partij van de Ar-beid om bij het handhaven van de Eerste Kamer te spreken van een 'suspensief verwerpingsrecht' zal mijns in-ziens een verbetering inhouden vergeleken met de huidige situatie. Naar mijn mening zal het zinnig zijn om vast te leggen dat de aantallen leden van de Kamershierbij denk ik in de eerste plaats aan de Tweede Kamer -eerder voor vergroting dan voor verkleining in aanmerking komen. Op dit moment gaat het wat ver om hierover een amendement in te dienen. Bepaal de gedachten daarover krijgen echter al voortdurend hun weerslag in ideeën over de nieuwe vormgeving van gebouwen en dergelijke in dit deel van Den Haag. In wetsontwerp 14224 wordt voorgesteld om het zittingsjaar van de Staten-Generaal af te schaffen. Dat is heel goed. Het is een nogal gewrongen situatie, dat het geheel op een formele wijze wordt ingedeeld in zittingsjaren. Bij bepaalde gebeurtenissen is er bovendien nog sprake van buitengewone zittingen. Dit kan betekenen, dat er een heleboel onzinnig ceremonieel verdwijnt. Ik moet tot mijn genoegen constateren, dat in ieder geval de Minister van Binnenlandse Zaken zich zelf het genot van het rijden in een koetsje van zijn departement naar het Binnenhof om daar namens het staatshoofd de bezwerende formules uitte spreken over de sluiting van de Staten-Generaal, wil ontnemen.
Minister Wiegel: Misschien ben ik wel de laatste Minister van Binnenlandse Zaken die dat zo kan doen. Dat zal de geschiedenis wel leren. DeheerVanderSpek(PSP): Ik kom nu op de gedachte dat dit de reden is waarom de Minister voorstelt om het te schrappen. Dat sluit ik niet helemaal uit, gegeven zijn karakterstructuur, voor zover ik die kan beoordelen. Mijnheer de Voorzitter! Nu wordt er wel voorgesteld om de opening van de zitting min of meerte handhaven, al heet dat dan niet meer zo. Er wordt overwogen om jaarlijks op de derde dinsdag van september of eventueel op een eerdere datum door of namens de Koning een uiteenzetting van het door de Regering te voeren beleid te laten geven. Ik vind dat raar. Ik vind het raar, als men de formele indeling van zittings-1948
Van der Spek jaren gaat schrappen, dat een dergelijke continuïteit in de ceremoniële kant van deze zaak op een of andere geforceerde maniertoch wordt gehandhaafd. De poespas rondom de sluiting verdwijnt dus. De poespas rondom de opening moet blijkbaar coüte que coü-te blijven bestaan. Wanneer een staatshoofd, los van de vraag van monarchie of republiek, een puur representatieve functie moet hebben (en dat vind ik) is het bepaald dwaas daaraan te koppelen dat er door hem één maal per jaar een uiteenzetting wordt gegeven over het door de regering te voeren beleid. Ik zie het al voor mij. Voor het staatshoofd lijkt het mij ook niet leuk. Het moet in dergelijke speeches dan gaan uitleggen dat het woord 'inventiviteit' in het Nederlands 'vindingrijkheid' betekent, dat het woord 'rap' 'snel' betekent en dergelijke. Ik vind dat een onzinnige situatie. Het zou verstandig zijn het regerings-beleid eens per jaar of zoveel vaker als gewenst wordt geacht door de minis-ter-president of door de gehele regering, schriftelijk of mondeling, te laten uiteenzetten en verdedigen. Gezien de staatsrechtelijke situatie van onschendbaarheid van het staatshoofd en politieke verantwoordelijkheid van de ministers, lijkt mij dit het meest zinnige. Bij nota van wijziging wordt gelukkig teruggekomen van de oorspronkelijke suggestie in het wetsontwerp om de eis van aanwezigheid van het quorum te reduceren tot de eis van aanwezigheid van het quorum bij besluitvorming in het parlement. Dit betekent dat de eis van aanwezigheid van het quorum voor beraadslagingen wordt hersteld. In het wetsontwerp wordt voorgesteld dat besluiten bij meerderheid moeten worden genomen. Ik vind het echter jammer dat op deze plaats, bij deze grondwetsartikelen, niets over minderheidsrechten wordt gezegd. Ten slotte wordt de regel gehandhaafd dat, wanneer één lid dit vraagt, er mondeling en hoofdelijk wordt gestemd. Op zich vind ik dit niet onjuist. Zou het echter niet zinnig zijn rekening te houden, in deze tijd van technische ontwikkelingen, meteen nieuwe manier van stemmen in dit huis, die allerhande bezwaren tegen de oude methodes, met name het bezwaar dat deze veel tijd in beslag nemen, zou opvangen? In mijn suggestie voor een nieuwe methode zou bovendien veel preciezer worden vastgelegd hoe iedereen stemt. Het is niet zo onzinnig om rekening te houden met de mogelijkheid dat wij gaan stemmen door middel van het indrukken van knoppen zoals dit in allerlei organen elders vrij gebruikelijk is. Dit zou dan gekoppeld moeten worden aan een groot tableau dat ergens aan de muur hangt, waarop de namen van alle leden staan en waarop lampjes van een bepaalde kleur aangaan wanneer het betrokken lid 'voor' heeft ingedrukt en lampjes van een andere kleur, op een andere plaats, wanneer het betrokken lid 'tegen' heeft ingedrukt. Daarbij zou dan onmiddellijk een foto moeten worden genomen van het tableau, zodat volstrekt duidelijk is en in de Handelingen kan worden weergegeven -eventueel via afdrukken van die foto waarop men het duidelijk kan zien of door een opsomming van de namen -welke van de leden vóór hebben gestemd, welke tegen hebben gestemd en welke niet bij de stemming aanwezig waren. Dit zou dan bij iedere stemming kunnen gebeuren. Men kan dan als belangstellende bij iedere stemming veel preciezer dan nu het geval is bekijken hoe er gestemd is. Technisch zou dit waarschijnlijk zeer snel kunnen verlopen. In vergelijking met de stemmingen die nu af en toe plaatsvinden, waarbij vooral hoofdelijke stemmingen veel tijd in beslag nemen, zou het buitengewoon veel tijd kunnen besparen.
De heer Bakker (CPN): Dan kun je wel eens vreemde uitslagen krijgen. DeheerVanderSpek(PSP): Ik denk dat dit zijn voordelen heeft. De heer Bakker zal dat ook wel vinden. Ik kom te spreken over wetsontwerp 14225 over het geven van inlichtingen en het recht van onderzoek. Gehandhaafd wordt dat de regering, ministers en staatssecretarissen, inlichtingen moeten geven aan de Kamers, behalve wanneer zij die inlichtingen in strijd met het belang van de staat achten. Die beperking zou er eigenlijk niet moeten zijn. De Regering zegt dat de Kamer het zelf kan toetsen, omdat de Kamer eigenlijk het enige orgaan is dat politieke consequenties kan verbinden aan een weigering. Dat is juist. Wanneer de Kamer in meerderheid zegt dat de gevraagde inlichtingen toch moeten worden gegeven, is dat echter een andere zaak dan wanneer zij erkent dat het dwaas is dat de betrokken inlichtingen niet zijn gegeven. Dat is het vooral wanneer er voor een minderheid van wordt uitgegaan dat het niet onjuist is dat de inlichtingen niet zijn gegeven. Het begrip 'het belang van de staat' is naar mijn mening een raar begrip. Ik zie er dan nog van af dat het een betrekkelijk rekbaar begrip is, ondanks de toetsing door de Kamer. Ik begrijp dat met het schrappen van het begrip de positie van de staat zoals wij die tegenwoordig kennen, in vrij grote mate wordt aangetast. Voor mij is dat echter een voordeel. De volstrekte openheid en de mogelijkheid tot controle vereisen het schrappen van een dergelijke bepaling, met de door mij genoemde en positief ervaren consequentie. Het amendement van de heer Faber om de zinsnede 'door een of meer leden verlangde inlichtingen' op te nemen is naar mijn mening een uitstekende zaak, want wij weten uit de praktijk dat inlichtingen dikwijls niet worden gegeven aan enkele leden of kleine groepen leden. In de memorie van antwoord zegt de Regering op pag. 4 dat vragen soms niet worden beantwoord als -bij voorbeeld -de Regering de vragen niet ter zake doende vindt en als de Regering bij het afwegen van de belangen vanwege tegenbelangen tot de overtuiging komt dat zij de inlichtingen niet moet geven. Bij het individuele vragenrecht, zo wordt in de memorie van antwoord gezegd, bepaalt soms de opportuniteit dat de Regering het antwoord niet geeft. Wanneer men zich die erkenningen realiseert, komt de vraag op hoe het eigenlijk zit met de op zich zelf heel aardige opmerking van de Regering dat de praktijk op dit punt een normatieve kracht heeft gekregen, te weten de praktijk van het eigenlijk altijd beantwoorden van vragen. De Regering zegt ook -dat is ook een goede opmerking -dat een minderheid de belangrijke controlerende functie niet kan uitoefenen als zij niet over de noodzakelijke informatie beschikt. Ik vraag mij af, of de consequentie van dit soort uitspraken niet is dat de Regering afstand neemt van de opmerkingen dat zij wel bepaalt of iets ter zake doende is, dat zij het belang afweegt van het op de hoogte stellen van de Tweede Kamer tegenover andere belangen en dat zij soms van mening is dat opportuniteit met zich brengt dat de vragen niet worden beantwoord. Ten slotte kom ik tot het enquêterecht. Het wetsontwerp kent dit recht toe aan de Tweede Kamer, aan de Eerste Kamer en aan de Verenigde Vergadering. Ik heb uitdrukkelijk de mening -en ik heb enige illusie dat dit ook uit dit debat als conclusie naar voren komt -dat het zinnig is, het enquêterecht niet te beperken tot de gevallen Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1949
Van der Spek waarin de meerderheid van het vertegenwoordigende lichaam van mening is dat een zo belangrijk middel als een onderzoek door de Kamer moet worden gehanteerd, maar dat het ook mogelijk moet worden gebruikt, wanneer een minderheid die mening is toegedaan. D De heer Bakker (CPN): Mijnheer de Voorzitter! Naar mijn mening kan ik mij bij deze behandeling écht beperken. Het heeft er een korte tijd naar uitgezien dat dit debat de derde herhaling zou worden van datgene wat wij hebben gehad rondom het kiesstelsel. Die indruk werd heel voorzichting in het voorlopig verslag gewekt en heel duidelijk in het eindverslag van kortgeleden. Het ging er eigenlijk om dat de uitslag van de discussie over het voorstel dat de heer Van Thijn destijds samen met enige anderen heeft gedaan en de uitslagen van de zeer uitgebrei-de openbare commissievergaderingen die wij hebben gehad en van de plenaire behandeling van de nota, allemaal nog niet genoeg waren. Door de Partij van de Arbeid werd gezegd dat er immers al weer zoveel tijd overheen was gegaan en dat er een nieuwe situatie was ontstaan. Er werd gezegd dat in de kring van de Partij van de Ar-beid nu heel duidelijk sympathie bestond voor enkel een districtenstelsel. Men verweet de Regering zelfs dat zij dat nog niet had gemerkt. Wijselijk is die onderneming nu niet doorgegaan. Dat bespaart tijd, het bespaart opwinding, het bespaart sommigen zonder twijfel ook schande. Ik ben ervóór, hieroverheen maar zo veel mogelijk zand te gooien, voor een lange termijn. Dan resten eigenlijk nog enkele onderwerpen van secundair belang waarvan ik er één wil noemen dat niet is verwerkt in de voorstellen van de Regering maar dat hier onder meer aan de orde is gesteld door de oud-voorzitter van deze Kamer, de heer Vondeling, in de laatste speech die hij voor deze Kamer heeft gehouden, namelijke eventuele regeling van de kabinetsformatie. Vondeling heeft dit punt met zeer grote klem voor deze Kamer aan de orde gesteld. Ik meen dat het, alleen al uit respect voor zijn nagedachtenis, toch wel goed is, er met een enkel woord -zij het van deze kant in negatieve zin -bij stil te staan. De vraag die werd opgeworpen, en die ook trouwens in de stukken is opgeworpen aan de hand van een hooggeleerde op dit gebied, is of een grens moet worden gesteld aan de lengte van kabinetsformaties, op straffe van de terugkeer van het oude kabinet en het uitschrijven van nieuwe verkiezingen. Ik wil wel zeggen dat mij lijkt dat dit een ongelukkig idee is en dat het de duivel met Beëlzebub uitdrijven zou betekenen. Het weder optreden van een bij voorbeeld ten val gebrachte Regering vóór een nieuwgekozen Kamer, of -en hiervoor geldt het nog in sterkere mate -van een aan interne tegenstellingen bezweken Regering voorzo'n nieuwe Kamer zou naar mijn mening een onding zijn. Dat zou in feite betekenen dat de kabinetsformatie in het kabinet werd voortgezet of tussen regeringspartijen en oppositiepartijen onder een zittend kabinet. Het zou ook betekenen dat de kabinetsformatie dan in ieder geval lang zou duren, namelijk de gehele verkiezingsperiode door, terwijl men nadien eigenlijk het gevoel zou hebben van een grotere vrijheid van formeren, omdat men niet zo gauw tot een derde verkiezing zou overgaan nadat twee verkiezingen waren gehouden. Het geheel zou dus, naar mij lijkt, tot feitelijke chaotische omstandigheden leiden. Ik meen dat kabinetsformaties liever in alle openlijkheid over duidelijk herkenbare hoofdzaken zouden dienen te gaan, waarbij de publieke controle volledig tot gelding kan komen. De heer Van Thijn heeft misschien wel het beste boek aller tijden geschreven over Nederlandse kabinetsformaties met zijn laatste boek en heeft, zeker wat de laatste betreft, een klein meesterwerk geschreven over datgene wat tijdens die formatie is gebeurd. Het is een buitengewoon lezenswaardig en goed geschreven stuk van zijn hand. Hij zou er misschien nog eens over kunnen denken, deze materie nu eens in te delen in een kwartovelletje met hoofdzaken en een hutkoffer met kwartetspellen. Dat zou misschien de meningsvorming in het land over dit vraagstuk aanzienlijk kunnen helpen. Ik wil nog kort enkele bijzondere punten nalopen. Eén van de vragen die zijn gerezen, en die ook in dit debat al aan de orde is geweest, is of er een grondwettelijke regeling of een grondwettelijke positiebepaling zou moeten komen van politieke partijen. Het min of meer grappige van deze discussie is, dat een voorstel in die richting, namelijk wat fractievorming betreft, is gedaan van de kant van D'66, die eens van mening was dat alles van deze aard zou dienen te ontploffen. Je ziet hoe verstandig het is als je niet altijd D'66 volgt in iedere luim die van die kant wordt getoond.
