Lijst van ingekomen stukken (dinsdag 25 maart 1980) - Handelingen Tweede Kamer 1979-1980 25 maart 1980 orde 6

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regeling van delen van het recht in algemene wetboeken tot opneming van een bepaling inzake algemene regels van bestuursrecht (15046); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake de buitenlandse betrekkingen (15049, R 1100); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strek kende tot het doen vervallen van de artikelen 73 en 190-192 (15468).

en van: de motie-Korte-van Hemel c.s. over de wetgeving houdende algemene regels van bestuursrecht (15046, nr. 11); de motie-Brinkhorst c.s. over de verhouding van de Grondwet tot de Europese rechtsorde (15049; R 1100, nr. 16). De algemene beraadslaging wordt hervat.

Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Tegelijkertijd met de herzieningsontwerpen inzake de Staten-Generaal werden in december en februari jl. in deze Kamer ook de voorstellen inzake de openbaarheid en de begroting behandeld. Dat betekent dat daarmee in feite de behandeling van hoofdstuk 5 van de nieuwe Grondwet, bevattende de bepalingen over wetgeving en bestuur, was begonnen. Het doet de Regering genoegen dat inmiddels verdere behandeling van hoofdstuk 5 in dit Huis kan worden voortgezet. Het hoofdstuk over de wetgeving en het bestuur regelt een groot aantal onderwerpen van uiteenlopende aard. Om die reden zijn de bepalingen uit het hoofdstuk verdeeld over een tiental wetsontwerpen. Vandaag zijn wat dit hoofdstuk van de nieuwe Grondwet betreft aan de orde de wetsontwerpen die betrekking hebben op de codificatie en de buitenlandse betrekkingen. Naar ik hoop, zal over het merendeel van de overige wetsontwerpen die onderdelen van hoofdstuk 5 regelen spoedig een mondelinge gedachtenwisseling tussen Kamer en Regering kunnen plaatsvinden. Vanavond is verder aan de orde het wetsontwerp inzake de schrapping van de monetaire bepalingen uit de huidige Grondwet. Ik zal aanstonds ingaan op de beschouwingen, opmerkingen en vragen van de kant van de Kamer over deze drie wetsontwerpen. Daarna zal de Staatssecretaris van Justitie antwoord geven op de vragen over een aantal aspecten van wetstontwerp 15046. Vervolgens zal de Minister van Buitenlandse Zaken nader ingaan op wetsontwerp 15049. De bijdrage van de Minister van Financiën is geïncorporeerd in mijn bijdrage, iets wat de heer Wölt-gens, die op dit moment nog niet aanwezig is, ongetwijfeld genoegen zal doen. De regeringscommissaris zal ten slotte aandacht geven aan de vragen die de bewindslieden dan nog hebben laten liggen. Mevrouw Kappeyne heeft een opmerking van algemene aard gemaakt. Zij heeft gesproken over vraagstukken van systematiek. Op zich zelf heeft zij gelijk; de behandeling van het vijfde hoofdstuk zou systematischer hebben kunnen plaatsvinden, maar er is nu eenmaal de procedure gekozen van het indienen van een groot aantal voorstellen. Dat maakt een andere keuze dan die, welke is gedaan in overleg met deze Kamer, erg moeilijk. Ik denk dat de gekozen weg de meest begaanbare is. De heer Roethof heeft gevraagd hoe het nu staat met de aanbevelingen van de commissie-Polak. Ook mevrouw Kappeyne en de heer Brinkhorst hebben daarover gesproken. Bijna alle departementen zijn bij deze aangelegenheid betrokken. De eerste stap is gezet. De Minister van Justitie is coördinerend bewindsman voor de harmonisatie van de wetgeving geworden. Er is, gezien het fundamentele karakter van de onderwerpen die aan de orde zijn, een zekere aanlooptijd nodig en dat acht ik ook verantwoord. Mevrouw Kappeyne heeft ook nu weer, evenals bij de behandeling van de wetsontwerpen inzake de Staten-Generaal, gezegd dat zij bij de behandeling van het herzieningsontwerp over de wetgeving in zal gaan op de vraag hoe de rol van de Staten-Generaal bij de beleidsvorming meer geformaliseerd zal kunnen worden. Wij krijgen daar dan een nadere discussie over. Dan kunnen wij ook nog eens in-gaan op het interruptiedebat dat is aangezwengeld door de interventie van de heer Nijpels in het kader van het wetsontwerp inzake de buitenlandse betrekkingen. Wij hebben daarover een eerste gedachtenwisseling gehad en het lijkt mij goed bij de gelegenheid, waarop mevrouw Kappeyne doelde, die gedachtenwisseling voort te zetten. Na deze meer algemene inleidende opmerkingen ben ik aangeland bij het wetsontwerp 15046, dat de codificatievoorschriften behandelt. De heer Brinkhorst heeft in zijn betoog een uitspraak gedaan, die ik gaarne met instemming wil aanhalen. Hij heeft gezegd dat de Staten-Generaal en de Regering zich er steeds van bewust zullen moeten blijven, dat een duidelijke en doorzichtige wetgeving een nastrevenswaardig doel is. Mevrouw Korte-van Hemel en de heer Roethof hebben ook in dezelfde zin gesproken. Ik onderschrijf deze gedachte van de verschillende afgevaardigden van harte. In deze tijd van 14 wetsfamilies is het benadrukken van het belang van helderheid en consistentie in de wetgeving bepaald geen overbodige zaak. Naar onze mening blijft een grondwettelijk codificatievoorschrift een belangrijke steun bij het streven naar een doorzichtige en consistente wetgeving. De kern van de codificatiegedachte is, dat belangrijke rechtsgebieden als het burgerlijk recht, het strafrecht en het procesrecht bij formele wet moeten worden geregeld. Die kern is ook in het eerste lid van artikel 5.2.8 neergelegd. Vorige week, bij het aanhoren van de verschillende geachte afgevaardigden, is gebleken dat er over de blijven-de waarde van de codificatiegedachte geen verschil van mening tussen Kamer en Regering bestaat. In onze eenheidsstaat heeft het codificatievoorschrift uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtseenheid in de afgelopen anderhalve eeuw een heilzame werking gehad. Dit geldt zeker, indien

Tweede Kamer 25 maart 1980

Academische ziekenhuizen Grondwet

4077

Wiegel wij de huidige situatie vergelijken met de toestand van versnippering van het burgerlijk recht en het straf-en procesrecht, die vóór de Napoleontische tijd ons rechtsbestel kenmerkte. In dit verband wil ik mevrouw Kor-te-van Hemel zeggen, dat ik met haar veel waarde hecht aan het gunstige effect dat het codificatievoorschrift in zijn uitwerking heeft op de rechtspositie van de burger. De regeling bij formele wet van het burgerlijk straf-en procesrecht dient naar mijn mening het uitgangspunt voor de toekomst te blijven. Het voorgestelde eerste lid -de geachte afgevaardigden zullen het hebben begrepen -eist verder regeling bij formele wet in algemene wetboeken . Ook op dit punt -ik releveer de geschiedenis -wordt het huidige artikel 164 gevolgd. De ook in artikel 164 voorkomende clausule, die het mogelijk maakt om binnen de grenzen van het voorschrift sommige onderwerpen buiten de algemene wetboeken te regelen, is in het eerste lid van artikel 5.2.8 gehandhaafd. Wel is de tekst van de clausule enigszins aangepast om de wetgever in deze aangelegenheid iets meer ruimte te geven, namelijk door de vervanging van het woord 'enkele' door het woord 'bepaalde'. Het verheugt me te kunnen constateren dat ook de geachte afgevaardigde mevrouw Kor-te-van Hemel thans in positieve zin op dit voorstel heeft gereageerd. De wijzigingen, die in artikel 5.2.8, eerste lid,zijn aangebracht in vergelijking met artikel 164, brengen geen verandering in de materiële inhoud. Ik wil dit nog eens nadrukkelijk zeggen. Het handelsrecht is begrepen onder het burgerlijk recht. Het militaire strafrecht valt onder de term 'strafrecht'. Ik meen dat alles op deze wijze duidelijk en op de juiste manier is afgedekt. De geachte afgevaardigde de heer Verbrugh heeft het in zijn betoog over het codificatie-artikel een merkwaardig feit genoemd, dat waar codificatie echt gewenst is -hij heeft daarbij speciaal gedoeld op het terrein van de sociale wetgeving -de Grondwet geen regels stelt. Ik denk dat de geachte afgevaardigde niet helemaal op de juiste wijze de plank slaat. Ik mag hem eraan herinneren dat in voorstellen met betrekking tot de sociale grondrechten, die inmiddels in eerste lezing het Staatsblad hebben bereikt, de bepaling voorkomt: 'De wet stelt regels omtrent de aanspraken op sociale zekerheid'. Dit staat in artikel 1.19, tweede lid.