Ik wil wel zeggen dat ik het op dat punt eens ben met de afwijzende houding van de Regering. Het recht van bestaan van politieke partijen ligt in het grondwettelijke recht van vereniging en vergadering, is eigenlijk extra geaccentueerd door het verbod op politieke discriminatie dat nu een plaats in de Grondwet zal vinden. Het grondwettelijk maken van politieke partijen is dus voor het parlementaire systeem geen noodzaak. Ik denk zelfs dat het in bepaalde opzichten ook ongewenste gevolgen zou kunnen hebben. Ik denk dat de mogelijkheid bestaat dat, wanneer men grondwettelijk de positie van politieke partijen zou gaan vastleggen, dit als het ware zou uitlokken een nadere wetgeving over structuren van politieke partijen, die mijns inziens beslist ongewenst zou zijn omdat daardoor een meerderheid in het parlement, bestaande uit bepaalde politieke partijen, aan andere politieke partijen hun structuur zou kunnen voorschrijven. Er kan ook een ander bezwaar zijn, namelijk dat een dergelijke grondwettelijke status van de politieke partij als zodanig, n'en déplaise welke, een zeker stralenkransje zou geven aan een politieke partij die uit anderen hoofde grondwettelijk eigenlijk ongewenst en zelfs ontoelaatbaar zou zijn, zoals bij voorbeeld een voortzetting van de NSB in de een of andere vorm. In de stukken zijn enkele paragrafen bijgeleverd over landen waar het bestaan van politieke partijen grondwettelijk is geregeld, maar van onze kant is daar zonder diepe bewondering naar gekeken. Daar zitten namelijk ook landen tussen waar restanten van het Nazidom onder deze hoge vermelding in partijvorm kunnen bestaan. Ik kom tot enkele andere onderdelen, waarbij ik in het algemeen wel wil zeggen dat ik de hoofdlijnen van de benadering van de Regering, die eigenlijk ook weer de benadering is van de vorige Regering, wel kan delen. Wat ons betreft is hier dus een zeer grote continuïteit in waardering. De gedachte is opgeworpen en besproken van een uitgebreidere rol van de verenigde vergadering van de Eerste en Tweede Kamer. Dat zou -ik heb het al bij interruptie al gezegd -kunnen gaan over grondwetswijziging in eerste of misschien in tweede lezing, over de begroting, over nota's. Als deze weg eenmaal geopend is, zullen zich natuurlijk allerlei andere mogelijkheden voordoen. Daar hoef je niet aan te twijfelen. Ik voel zeer weinig voor deze gedachte. Als je uitgaat van een tweekamerstelsel, waarover in de Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1950
toekomst nog wel het nodige zal worden gediscussieerd, dan moetje het natuurlijk ook een tweekamerstelsel laten zijn. Dan moetje de Eerste Kamer haar eigen rol, ook haar eigen besluitvormende rol, laten spelen en haar niet gaan behandelen als een min of meer vreemd en soms zelfs belemmerend aanhangsel van de Tweede Kamer. Wanneer je voor bepaalde onderdelen tot een gezamenlijke beraadslaging en besluitvorming -want die horen bij elkaar -overgaat, kan het gebeuren dat bij voorbeeld een begrotingswetsontwerp of een grondwetsontwerp net of net niet de meerderheid haalt in de Tweede Kamer en dat de combinatie met de Eerste Kamer juist het beeld verandert. De heer De Kwaadsteniet noemde als voorbeeld de tweede lezing van de Grondwet. Het kan zijn dat net met één stem aanneming in de Tweede Kamer verzekerd is. In dat geval staat de Eerste Kamer voor het voldongen feit van het aannemen door de Tweede Kamer. In de gezamenlijke vergadering kan echter blijken, dat slechts de helft van de Eerste Kamer vóór is en dat optelling van de stemmen niet leidt tot de vereiste meerderheid van twee derden, waardoor de Tweede Kamer aan een eigen besluitvorming over deze zaak eenvoudigwet niet zou kunnen toekomen. Ik geloof dat dit de basis zou leggen voor kolossale conflicten. Met de heer De Kwaadsteniet zie ik nog niet zo gauw de besluiten -eerst van de Tweede en dan van de Eerste Kamer -om die dingen gezamenlijk te behandelen, maar als het gebeurde, zou de mogelijkheid van grote conflicten ontstaan, waarbij dat over de Sanctiewet nog maareen kleinigheid is. Wij kunnen de Regering ook volgen, als het gaat om de vraag of aan buitenlanders stemrecht moet worden geven. De heer Van der Spek heeft voorgesteld hun zelfs het passieve kiesrecht te geven voor verkiezingen voor de Tweede Kamer. Het is een discussiepunt geweest in verband met de gemeenteraden. Toen heb ik er uitvoerig bij stilgestaan, maar ik zal dat nu niet opnieuw doen. Bij die gelegenheid heb ik de nadruk gelegd op de mogelijkheid van een verdeelde loyaliteit. Bij de gemeenteraden is dat bestreden; gezegd werd dat dit vraagstuk daar niet in de eerste plaats speelt. Wij hebben ons daar verder bij neergelegd. Met instemming heb ik echter gezien dat de Regering heel sterk onze redenering van toen is gaan volgen, soms zelfs op de voet. Ik kan dan ook moeilijk anders dan waardering hebben voor deze opstelling. Ik geloof dat de heer Patijn zich iets te gemakkelijk van dat vraagstuk heeft afgemaakt, toen hij zei dat er helemaal geen sprake behoeft te zijn van een verdeelde positie. Even later kwam hij met de Huurwet aanzetten. Zo kun je je van dat vraagstuk niet afmaken. Het gaat juist om zaken die op een gegeven ogenblik voor verschillende nationaliteiten van groot gewicht zijn en waar dit schisma van binnen zou kunnen optreden. Ik wijs erop dat dit standpunt helemaal niets met discriminatie heeft te maken. In zekere zin is het zelfs het omgekeerde. In ons land hebben wij bij voorbeeld jarenlang Spanjaarden en Portugezen gehad, die hier werkten en woonden en zich ook politiek gingen organiseren om invloed te kunnen uitoefenen met betrekking tot het gebeuren in hun land. Vaak waren dat organisaties die in hun land niet mogelijk waren. Er zijn ook nu nog heel wat gastarbeiders die dat doen. Het zou de indruk kunnen wekken van het niet helemaal serieus nemen van zo'n streven als die mensen met een vrij eenvoudig gebaar tot kiezers in Nederland worden gemaakt, waardoor ze ook, of ze nu gaan stemmen of niet, medeverantwoordelijk worden voor het gebeuren in Nederland. Daarmee zou hun positie tegenover hun eigen land, dat toch voor hen de hoofdzaak is, in twijfel worden getrokken. De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk. Tegen die buitenlanders wordt dan eigenlijk gezegd: daarbij worden jullie ook opgeteld. Afgezien van de letter van de wet die het volgens mij verhindert, meen ik ook dat het ten opzichte van deze groepen een volkomen onjuiste handeling is. Het verkiezen van de Kamervoorzitter door de Kamer zelf lijkt mij een uitstekend idee. De nu gehanteerde voorschriften hebben een archaïsch karakter. Op een aantal punten kom ik bij de artikelsgewijze behandeling nog terug. Met belangstelling zullen wij afwachten wat de Regering op een aantal al gestelde vragen zal antwoorden, zoals op het punt van het bijzonder boeien-de recht van ontbinding van de Eerste Kamer. Verder noem ik de verkorting van de tijd tussen het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer en de verkiezingen. Het lijkt mij heel nuttig als de Regering over de beperking van de ontzetting uit het kiesrecht nog een uiteenzetting geeft. Ik wil er nog de vraag aan toevoegen, hoeveel mensen uit het kiesrecht zijn ontzet wegens hun gedrag in de oorlog. Daarop duidt de Regering als zij spreekt over verbinding met een jaar gevangenisstraf. Ik vermoed dat er ook nu nog mensen zijn die levenslang uit het kiesrecht zijn ontzet op grond van een veroordeling daarvoor. Dat is, meen ik, niet iets wat verjaart. Voor ons gaat het in de kern om politieke vergrijpen van zodanige aard, dat aan deze mensen eenvoudigweg niet meer het recht kan worden gegeven door middel van verkiezingen deel te nemen aan de vorming van de Nederlandse volksvertegenwoordiging. Wat die andere categorie betreft is de voornaamste vraag, in hoeverre die voor manipulatie kan worden gebruikt. Ten slotte kom ik aan de vraag of aan de Nederlandse leden van het Europees Parlement een bijzondere grondwettelijke status in hun relatie tot de Tweede Kamer moet worden gegeven. De Regering is er, tot nog toe in ieder geval, tegen. Je weet nooit of als het CDA ergens vóór is, de Regering zich niet een beetje snel laat overtuigen. Ik zie een manmoedige blik in de ogen van de Minister van Binnenlandse Zaken. Die stelt mij onmiddellijk weer gerust. Wij zijn er wel tegen. Eertijds hebben wij al gewezen op de min of meer gewrongen situatie, dat de Grondwet zegt dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen en dat er daarnaast die Nederlandse vertegenwoordiging in het Europees Parlement is, die geacht wordt hetzelfde te doen. Het klopt niet helemaal met elkaar. Als men aan de leden van het Europees Parlement ook nog een grondwettelijke positie in relatie tot de Tweede Kamer geeft, dan schept men de grootst mogelijke onduidelijkheid. Het beraadslagen en het besluitvormen zijn één proces. Het gaat niet alleen om het stemmen in de Kamer, maar om het stemmen door die mensen, die gezamenlijk als groep een bepaalde besluitvorming tot stand hebben gebracht. Vanuit die zienswijze moet er geen ander politiek lichaam in de vorm van vertegenwoordiging van het Europees Parlement ingebracht worden. D De heer Waltmans (PPR): Mijnheer de Voorzitter! De gestage arbeid aan de grondwetsherziening vordert. Ook het besef, dat de geweldige staatkundige en maatschappelijke aspiraties ten aanzien van vernieuwingen uit de zes-Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1951
Waltmans tiger jaren tot niet meer dan een echo in deze voorstellen hebben geleid, mag ons er toch niet van weerhouden, er de nodige serieuze aandacht aan te besteden. Er zijn in de marge toch nog wel enkele veranderingen, met name verbeteringen aangebracht. Wat wetsontwerp 14222 betreft, merk ik op dat het belangrijkste misschien wel is, dat de regels van het parlementaire stelsel ongeschreven zijn gebleven en dat de verdere ontwikkeling aan het ongeschreven recht is overgelaten. Voor zover ik dat kan bekijken, is dat goed zo. Het zou geen goede zaak zijn, politieke partijen te vangen in grondwettelijke kaders. De vrije ontwikkeling is mogelijk van nog meer belang dan de vrijheid op niet-politiek gebied. Men kent het bezwaar van mijn fractie, dat de Eerste Kamer wordt gehandhaafd. Ik herhaal de vraag uit het voorlopig verslag, waarom een niet-federale staat als Nederland eigenlijk een tweekamersysteem zou moeten hebben. De Regering heeft daarop geen zinnig antwoord kunnen geven (memorie van antwoord blz. 4). Ik begrijp dat wel, want dat zinnige antwoord is er niet. Bij lezing van hetgeen wordt overwogen door de Regering ter handhaving van de Eerste Kamer heb ik twee indrukken, die op mij afkomen. De Regering is erg loyaal ten opzichte van het uitvoeren van een motie, vier jaar geleden aangenomen. Die loyaliteit heeft zij de vorige week niet aan de dag gelegd. Verder maakt zij zich erg gemakkelijk af van de vraag, of de Eerste Kamer wel gehandhaafd dient te blijven. Als zij namelijk schrijft, dat de legitimatie van de Eerste Kamer van indirecte aard is en dat zij dat gezien de wijze, waarop de Eerste Kamer haar revisietaak pleegt te vervullen, geen bezwaar noemt, dan vraag ik haar: Sinds wanneer hangt het van de opvatting van de Kamer zelf af omtrent het hebben en hanteren van bevoegdheden, of haar indirecte legitimatie wel of geen bezwaar is? De Grondwet is toch bedoeld om bepaalde waarborgen te scheppen, dat pertinent niet gewenste ontwikkelingen zich niet voor kunnen doen? De legitimatie van een Kamer moet niet gerelateerd worden aan de opvattingen, die de desbetreffende Kamer zelf erop na houdt betreffende haar juiste wijze van functioneren. De legitimatie moet gekoppeld worden aan de bevoegdheden die de Kamer heeft, ongeacht welk gebruik zij ervan maakt. Nu kan de Regering honderd keer zeggen, dat de bevoegdheden van de Eerste Kamer beperkt zijn -en wel beperkt tot de hoofdlijnen van het beleid -maar de praktijk is toch wel zo, dat met deze bevoegdheden de Eerste Kamer het laatste woord heeft, geheel onafhankelijk van de volksvertegenwoordiging bij uitstek, de Tweede Kamer. Ook de Regering erkent dat de bevoegdheden van de Eerste Kamer wel degelijk ingrijpend zijn bij de wetgeving. De Regering mag dan niet verwachten dat zich een ontwikkeling voordoet, waarbij de Eerste Kamer zich bij herhaling tegenover de Twee-de Kamer zou plaatsen en de wetgeving op hoofdzaken zou blokkeren, maar als zich dit slechts eenmaal voordoet -sterker: ook al bestaat in theorie de mogelijkheid daartoe -dan is de Eerste Kamer met de huidige legitimatie staatrechtelijk gezien in onze staat een onding. Hoe is naar de mening van de Regering de legitimatie, gekoppeld aan de revisietaak onafhankelijk van de Twee-de Kamer in een fase na behandeling in de Tweede Kamer en zonder dat de Tweede Kamer ook maar enig middel heeft, invloed uit te oefenen op de Eerste Kamer en in deze zin overgeleverd is aan de Eerste Kamer, te rijmen met onze fundamentele staatsrechtelijke beginselen? In dit verband is al door anderen opgemerkt dat de Eerste Kamer wel degelijk gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid, de mening van de Twee-de Kamer te blokkeren. Ik denk niet eens zozeer aan de Belgische verdragen, hoewel ook dat, achteraf gezien, een foute beslissing van de Eerste Kamer betrof, althans politiek gezien. Ik denk aan de verwerping van het initiatiefwetsontwerp-Lambers, de behandeling van de ontwerp-Sanctiewet en in ieder geval het indienen van een motie over de Paralympics in Arnhem. Als de Regering meent dat het niet op haar weg ligt, een oordeel te geven over de opstelling van de Eerste Kamer -ik verwijs naar de eerste alinea van blz. 3 van de nota naar aanleiding van het eindverslag -zal deze Kamer als volksvertegenwoordigster met de meest directe legitimatie en als hoedster van de fundamentele democratische beginselen dit verzuim dienen op te heffen door in ieder geval uitte spreken dat genoemde handelingen van de Eerste Kamer naar haar mening strijdig zijn met deze beginselen. Ten aanzien van de ledentallen noem ik de argumentatie, gegeven in de memorie van antwoord, toch niet sterk. De redenen om het aantal kamerleden niet uit te breiden worden gegeven: het is maar de vraag of uitbreiding veel soelaas biedt; detoeneming van de werkzaamheden kan ook op een andere manier worden opgevangen, door een betere bewerktuiging. Verder wordt opgemerkt, dat de combinatie lidmaatschap van de Kamer en lidmaatschap van het Europees Parlement minder zal voorkomen, waardoor meer tijd vrijkomt ten behoeve van de Kamers. Erkend wordt door mij dat vergroting van het aantal kamerleden niet in evenredigheid van de uitbreiding zal behoeven te leiden tot een vermindering van de overbelasting bij het huidige aantal leden. Een betere bewerktuiging kan verlichting brengen. Wij hebben gezien dat de overbelasting toch wel tot redelijke proporties moet terug te brengen zijn. Desondanks zijn vele kamerleden gekomen en gegaan, gedesillusioneerd vaak, overspannen, ziek. Dat kan gaan ten koste van de aantrekkelijkheid van het kamerlidmaatschap. Dan stel ik vast dat naast bekwaamheid ook bereidwilligheid aanwezig moet zijn, juist hiervoor. Ik vraag dan ook of de Regering deze kwestie niet belangrijk genoeg vindt om te trachten hierop een antwoord te vinden, wellicht in een ander verband. Ik kan ten aanzien van het voorzitterschap van de verenigde vergadering kort zijn, nu een amendement is voorgesteld dat mijn instemming heeften dat naar mijn mening ligt in de orde, de redelijkheid en de logica van andere voorstellen, die zijn gedaan. Ten aanzien van de verkiezing van de Staten-Generaal -wetsontwerp 14223-zou ik het nadrukkelijke standpunt van de Regering willen hebben over de vraag of ten aanzien van de verkiezingen voor de Tweede Kamer geen gebruik dient te worden gemaakt van de mogelijkheid, die de Grondwet biedt, om voor deze verkiezingen het land te verdelen in vier kiesgebieden. Daarover is heel wat te zeggen. Ik ben het beslist niet eens met de opmerkingen, die door de Regering ter zake zijn gemaakt, namelijk dat tegen een stelsel van vier kiesgebieden geen grondwettelijk bezwaar behoeft te bestaan en tegen een stelsel van achttien van die gebieden wel. De Regering zal met mij erkennen, dat het principiële verschil tussen vier en achttien niet zo groot is. Als ik vraag: 'zes of twaalf?', zal ook de Regering aarzelen met het antwoord. In ieder geval ontkent de Regering daarmee dat de Kamer zich heel duidelijk heeft uitgesproken tegen het voorstel inzake een 2%-drempel. Als men kies-Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1952
Waltmans gebieden invoert, betekent het voor mij dat men ruwweg op 2,7% uitkomt, hetgeen in strijd is met het standpunt dat de Tweede Kamer eerder heel duidelijk heeft ingenomen met betrekking tot het afwijzen van het voorstel over 2%. De heer Van der Sanden (CDA): Dat is natuurlijk niet op grondwettelijke gronden gebeurd. Dat mag de heer Waltmans niet concluderen.
De heer Waltmans (PPR): Dat heb ik ook niet gezegd. De heer Van der Sanden (CDA): Dat begreep ik toch. Als het niet het geval is, zijn wij het eens.
De heer Waltmans (PPR): Ik heb er niets van gezegd. De afwijzing is door een aantal fracties wel degelijk op grondwettelijke gronden gebaseerd, want de evenredigheid werd aangetast. Dat was niet het enige argument. De heer Van der Sanden (CDA): In de discussie over een eventuele kiesdrempel is niet in het geding gebracht, dat die strijdig zou zijn met de Grondwet, als men praat over het percentage van 2 of 3. De heer Waltmans (PPR): Wel degelljkl De heer Van der Sanden (CDA): Ik betwijfel het ernstig. De heer Waltmans (PPR): Ik heb heel nadrukkelijk gezegd, dat ik strijd constateerde met het beginsel van evenredigheid. Het beginsel van evenredigheid ligt in de Grondwet vast.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Daaraan is echter in 1938 toegevoegd: Binnen door de wette stellen grenzen. Daarbij is een zekere uitloop mogelijk gemaakt, naar een bepaald aantal. De Kamer is het er in meerderheid over eens, dat dit nog binnen de kring van de Grondwet ligt. Dat neemt niet weg, dat men binnen de kring van de Grondwet toch om politieke redenen en om redenen van evenredigheid een dergelijk voorstel kan afwijzen, zoals ik dat met overtuiging met het voorstel van de heer Van der Sanden heb gedaan.
De heer Waltmans (PPR): Ik was blij dat u en ik toen aan dezelfde kant stonden, mevrouw. Ik hoop dat dit ten aanzien van eventuele voorstellen om het land te verdelen in vier kiesgebieden ook zo zal zijn. Overigens vind ik het niet zo'n sterk argument, de Eerste Kamer als voorbeeld aan te halen. Wij hebben ook Tweede Kamer 12 december 1979
daar bezwaren tegen het bestaan van kiesgebieden. Bovendien zijn dat niet dezelfde soort kiesgebieden. De stemmingen zijn geheim. Het is verheugend te lezen dat de strekking van deze bepaling zich mede uitstrekt tot het element, dat niemand, in welke verhouding dan ook, verplicht zal kunnen worden te kennen te geven op wie hij zijn stem heeft uitgebracht. Het lijkt mij dat de strekking van de bepaling duidelijk tot uitdrukking zal kunnen worden gebracht door in de Grondwet de bepaling op te nemen, dat de stemmingen geheim en vrij zijn. Ik ben er niet van overtuigd dat aan de positivering van die bepaling nooit behoefte is gevoeld. Ik wijs op de handel in volmachten en het, onder valse voorwendsels, naar stembureaus slepen van kiezers. Ik denk aan het pressen om een machtiging te ondertekenen. Geluiden daarover hebben wij bij de laatste verkiezingen gehoord. Ik vind dat in de Grondwet zou moeten vaststaan, dat dit soort praktijken strijdig is met het wezenskenmerk van onze democratische verkiezingen.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Is dit niet eerder een zaak van de Kieswet dan van de Grondwet? In de Grondwet worden principes vastgelegd. Via de Kieswet kunnen maatregelen worden genomen om onjuiste handelingen te blokkeren, al moet er het bewijs zijn dat die kunnen voorkomen.
De heer Waltmans (PPR): Daarom stel ik ook geen grondwetsbepalingen voor. Ik ben niet voor detaillisme in de Grondwet. Als daarin staat dat de stemmingen geheim en vrij zijn, is er een formule die dat alles omvat. Dan wil ik een opmerking maken over het argument van de Regering om het actief kiesrecht niet toe te kennen aan de in Nederland aanwezige niet-Nederlanders, namelijk de onjuiste vermenging van loyaliteit en nationale bindingen. Afgezien van de vraag of de internationale samenleving niet meer is dan een optelsom van internationale samenlevingen vraag ik mij ook af, of wij nu zo bang moeten zijn voor loyaliteitsconflicten. Het gaat toch om mensen die in Nederland wonen, leven en werken. Zo bij hen een loyaliteitsconflict aanwezig zou zijn, is dit dan niet een belangrijk gegeven, dat leeft onder een deel van de in Nederland woonachtige mensen en derhalve tot uitdrukking zou kunnen worden gebracht in de Staten-Generaal en dus bij de besluitvoorbereiding en besluitvorming meetelt?
Grondwet
Omdat ik snel door mijn aantekeningen heen moet gaan, laat ik de in-comptabiliteiten maar rusten. Ik kom tot wetsontwerp 14224. De Regering is van mening dat voor het entameren van het recht van enquête door een minderheid geen uitzondering behoeft te worden opgenomen in artikel 3.2.3, lid 2. Daarom zal ik bij wetsontwerp 14225 nader ingaan op het minderheidsrecht bij het recht van enquête. In ieder geval zal het gevolg van die aanpak niet mogen zijn, dat de betekenis van het minderheidsrecht in het algemeen, met name de rol van een minderheid in een democratisch stelsel, buiten beschouwing zou blijven. Ik heb wel met verbazing geconstateerd, dat de Partij van de Arbeid geen nadere vragen heeft over de betekenis van artikel 3.2.3, lid 3, het stemmen zonder last of het terugroepingsrecht. Is dat voor de PvdA zo'n duidelijke zaak? De VVD heeft kennelijk wel vragen. Betekent dit nu dat de Partij van de Arbeid geen belangstelling meer voor dit recht heeft of meent zij dat de grondwettelijke problemen al zijn opgelost? En betekent dit ook dat de VVD de waarde van het terugroepingsrecht gaat inzien?