Ik kom dan te spreken over het twee-de lid van artikel 5.2.8, de opdracht aan de wetgever om algemene regels van bestuursrecht vast te stellen. Bijna alle geachte afgevaardigden hebben zich akkoord verklaard met de inhoud van de desbetreffende bepaling. Het is een ieder, die thuis is in dit grondwettelijke bos, duidelijk dat het geen geringe opdracht is, die in het tweede lid van het thans voorgestelde artikel aan de wetgever wordt gegeven. De materie is omvangrijk en complex. De geachte afgevaardigde mevrouw Korte-van Hemel heeft mede namens mevrouw Kappeyne van de Coppello en de heren Roethof, Brinkhorst en Van der Sanden ten aanzien van deze problematiek een motie ingediend, waarin de Regering wordt gevraagd spoed te betrachten bij het indienen van de in artikel 5.2.8, tweede lid, genoemde wetgeving. De gedachte, die spreekt uit de motie van de geachte afgevaardigde mevrouw Korte-van Hemel, spreekt de Regering aan. Ik geloof dat het een goede zaak is, dat aan de verbrokkeling en dus aan de onoverzichtelijkheid die op dit moment toch nog het bestuursrecht kenmerkt een einde wordt gemaakt. Dit is in het belang van het goed functioneren van de overheid, maar vooral ook -mevrouw Korte-van Hemel heeft ook in die richting bij het formuleren van haar betoog gewerktten behoeve van de burger. Ik wil dan ook aan het adres van de geachte afgevaardigde gaarne zeggen dat de Regering zeer veel waarde hecht aan een spoedige totstandkoming van codificerende wetgeving op het terrein van het bestuursrecht, of deelgebieden daarvan, al is het wel zo, dat in het oog moet worden gehouden dat er nog andere wetgevingsprioriteiten zijn, die ook hun beslag -vaak een groot beslag -leggen op de wetgevingscapaciteit op de departementen. Geen twijfel over de intentie van de Regering ten aanzien van de motie van de geachte afgevaardigde mevrouw Korte, zoals die ook is gesteund in zeer brede mate door deze Kamer; de Regering beschouwt de ingediende motie van de geachte afgevaardigde als een steun in de rug voor het dienaangaande verder te voeren beleid. Op dat stuk heeft de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst nog een concrete vraag gesteld, namelijk of de Regering denkt aan het instellen van een staatscommissie ter voorbereiding van een wettelijke regeling van de algemene regels van bestuursrecht Ik durf op dit moment niet exact te zeggen -ik wil dat ook niet doen -dat wij op het standpunt staan van: er komt een staatscommissie of er komt er geen. Wij willen daarover nog eens denken. Gedurende een paar decennia is er diepgaand aandacht besteed, zowel in de wetenschappelijke als in de bestuurlijke wereld, aan deze zaak. Of men dan nog een staatscommissie nodig heeft, weet ik niet, maar ik wil de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst wel toezeggen dat wij daarover nog eens zullen nadenken. De geachte afgevaardigde de heer Roethof is ingegaan op de delegatie bevoegdheid in het tweede lid. Hij heeft daarbij ten tonele gevoerd een brief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Deze vereniging schrijft de Minister van Binnenlandse Zaken over het algemeen veelvuldig brieven, alleen een afschrift van deze brief heb ik niet gekregen. Dank zij de welwillende medewerking van de geachte afgevaardigde als een soort onbezoldigd PPT-er beschikt de Regering thans over de tekst van die brief. Ik ben de geachte afgevaardigde voor zijn interventie ter zake erkentelijk.

De heer Roethof (PvdA): Als het maar niet in strijd is met het briefgeheim. Minister Wiegel: Dat weet ik niet. De heer Roethof heeft die brief aan ons gegeven. Hij moet dan maar eens bij zich zelf te rade gaan. De geachte afgevaardigde heeft gevraagd, of het voorgestelde tweede lid ook de mogelijkheid opent om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot het bestuur van de huishouding van provincies en gemeenten. Ik geloof dat het voor het geven van een antwoord op deze vraag eerst nodig is, vast te stellen wat de bedoeling is van de ontworpen bepaling. De bedoeling is dat de wetgever komt tot vaststelling van algemene regels van bestuursrecht, zo staat het er. Dat betekent, de grondwetgever wil, als deze bepaling tenminste zo zou worden aanvaard, daarbij een zekere ruimte laten aan de lagere publiekrechtelijke lichamen om met betrekking tot een eigen bestuur autonoom bestuursrechtelijke regels op te stellen. Als wij zien naar de voorgestelde grondwetsbepaling, dan blijkt naar mijn mening dat die delegatie niet wil uitsluiten. Ik mag aannemen dat de wetgever op die punten, waar algemene regels van bestuursrecht de positie

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4078

Wiegel van de burger wezenlijk raken, dan ook zelf de essentiële elementen van die algemene regels zal vaststellen. Voor het overige staat het hem vrij de nadere detaillering daarvan op te dragen aan lagere wetgevers. Dat kan dan geschieden in de vorm van een algemene maatregel van bestuur maar ook van een gemeenteverordening. Het is zelfs voorstelbaar dat die algemene maatregel van bestuur op zijn beurt weer een nadere delegatie in-houdt aan de gemeenteverordening. Binnen de voorschriften die de Grondwet geeft tot inachtneming van de autonome bevoegdheid van provincies en gemeenten is zo'n constructie ook niet per se ongeoorloofd. Ik laat de wenselijkheid daarvan nu in het midden. Het zal een zaak zijn voor de wetgever, die de grondwettelijke opdracht tot vaststelling van algemene regels van bestuur slechts gaat uitvoeren. Die constructie is theoretisch denkbaar en op zich zelf ook niet onoorbaar.

De heer Roethof (PvdA): Ik begrijp het betoog van de Minister wel, maar wij hebben destijds bij wetsontwerp 13872, gesanctioneerd het voorstel van de Regering, bij het gebruik van de formule 'vaststellen' aan te nemen dat er geen sprake is van een delegatiebevoegdheid. Als men, zoals in het eerste lid, stelt 'de wet regelt' is die bevoegdheid wel aanwezig. Ik heb niet de indruk dat het betoog van de Minister nu daarmee geheel in overeenstemming is.

Minister Wiegel: Ik weet het niet. De bepaling beoogt nu juist het vaststellen, door de wetgever, maar wel van algemene regels van bestuursrecht.

De heer Roethof (PvdA): De Minister heeft op een gegeven moment gezegd, dat men een lager orgaan in ieder geval iets kan opdragen. De verwijzing naar de autonome sfeer van de gemeentebesturen leek mij niet geheel terecht.

Minister Wiegel: Als de geachte afgevaardigde het woord 'regels' goed in-terpreteert, laat die terminologie bepaald ook delegatie toe. Kunnen wij met elkaar afspreken dat de regerings-commissaris nog eens op de technische kant daarvan ingaat?

De heer Roethof (PvdA): Daarmee ga ik geheel akkoord. Minister Wiegel: De geachte afgevaardigde de heer Roethof heeft een amendement op dit wetsvoorstel ingediend. Dit amendement is te vinden op stuk nr. 10. Hij heeft in zijn beschouwingen gevraagd of het niet mogelijk zou zijn aan het thans voorgestelde tweede lid een zinsnede toe te voegen over het administratieve procesrecht. Op dat stuk heeft hij het amendement ingediend. Over diezelfde aangelegenheid heeft mevrouw Kappeyne van de Coppello de vrees geuit dat, als de gedachte van de geachte afgevaardigde zou worden aanvaard, de uitdrukkelijke opdracht die dan aan de wetgever op dat terrein wordt gegeven, de wetgever wel voor een bijzonder zware taak stelt. Mevrouw Kappeyne van de Coppello sprak zelfs over een al te zware taak. De Regering is het eens met hetgeen mevrouw Kappeyne van de Coppello daarover heeft gezegd. De regeringscommissaris zal daarop, net als op het eerdere punt van de geachte afgevaardigde de heer Roethof, nader ingaan. Dit was wat ik wilde zeggen over wetsontwerp 15046. Straks zal de Staatssecretaris van Justitie en zoals eerder is gezegd ook de regeringscommissaris nader over dit wetsontwerp spreken. Ik ben dan aangeland bij het deel van de opmerkingen van de Regering dat de Minister van Binnenlandse Zaken is toebedeeld, of dat hij zich zelf heeft toegeëigend, bij het wetsontwerp 15049. Ik wil beginnen met het noemen van de titel van een studie uit 1949, die handelt over de Nederlandse grondwetsbepalingen over de buitenlandse betrekkingen. Die titel luidt: 'Waar volkenrecht en Nederlands staatsrecht elkaar raken'. Die titel geeft voor een deel heel kernachtig weer waar het bij dit grondwetsvoorstel om gaat. Ons oog is bij dit wetsontwerp niet alleen gericht op nationale, maar ook op internationale aspecten. Het Nederlands staatsbestel functioneert niet in een vacuüm,maar is onderdeel van een grotere internationale gemeenschap. Ik wil hierbij echter de volgende kanttekening plaatsen. Wij houden ons vandaag bezig met de Nederlandse Grondwet, die zich primair richt op nationale constitutionele verhoudingen. Daarop valt de nadruk. Vele internationale verschijnselen, hoezeer die ook van invloed kunnen zijn op de nationale verhoudingen, zijn niet door enige nationale grondwet te reguleren. Dat neemt niet weg dat het verband met internationale aspecten onmiskenbaar is. Terecht is door de heer Brinkhorst met nadruk gewezen op de ingrijpen-de veranderingen die het Europees in-tegratieproces in Nederland teweeg brengt. Duidelijk komt dat ook naar voren in de studie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid uit 1977. De Raad heeft geconstateerd dat er in politiek opzicht een verschuiving is van de nationale regeringen naar de organen van de Europese Gemeenschap c.q. het gezamenlijk overleg van de Westeuropese staten. Naast de mogelijkheid van verschuivende bevoegdheden dient ook gedacht te worden aan de werking van verdragsbepalingen en van besluiten van internationale organisaties in de Nederlandse rechtsorde. Wat moet nu onze opstelling zijn tegenover deze ontwikkelingen bij het formuleren van de Nederlandse grondwetbepalingen? Aan de ene kant moeten wij ons realiseren dat de nationale Grondwet niet op internationaal niveau kan reguleren. Om een voorbeeld te noemen: een door ons wenselijk geachte versterking van de democratische controle op Europees niveau, zal niet op het niveau van de Nederlandse Grondwet bepaald kunnen worden. Aan de andere kant moet de Nederlandse Grondwet geen onnodige belemmeringen opwerpen voor verdere ontwikkelingen. Anders gezegd: de tekst van de nieuwe Grondwet moet niet te star blijken. Daarmee hebben wij dan ook bij onze voorstellen rekening gehouden.