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Zeker, in negatieve zin! De heer Waltmans (PPR): Ik kom aan het wetsontwerp 14225. Deschriftelijke voorbereiding van dit voorstel vond ik zeer interessant. Een drietal punten wil ik uit de discussie halen, eerst de vraag of in de Grondwet voor een minderheid een recht op inlichtingen dient te worden opgenomen. Dient het individuele vragenrecht rechtstreeks in artikel 104 van de Grondwet begrepen te zijn? Ik noem ook de verschoningsgrond (het belang van de staat). Ik kan mij verenigen met het standpunt van de Regering dat het voorstel van de staatscommissie-Cals/Donner inzake de door deze Kamer verlangde inlichtingen geen navolging verdient. De woorden 'door deze' dienen inderdaad geschrapt te worden, om op deze wijze enige lucht te geven aan minderheden in hun recht op inlichtingen. Ik kan toch geen genoegen nemen met wat lucht. In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt gezegd dat de Regering niet een groot bezwaar acht aanwezig te zijn in toekomstige discussies over de vraag, of de inlichtingen wel of niet door een meerderheid verlangd dienen te worden. Ik
1953
Waltmans ben van mening dat wij deze discussie nu moeten voeren. Deze materie is te belangrijk om beslissingen op te schorten. Nu praten wij over een grondwetsherziening. Nu kan er derhalve gesproken worden over deze kwestie, zonder dat de discussie hieromtrent wordt vertroebeld door een politieke actualiteit naar aanleiding waarvan de omvang van het inlichtingenrecht wederom op tafel zou worden gelegd. Pas in de nota naar aanleiding van het eindverslag komt de Regering met een argument waarom zij van mening is dat het niet aanbevelenswaardig is, in de Grondwet met zoveel woorden op te nemen dat aan een minderheid het recht op inlichtingen wordt toegekend. Het bezwaar van het opnemen van een formeel minderheidsrecht is dat hierdoor voet wordt gegeven aan de interpretatie dat minderheden die beneden de in de Grondwet neergelegde grens blijven geen aanspraak kunnen maken op inlichtingen van de Regering. Met alle eerbied voor de Regering, maar dit is natuurlijk onzin. Men kan deze interpretatie in de toekomst vermijden door uitdrukkelijk te vermelden dat ook voor een kleinere minderheid een recht op inlichtingen blijft bestaan op dezelfde wijze als de Regering nu heeft gedaan ten aanzien van het minderheidsrecht in het algemeen. Ik meen dat er op dit moment sprake is van drie gradaties in het inlichtingenrecht. Ten eerste: het recht op inlichtingen voor een meerderheid van elk der Kamers, dat in de Grondwet verankerd ligt. Ten tweede: een soortgelijk recht voor een minderheid van de Kamer. De Grondwet verzet zich hier niet ex-pliciet tegen. Dit recht bestaat omdat de overtuiging is ontstaan, dat de Regering de minderheid behoort te antwoorden tenzij het belang van de staat zich daartegen verzet. Ten derde: een individueel vragenrecht, dat naar de aanvankelijke mening van de Regering niet direct onder deze bepaling viel. Naar de Regering later in de nota naar aanleiding van het eindverslag verklaart, neemt zij nu een tegenovergesteld standpunt in. Gradatie nr. 2 kan dan weer worden gesplitst in een recht voor een bepaal-de minderheid, dat uitdrukkelijk in de Grondwet is opgenomen, en in een recht voor een kleinere minderheid, dat niet uitdrukkelijk in de Grondwet is opgenomen, maar dat wel bestaat op grond van de overtuiging dat de Regering behoort te antwoorden, tenzij een verschoningsgrond zich voordoet. Ik pleit voor opneming van een formeel minderheidsrecht in dezen. Reeds aangestipt is de kwestie dat het individuele vragenrecht door de Regering aanvankelijk niet direct geacht werd begrepen te zijn in deze bepaling en dat de Regering van deze opvatting is teruggekomen. Nu vraag ik mij af, welke consequenties deze wijziging kan hebben voor de interpretatie van de verschoningsgrond 'strijd met het belang van de staat'. In de praktijk komt het voor dat een door een individueel lid gestelde vraag niet door de Regering wordt beantwoord, omdat bij voorbeeld het belang van de beantwoording niet wordt geacht op te wegen tegen de moeite, die het verstrekken van de inlichtingen zal kosten. Ik kan mij voorstellen dat, als ik een overzicht vraag van de totale inkomenspositie van alle landen in de wereld vanaf 1600 tot nu toe, de Regering dan geen antwoord op die vraag geeft, als de Voorzitter deze al doorlaat. Er zijn natuurlijk wel meer situaties in te denken, waarop dat slaat. Stel nu dat onder het regime van de opvatting dat het individuele vragenrecht rechtstreeks is begrepen onder dit artikel van de Grondwet. De Regering weigert de beantwoording van een vraag, die is ingediend op grond van het reglement van orde om de hiervoor vermelde reden. De Kamer zal dan verplicht zijn om in te grijpen uit vrees voor het ontstaan van een te ruime interpretatie van het begrip 'belang van de staat'. Opportuniteitsredenen kunnen op deze wijze via het individuele vragenrecht het recht op inlichtingen in handen van de meerderheid van de Kamer uithollen, aangezien beide gradaties van het in-lichtingenrecht een en dezelfde verschoningsgrond hebben: het belang van de staat. Ik ben voor een grondwettelijke status, ook van het individueel vragenrecht. Dit zou kunnen worden gerealiseerd door in een afzonderlijk lid te bepalen, dat ieder lid zonder verlof van de Kamer aan een of meer ministers schriftelijk of mondeling vragen kan stellen. Wil men ook de plicht tot beantwoording in de Grondwet vastleggen, hetgeen in mijn ogen wenselijk is, dan zal hiervoor een afzonderlijke verschoningsgrond ontworpen moeten worden, die ruimer zal kunnen zijn dan het begrip 'het belang van de staat'. Wellicht is het dan ook mogelijk om bij opneming in de Grondwet van een formeel minderheidsrecht, ook het recht op inlichtingen voor een kleinere minderheid in de Grondwet op te nemen, met dezelfde verschoningsgrond die van toepassing is bij het individuele vragenrecht. Op deze wijze zullen dan alle gradaties van het recht op in-lichtingen een grondwettelijke status hebben. Ten aanzien van de verschoningsgrond vraag ik mij af of de Regering er verstandig aan heeft gedaan in dit kader de bescherming van de persoonlijke levenssfeer te noemen. De memorie van antwoord munt uit door vaagheid in deze toch al zo vage materie. Uitdrukkelijk wil ik van de Minister horen of juist de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet altijd in voldoende mate bewerkstelligd wordt door het geven van vertrouwelijke inlichtingen. Kan de Minister een casus formuleren waarin de bescher-• ming van de persoonlijke levenssfeer van zodanig gewicht is dat hiervoor terecht een beroep op de verschoningsgrond wordt gedaan, omdat door middel van het geven van vertrouwelijke inlichtingen de bescherming niet voldoende gewaarborgd is? Naar aanleiding van hetgeen gesteld wordt in de memorie van antwoord, verband houdende met de Enquêtewet, het volgende: Indien een en ander goed door mij begrepen is, is het grondwettelijk mogelijk in de Wet op de Parlementaire Enquête voor het ho-' ren van ministers en staatssecretarissen een engere verschoningsgrond op te nemen dan 'strijd met het belang van de staat'. In het debat over de jongste wijziging van deze wet heeft Bas de Gaay Fortman zich hardop afgevraagd hoe het ontvangen van in-lichtingen door middel van een zo zwaarwegend recht zo vaak strijdig kan zijn met de belangen van een staat om zo'n algehele uitsluiting te wettigen. Op een beperking van de verschoningsgrond in de Wet op de Parlementaire Enquête werd niet verder aangedrongen: deze problematiek werd in navolging van de initiatiefnemers van het wetsontwerp dermate ingewikkeld gevonden dat een diepgaande studie vereist werd alvorens tot beperking van de verschoningsgrond in de Enquê-tewet over te gaan. Is de Minister bereid bij het toegezegde onderzoek van de Wet op de Parlementaire Enquête mede te betrekken de vraag in hoeverre het mogelijk is een afzonderlijke beperktere verschoningsgrond voor ministers en staatssecretarissen in deze wet op te nemen?
Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1954
Waltmans Aangekondigd is reeds het amendement van de heer Patijn en mij inzake opneming van een minderheidsrecht in de Grondwet. Hetgeen de Regering heeft overwogen, is geen aanleiding geweest het voornemen te wijzigen. Als reden waarom de Regering hiertoe niet eigener beweging is overgegaan, wordt genoemd (memorie van antwoord, blz. 6, 3e alinea) dat verstarring moet worden voorkomen in deze zin dat een enquêtevoorstel zonder veel discussie terzijde zou kunnen worden gelegd, indien duidelijk is dat het niet de steun heeft van ten minste de bedoelde minderheid. Maar wat is het alternatief? De onmogelijkheid om überhaupt een enquê-te in te stellen. Op overtuigende wijze is door Peter de Laat aangetoond in zijn doctoraalscriptie aan de Tilburgse Hogeschool over het parlementaire recht van enquête dat, zolang een meerderheid van de Kamer moet instemmen met het voorstel tot het instellen van een enquête, er geen enkele enquête zal worden gehouden. Ter voorkoming van verstarring op bepaalde wijze, stelt de Regering in feite een blijvende starheid. En als de moeite genomen wordt die scriptie te lezen en door te lopen wat door de meerderheid van de Kamer is overwogen naar aanleiding van de sinds 1900 ingediende enquê-tevoorstellen, dan zal het duidelijk worden dat de hoop op het ontstaan van een soortgelijke staatsrechtelijke praktijk als te zien is bij het recht op in-lichtingen verstoken is van elke realiteitszin. Reeds in 1938 heeft de heer Oud naar aanleiding van het enquêtevoorstel inzake de toestand in Oss, ingediend door de heer Wendelaar, zich afgevraagd waarom de meerderheid van de Tweede Kamer geen motie van wantrouwen ziet in het houden van een interpellatie op initiatief van een minderheidslid, en in het instellen van een enquête, voorgesteld door de oppositie wel. In zijn boek 'Het constitutionele recht van het Koninkrijk der Nederlanden' deel I vermeldt Oud dat het antwoord op deze vraag vermoedelijk gezocht dient te worden in het feit dat de procedure tot het instellen van een enquê-te zoveel wijdlopiger is dan die tot het houden van een interpellatie waardoor het veel meer gaat lijken op een initla* tiefwetsontwerp. De Minister voert trouwens zelf -wellicht ongewild -omstandigheden aan waardoor het ontstaan van de door haar vermelde en gewenste staatsrechtelijke praktijk blijvend verhinderd wordt: een enquê-te kan een belangrijk beslag leggen op de Kamer en meestal zullen belangen van derden in het geding zijn. Ik heb geen enkel vertrouwen in het ontstaan van een dergelijke staatsrechtelijke praktijk. Het verleden heeft bewezen dat sinds 1900 elk voorstel tot het houden van enquête, met uitzondering van de wel hoogst uitzonderlijke enquête in-zake het regeringsbeleid 1940-1945, door de meerderheid wordt ervaren als gelijk te staan met een motie van wantrouwen aan het adres van de Regering. Om het anders te formuleren: debet hieraan is ons parlementaire stelsel, gecombineerd met het gewicht van een enquête, welk gewicht steeds zwaarder wordt naarmate gebruikmaking van dit recht steeds meer in onbruik raakt. Het enquêterecht is inmiddels zo loodzwaar gebleken, dat het ondenkbaar is dat de door de Regering beoog-de staatsrechtelijke praktijk nog kan groeien, ook met de vernieuwing van de wet. Nu weet ik wel, dat met opneming van een minderheidsrecht in de Grondwet niet alle problemen zijn opgelost. De Wet op de Parlementaire Enquête zal aangepast moeten worden. Ook in de Bondsrepubliek zijn er f rictiepunten ten aanzien van het parlementaire minderheidsrecht in Duitsland. Met name voor de CDA-leden zou het zinnig zijn, hiervan kennis te nemen, omdat uit de door hen in de schriftelijke fase gestelde vragen blijkt dat zij op zoek zijn naar een tussenoplossing tussen enerzijds de opvatting dat uit democratisch oogpunt de minderheid een enquête moet kunnen instellen en anderzijds de opvatting van de Regering dat een vertaling hiervan in de Grondwet niet wenselijk wordt geacht. Tot slot dit: in de nota eindverslag wordt gesproken over het minderheidsrecht in de Bondsrepubliek. De Regering zegt: 'Anderzijds bestaat de in-druk dat het recht van onderzoek in de Bondsrepubliek meer dan in Nederland als een politiek strijdmiddel gebruikt wordt'. Ik vraag mij af hóe tot deze indruk kan worden gekomen, indien het enquêterecht door de Tweede Kamer de laatste 25 jaar niet meer is gebruikt en, ziet men af van het hoogst uitzonderlijke karakter van de laatstgehouden parlementaire enquête, zelfs de laatste 100 jaar dit recht in Nederland niet meer is gebruikt. Tegenover genoemde opmerking van de Regering zou ik willen stellen dat het recht van enquête in Nederland om politieke redenen niet gebruikt wordt. Op deze wijze wil ik neutraliseren de suggestie van de Regering dat het recht van enquête wel eens zou kunnen ontaarden in een politiek strijdmiddel, indien de Grondwet dit recht toekent aan een minderheid. Conclusie: Ook de Regering is van mening dat het voor een goed functioneren van ons parlementaire stelsel van wezenlijk belang is, dat de oppositiepartijen als minderheid hun controlerende taak naar behoren kunnen vervullen (memorie van antwoord, blz. 9, 4e alinea). Voor mij vloeit hieruit voort, dat opneming van een minderheidsrecht in de Grondwet geboden is. D Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! In de rij van wijzigingsvoorstellen met betrekking tot de Grondwet zijn wij nu bij onszelf aangekomen, namelijk bij hoofdstuk drie: de Staten-Generaal. De verwachting lijkt dan niet geheel ongewettigd, dat enig navelstaren geoorloofd is. Sterker, in de parlementaire pers zijn wel verwijten geuit, dat het parlement en vooral de Twee-de Kamer nauwelijks bereid zou zijn, zichzelf te analyseren. Er zou dan wel zo nu en dan gesproken worden over details van werkwijze en bewerktuiging, maar aan een doorvorsen van de eigen macht of onmacht zou de Kamer eigenlijk niet toekomen. Ik wil graag proberen tot de analyse van de macht en de invloedsfeer van de Tweede Kamer bij te dragen. Alleen aarzel ik, of ik dat bij het begin van het derde hoofdstuk moet doen of bij het hoofdstuk waarin wetgeving en bestuur worden behandeld. Laat ik trachten, de problematiek alvast een zekere omlijning te geven met als perspectief, dat zij in volle omvang pas bij een ander hoofdstuk aan de orde komt. Een zinsnede in de memorie van toelichting was voor mij een voorlopig aanknopingspunt. In paragraaf vier wordt geconstateerd, dat beleidsnota's in het algemeen aan de Tweede Kamer worden gericht: 'Aan die Kamer komt immers de controle op en medewerking aan het beleid in overwegende mate toe.' De rol van de Kamer als controleur van het regeringsbeleid staat sinds de erkenning van de politieke, ministerië-le verantwoordelijkheid vast, maar haar rol als medebepaler van het regeringsbeleid is, althans in de staatsrechtelijke discussie, van aanzienlijk latere oorsprong. Die rol is ook nog niet volledig doorvorst. Bovendien is niet dui-Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1955
Kappeyne van de Coppello delijk, of de Kamer voldoende middelen of instrumenten heeft om die rol van medebepaler van het beleid behoorlijk te vervullen. De vraag dringt zich op of er een parallellie zou kunnen of moeten zijn tussen de medewetgevende rol en een eventuele medebeleidsbepalende rol van de Kamer. Als die vraag bevestigend beantwoord zou worden, zou dit ten gevolge kunnen hebben dat aan de Tweede Kamer ook een recht tot amenderen van beleid, liever gezegd, van beleidsvoornemens, zou moeten worden toegekend. Dat zou op zich zelf een flinke uitbreiding van de al dan niet geslonken macht van de Kamer kunnen betekenen. De Regering heeft naar aanleiding van mijn vragen in het voorlopig verslag opgemerkt dat medewerking van de Kamer bij de totstandkoming van regeringsbeleid geen nieuwe gedachte is, dat de Kamer met de Regering discussieert over beleidsvoornemens en dat de Kamer grote invloed op de beleidsvaststelling kan uitoefenen door het aannemen van moties. Voorshands vindt de Regering extra middelen voor de Kamer om het beleid te beïnvloeden niet nodig en kan zij niet overzien of er een ontwikkeling op gang komt, die op den duur zal gaan in de richting van toekenning van formele bevoegdheden tot beleidsvaststelling, anders dan in de vorm van wetgeving. Mijn fractie is nog niet tot een eenduidig antwoord gekomen op de vraagstelling, maar zij acht de vraag wel belangrijk en zou graag over meer materiaal en argumentatie beschikken dan de Regering in haar wat afhouderig aandoende reacties tot nog toe aanbood. Nu heeft de Regering te kennen gegeven dat zij iets gaat doen met de adviezen van de werkgroep-Polak. Wat dit zal zijn, is nog niet duidelijk. De materie die de werkgroep-Polak besloeg was wel verwant aan het vraagstuk van medebeleidsbepaling door de Kamer, maar had een veel engere strekking, namelijk het onder meer doen van suggesties met betrekking tot de parlementaire behandeling van nota's. Dus, kantenklare oplossingen vanuit die hoek lijken niet voor het oprapen te liggen. Voordat men uitbreiding van formele bevoegdheden van de Kamer kan overwegen, moet men enigszins bevroeden welke de consequenties zullen zijn. Doet de Kamer slechts mee aan de bepaling van algemene beleidslijnen of bemoeit zij zich ook met details, wat bij de controle nogal eens het geval is? Zijn daartussen scheidslijnen aan te geven? Moet een eventueel recht van amendement inzake beleid tot hoofdlijnen worden beperkt? Is dit wetstechnisch mogelijk? Moet de Eerste Kamer ook een algemeen medebepalingsrecht hebben, zonder recht van amendement? In welke vorm moeten beleidsvoornemens bij het parlement worden ingediend? Wat is de rechtskracht van door parlement en regering samen bepaalde beleidsvoornemens? Ik moet aan het adres van de heer De Kwaadsteniet zeggen dat niet alle algemene beleidsvoornemens kunnen worden omgezet in een wet. Dit waren enkele vragen waarop ik zelf nog geen helder antwoord heb. Ik stel ze desalniettemin om een gedachtenwisseling te activeren tussen kamerleden en fracties onderling en om aan de Regering, zo niet terstond dan toch op een later tijdstip, een positievere reactie te ontlokken die meer blijk geeft van inhoudelijke belangstelling voor de vragen die ik eerst globaal in de schriftelijke stukken en nu mondeling meer gespecificeerd, heb opgeworpen. Ik zal vervolgens in vogelvlucht over een aantal punten heengaan, die bij het algemene deel van wetsontwerp 14222, dit voorstel tot grondwetswijziging, zijn aangeroerd. Van de strijd over het tweekamerdan wel éénkamerstelsel is nu slechts een suggestie van de PvdA overgebleven om een suspensief vetorecht voor de Eerste Kamer in te voeren in plaats van haar huidige recht wetsvoorstellen die door de Tweede Kamer zijn aangenomen, te verwerpen. Ik respecteer de pogingen van de PvdA-fractie, nu zij er niet in is geslaagd de Eerste Kamer af te schaffen, haar zoveel mogelijk te beknotten. Ik deel die visie echter niet. Mijn fractie vindt dat de Eerste Kamer een nuttige functie vervult in het staatsbestel. Er kunnen zich inderdaad conflicten tussen beide Kamers voordoen. Dat wil echter niet zeggen dat die conflicten niet op redelijke wijze kunnen worden opgelost. Het verminderen van het eigen beslissingsrecht van de Eerste Kamer tot een soort van signaleringsfunctie naar de Tweede Kamer toe, zou de eigen zelfstandige positie van de Eerste Kamer te zeer aantasten. Overigens ben ik het niet eens met de opmerkingen ter zake van de Regering, gedaan in de nota naar aanleiding van het eindverslag, als zou het onjuist zijn, een nadere specificatie te geven van het ongeschreven recht met betrekking tot de positie van de Eerste Kamer, omdat daarin een beïnvloeding van die positie zou kunnen worden gezien en omdat een poging tot beschrijving verstarrend zou werken. Dat is naar mijn mening een heel merkwaardige opvatting. Ik zal die dan ook aan een andere regel van ongeschreven recht toetsen. Een van de pijlers van ons parlementaire stelsel is de ongeschreven regel van de vertrouwensnorm en het niet tweemaal ontbinden van één Kamer over dezelfde zaak. Over dat onderwerp zijn boeken vol geschreven. Ik denk dan aan het standaardwerk van collega De Kwaadsteniet. Bij vele parlementaire debatten is erover gesproken. Is daarmee de verhouding tussen Regering en parlement op ongewenste wijze beïnvloed en is het ongeschreven recht verstard? Naar mijn idee is dat niet het geval; ieder recht, dus ook het ongeschrevene, leent zich voor analyse, bespreking en beoordeling. Zonder dat zou er geen vorming van nieuw recht mogelijk zijn. Het beschrijven van bestaand recht sluit niet uit dat zich daarnaast nieuw recht ontwikkelt. Een opsomming behoeft niet altijd limitatief te zijn. Een mogelijk maken van terugkeer van afgetreden bewindslieden, anders dan via openvallende plaatsen op lijsten waarop zij reeds bij de verkiezingen waren gekandideerd, en de invoering van een plaatsvervangend kamerlidmaatschap heeft mijn fractie al bij de schriftelijke behandeling afgewezen. Er is een kleine storm opgestoken over een formulering van de Regering. Het was een storm die naar mijn aanvankelijke indruk onnodig was. De Regering heeft in de memorie van toelichting gezegd dat een tussentijdse kabinetswisseling zonder dat verkiezingen worden uitgeschreven, naar de huidige opvattingen niet of nauwelijks aanvaardbaar wordt geacht. Vervolgens is de PvdA-fractie gevallen over het woord 'nauwelijks' en de CDA-fractie over het woord 'niet'. Ik was niet geneigd, daarvan erg onder de indruk te zijn, maar ik ben nu door het verhaal van de heer De Kwaadsteniet De heer Van Thijn (PvdA): U viel over de gedachte van een kabinetswisseling? Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik viel over de volstrekt geabstraheerde gedachte van de kabinetswisseling. U duidt toch niet op een concreet geval, naar ik aanneem? De heer Van Thijn (PvdA): Neen, dat doe ik nooit!
Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1956
Kappeyne van de Coppello Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik werd dus enigszins gealarmeerd door het verhaal van de heer De Kwaadsteniet, waarin hij een reeks factoren noemde die het toch weertwijfelachtig zouden maken of die bij een tussentijdse verkiezing bij een kabinetsconflict -en eventueel een kabinetsaftreden -zouden moeten meetellen. Hij heeft er een hele serie genoemd op grond waarvan de ene keer de afweging zou kunnen zijn dat er maar geen verkiezingen moeten worden gehouden en de andere keer juist weer wel. Eén van die factoren was de uitslag van de te verwachten verkiezingen. Dat is naar mijn mening echter heel merkwaardig. Wanneer er op een gegeven moment een conflict ontstaat in een kabinet, tussen een kamerfractie en een kabinet of desnoods tussen enkele fractieleden en een kabinet en wanneer dat conflict leidt tot het aftreden van het kabinet en vervolgens tot de vorming van een nieuw kabinet, dan komen de mensen die dat conflict maken -bij voorbeeld kamerleden -later tot de conclusie dat het eigenlijk maar beter is, geen verkiezingen te houden, omdat de uitslag dan wellicht vervelend voor hen kan zijn. Die mensen hadden dat echter eerder moeten bedenken, namelijk op het moment dat zij het conflict maakten. Dat lijkt mij dus niet zo'n doorslaggevende factor te zijn.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Neen, dat lijkt mij ook niet. Mevrouw Kappeyne van de Coppello neemt echter een bepaald voorbeeld. Je kunt wat dat betreft met veel voorbeelden veel kanten uit. Het is één overweging die in één situatie een rol kan spelen. Wanneer er bij voorbeeld onlangs nog verkiezingen zijn geweest met een bepaalde uitslag die in een zekere richting wees en wanneer er geen grote verschuivingen te verwachten zijn, dan is het zeer de vraag -vooral wanneer een Kamer nog maar kort zit, zoalseen half jaar -of je dat niet mee moet wegen. Ik zeg niet dat dit allemaal doorslaggevende factoren zijn. Ik heb een vrij evenwichtig betoog gehouden, waarin ik deze naar voren heb gebracht als mogelijkheden die kunnen meetellen in een actuele situatie. Ik heb niet gezegd dat dit doorslaggevende argumenten zijn. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ja, maar u heeft toch opzijn minst twijfel opgeroepen aan de noodzaak van het ontbinden van de Kamer en het houden van verkiezingen bij een tussentijdse kabinetswisseling. Ik ga ervan uit dat zo'n kabinetswisseling niet de één of andere eenvoudige lijmpoging zal zijn om Wim Kan weer materiaal te bieden maar dat dat een kabinetswisseling zal zijn op grond van een diepgaand conflict. Ik neem aan dat over dat conflict het oordeel van de kiezers zal worden gevraagd. Voor mij bestaat er dus niet zo veel twijfel.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Als regel zal ik op datzelfde punt terecht komen. Mijn enige bezwaar ging tegen de naar mijn indruk nogal dogmatische opstelling op dit punt van de PvdA in. Ik meen dat het als regel wel de kant van tussentijdse verkiezingen op zal gaan, en dat dit in even veel gevallen goed zal zijn. Mijn bezwaren richtten zich er met name tegen, dit als een vaste regel van ongeschreven staatsrecht op dit moment vast te spijkeren. Ik heb daartegen gewaarschuwd en erop aangedrongen, dit eens iets rustiger en afstandelijker te bekijken.
De heer Van Thijn (PvdA): Ik begrijp dat de bezwaren van mevrouw Kappeyne daartegen iets minder groot zijn? Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Och, ik denk niet zo gauw in termen van 'dogma's' en 'vastspijkeren', aan welke deur dan ook. Voor mij is het een regel die geruime tijd bestaat. Ik zal ook even uiteenzetten hoe hij er is gekomen. Ik zie op dit moment geen noodzaak om van die regel af te wijken. Het punt dat is aangehaald -en het is misschien toch ook wel eens aardig, dit nog eens onder de aandachtte brengen -is de kabinetswisseling in 1965: de overgang van het kabinet-Marijnen naar het kabinet-Cals/Vondeling, een kabinet van PvdA en CDA, dat tot stand kwam zonder tussentijdse verkiezingen.