De heer Brinkhorst (D'66): Wat bedoelt de Minister met 'onnodige belemmeringen'? Zijn er ook nodige belemmeringen? Minister Wiegel: Ik zal deze vraag graag beantwoorden als het past in de logica van mijn betoog, maar het is nog niet zo ver. Ik verwacht dat de Regering ook voor dit onderdeel van haar beleid kan rekenen op een brede in-stemming van de volksvertegenwoordiging en ik vraag de geachte afgevaardigde een ogenblik geduld te betrachten. De heer Brinkhorst (D'66): Nooit als het onnodig is! Minister Wiegel: We hebben elkaar goed begrepen. De heerVerbrugh (GPV): De Minister zegt nogal gemakkelijk dat de nationale wetgeving onmogelijk de internationale verhoudingen kan reguleren. De nationale wetgeving kan echter wél een nationaal beleid veronderstellen dat regulerend probeert in te werken op die internationale verhoudingen. Minister Wiegel: Dat heb ik tot nu toe niet bestreden.

De heer Verbrugh (GPV): Maar u hebt het niet gezegd.

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4079

Wiegel Minister Wiegel: Nee, maar ik was bij dit wetsontwerp nog maar aan het begin van mijn betoog. Mijnheer de Voorzitter! Vanuit de door ons gekozen algemene uitgangspunten hebben wij de voorstellen geformuleerd, zoals die thans ter tafel liggen. De materie met betrekking tot de verdragen is in een aantal etappesin 1953 en 1956-in het huidige stelsel ondergebracht. Principes, die thans in de Grondwet zijn neergelegd, worden over het algemeen als bevredigend ervaren. Ik vind dat wij deze beginselen zeker niet terzijde moeten schuiven. Uit de eerdere gedachtenwisseling zowel mondeling als schriftelijk heb ik de indruk dat deze stellingname ook over het algemeen de instemming van de Kamer heeft. Verleden week is dat nog gebleken uit de woorden van de geachte afgevaardigde de heer Van den Broek. Hij heeft verklaard het met de opvattingen van de Regering ter zake niet oneens te zijn. Ook de heer Verbrugh heeft gezegd dat hij zich kon vinden in het streven om meer duidelijkheid te scheppen en overbodige details weg te laten. De geachte afgevaardigde de heer Patijn heeft gesproken over een cosmetische ingreep. Ik neem aan dat hij daarbij tevens heeft gedacht aan de daaruit resulterende verfraaiing die de Regering heeft gemeend te kunnen ontwerpen. De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst heeft verleden week de gedachte van de betekenis van het Europees integratieproces nog eens extra willen onderstrepen. Hij heeft een motie ter zake ingediend, die althans met de pen ook door de heer Van den Broek is ondertekend.

De heer Brinkhorst (D'66): En door de heer Nijpels in druk. Minister Wiegel: Kortom, dat is dan toch die brede steun, waarover ik zojuist sprak. In deze motie wordt gezegd, dat de bepalingen van de Grondwet in geval in twijfel zo dienen te worden uitgelegd, dat het Europees integratiestreven daardoor niet wordt belemmerd. In de memorie van antwoord hebben wij al gezegd dat het feit dat ons land onderdeel is geworden van een brede Europese rechtsor-de past in de thans gekozen benaderingswijze. De voorgestelde regeling houdt een erkenning in van de mogelijkheid van een verdergaande ontwikkeling binnen de Europese grondwet. Onze grondwet staat het Europees in-tegratieproces niet in de weg. Daarom zou mijn eerste reactie op de motie zijn, of zij wel zo nodig is en of zij eigenlijk niet overbodig is. Mijn tweede reactie op de motie is het volgende. Is de formulering van de motie wel zo gelukkig? De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst heeft gezegd dat hij naar een meer neutrale formulering heeft gezocht dan de formulering die van de kant van zijn groep in het eindverslag is gebruikt. Ik vraag mij af, of de formulering wel zo geslaagd is. Blijft niet het bezwaar bestaan, dat de verlangde uitspraak wel wat erg algemeen -men zou kunnen zeggen 'tè algemeen' -is gesteld? Dient onder alle denkbare omstandigheden de Grondwet in geval van twijfel te worden uitgelegd ten faveure van het Europees integratieproces? Ik denk dat wij bij dit soort aangelegenheden niet aan een zekere afweging kunnen ontkomen, ook al wordt natuurlijk het belang van het Europees integratieproces steeds in het oog gehouden. De voorgestelde motie laat wat weinig ruimte voor die soms noodzakelijke afweging. Ik denk daarbij niet alleen aan de behartiging van nationale belangen. Men zou ook aan andere doelstellingen kunnen denken. Ik vraag mij daarom af, of het woordje 'onnodig', dat eerder werd gebruikt, hier zo ondienstig zou zijn. Wanneer dat in de motie zou worden ingevoegd,dus wanneer er zou staan dat bepalingen van de Grondwet in geval van twijfel zo dienen te worden uitgelegd dat het Europese integratieproces daardoor niet onnodig wordt belemmerd, dan is er toch wat meer ruimte voor afweging, ruimte die naar mijn opvatting in de huidige tekst van de motie wat onvoldoende is ingebouwd.

De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Daarmee heeft de Minister nauwelijks iets over de betekenis van het begrip 'onnodig' gezegd. Voordat wij daarover kunnen spreken, lijkt het mij zinvol dat hij eerst aangeeft wat nu een onnodige belemmering en eventueel een nodige belemmering is.

Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik weet niet of ik dat moet uitleggen. De formulering van de motie laat naar mijn opvatting erg weinig ruimte voor afweging die er toch wel eens moet kunnen zijn. Het proces van Europese integratie is een proces waar van wij menen dat het moet worden voortgezet, maar het is niet het enige onderdeel van het buitenlands beleid, want daarbij kunnen allerlei andere zaken aan de orde komen. Ik ben hiermee eigenlijk al een beetje op het terrein waarop mijn collega van Buitenlandse Zaken deskundig is en ik voor een deel slechts woordvoerder. Als men kijkt naar de Europese integratie, dan -dat zal de geachte afgevaardigde toch vanuit zijn vroegere positie zonder twijfel weten -zal toch blijken dat niet elk land in Europa over de verschillende vraagstukken hetzelf-de denkt. Er zitten aan de buitenlandse politiek verschillende aspecten verbonden en in dit licht gezien, vraag ik mij af, of het wel zodanig moet worden geformuleerd dat altijd als er twijfel is het Europese integratieproces voorop moet staan, want dan belemmer je jezelf wel om een aantal andere afwegingen, gezien opstellingen van andere landen in Europa, in de beschouwingen te betrekken.

De heer Brinkhorst (D,66): Mijnheer de Voorzitter! Het is heel typerend dat de Minister van Binnenlandse Zaken dit deel van de beantwoording voor zijn rekening neemt en niet de Minister van Buitenlandse Zaken.

Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik zei zoeven al dat ik kwam op het terrein van mijn collega van Buitenlandse Zaken. Ik kan daar echter ook niets aan doen, want de geachte afgevaardigde stelde mij een vraag en het gaat mij wat te ver op dan te zeggen dat ik die moeilijke vraag aan mijn collega van Buitenlandse Zaken maar zal overlaten.

De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Kernpunt is dat de Minister de term 'onnodig' introduceert. Ik vind die term bepaald niet verhelderend en daarom vraag ik de Minister of hij kan toelichten waarom hij die term wil in-voeren. Wat zijn de omstandigheden, waarin het proces wel onnodig wordt belemmerd en wat zijn de omstandigheden, waarin het niet onnodig wordt belemmerd? Als wij dat weten heeft het pas zin om een dergelijke term te overwegen.

Minister Wiegel: Ik dacht van niet. Als de geachte afgevaardigde die term niet zou implementeren in zijn motie, dan moet het Europese integratieproces altijd voorrang krijgen en dat kan betekenen dat andere doelstellingen van buitenlandse politiek daardoor niet meer tellen.

De heer Verbrugh (GPV): Mijnheer de Voorzitter! Maakt de Minister het zichzelf niet moeilijk met te zeggen dat die Europese integratie moet worden bevorderd? Dat is toch geclausuleerd? Er zijn allerlei Europa's mogelijk; er kan

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4080

Wiegel een Europa worden nagestreefd dat de Minister wil bevorderen, maar ook een Europa dat de Minister wellicht helemaal niet wil bevorderen. Men weet niet hoe de ontwikkelingen in de toekomst zullen verlopen. Juist die clausulering geeft de ratio aan het verhaal over 'onnodig'.

Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik dacht, dat de heer Verbrugh -ik heb het wat suaaf gezegd -iets pregnanter dan ik in deze Grondwetsdiscussietoch een aantal aspecten naar voren heeft gebracht die het overwegen waard zijn. De heer Roethof (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Er zit nog een ander aspect aan de motie. Er staat namelijk dat de bepalingen van de Grondwet in geval van twijfel zo dienen te worden uitgelegd dat het Europese integratieproces daardoor niet wordt belemmerd. Deze kwestie is tweemaal aan de orde geweest in deze Kamer in de afgelopen jaren, ril. toen het ging om onze grondrechten zoals die ook in de nieuwe Grondwet zullen worden verankerd en bij de bespreking van het VN-verdrag inzake de burgerlijke en politieke rechten. Toen is hier zeer duidelijk door de Regering verklaard dat in geval van twijfel over de vraag wat nu voorrang heeft -dus de Grondwet, of het VN-verdrag, of de Europese Conventie -de regeling die de meeste bescherming aan de burger biedt de voorrang zou hebben. Ik vind het ook zeer juist, dat de Regering dit heeft vastgesteld. Als men nu de motie van de heer Brinkhorst goed leest, zou men die zo kunnen in-terpreteren dat, als de Grondwet de meeste bescherming geeft, desalniettemin de Conventie van Rome de voorrang zou moeten hebben.

De heer Brinkhorst (D'66): Dit lijkt mij geen juiste interpretatie. Niet voor niets staan in de motie niet de woorden 'niet wordt bevorderd', maar de woorden 'niet wordt belemmerd'. Ik ben het er volstrekt mee eens dat op het punt van de rechtsbescherming uiteraard het meest vergaande primair staat. Dit is ook helemaal niet in strijd met de grondwetsartikelen 65 en 66, waarin immers de term 'voorrang voor het internationaal recht' wordt gehanteerd. Ik geloof dus dat de interpretatie van de heer Roethof volstrekt juist is maar niet haaks staat op deze motie. Minister Wiegel: Ik neig toch wel tot het bijvallen op één onderdeel van de geachte afgevaardigde de heer Roethof.

Mijn indruk is dat, als het woord 'onnodig' niet in deze motie staat, men dan toch een aantal andere aspecten minder zwaar kan laten wegen dan het aspect van het Europese integratieproces. Ik ben het dus met die gedachte van de geachte afgevaardigde wel eens.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Afgezien van het woord 'suaaf', wil ik u nog iets vragen. Ik neem aan dat dit een Hollandse vertaling is van een latijns begrip en niet teruggaat op een functie die in Vaticaanstad werd uitgeoefend.

Minister Wiegel: Dat klopt; u kunt het opzoeken in de dikke Van Dale. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het gaat er maar om of u het met een s of met een z zegt, Excellentiel De motie welke door mijn collega Nijpels mede is ondertekend, wordt door ons opgevat als een Europese in-tegratie, zoals die tot uitdrukking komt in verdragen. Dit betekent dat hiermee al een zekere voorrang is gegeven door Regering en parlement bij de vaststelling van die verdragen. Zo vatten wij die motie op. Daarom zien wij in die motie helemaal niet de moeilijkheden die de Minister erin ziet. Minister Wiegel: Ik dank de geachte afgevaardigde voor de interpretatie namens haar fractie van deze motie. Die geeft een zekere verduidelijkende uitleg. Nu is het wel zo, dat hetgeen de geachte afgevaardigde zegt niet in deze motie staat. Ik vind het heel interessant (en ik waardeer het ook) dat de liberale fractie deze interpretatie aan de motie geeft. Ik ken niet de interpretatie door andere fracties van deze motie. Juist echter omdat het hier gaat om een discussie over een wijziging van de Grondwet, is het naar mijn oordeel dienstig dat wij precies weten waarop wordt gedoeld. Mevrouw Kappeyne heeft een wezenlijk element ingebracht. Dit element staat echter niet, althans niet letterlijk, in de tekst van de motie. Ik meen dat hierdoor in wezen mijn stelling wordt versterkt en dat de motie de mogelijkheid opent dat bepaalde afwegingen op een gegeven ogenblik niet al te eenvoudig zullen zijn.

De heer Brinkhorst (D'66): Ik kom er toch nog op terug, omdat de term 'onnodig' natuurlijk iedere betekenis aan de motie zal ontnemen. De Minister zegt dat het om afwegingen gaat. Hij vindt de motie niet zorgvuldig geformuleerd. Er staat heel uitdrukkelijk in, dat in geval van twijfel deze uitleg eraan zou moeten worden gegeven. Met andere woorden: wanneer er geen twijfel is (de heer Roethof doelde op zo'n punt, namelijk verdergaande rechtsbescherming) dan is deze motie niet van toepassing. Er is natuurlijk sprake van een zeer zorgvuldige afweging. Alleen in geval van twijfel enz. Ik denk dat dit punt door de Minister niet betwist is. Ik herhaal mijn vraag: ontkracht het woord 'onnodig' niet iedere betekenis van de motie? Als dat de bedoeling van de Regering is Minister Wiegel: Natuurlijk niet. Als dat de bedoeling van de Regering was, zou de Regering dit heel openlijk hebben gezegd, terwijl de Regering zich juist op zichzelf positief heeft uitgelaten tegenover de gedachte die achter de motie zit. Wat blijkt nu bij de discussie, ook vanavond? De heer Roethof heeft kritische kanttekeningen. Mevrouw Kappeyne geeft een bepaalde uitleg aan de motie. Ik vraag mij af of wij wel exact goed verstaan wat onder de inhoud van de motie wordt begrepen. Als dit in deze gevallen niet optimaal kan zijn, zet ik er een vraagteken bij of het dienstig zo'n motie te aanvaarden.

De Voorzitter: Ik vind het voortzetten van interrupties in dit stadium onnodig. Bij mij is daaromtrent geen twijfel. Minister Wiegel: Dank voor uw steun, Mijnheer de Voorzitter. Ik kom nu bij het vervallen van artikel 58, eerste lid, dat betrekking heeft op het opperbestuur der buitenlandse betrekkingen. De geachte afgevaardigden hebben daarmee in feite hun instemming betuigd. Hierover is uitgebreid van gedachten gewisseld in de schriftelijke voorbereiding. De geachte afgevaardigden de heren Van den Broek en Verbrugh zijn er nu nog even op terug gekomen. Er bestaat geen verschil van mening over dat de oude bepaling in de huidige Grondwet terzake kan vervallen en dat het zeker niet nodig is de oude bepaling hier te handhaven. Als die oude bepaling wel zou worden gehandhaafd zou ten aanzien van de buitenlandse betrekkingen toch een andere koers in de Grondwet worden gevaren dan ten aanzien van de andere onderdelen van beleid. Ik ben de Kamer er erkentelijk voor dat zij op dit punt met de voorstellen van de Regering instemt. De heren Van den Broek, Verbrugh en Nijpels hebben dit duidelijk verklaard. De geachte afgevaardigde de heer Van den Broek heeft nog gevraagd hoe het vervallen van artikel 58, eerste lid,

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4081

Wiegel past in de relatie tussen Regering en rechterlijke macht. Die zaak is ook in de schriftelijke gedachtenwisseling aan de orde geweest. Wij hebben die vraag toen als volgt toegespitst. Dient de Grondwet niet een algemene aanwijzing voor de rechterlijke macht te bevatten tot terughoudendheid wat het beoordelen van buitenlands beleid betreft? Die vraag is door de Regering ontkennend beantwoord. Dient de rechterlijke macht niet terughoudendheid te betrachten waar het buitenlands beleid betreft? Het antwoord is 'ja'. Dit lijkt zeker gewenst, met name op dit terrein. Naar mijn mening is er echter geen enkele reden om aan een voorzichtige opstelling van de Nederlandse rechterlijke macht op dit punt te twijfelen. Ik ben ervan overtuigd dat de rechter, ook zonder een uitdrukkelijke grondwetsbepaling als artikel 58, eerste lid, zich op dezelfde terughoudende wijze als thans zou opstellen wat het beoordelen van de rechtmatigheid van een regeringshandeling op het gebied van de buitenlandse betrekkingen betreft. Ik meen dat ik nu de meeste vragen op dit gebied heb beantwoord. Er is ook nog een amendement ingediend door de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst op stuk nr. 14. Dit valt uiteen in twee delen. In het eerste deel wordt voorgesteld de beperking 'een ieder verbindende' te laten vervallen. De heer Brinkhorst wil de beperking die in het toetsingsrecht van wet aan de wettelijke voorschriften van verdragen en besluiten van internationale organisaties is gelegen, voor de rechter laten verdwijnen. De Regering is van mening dat er alle aanleiding is de sinds 1956 bestaande traditie van deze duidelijke afgrenzing van de bevoegdheid van de rechter te laten voortbestaan. Hetzelfde geldt ook voor het tweede deel van het amendement. Het tweede deel heeft tot strekking de algemene regels van het volkenrecht ook boven het nationale recht te laten prevaleren. Ook hier is de Regering van mening dat handhaving van het bestaande stelsel de voorkeur verdient. De regeringscommissaris zal nader op de verschillende implicaties en complicaties van het amendement van de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst in-gaan. \~ De heer Patijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Wij hebben zojuist een heel debat gehad over de motie. Kan de Regering nog iets zeggen over de relatie die zij ziet tussen de motie over de voorrang van het Europese integratieproces en het amendement van de heer Brinkhorst tot het laten vervallen van de woorden 'een ieder verbindende'? Dat is een heel wezenlijke band. Als je het een bij amendement laat vervallen -dat is in de stukkenwisseling herhaaldelijk aan de orde geweest -dan voer je met de motie datgene uit wat er in het amendement staat; ook nietverbindende bepalingen, maar wel passend in een Europees integratieproces, hebben voorrang. Het feit dat de motie en het amendement nauw samenhangen vormt een ondersteuning voor de Regering. Daarom moeten beide worden verworpen.