Minister Wiegel: Niet van PvdA en CDA. De CHU deed niet mee. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): O ja, u hebt gelijk. Ik had de CHU even uitgeschakeld. Minister Wiegel: Dat mag u nooit doen! Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat moet ik nog maar afwachten! Latere politieke conflicten binnen een kabinet of tussen een kabinet en de Kamer hebben wel tot kamerontbinding, en derhalve tot verkiezingen geleid. Ik denk daarbij aan de politieke Kamerontbindingen van 1966, van 1972 en 1977. Hieruit kan de conclusie worden getrokken -en dat doe ik dan ookdat zich een ongeschreven regel van parlementair gewoonterecht aan het vormen is dat een tussentijdse kabinetswisseling niet mogelijk is zonder verkiezingen. Dat sluit echter niet de mogelijkheid uit dat na een conflict een ander kabinet wordt belast met de ontbinding van de Kamer; bij voorbeeld een rompkabinet, voortkomend uit het aftredende kabinet, en aangevuld met anderen; men zie het kabinet-Zijlstra. Dan is het natuurlijk ook nog eens zo dat gewoonten gelden totdat zij door de één of andere meerderheid worden afgeschaft. Geen enkele regel is eeuwig. Ik kan mij derhalve geheel verenigen met de genuanceerde en zorgvuldig uitgewogen benadering van de Regering. Voor een in de Grondwet geïnstitutionaliseerde band tussen Europaparlementariërs en de Tweede Kamer voelt mijn fractie niets. Wederzijdse infor-matie-uitwisseling en toetsing van standpunten is allereerst een zaak van de parlementariërs zelf, van hun fracties en eventueel van hun partij om te organiseren. Daarnaast kan de Kamer faciliteiten verlenen en desnoods haar Reglement van Orde aanpassen om contacten met europarlementariërs uitdrukkelijk te formaliseren. Het gaat echter toch wel heel ver, zo'n band, waarvan de praktijk zich nog nauwelijks heeft ontwikkeld, in de Grondwet te gaan vastleggen. Terecht heeft de Regering erop gewezen dat de verhouding tot andere, met name genoemde internationale organisaties ook niet in de Grondwet wordt aangeduid. Als men het Europese Parlement mettertijd gaat zien als top boven onze nationale organisatie waarmee constitutionele banden moeten bestaan, dan kan men zich afvragen waarom de verhouding tussen de Staten-Generaal en de volksvertegenwoordigingen van lagere overheden niet in de Grondwet is geregeld. Ik zie ons al in plaats van ons dagelijkse kamerwerk te doen het land rondtrekken en vergaderingen van provinciale staten en gemeenteraden als adviserend of luisterend lid bijwonen. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Dat zijn toch volstrekt onjuiste vergelijkingen die u nu trekt. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Helemaal niet. Dat is in wezen hetzelfde. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Dat betwijfel ik toch zeer. Ik denk toch dat ertussen het nationale parlement en het Europese Parlement verbindings-Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1957
Kappeyne van de Coppello lijnen lopen ten aanzien van de overgedragen taken en bevoegdheden die naar het Europese Parlement zijn gegaan. Wat dat betreft zou een zekere relatie bevorderlijk kunnen werken. Overigens is het een zeer bescheiden voorstel dat van onze kant naar voren is gebracht.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Daar kom ik nog op terug. Ik meende echter dat u ook wat verder in de toekomst wilde zien en daarom deed ik daar ook een poging toe. Ik kom er nog op terug, maar ik wil eerst het beeld afronden, om nog maarte zwijgen van al die ellende die duizenden staten-en raadsleden zich op de hals zouden halen als zij onze vergaderingen met hun lijfelijke aanwezigheid zouden vereren. De heer De Kwaadsteniet heeft een amendement ingediend dat een additioneel artikel aan de Grondwet wil toevoegen. Ik geloof dat het geen additioneel artikel is, want het is geen bepaling van overgangsrecht. Er wordt in feite een inhoudelijke band geregeld tussen het Nederlandse parlementbeide Kamers dus -en de Europaparlementariërs. Ik vind datzo'n bepaling niet in de additionele artikelen tnuishoort, want zo'n bepaling heeft de opzet vrij lang te gelden. Ik geloof dus dat de plaatsing onjuist is. De mogelijkheid om contacten te regelen zou reeds bestaan in het Regiement van Orde. Dit amendement gaat alleen veel verder en breidt die contacten uit tot het hebben van toegang tot vergaderingen en het deelnemen aan de beraadslaging. Op dat punt deel ik geheel de bezwaren die de heer Bakker naar voren heeft gebracht. De vraag naar de status van de politieke partijen is begrijpelijk. De politieke partijen zijn privaatrechtelijke verenigingen, zij vervullen een belangrijke rol in het staatkundige leven en hebben op enkele punten een publiekrechtelijke status in zoverre zij als politieke groepering hun naam boven kandidatenlijsten willen plaatsen en verder ook nog subsidie ontvangen. Hoewel ik dat niet wenselijk acht, sluit ik niet uit dat er zich in de toekomst ontwikkelingen zullen voordoen, die de aanrakingspunten van politieke partijen met publiekrecht doen toenemen en de noodzaak van een wettelijke regeling op die specifieke punten naderbij zullen brengen. Toch kan ik de terughoudendheid van de Regering billijken dat zij de politieke partij als instituut niet in de Grondwet wil opnemen. Gebeurt dat wel, dan ontstaat de behoefte aan een organieke wet die de partijvorming regelt. Dat is een richting die de VVD-f ractie in het geheel niet wil inslaan, want zij vreest dat inperking van de vrijheid van partijvorming en partijorganisatie daarvan het gevolg zal zijn. Bovendien roept men meer moeilijkheden op dan men nieuwe verworvenheden kan aanbieden. Ik vermoed dat men in gekrakeel omtrent een definitie wat een politieke partij is, zal blijven steken. Laten wij ieder zijn eigen politieke wespennest gunnen mits het niet strijdig is met onze bestaande wetgeving. De verenigde vergadering komt bijeen om redenen die in de Grondwet tot nog toe uitputtend worden opgesomd. De CDA-fractie wil, naar ik heb begrepen, de mogelijkheid om bijeen te komen, facultatief uitbreiden. On-danks de uitvoerige uiteenzettingen die ik heb gehoord, is de noodzaak of de wenselijkheid daarvan mij op dit moment nog niet gebleken. De heer De Kwaadsteniet heeft de wenselijkheid van wijziging van het reglement van orde ter sprake gebracht. In ieder geval blijft de jaarlijkse bijeenkomst om de uiteenzetting van het beleid door de Koning te horen, bestaan. Het ligt voor de hand dat er dan ook andere dingen op het programma staan. Ik herinner mij bij voorbeeld het voorlezen van ingekomen stukken, waarin leden zeggen dat zij niet aanwezig kunnen zijn. Dat is ook een punt dat niet in de Grondwet wordt geregeld, maar waarvan wordt aangenomen dat de orde van de verenigde vergadering daarop betrekking kan hebben. In dezelfde lijn ligt volgens mij de eventuele herziening van het regiement van orde van de verenigde vergadering. Misschien kan dan het enquêterecht van die vergadering eindelijk eens in haar reglement van orde worden geregeld. Dan wil ik vervolgens enige aandacht wijden aan de artikelen. Aan een uitbreiding van het aantal leden der beide Kamers heeft de VVD-fractie nu geen behoefte. De voorgenomen bouw van een nieuw gebouw voor de Tweede Kamer, inclusief een nieuwe vergaderzaal die overigens in de voorgestelde vorm nog steeds niet door de VVD-fractie wordt gewenst, lijkt haar niet bij uitstek een zwaar staatsrechtelijk argument om tot uitbreiding van het aantal leden over te gaan. Ik heb het CDA-amendement medeondertekend dat het voorzitterschap van de verenigde vergadering toewijst aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. Mijn fractie ziet daarin, evenmin als het CDA, een aantasting van de positie van de Eerste Kamer, al is het mogelijk dat een Voorzitter van de Eerste Kamer daar zelf anders tegenaan kijkt. De Regering wil de mogelijkheid tot ontbinding om politieke redenen ten aanzien van de Eerste Kamer handhaven. Ik kan ondanks de uitvoerige schriftelijke gedachtenwisseling met de Regering daarover het nut van die handhaving nog steeds niet inzien. Éénmaal is de Eerste Kamer om politieke redenen ontbonden, nl. in 1904. De AR-minister van Binnenlandse Zaken (tevens voorzitter van de Ministerraad) Kuyper stelde in een wetsontwerp voor aan doctoraten die door bijzondere universiteiten waren verleend (bij voorbeeld door de VU) dezelfde rechtskracht toe te kennen als aan doctoraten die door de andere universiteiten waren verleend. Dat wetsontwerp haalde het in de Tweede Kamer, maar werd verworpen door de Eerste Kamer. Er waren echter niet lang daarvóór provinciale verkiezingen gehouden die enige verschuivingen te zien hadden gegeven en die de verwachting opriepen dat de meerderheid in de Eerste Kamer (toen nog onder een districtenstelsel) öm zou gaan. Ik citeer nu uit het rapport van de Raad van Ministers aan Hare Majesteit op 16 juli 1904, gepubliceerd in de Staatscourant van 24-25 juli 1904, nr. 172, woordelijk weergegeven in de dissertatie van collega De Kwaadsteniet 'Het recht van Kamerontbinding', blz. 116, noot 58: ' De niet-aanneming van dit wetsontwerp door de Eerste Kamer der Staten-Generaal deed alzoo een conflict ontstaan tusschen haar en het regeeringsbeleid van het Kabinet. Op tweeërlei wijze is dit conflict tot oplossing te brengen, en wel öf door terugtreden van het kabinet, öf door ontbinding van de Eerste Kamer. Tot het eerste, dat is tot eerbiedige aanbieding van hun gezamenlijk ontslag, gevoelden de leden van den Raad geene vrijheid, rekening houdende, zowel met de tegenwoordige politieke samenstelling van de Tweede Kamer als met den uitslag der onlangs voor de Provinciale Staten gehouden verkiezingen. Zij waren mitsdien eenparig van gevoelen, dat de ontbinding der Eerste Kamer behoort te volgen.'. Mijnheer de Minister! Als u nog behoefte hebt aan een tekst, dan hebt u die hier nu bij de hand. Alzo geschiedde. Het eerste interessante punt van dit citaat is dat de ongeschreven regel van staatsrecht dat de Eerste Kamer geen Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1958
Kappeyne van de Coppello kabinet naar huis kan sturen -ik hoop dat de Regering mij de mogelijke verstarring uit dit citaat van 1904 voortvloeiend vergeeft -hier in feite werd toegepast. De Regering ging allereerst af op de politieke samenstelling van de Tweede Kamer en zag in een conflict met de Eerste Kamer geen reden tot heengaan. Het tweede interessante punt is, dat de Regering de kortelings gehouden provinciale verkiezingen aangreep als reden om de Eerste Kamer te ontbinden. Wat levert vergelijking in het kader van de huidige grondwetswijziging op? Het eerste punt is hetzelfde gebleven, al wil de Regering daar liever niet over spreken en is de heer De Kwaadsteniet het hiermee niet eens. Bij het tweede punt zijn er veranderingen op til. In plaats van de periodieke verkiezing van de helft van de Eerste Kamer om de 3 jaren, gaat de periodieke verkiezing gelden voor de Eerste Kamer als geheel en duurt de zittingsperiode slechts 4 jaar. De periodieke verkiezingen van de Eerste Kamer vindt plaats 3 maanden na de vaste verkiezingsdatum van de provinciale staten. Dat betekent dat de reden die vroeger voor ontbinding kon gelden, nl. dat er een te groot tijdsverschil was tussen de laatste samenstelling van de Eerste Kamer en de laatste provinciale statenverkiezingen is komen te vervallen. Wordt de Eerste Kamer tussentijds ontbonden vanwege een tweede lezing van een Grondwetswijziging, dan wordt de nieuwe zittingsduur toegemeten of ingekort tot het tijdstip van de volgende provinciale verkiezingen. Wat heeft het dan voor zin om tussentijds de Eerste Kamer te gaan ontbinden? De Regering ziet microscopische veranderingen binnen het politieke klimaat van de Eerste Kamer mogelijk, doordat provinciale fracties zich gaan hergroeperen of doordat de personele samenstelling van de Eerste Kamer zich bij volgende verkiezingen misschien zal wijzigen, en wij wil daaraan de kans op een politieke ontbinding van die Kamer vasthaken. Het spijt mij, maar zo'n benadering maakt op mij een nogal willekeurige en opportunistische indruk. Laat ik eens een voorbeeld bedenken. De Tweede Kamer heeft een abortuswetsontwerp aangenomen. Dat wordt vervolgens door de Eerste Kamer verworpen. Als men in de lijn van het suspensieve veto denkt, zou men ervan uit moeten gaan dat het een Tweede Kamer 12 december 1979
conflict tussen de Eerste en de Tweede Kamer betreft, dat tussen beide moet worden opgelost. Als men zegt dat het een conflict tussen Eerste Kamer en Regering is, dan rijst de vraag of ontbinding mogelijk of nodig is. Er is een regel van ongeschreven staatsrecht dat de Eerste Kamer een kabinet niet naar huis stuurt. Dus het politieke primaat ligt bij zo'n conflict niet bij de Eerste Kamer. Politieke ontbinding van de Eerste Kamer levert niet veel op, want er hebben intussen geen nieuwe provinciale verkiezingen plaatsgevonden. Of moet de Regering de kansen op een ontbinding met het door haar beoogde resultaat laten afhangen van onvoorspelbare manoeuvres binnen provinciale statenfracties, dan wel de eventueel iets verder gevorderde leeftijd van leden, van wie men mag verwachten dat zij voor een volgende termijn niet meer in aanmerking willen of kunnen komen? Dan zal de Regering in haar ontbindingslust worden gereguleerd door de leeftijdsgrenzen die (privaatrechtelijke) partijreglementen stellen. Dat blijf ik willekeurig vinden. Ten slotte bij dit wetsontwerp nog een enkele opmerking over de termijn, waarbinnen kamerontbinding technisch mogelijk is. De heer Van Thijn (PvdA): Er is nog een andere casuspositie denkbaar. Door toeval werd ik daarop gebracht door uw voorbeeld. Ik denk aan de situatie waarin de fractie in de Eerste Kamer anders stemt dan de fractie van dezelfde politieke partij in de Tweede Kamer. Bij de kandidaatstelling voor de Eerste Kamer in een nieuwe periodezou dit gevolgen kunnen hebben. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat is misschien niet uitgesloten. Dit zou echter aan de politieke partijen een te grote rol toekennen in het staatsrechtelijk bestel. Die rol wordt althans door de Regering als niet doorslaggevend gezien, want zij wijst op de eigen verantwoordelijkheid van de kiezers, in dit geval de leden van provincia Ie staten. Het is vrij onlogisch, aan een partij zoveel macht toe te kennen dat zij ertoe kan bijdragen dat de leden van de provinciale staten andere kandidaten stellen. Als zij die macht heeft, moet zij ook intern de macht hebben, haar eigen Eerste-Kamerleden door overreding of wat dan ook tot een ander besluit te brengen. De heer Van Thijn (PvdA): Maar het kabinet dat in een politiek conflict is gewikkeld met de Eerste Kamer en ge-
Grondwet
ruggesteund wordt door de Tweede Kamer, dat de verschillende partijprogramma's ter zake van het conflictpunt overziet en dat voorts de hele politieke staalkaart ook binnen de verschillende partijen over zo'n belangrijk onderwerp overziet, kan ter oplossing van het gerezen conflict een ontbinding nuttig achten. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ja, maar de garantie dat dan ook werkelijk een oplossing uit de bus komt in de zin zoals de Regering zou wensen, is niet aanwezig, omdat de samenstelling van de provinciale staten dezelfde is gebleven en men maar moet afwachten of de leden van provinciale staten een heel andere beslissing zullen nemen. Ik geloof niet, dat dit op zichzelf een reden mag zijn om tot ontbinding over te gaan om het eenvoudigweg maar eens te proberen.