De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! De heer Patijn voert nu een volstrekt verwarrend element in de discussie in. Als indiener van zowel de motie als beide amendementen verklaar ik dat er geen enkele band bestaat tussen de motie en het eerste of het tweede amendement. Wat mij betreft behoeft de Regering op dit punt dus helemaal niet te reageren.

Minister Wiegel: Ik dank de heer Brinkhorst zeer voor dit advies! Ik heb de in-druk dat hij gelijk heeft nu hij signaleert dat die verbinding er niet is. Desalniettemin leidt dit de Regering niet tot een andere conclusie dan de conclusie dat zij van mening is dat het amendement niet moet worden aangenomen.

De heer Brinkhorst (D'66): De motivering daarvoor komt nog?

Minister Wiegel: Ik heb daarover al iets gezegd, maar de regeringscommissaris zal er nader op ingaan. De heer Van den Broek (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Heeft de Minister al enig commentaar gegeven op mijn amendement op artikel 58, lid 2, ten aanzien van de bepaling dat de Regering de internationale rechtsorde bevordert? Minister Wiegel: Daarover zal de Minister van Buitenlandse Zaken spreken. MinisterVan der Klaauw: En hoe! Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Vervolgens kom ik tot het der-de wetsontwerp dat vanavond ter discussie staat, namelijk het wetsontwerp 15468 over het vervallen van de monetaire bepalingen. Wanneer wij de in-houd van dit voorstel vergelijken met de tekst van de huidige Grondwet, dan zien wij dat duidelijk inhoud wordt gegeven aan één van de algemene doelstellingen van de grondwetsherziening, en wel dat de Grondwet waar mogelijk moet worden bekort en moet worden ontdaan van in de huidige tijd overbodig te achten bepalingen. Het wetsvoorstel geeft duidelijk blijk van een sanering die mogelijk was en die tot mijn vreugde op een grote mate van instemming van de Kamer kan rekenen. Om te beginnen zal ik iets zeggen over artikel 190, eerste lid. Het voorstel om de eerste zin van artikel 190 van de Grondwet te schrappen heeft tot enige vragen aanleiding gegeven. Door de Partij van de Arbeid is erop gewezen dat in de hier bedoelde bepaling de uitdrukking kan worden gezien van een opvatting over de verhouding tussen staat en burger, waarbij van de staat wordt verwacht, zich tegenover de burger te gedragen overeenkomstig gedragslijnen die ook voor het verkeer tussen burgers onderling gelden. Vanuit die optiek zou een inhoudelijke discussie kunnen worden gevoerd over de vraag of een dergelijke bepaling ook in een vernieuwde grondwet niet past. Die gedachte is hier naar voren gebracht door de geachte afgevaardigde de heer Wölt-gens, en wel in de zin dat hij nog eens heeft gerefereerd aan een eerder door zijn groep ingenomen stellingname. Hij heeft gezegd dat er toch wel een vraagteken kan worden gezet bij het schrappen van artikel 190. Ook de geachte afgevaardigden de heren Nijpels en Verbrugh hebben over de eerste zin van artikel 190 opmerkingen gemaakt. De heer Nijpels heeft gezegd dat zijn fractie schoorvoetend met het voorstel akkoord gaat. Als ik het goed heb begrepen, betreft zijn aarzeling het feit dat de overheid zich in het rechtsverkeer dikwijls in een wat andere positie bevindt dan de burger, zeker daar waar privaatrechtelijke rechtsregels samenvloeien met publiekrechtelijke regels, zoals bij het uitgeven van obligaties. De heer Verbrugh wees in het bijzonder op het monopolie van de staat met betrekking tot het geldwezen. Mijnheer de Voorzitter! Naar ons oordeel is het overbodig, uitdrukkelijk in de nieuwe grondwet het beginsel neer te leggen, dat de staat zijn verplichtingen ten opzichte van zijn schuldeisers nakomt. Het beginsel behoeft niet apart te worden omschreven omdat het een uitvloeisel is van de gedachte van de rechtsstaat. Deze gedachte blijkt uit de gehele opbouw van onze wetgeving, allereerst uit de Grondwet zelf. Door de instelling van de wetgevende macht en van de onafhankelijke rechtspraak bindt de Grondwet het gehele staatsoptreden aan daarbij in acht te nemen regels.

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4082

Wiegel Ook de staat -de heer Nijpels maakte in dit verband een opmerking -is aan het recht onderworpen. Ook voor de staat gelden daarom, bij zijn deelnemen aan het private rechtsverkeer, dezelfde principes als tussen burgers onderling. Mijnheer de Voorzitter! De heer Nijpels heeft gezegd, dat regels van publiekrecht en van privaatrecht sterk met elkaar verweven kunnen zijn. Hij heeft in het licht hiervan een vraagteken bij het huidige voorstel geplaatst. Ik kan niet inzien -de geachte afgevaardigde sprak ook over het uitgeven van obligaties -wat voor verschil het zou maken wat het feit betreft, dat de staat de verplichtingen die uit een obligatielening ten opzichte van de burgers voortvloeien zou moeten nakomen. Hierbij is de staat -gesteld dat de staat nalatig zou zijn -volledig in rechte aanspreekbaar. Hiervoor hebben wij artikel 190, eerste lid, niet nodig. In mijn tekst staat, dat ik het bekende handboek De Grondwet van Buys op dit punt heb nagegaan. Ik heb het niet zelf gedaan, maar wel een van mijn hardwerkende medewerkers. Buys bespreekt artikel 190 op blz. 607 van zijn standaardwerk. De geachte afgevaardigde heeft straks nog enige tijd om het na te lezen. Buys noemde het artikel indertijd geheel overbodig omdat het in een rechtsstaat vanzelfsprekend is, dat de staat zijn verplichtingen nakomt. Daarom zeg ik nog eens dat het beter is, in de Grondwet te volstaan met de bepalingen omtrent de wetgevende macht en de onafhankelijke rechtspraak.

De heer Wöltgens (PvdA): Een moderne klacht -die zelfs de PvdA bereikt -is, dat mensen die iets van de overheid terug te vorderen hebben (teruggave van belasting) hierover geen rente vergoed krijgen. Moeten wij aannemen dat dit artikel hiermee in het geheel niets te maken heeft? Minister Wiegel: Dat moet u zo aannemen!

De heer Wöltgens (PvdA): Kunt u dit adstrueren? Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik meen niet dat het voorstel van de Regering -een voorstel dat, als het door de Kamer wordt aangenomen, leidt tot het vervallen van het eerste lid van artikel 190 -verschil maakt voor de problematiek welke de geachte afgevaardigde concreet noemt. Ik begrijp dat de fractie van de PvdA veel brieven krijgt van mensen die vinden dat zij te laat belastingen terug krijgen. Ook mij bereiken zulke brieven. Ik denk dat wij wat dit betreft heel moeilijk zouden kunnen verwijzen naar deze discussie over de Grondwet.

De heer Wöltgens (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Op het gevaar af, dat ik een 'issue' die helemaal niet tot mijn partij behoort.... Minister Wiegel: Ik vond het net zo in-teressant worden. De heer Wöltgens (PvdA): Een van de merkwaardige zaken is, dat de overheid als publiekrechtelijk orgaan niet aarzelt om boete op te leggen wanneer men zijn belastingschuld te laat betaalt en niet aarzelt om hieraan consequenties te verbinden met betrekking tot rentederving enzovoorts, maar dat men omgekeerd -als men als burger iets van de staat heeft te vorderen -als burger een dergelijk prerogatief niet heeft.