De heer Waltmans (PPR): Naar mijn mening is de consequentie voor degenen, die ontbinding van de Eerste Kamer voorstaan, dat tegelijkertijd de provinciale staten worden ontbonden.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat is een gedachte, die uitvoerig in het proefschrift van de heer De Kwaadsteniet wordt beschreven. In tal van grondwetscommissies heeft men ruim honderd jaar lang met die gedachte geworsteld, terwijl die worsteling niet tot resultaat heeft geleid. Het zou op zichzelf een veel logischer gedachte zijn, omdat men uitgaat van een getrapte verkiezing. Dat betekent dat er in feite op iedere trap ontbonden zou moeten worden. Die consequentie is echter nooit getrokken. Mijnheer de Voorzitter! Ik was bij een andere ontbinding, namelijk van die van de Tweede Kamer. Ik kan mij iedere wrevel voorstellen waarom in ons land zo'n lange voorbereidingstijd, zowel bij de politieke partijen als bij de gemeentesecretarieën nodig is. Toch betwijfel ik het of in het kader van de huidige Kieswet een drastische bekorting van die termijn mogelijk is. Allerlei termijnen zijn er nu voor verbetering van fouten, voor het instellen van beroepsprocedurs, die precies in elkaar grijpen; die zouden dan moeten verdwijnen. In de tegenwoordige tijd is het bijna een vaste verworvenheid dat men een overheidsbeslissing, die men aanvecht, kan doen hertoetsen. Tegen die achtergrond lijkt het mij een wat te ruwe ingreep om bij amendement eenvoudigweg een maand uit de ontbindingstermijn weg te hakken. Ook diegenen die in de politieke partijen verantwoordelijk zijn voor het tijdig afwik-1959
i
Kappeyne van de Coppello kelen van de organisatie van de kandidaatstelling, zullen met zo'n amendement niet gelukkig zijn. Dan kom ik aan de behandeling van het wetsontwerp over de verkiezing der Tweede Kamer en Eerste Kamer. Als fervent voorvechtster van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging ben ik blij dat dit stelsel in de nieuwe Grondwet gehandhaafd wordt. En dat zeg ik dan niet als lid van de grootste onder de kleine partijen, zoals de Volkskrant de VVD aanduidt en die, zoals de Volkskrant suggereert, door een districtenstelsel zetels zou moeten verliezen. Ik zeg dit behorend tot een middelgrote partij die meer winst zou behalen naarmate het aantal van de kiesdistricten zou toenemen. Toch blijf ik vasthouden aan de evenredige vertegenwoordiging, omdat ik dat voor iedere kiezer in beginsel het meest rechtvaardige stelsel vind. Hoeveel kiesdistricten er onder het huidige Grondwettelijke systeem mogelijk zouden zijn -4 of meer -interesseert mij niet. Ik keur ze gewoon af. Bij een andere Grondwetswijziging heb ik tweemaal reeds mijn voorkeur uitgesproken voor een bepaling van de strekking dat door de kiezers slechts één enkelvoudige stem kan worden uitgebracht. Tweemaal heb ik dat pleit verloren. Ter wille van een zo efficiënt mogelijk vergaderen door de Tweede Kamer zie ik van een derde poging ter zake nu af. Vanuit eenzelfde benadering voel ik er niet veel voor uitgebreid in te gaan op de suggestie het kiesrecht voor de Tweede Kamer toe te kennen aan vreemdelingen die legaal in Nederland verblijven. Dat punt is al heel duidelijk aan de orde geweest bij de afweging van een vorige Grondwetswijziging, waarom aan niet-Nederlandse ingezetenen wel het kiesrecht voor de gemeenteraden bij de Grondwet kon worden mogelijk gemaakt. Naar de mening van de VVD is het kiesrecht voor de volksvertegenwoordiging op nationaal niveau verbonden aan de Nederlandse nationaliteit, maar niet noodzakelijkerwijs verbonden aan een aantal andere zaken die ook wel met de Nederlandse nationaliteit in verband worden gebracht, nl. het vervullen van dienstplicht en het betalen van belastingen. Door de commissie-Cals/Donner werd die ouderwetse koppeling nog wel gelegd. Ik antwoord daarop dat het vrouwenkiesrecht 60 jaar geleden is ingevoerd, hoewel vrouwen geen diensplicht uitoefenen en dat het zogenaamde censuskiesrecht al veel langer geleden is afgeschaft. Ik ben het met de Regering eens dat het geven van kiesrecht voor de volksvertegenwoordiging op Nederlands nationaal niveau aan onderdanen van een ander land tot conflicten in de belangenafweging kan voeren. Dat kan onderwerpen van buitenlandse politiek betreffen, die in het Nederlandse parlement een felle belangstelling genieten. Maar het kan ook om binnenlandse belangen en prioriteitenafweging gaan. Ik noem een actueel punt: het vreemdelingenbeleid. Naar mijn opvatting is het toelaten van vreemdelingen een zaak van nationaal beleid, dat wil zeggen Regering en parlement moeten beoordelen in hoeverre Nederland als land ruimte, werk, huisvesting, tolerantie kan bieden aan vreemdelingen. Moet in zo'n belangenafweging aan niet-Nederlanders indirect medebeslissingsrecht worden toegekend? Ik vind dat dit de grenzen van een Nederlandse belangenafweging te buiten gaat.
De heer Patijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Mevrouw Kappeyne van de Coppello geeft natuurlijk een ontzettend interessant voorbeeld. Bij de afweging van het kiesrecht voor gemeenteraadsverkiezingen is echter al gesproken over het voldoen aan ten minste de vereisten die aan Nederlanders worden gesteld. Een daarvan zou kunnen zijn een geldige verblijfstitel en een verblijfsduur van een X aantal jaren in Nederland, waarbij sommigen dachten aan driejaar en anderen aan vijf. Leest men de Nota vreemdelingenbeleid van Staatssecretaris Haars, dan is het probleem van de toelating en wat mevrouw Kappeyne van de Coppello meer noemt al niet meer aan de orde. Daar is al een heel andere situatie.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): De heer Patijn begrijpt niet wat ik bedoel. Geeft men legaal in Nederland toegelaten vreemdelingen het kiesrecht voor de Tweede Kamer, dan beïnvloeden zij indirect het vreemdelingenbeleid, namelijk de toelating van andere vreemdelingen, eventueel uit hun eigen land. Ik vind dat dit niet thuishoort in een Nederlandse afweging-In het toekennen van het kiesrecht voor de Tweede Kamer aan Nederlanders in het buitenland deed het kabinet bij nota van wijziging een verstandige stap, door het attributieve kiesrecht aan categorieën 'door de wet met in-gezetenen gelijkgestelden' te vervangen door algemeen kiesrecht met enkele uitzonderingen. Het wordt een vertoning van willekeur als men aan sommige groepen Nederlanders in het buitenland het kiesrecht wèl wil geven en aan andere groepen niet. Ik zou het dan ook zeer betreuren als het PvdA-amendement ter zake zou worden aangenomen. Ik heb uit de toelichting begrepen dat door de PvdA-fractie wordt overwogen, het vereiste van de betaling van belastingverplichtingen en/of sociale verplichtingen in Nederland voor de uitoefening van dat kiesrecht te stellen. Dit gaat uit van een volstrekt verouderd kiesrechtsysteem -in wezen nl. teruggaand op het censuskiesrecht, dat als het op Nederlanders in Nederland zou worden toegepast als een relikwie uit een zeer materialistisch ingestelde kapitalistische klassenmaatschappij zou worden weggehoond.
De heer Patijn (PvdA): Misschien heeft de toelichting op mijn amendement aanleiding gegeven tot misverstanden. Er zijn mensen die in het buitenland wonen die hier een belastingschuld hebben achtergelaten, en die zouden wel het kiesrecht hebben. Ik meen dat men zich zou moeten afvragen, of er geen aanleiding is, in de registratie een vraagteken bij dat recht te zetten. Het gaat er niet om of men hier eerst f 1000 moet betalen. Het gaat niet om dubbele belasting.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): U zet dat vraagteken niet bij de mensen die hier in Nederland wonen. Integendeel. Daarmee komt u in strijd met de uitsluitingsgronden, die u wilt afschaffen. De maatschappelijke noodzaak om de kiesgerechtigde leeftijd te verlagen van 18 jaar naar 16 jaar heb ik nog niet overtuigend zien of horen aantonen. De discussie die over de uitsluitingsgronden is ontbrand, volg ik met grote belangstelling. De keuze die de Regering maakte lijkt mij nog steeds heel redelijk, temeer nu zij heeft toegezegd de strafwetgeving kritisch te zullen uitkammen op de wenselijkheid van ontzetting uit het kiesrecht als een bijkomende straf. Ik wijs even op de aardige bijkomstigheid dat kamerleden die de nieuwe eed uit hoofde van het gewijzigde artikel 3.1.11 zullen afleggen en vervolgens niet een getrouwe vervulling van hun ambt verrichten, als schuldig aan meineed uit hun kiesrecht kunnen worden ontzet. Het is maareen weet. Overigens meen ik dat het doen van een rechterlijke uitspraak dat iemand Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1960
Kappeyne van de Coppello geestelijk gestoord is, ten doel heeft om die figuur onbekwaam te maken voor het verrichten van rechtshandelingen, omdat hij daartoe niet in staat wordt geacht. Naar mijn opvatting is het uitbrengen van een stem ook een rechtshandeling. Ik zie eigenlijk niet, hoe men daarin principieel veel verschillen kan aanbrengen. Artikel 3.1.7 koppelt de uitsluitingsgronden voor het passieve kiesrecht aan die van het actieve kiesrecht in artikel 3.1.5. De PvdA wil de eerste uitsluitingsgrond, nl. de veroordeling wegens vrijheidsstraf van tenminste een jaar en gelijktijdige ontzetting uit het kiesrecht schrappen. Welke zijn nu de consequenties van dit schrappen voor de feitelijke uitoefening van het passieve kiesrecht? Is het de bedoeling om mensen die tot een vrijheidsstraf van langer dan een jaar veroordeeld zijn tot kamerlid te laten kiezen reeds tijdens hun detentie, of willen de voorstellers van het amendement de vervulling van het kamerlidmaatschap na de opheffing van de detentie laten in-gaan? Kamerlidmaatschap èn detentie lijken mij in de praktijk nogal moeilijk te verwezenlijken. Met vele andere kamerleden moet ik betreuren dat kabinetsformaties langer dan 3 maanden plegen te duren. De heer Patijn (PvdA): Het is natuurlijk leuk zoals u het vertelt, maar het is volstrekte onzin.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Maar het is ook een vraag aan de Regering. De heer Patijn (PvdA): Het gaat om de normale kandidaatstelling door politieke partijen en niet om het voorbeeld dat u nu aan de orde stelt. Ik kan natuurlijk ook 1001 extreme gevallen bedenken. Aan de orde is de vraag, of de bepaling van de bijkomende straf van ontzetting uit het kiesrecht anno 1979 nog betekenis heeft, en niet de vraag, of de politieke partijen kandidaten die tot meer dan een jaar zijn veroordeeld in de Tweede Kamer zouden mogen brengen.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik wil weten of het laten vallen van de uitsluitingsgrond voor het actieve kiesrecht bepaalde consequenties heeft voor het passieve kiesrecht. De heer Patijn (PvdA): Uiteraard, omdat de bepaling van het passief kiesrecht in artikel 3.1.7 gekoppeld is aan de uitsluitingsgrond van artikel 1.3.5.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik wil graag weten, of u dieconsequenties heeft meegenomen.