Minister Wiegel: Onder de vigeur van het huidige eerste lid van artikel 190, dat volgens dit voorstel gaat vervallen, bestaat deze praktische situatie. Wat u nu zegt, bestrijdt mijn betoog niet. De heer Wöltgens (PvdA): Dat men zich niet altijd aan de Grondwet houdt, is een punt apart. Minister Wiegel: Neen, men heeft zich altijd aan de Grondwet te houden. De heer Wöltgens (PvdA): Het ging ons om de strekking van het artikel, namelijk dat de staat zich ten opzichte van de burgers zodanig gedraagt als verwacht wordt dat de burgers zich ten opzichte van elkaar gedragen. Dat is de kern van mijn vraag. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Daar wil ik iets op zeggen, als u mij daartoe de gelegenheid geeft, mijnheer de Voorzitter. Het betreft het probleem van de onverschuldigde betaling. Voor zover ik daar iets van weet, is dat een kwestie van een civiele procedure. Het betalen van renten over bedragen die men onverschuldigd heeft verleend, is een civielrechtelijke zaak, terwijl onverschuldigde betaling door de rijksoverheid een andere figuur betreft. Het probleem dat de heer Wöltgens schetst -de overheid krijgt geld van een belastingplichtige en moet daar later weer iets van teruggeven -laat onverlet de kwestie van het betalen van rente over een bedrag dat men uitgezet heeft, omdat dat een begrip is dat thuishoort in het civiele recht en niet in het belastingrecht.

De heer Wöltgens (PvdA): Ik voel mij bijna als ketter als ik begin te twijfelen aan de juridische vermogens van mevrouw Kappeyne, maar in dit geval heeft zij het naar mijn gevoel volstrekt mis. Het is namelijk zo dat men volgens bij voorbeeld de loonbelasting verplicht is een bepaalde belastingafdracht te plegen, waarvan achteraf best kan blijken dat die veel te hoog is geweest. Dat is dan geen onverschuldigde betaling; het is zelfs een publiekrechtelijke verplichting dat men aan die eerste betaling voldoet. De moeilijkheid is, dat geld tijdig terug te krijgen. Als u vindt dat daar civielrechtelijke procedures voor bestaan, zou dat in ons belastingrecht geheel nieuwe perspectieven openen.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): U had het over rente van geld dat onverschuldigd betaald was.

De heer Wöltgens (PvdA): Neen, dat is niet juist. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): U sprak er wél over, maar u bedoelde misschien iets anders. De heer Wöltgens (PvdA): Ik sprak daar niet over en bedoelde dus ook niets anders. Ik had het over het feit, dat mensen belasting hadden betaald en iets terug te vorderen hadden van de fiscus. Dat is niet onverschuldigd, maar gewoon volgens alle regels die het belastingrecht daarvoor kent. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Waarom gebruikte u dat het woord 'rente'? Waar sloeg dat dan op? De Voorzitter: Het woord is nu weer aan de Minister. Minister Wiegel: Mijnheer de President! De Regering legt zich uiteraard ook neer bij uw interventie, hoewel de laatste vraag van de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne niet is beantwoord. De Voorzitter: Mevrouw Kappeyne moet dan maar eens kijken naar het wetsontwerp dat Minister Witteveen in 1970 heeft ingediend. Minister Wiegel: Kijk daar eens even! Als u deze opmerking eerder had gemaakt, mijnheer de Voorzitter, zou de discussie wellicht iets korter zijn geweest. Maar goed, ik meng mij daar verder niet in. De Regering heeft aan haar motiveringen ter zake weinig toe te voegen. Als de artikelen 73 en 190-192 worden geschrapt, bevat de Grondwet geen enkele bepaling meer over het geldstelsel. De vraag is opgeworpen,

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4083

Wiegel of dat wel aanvaardbaar is. De heer Wöltgens heeft ter zake een amendement ingediend, met de volgende in-houd: De wet regelt het geldstelsel. Hij heeft voor dit amendement de steun verworven van de geachte afgevaardigde de heer Van Amelsvoort. Verleden week hebben wij een heel interessante interruptiediscussie gehad over dit voorstel van de geachte afgevaardigde tegen de achtergrond van de motie van de heren Brinkhorst en Van den Broek. Toen is van de kant van de Regering aan de deelnemers aan dit debat gevraagd, of het niet goed zou zijn de gedachte van de geachte afgevaardigde, neergelegd in zijn amendement, in samenhang met genoemde motie nog eens te overwegen. De Regering heeft dat natuurlijk ook gedaan. De Regering neigt nu tot een ietwat andere standpuntbepaling ten aanzien van het amendement van de heren Wöltgens en Van Amelsvoort. Zij is daarbij geholpen door dat wat de heer Wöltgens zelf naar voren heeft gebracht. De term 'De wet regelt het geldstelsel' dwingt, naar onze mening, inderdaad niet tot de conclusie dat de wetgever grondwettelijk verplicht is een nationaal Nederlands geldstelsel in stand te houden. Dit heeft het beraad van de afgelopen dagen binnen de Regering opgeleverd. De grondwettelijke opdracht aan de wetgever om het geldstelsel te regelen in de formulering van het amendement laat toe dat de wetgever het geldstelsel zodanig regelt dat dat overeenkomt met wat daaromtrent eventueel in Europees verband wordt bepaald. De wetgever zou ook aan zijn grondwettelijke opdracht het geldstelsel te regelen hebben voldaan, indien hij de Nederland-, se monetaire wetgeving aanpast aan / hetgeen daaromtrent bij verdrag zal zijn overeengekomen. In deze interpretatie zou ons aanvankelijk bezwaar tegen het voorgestelde amendement worden verminderd. Het bezwaar dat wij dan overhouden -ik zeg dat in alle openheid -betreft de omstandigheid dat de Regering niet zoveel behoefte heeft aan het voorstel van de heren Wöltgens en Van Amelsfoort, omdat wij ons afvragen of het nodig is, of het zelfs niet overbodig is; dit laatste is wat onvriendelijker geformuleerd. Immers, ook zonder dit wijzigingsvoorstel zal de formele wetgever over de goedkeuring van een EMS-verdrag een beslissing moeten nemen. Dat volgt al uit de grondwettelijke bepalingen omtrent het goedkeuren van verdragen. Vervolgens zal de nationale monetaire wetgeving aan het verdrag moeten worden aangepast.

De heer Wöltgens (PvdA): Het zal de bewindsman niet ontgaan zijn dat ik erop gewezen heb, dat zo'n EMS, tegen onze zin, best helemaal buiten een verandering in de verdragen tot stand zou kunnen komen, en wel door gebruikmaking van artikel 235 van het EEG-verdrag. Dat is in feite al bij de bestaande EMS-verordening gebeurd. Dat betekent dat er totaal geen verdragswijziging aan te pas komt en dus ook geen formele goedkeuring van de wetgever.

De heer Nijpels (VVD): Met de interpretatie die de Minister nu aan het amendement heeft gegeven komt de heer Wöltgens er ook niet. Dan houdt het amendement op de bepaling in de Grondwet ook niets in; dan leven wij gewoon verder. De heer Wöltgens (PvdA): Dat begrijp ik niet helemaal. Zou de heer Nijpels dat nog even willen toelichten? Dat is mij helemaal ontgaan.

De heer Nijpels (VVD): Wanneer de heer Wöltgens zegt, dat er op dit moment ook buiten het EMS een wijziging mogelijk is van ons geldstelsel' dan biedt die bepaling in de Grondwet toch ook geen enkele garantie? De heer Wöltgens (PvdA): Natuurlijk wel, want nu komt er in de Grondwet te staan dat de wet het geldstelsel regelt. Een onderdeel van de regeling van het geldstelsel betekent, het zich aanpassen aan een Europees Monetair Stelsel. Dat betekent dat er een wijziging in de wet, die het geldstelsel regelt, noodzakelijk is om een dergelijke aanpassing aan het Europees Monetair Stelsel mogelijk te maken.

Minister Wiegel: De heer Wöltgens beroept zich bij zijn interpretatie op artikel 235 van het Europees Verdrag. De Regering knoopt, bij haar standpuntbepaling, aan bij het volgende artikel, artikel 236, en zij acht dat ook de juiste aanpak. De heer Wöltgens (PvdA): Ik vind dat ook voortreffelijk van de Regering. Ik wil niets liever, dan dat de Regering dit weet vol te houden. Niettemin is het mogelijk gebleken dat de tot standkoming van het EMS niet gebaseerd is geweest op artikel 236, dus op een verdragswijziging, maar op een verordening ex artikel 235 van het EEG-verdrag.

Minister Wiegel: Waarbij overigens in dat artikel wordt gesproken over eenparigheid van stemmen, die nodig is en waarbij Nederland dus ook.... De heer Wöltgens (PvdA): Prima, maar daarbij is de volksvertegenwoordiging niet betrokken. Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! De Regering kiest wat deze zaak betreft een andere opstelling dan de geachte afgevaardigde de heer Wölt-gens. Hij kijkt naar artikel 235, terwijl wij in deze aangelegenheid zeer nadrukkelijk artikel 236 als aanknopingspunt kiezen.

De heer Wöltgens (PvdA): Dat vind ik uitstekend, maar dat is een toezegging van déze Regering.

Minister Wiegel: En wat is uw conclusie? De heer Wöltgens (PvdA): Ondanks al uw optimisme: dit kabinet zit er niet eeuwig. Minister Wiegel: Deze Regering zeker niet, want daarin vindt op 30 april een. wijziging plaats. Dat is conform de staatsrechtelijke formulering. Ik begrijp echter de zin van de interruptie ter zake niet.

De heer Wöltgens (PvdA): Ik wil het vastleggen. Minister Wiegel: De Regering heeft getracht mee te denken met de geachte afgevaardigde de heer Wöltgens. Zij heeft gezegd: het is bepaald mogelijk, het amendement van de leden Wölt-gens en Van Amelsvoort zo te interpreteren dat wij zeggen: zo zou het toch wel kunnen. Nu ontstaat er een zekere spraakverwarring over. Dat onderlijnt alleen maar het andere deel van mijn betoog: hebben wij er behoefte aan dit amendement te aanvaarden? Gelukkig is er nog enige tijd ook na deze termijn om na te denken, maar ik meen dat de interventie van de geachte afgevaardigde de zaak er zeker niet eenvoudiger op heeft gemaakt.

De heer Brinkhorst (D'66): Ik geloof dat de heer Wöltgens gelijk heeft als hij zegt dat het feit, dat deze Regering alleen artikel 236 toepast, op zichzelf een volgende Regering niet bindt. Gesteld dat een volgende Regering alsnog artikel 235 toepast dan biedt ook dit artikel -en daarop heeft de heer Nijpels terecht gewezen -geen soelaas.

Minister Wiegel: Dus in wezen steunt u mijn twijfels? De heer Brinkhorst (D'66): Ja, immers er is dan een besluit van een volkenrechtelijke organisatie tot stand gekomen. Op grond van artikel 67 gaat dat

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4084

Wiegel boven enige bepaling van de Grondwet. De intentieverklaring, die de Minister nu uitspreekt, zou op een bepaald ogenblik moeten worden herhaald voor een volgende Regering om het ongewenste effect, dat de heer Wöltgens wil vermijden, te keren.

De heer Nijpels (VVD): Oudhoogleraren kunnen het wat duidelijker uitleggen dan jonge parlementsleden, maar mijn gelijk is nu bevestigd. De heer Wöltgens (PvdA): Met respect voor oud-hoogleraren, maar ik krijg nu allerlei twijfels omtrent de juridische vermogens, die links en rechts geëtaleerd worden. Ik blijf van mening, dat de steun, die de Minister nu krijgt van de heer Brinkhorst, niet de steun is die overeenkomt met datgene wat de Minister als argumentatie heeft aangevoerd.

Minister Wiegel: Ik weet niet of dat juist is. Ik dacht eerlijk gezegd van niet. De heer Brinkhorst zwaait mijn kant uit, maar dat komt niet in de Handelingen. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Je kan het toch eens zijn met een argumentatie zonder dat deze precies lijkt op hetgeen jezelf argumenteert? Ik dacht dat men dit als politicus als bruikbare methode hanteert.

De heer Wöltgens (PvdA): Als wij op deze toer zitten, kunnen wij weer met elkaar praten. Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Tenslotte wil ik ten aanzien van dit wetsontwerp nog een opmerking maken aan het adres van de heer Verbrugh. Hij heeft voorgesteld, de bestaande monetaire bepalingen, waar-van hij ook heeft gezegd dat zij verouderd zijn, niet helemaal te doen vervallen. De geachte afgevaardigde heeft voorgesteld, deze te moderniseren. Daarbij wordt met name voorgestaan het voorschrift dat de wet de wijze regelt waarop de geldelijke verplichtingen van en jegens de Staat worden nagekomen indien met het verstrijken van de tijd de waarde van de geldeenheid voor het economische leven verandert. Het is bekend, ook aan de Regering, dat de heer Verbrugh indertijd als lid van de Staatscommissie-Cals-Donner -het is goed dat vanavond nog even in de herinnering te roepen -een voorstel in deze richting heeft gedaan. Zijn opvattingen op dat stuk zijn door de Staatscommissie weergegeven op bladzijde 203 van het eindrapport van de commissie. Het doet mij genoegen, op deze plaats in herinnering te roepen hoezeer de heer Verbrugh over een lange periode van jaren zijn intensieve bijdrage aan de grondwetsherziening heeft gegeven. Naar het oordeel van het kabinet, dat destijds ook door de Staatscommissie werd aangehangen, ligt het buiten de macht van de Grondwet de waardevastheid van het geld te garanderen. Daarvoor is ons land te zeer afhankelijk van bij voorbeeld buitenlandse in-vloeden.

De heer Verbrugh (GPV): De Minister weet ook dat in de Bankwet staat, dat getracht wordt de waarde van de Nederlandse munteenheid zo veel mogelijk te behouden. Minister Wiegel: Ik denk dat men toch enig verschil moet maken tussen bij wat in een gewone wet en bij wat in de Grondwet kan worden geregeld. De geachte afgevaardigde weet beter dan ik dat in artikel 9 van de Bankwet de taakstelling voor de Nederlandsche Bank wordt gegeven met betrekking tot de regulering van de geldeenheid.

De heer Verbrugh (GPV): De waarde van de geldeenheid. Minister Wiegel: Dat is een beleidsvoorschrift. Uiteraard kan de gewone wetgever taakstellingen en beleidsvoorschriften geven. Dat is toch wat anders dan dat in de Grondwet waarborgen zouden worden gegeven ten aanzien van de waardevastheid van de geldeenheid, omdat dat naar mijn in-zicht de macht van de Grondwet enigermate te buiten zou gaan.

De heer Verbrugh (GPV): Wij draaien in deze discussie in een kringetje. Het gaat om een voorschrift dat thans van de wetgever is; dit acht ik van bijzonder groot belang. Ik geloof dat dit voorschrift inderdaad een grondwettelijke versterking kan krijgen. Dat acht de Minister niet zo nodig; dat is waarschijnlijk het verschil tussen de opvatting van de Minister en die van mij.

Minister Wiegel: Als de gedachte van de geachte afgevaardigde zou worden overgenomen en in de Grondwet zou worden neergelegd, dan betekent dit, dat men dan één aspect -niet onbelangrijk -van de financieel-economische politiek in de Grondwet zou vastleggen. Of dat evenwichtig is, kan men zich afvragen. D Staatssecretaris Haars: Mijnheer de Voorzitter! Ik wil nog enkele speciale onderwerpen van wetsontwerp nr. 15046 graag behandelen, voornamelijk betreffende het eerste lid van artikel 5.2.8.

De heren Roethof en Verbrugh brachten de vraag ter sprake van delegatie aan lagere wetgevers en eventueel het ruimte laten aan wetgevende activiteit van lagere lichamen. De Minister van Binnenlandse Zaken sprak daarover al even in verband met het tweede lid van artikel 5.2.8. Daarover heeft de heer Roethof voornamelijk gesproken, maar de heer Verbrugh stelt daarentegen in dit verband vooral het burgerlijk recht aan de orde. Ik zal proberen in het kort op zijn vragen in te gaan, in aanvulling op hetgeen in de witte stukken heeft gestaan. In het eerste lid van het voorgestel-de artikel wordt de regeling in algemene wetboeken en in bepaalde gevallen bij de wet voorgeschreven. Het gaat hierbij om burgerlijk recht, strafrecht, burgerlijk en strafprocesrecht. In de terminologie van de Grondwet die wij nu aan het maken zijn, betekent dit dat een zekere delegatie, bij voorbeeld bij een algemene maatregel van bestuur, mogelijk is. De huidige praktijk van meer dan anderhalve eeuw leert echter dat zo'n delegatie van deze gebieden zeer weinig plaatsvindt. Het door die delegatie tot stand gebrachte recht verschilt in het algemeen niet van dat wat rechtstreeks in wetboeken wordt geregeld. Ook dit recht zal immers voor het hele land hetzelfde zijn. Dat is de achterliggende gedachte van de codificatie. Op de betrokken rechtsgebieden wordt anders dan bij uitzondering territoriale differentiatie onwenselijk geacht. In de uitzonderlijke gevallen waarin het wenselijk is dat bij de te treffen regelingen verschillen in plaatselijke omstandigheden tot hun recht komen, althans de mogelijkheden daartoe bestaan, kan de formele wetgever die regeling opdragen of overlaten aan lagere lichamen. Maar tot nu toe -de huidige codificatie bestaat ook al enige tijd -is nauwelijks behoefte daaraan gebleken. In de stukken worden de artikelen 690, 703 en 733 van het BW genoemd. Voor bepaalde details van het burenrecht en van de erfdienstbaarheden wordt daar verwezen naar de bijzondere verordeningen of plaatselijke gebruiken. Ik heb nogal vrij lang praktijk uitgeoefend op het platteland en nogal eens wat burenrecht en erfdienstbaarheden gezien. Ik ben tot nu toe nooit verordeningen van plaatselijke organen tegengekomen. Wel is mijn ervaring altijd geweest, dat plaatselijke gebruiken op dit terrein een rol spelen. Uiteraard heb ik niet het hele land bekeken, maar alleen in het westen erva-