Tweede Kamer 12 december 1979
De heer Patijn (PvdA): Jazeker, dat heb ik doorzien. Ik ga af van het gezond verstand van ieder geval mijn partij. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik help u het wensen. Ik zie echter in, dat artikel 3.1.8, lid 3, een consequentie is van de praktijk van de laatste tientallen jaren. Ik geloof dat het een illusie zou zijn dat door die termijn ongewijzigd te laten, de periodes van kabinetsformaties korter zouden worden. De praktijk zou zich dan toch sterker tonen dan de leer, vrees ik. Wat betreft de verschillen tussen in-compatibiliteit en non-activiteit is uit de gewisselde stukken wel gebleken, dat de Raad van State veel aanhang heeft verworven voor zijn opvatting dat deze onderscheiden gehanteerd moeten worden, al hebben zij voor de concrete tekst van het voorgestelde artikel naar mijn mening geen wezenlijke betekenis. In het voorlopig verslag heeft de VVD-fractie als haar standpunt naar voren gebracht dat de wetgever bij het opwerpen van incompatibiliteit terughoudend moet zijn. Intussen ben ik aan het twijfelen geraakt of het eigenlijk wel gewenst is om bij deze grondwetswijziging de mogelijkheden om incompatibiliteiten te scheppen, moeten worden verruimd. Ik heb aan mijn groeiende twijfel uitdrukking gegeven door het amendement van de heer De Kwaadsteniet, dat de kring der incompatibiliteiten beperkt tot openbare betrekkingen, mede te ondertekenen. Over het voorstel inzake de werkwijze van de Staten-Generaal heb ik slechts enkele opmerkingen te maken. Met de afschaffing van de zinloze ceremonies van het openen en sluiten der zitting is de VVD-fractie het geheel eens. Zij hecht grote waarde aan de handhaving van de traditie dat het Staatshoofd de Troonrede uitspreekt en heeft aan een pseudo-troonrede uitgesproken door een minister-president -wie het ook moge zijn -geen enkele behoefte. De Minister-President krijgt ruimschoots de kans aan zijn trekken te komen bij het antwoord van de Regering op de algemene politieke beschouwingen in eerste termijn, dunkt mij. De nota van wijzigingen van de Regering kan ik geheel billijken. Dat geldt in het bijzonder het handhaven van het quorum bij de beraadslaging, waar ik in het voorlopig verslag een vraag over stelde, maar in nog sterkere mate het gewijzigde inzicht bij de Regering met betrekking tot de immuniteit van alle personen die deelnemen aan vergaderingen van de Kamer én, naar de interpretatie lijkt te zijn, van de kamercommissies.
Grondwet
Een kamerfractie is, dacht ik, nog steeds geen kamercommissie. Die immuniteit voor mensen die aan die vergaderingen deelnemen, kan essentieel zijn voor het horen van personen door de kamercommissies en de inlichtingen die van die mensen worden verkregen. Ik zou daarvan graag een bevestiging van de zijde van de Kamer vernemen. Dan wil ik nog enkele opmerkingen maken over het recht op inlichtingen en het recht op onderzoek, zoals dit nu nog luidt. Het recht op inlichtingen door de Regering te geven is de spil van ons parlementaire stelsel. Dat recht is op twee wijzen ontstaan. Er is een in de Grondwet geformuleerd recht dat aan de Kamer, zowel de Tweede als de Eerste Kamer, als aan de Verenigde Vergadering, toekomt. Daarnaast is er een parlementair gewoonterecht ontstaan via de toepassing van een bepaling van het Reglement van Orde, dat vragen van individuele kamerleden door de Regering worden beantwoord. Deze historische tweedeling heeft van tijd tot tijd geleid tot fervente debatten en, ook nu, tot de vraag of de beantwoording van vragen van individuele kamerleden niet als een minderheidsrecht moest worden veilig gesteld. Mijn fractie heeft bij de schriftelijke behandeling het standpunt ingenomen dat het parlementaire gewoonterecht dat de Regering vragen van individuele kamerleden krachtens het Regiement van Orde gesteld, beantwoordt, zeer wel bij deze algehele grondwetsherziening in de Grondwet alsnog kan worden opgenomen. In de praktijk verandert er nl. niets. Als ik bij een debat over een op de kameragenda geplaatst wetsontwerp een vraag stel aan de Minister, heb ik daar niet eerst de toestemming van een kamermeerderheid voor nodig. Toch valt zo'n vraag onder het grondwettelijke inlichtingenrecht. Stel ik een schriftelijke vraag aan een Minister, dan oefent de kamervoorzitter een milde, redactionele controle uit. Ten minste, dat hoop ik. Een kamermeerderheid komt er evenmin aan te pas. De Regering leek eerst negatief te staan tegenover het onderbrengen van het individuele vragenrecht onder het algemene recht op inlichtingen, maar schijnt daarop terug gekomen te zijn in de nota naar aanleiding van het eindverslag. Mij is dat tot nog toe niet geheel duidelijk geworden, en mèt de heer Faber wil ik daar graag een bevestigend antwoord op horen. Uiteraard is het de bedoeling dat de Regering antwoord geeft. Soms kan zij dat niet, omdat iets gevraagd wordt 1961
i
Kappeyne van de Coppetlo waar onmogelijk antwoord op gegeven kan worden, omdat gegevens niet voorhanden zijn of een overleg nog niet is afgerond etc. Dit zijn als het ware 'natuurlijke' belemmeringen die uit de omstandigheden kunnen voortvloeien en die men naar redelijkheid moet beoordelen. Het is ook mogelijk dat de Regering wèl een antwoord kan geven, doch het niet wil. Het bewaren van vertrouwelijkheid behoeft geen belemmering te zijn, omdat de Regering de inlichtingen ook vertrouwelijk kan geven, al heb ik er begrip voor dat zij er rekening mee houdt dat misschien eens een enkel keertje zo'n inlichting kan uitlekken. Het is mogelijk dat de Regering volhardt in het niet geven van een antwoord en zich daarbij beroept op de verschoningsgrond die ook in het nieuwe Grondwetsartikel gegeven wordt, nl. dat het verstrekken van die inlichting in strijd is met het belang van de Staat. Het oordeel van de Regering dat zij zich op die verschoningsgrond kan en moet beroepen, is een politiek oordeel dat door de Kamer gewogen moet worden. De Kamer kan zeggen: wij willen tóch die inlichting. Dat is, zoals vrijwel alle formele beslissingen van de Kamer, een meerderheidsbeslissing. Blijft de Regering weigerachtig, dan kan de betreffende Minister of het gehele Kabinet de portefeuille ter beschikking stellen. Aan de Kamer is het dan weer, te besluiten of het die consequenties wil aanvaarden, en ik denk dat ook dat besluit een meerderheidsbesluit zal zijn. Wat ik met deze illustratie wil aantonen is het volgende: of men nu een minderheidsrecht of een meerderheidsrecht inzake inlichtingen van de Regering wil scheppen, doet niets af aan de daarvan losstaan-de feitelijkheid, dat het eventueel trekken van politieke consequenties uit het niet antwoorden of niet voldoende antwoorden altijd een politieke zaak zal zijn, die door een meerderheid in de Kamer wordt beslist. Ik hoor graag een reactie van de Regering op mijn visie. Ik ben in ieder geval niet geneigd om aan het recht op inlichtingen, of het nu 76 kamerleden of 1 kamerlid toekomt, een absolute betekenis toe te kennen. Ter zake van het enquêterecht wil ik nog het volgende zeggen als slot. Ik vind het enquêterecht een heel belangrijk recht en het is mijn persoonlijke overtuiging dat dit recht vakerzou moeten worden uitgeoefend en zo nodig zal ik daar persoonlijk ook aan medewerken. Dit recht wordt in het parlementaire jargon als enquêterecht aangeduid en wordt in de Wet op de Parlementaire Enquête nader geregeld. Dat is een van de twee redenen waarom mijn voorkeur er naar uit gaat, het woord 'enquête' in de nieuwe Grondwet te behouden. De tweede reden is gelegen in de ruimere betekenis van het woord 'onderzoek', waaronder ook het vergaren van inlichtingen valt zonder dat het verschijnen van betrokkenen en door hun onder ede verklaringen afleggen kan worden afgedwongen. Ik hoop, dat de Kamer deze argumentatie wil meenemen in haar beslissing over mijn amendement. De vraag of een minderheid in de Kamer het enquêterecht moet krijgen beantwoord ik negatief. Bij wijze van analyse kan men het enquêterecht vergelijken met het recht op inlichtingen. Dat betekent niet dat ze onder alle omstandigheden dezelfde uitkomst opleveren. Als het individuele vragenrecht in de Grondwet wordt opgenomen, dan is het naar de praktijkbehoefte gezien niet nodig dat de Kamer in meerderheid de vragen als het ware bekrachtigt. Met de enquête is het anders. De Kamer neemt daarover een meerderheidsbesluit, nadat zij het onderwerp van de enquête, die veelal in de vorm van concrete vragen wordt geformuleerd, heeft bezien. Een enquêtecommissie kan lang aan het werk zijn, extra personeel behoeven en tevens ter wille van het onderwerp waarom het gaat, ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer van de te ondervragen personen. Dat is een zware verantwoordelijkheid. Ik vind dat die verantwoordelijkheid door een zo groot mogelijk deel van de Kamer, in ieder geval een meerderheid moet worden genomen en niet bij voorbaat moet worden gedelegeerd aan een willekeurige minderheid. Ministers en hun ambtenaren kunnen zich op verschoningsgronden beroepen; de gewone burger veel minder. Overigens ben ik blij dat de Regering de Wet op de Parlementaire Enquête aan een herbeschouwing wil onderwerpen, juist op dat punt. D De heer Nijpels (VVD): Mijnheer de Voorzitter! In de bijzondere commissie voor Grond-en Kieswetzaken is afgesproken dat over de wetsontwerpen die handelen over de grondwetsbepalingen inzake de begroting, de openbaarheid van bestuur en de heerlijke rechten, slechts kort gesproken zal worden. Vanwege die afspraak, maar vooral dankzij het feit dat de Regering aan de door ons in het voorlopig verslag gewenste wijzigingen vrijwel geheel tegemoet is gekomen, kan mijn bijdrage in dit debat van zeer beperkte aard zijn. Rond het wetsontwerp over de grondwetsbepalingen inzake de begroting, is enige onduidelijkheid ontstaan over de vraag of de Algemene Rekenkamer, vooruitlopend op de goedkeuring van de rijksrekening, over een gedeeltelijke verantwoording van bepaalde posten haar oordeel zou dienen te geven. Begrijp ik de brief van 7 december van de Minister van Binnenlandse Zaken aan de Algemene Rekenkamer goed, als ik daaruit concludeer dat de Regering vindt dat een partiële verantwoording vergezeld zal dienen te gaan van een bepaalde vorm van goedkeuring van die partiële verantwoording? De Minister constateert in voornoemde brief, dat om aan zo'n verantwoording een comptabel karakter te geven, de Comptabiliteitswet ter zake aangepast zou dienen te worden. Ik neem aan dat het kabinet een dergelijke wijziging zal bevorderen. In het eindverslag heb ik namens mijn fractie iets van onze tevredenheid laten blijken over het feit dat de Regering in de term 'de door de Algemene Rekenkamer onderzochte rekening' het woord 'onderzochte' heeft vervangen door het woord 'goedgekeurde'. Het gaat hier, zoals de Raad van State terecht heeft opgemerkt, om een belangrijke zaak. De oorspronkelijk voorgestelde formule had kunnen inhouden dat de bereidheid van de Regering om met de Algemene Rekenkamer tot overeenstemming te komen, naar alle waarschijnlijkheid zou afnemen. De betekenis van de Algemene Rekenkamer zou daarmee aanzienlijk worden beperkt. Dit zou in de praktijk het verdwijnen van de Indemniteitswet tot gevolg hebben gehad. Gelukkig heeft de Regering op tijd de koers gewijzigd. Ten aanzien van het wetsontwerp in-zake het doen vervallen van de heerlijke rechten heb ik slechts één vraag, die met name is opgekomen door het enigszins onduidelijke antwoord van de Regering op een vraag van CDA-zij-de over de schadevergoeding bij het wettelijk doen vervallen van heerlijke rechten. Deelt de Regering ons principiële standpunt dat evenals bij de andere vormen van onteigening, dat er altijd een regeling voor de schadevergoeding dient te worden getroffen? Ik wil tot slot enkele opmerkingen maken over het voorstel om tot een grondwetsartikel inzake de openbaarheid van bestuur te komen. Het ver-Tweede Kamer 12 december 1979
Grondwet
1962
Nijpels heugt ons dat er uiteindelijk is besloten een grondwetsbepaling over die openbaarheid op te nemen. Nog verheugender is het dat mede op aandringen van onze fractie dit beginsel nog duidelijker is verankerd dan de Regering oorspronkelijk voor ogen stond. Nu er in het betreffende artikel wordt gesproken over 'openbaarheid volgens regels', in plaats van 'openbaarheid ingevolge regels', komt het beginsel veel krachtiger tot drukking en sluit het aldus beter aan bij de daarover in de maatschappij levende gedachten.
De algemene beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: De Minister-President heeft mij laten weten, dat hij hedenavond gaarne een verklaring aflegt over de besprekingen in de NAVO-Raad te Brussel. Ik stel voor, hem daartoe in de gelegenheid te stellen op het vroegst mogelijke tijdstip. Dat is mogelijk aan het begin van de avondvergadering, maar in ieder geval niet later dan 21.00 uur. Overeenkomstig het voorstel van de Voorzitter wordt besloten. De vergadering wordt van 18.20 uur tot 20.00 uur geschorst.