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4085

Haars ringen opgedaan. Misschien bestaan in andere delen van het land nog wel enkele verordeningen. Het nieuwe zakenrecht, zoals het op dit moment bij de Eerste Kamer aanhangig is, kent alleen nog bij het burenrecht een verwijzing naar een plaatselijke verordening. Artikel 5.4.3.a schrijft voor dat van bepaalde bij dit wetboek gestelde regels van burenrecht bij verordening kan worden afgeweken. Deze rechtsfiguur is dan ook geheel in overeenstemming met het thans voorgestelde codificatie-artikel. In de witte stukken wordt nogal aandacht besteed aan de vraag of de Grondwet in haar nieuwe gedaante zal toestaan dat lagere organen strafbare feiten bestempelen als een misdrijf. Een antwoord hierop hangt niet alleen af van de visie die men heeft op de mogelijkheid van delegatie die de nieuwe Grondwet laat als zij de regeling bij de wet voorschrijft. Voor het antwoord is daarnaast namelijk beslissend wat wij in het nieuwe, en eigenlijk ook in het tegenwoordige artikel hebben te verstaan onder strafrecht. In een uitvoerig betoog, dat ik niet nog een keer zal herhalen, hebben wij in de stukken gesteld dat voor zover hier van belang is strafrecht misdrijvenrecht is, en dat bij zodanig recht voor territoriale differentiatie geen plaats is. De suggestie van de geachte afgevaardigde de heer Verbrugh, dit nog wat meer rechtstreeks in de Grondwet op te nemen, is moeilijk uitvoerbaar. Het begrip 'misdrijf' is immers geen grondwettelijk begrip, maar een begrip uit het bij de gewone wet geregel-de strafrecht. Het kan dan ook moeilijk in de Grondwet worden gedefinieerd. In wezen zou dan door het gebruik van de term 'misdrijf' in de Grondwet deze Grondwet haar inhoud doen bepalen door een gewone wet, of men zou het begrip 'misdrijf' in de Grondwet naar het gewone spraakgebruik moeten zien als een equivalent van 'ernstig strafbaar feit'. Dan zal op een gegeven ogenblik dit aan het spraakgebruik ontleende begrip niet meer kunnen sporen met het juridischtechnische begrip in het Wetboek van strafrecht. Dat zou tot allerlei complicaties aanleiding kunnen geven en daarom menen wij dat wij er niet aan moeten beginnen en het begrip 'strafrecht' moeten blijven zien zoals ik het aanvankelijk heb aangeduid. De principiële beschouwingen van de geachte afgevaardigde mevrouw Korte-van Hemel heb ik met veel genoegen gehoord en in het algemeen ook met instemming.

Het verheugt mij, dat zij zich in zo sterke mate met onze conclusies heeft kunnen verenigen. Ik onderschrijf dat de term 'bepaalde' in het eerste lid van het codificatie-artikel mede beoogt de wetgever nog eens een keer in te scherpen dat er zwaarwichtige redenen moeten zijn om het onderwerp in een afzonderlijke wet, dus buiten wetboeken om, te regelen. Mevrouw Korte-van Hemel vroeg of de Regering inderdaad het initiatief zal nemen om in de Grondwet een competentiebepaling op te nemen terzake van de regeling van de door de overheid ingestelde tuchtrechtspraak. Ik kan de geachte afgevaardigde verzekeren dat de Regering dit initiatief zal nemen. Binnenkort zal één van de laatste wetsontwerpen betreffende de grondwetsherziening worden ingediend; dit wetsontwerp heeft betrekking op de rechtspraak. Zoals het zich thans laat aanzien, zal daarin een competentiebepaling inzake het tuchtrecht voorkomen. De Kamer krijgt dan nog alle kans om daarover uitvoerig te spreken. Verder meent de geachte afgevaardigde een tegenstrijdigheid in ons eindverslag te hebben gevonden. Ik vind haar speurwerk knap, maar ik ben het er niet mee eens. Ik zal nogmaals trachten onze bedoeling uit te leggen. Ons staat een bepaling voor ogen, die inhoudt dat van overheidswege ingesteld tuchtrecht bij de wet moet worden geregeld. In het spraakgebruik van de Grondwet, waarmee wij nu bezig zijn, betekent dit dat een zekere delegatie aan lagere wetgevers is toegelaten. Zo'n grondwetsbepaling sluit uit dat een lagere wetgever dit onderwerp uit eigen hoofde aanvat. De lagere wetgever moet daartoe gemachtigd zijn door de wet in formele zin. Die wet geeft ook de grenzen van die machtiging aan. Ik meen, dat ik hiermee heb aangetoond dat er geen wezenlijke tegenstrijdigheden in het eindverslag zijn geslopen.

Minister Van der Klaauw: Mijnheer de Voorzitter! Naar aanleiding van de bezwaren die vele Kamerleden naar voren hebben gebracht tegen het doen vervallen van artikel 58, tweede lid, heeft de Regering besloten in de Grondwet uitdrukkelijk de bepaling te handhaven dat de Regering bij het voeren van het buitenlands beleid de ontwikkeling van de internationale rechtsorde dient te bevorderen. Zij heeft dit gedaan om buiten twijfel te stellen dat de bevordering van de in-ternationale rechtsorde een wezenlijk onderdeel blijft uitmaken van het buitenlands beleid, dat wil zeggen van de wijze waarop de Regering de contacten met andere staten onderhoudt. Dat buitenlands beleid, het onderhouden dus van contacten met andere staten, omvat overigens naast de bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde ook de behartiging van andere belangen, zoals met name de belangen van het koninkrijk en zijn onderdanen in de betrekkingen met andere staten. Vermelding van deze andere zorgplichten in de nieuwe grondwetsbepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen lijkt niet nodig en ook ongewenst omdat deze opsomming bezwaarlijk uitputtend kan zijn. Bij het voeren van het buitenlands beleid dient de Regering steeds de bevordering van de internationale rechtsorde voor ogen te staan. Daaraan dienen de nationale belangen zo nodig ondergeschikt gemaakt te worden. Dat lijkt te meer noodzakelijk, omdat het begrip 'internationale rechtsorde', zoals in dit grondwetsartikel bedoeld, ruim dient te worden uitgelegd. Het artikel ziet op een internationaal bestel, gebaseerd op universeel geldende rechtsnormen. Als zodanig omvat de bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde naast het streven naar schriftelijke normen en de daadwerkelijke naleving daarvan mede het streven naar duurzame internationale vrede en veiligheid, het streven naar de universele verwezenlijking van de rechten van de mens en de bevordering van het welzijn van de wereldbevolking. Naar mijn oordeel dient ongetwijfeld het bevorderen van een nieuwe internationale economische rechtsorde mede onder deze taak te worden gerekend. Nu heeft de geachte afgevaardigde de heer Van den Broek voorgesteld, de taak van de Regering om de internationale rechtsorde te bevorderen niette plaatsen in het kader van het voeren van het buitenlands beleid. In alle oprechtheid moet ik zeggen dat ik deze wens niet geheel begrijp. Immers, de internationale rechtsorde, dat wil zeggen de voortschrijdende ordening van het tussenstaatse verkeer kan niet op een andere wijze worden bevorderd dan middels contacten met andere staten, derhalve bij het voeren van het buitenlands beleid. Deze taakstelling impliceert mede, dat de Regering haar in het oog dient te houden bij het voeren van het binnenlands beleid, voor zover dit beleid invloed kan hebben op relaties met andere staten.

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4086

Van der Klaauw De formulering van het voorgestel-de artikel 5.2.0 komt mij dan ook in tegenstelling tot wat de geachte afgevaardigde meende niet te eng voor. Dat de bevordering van de internationale rechtsorde uitsluitend mijn prerogatief zou zijn -een gedachte, die ik op zichzelf uitermate vleiend vind -is een stelling die ik niet kan onderschrijven en die ook niet in de bepaling kan worden gelezen. Deze bepaling spreekt over de Regering, dat wil zeggen: de Koning plus alle Ministers. Ik ben dan ook van oordeel dat het amendement op stuk nr. 15 voor de Regering onnodig is.

De heer Van den Broek (CDA): Ik meen eigenlijk dat ik het met de Minister wel eens ben, behalve met zijn conclusie. Inhoudelijk is het volstrekt juist dat -vandaar ook mijn amendement" het bevorderen van de internationale rechtsorde geen prerogatief is van het buitenlands beleid. Er is ook allerlei nationaal beleid denkbaar, waarmee de internationale rechtsorde wordt gediend. Ik heb daarvan in de toelichting op het amendement ook melding gemaakt. Ik begrijp dan ook niet dat de Minister kan stellen dat zoals weerspreken dat het voorgesteld artikel is geformuleerd, niet anders kan worden gelezen dan dat de internationale rechtsorde uitsluitend kan worden bevorderd door het voeren van het buitenlands beleid. Dat staat er.

MinisterVan der Klaauw: Neen, dat beleid bevordert de internationale rechtsorde door het samenwerken met andere regeringen, door het vormen van normen, door het sluiten van verdragen, enz. Dat is een zuiver buitenlands beleid. Daarvan is afgeleid dat men in het binnenlands beleid daar waar dat nodig is rekening houdt met de bevordering van de internationale rechtsorde. Men moet ervoor zorgen dat men hier in het binnenlands beleid niet tegenin gaat.

De heer Van den Broek (CDA): Ik noem een ander voorbeeld, dat ook wel actueel is, namelijk de herstructurering van bepaalde sectoren van onze nationale economie. Deze heeft alles te maken met en wordt op zijn minst ook mede ingegeven door het streven naar bevordering van een internationale rechtsorde. Minister Van der Klaauw: U denkt aan de nieuwe internationale economische orde. Dat sluit ik niet uit. Bij de herstructurering spelen echter andere overwegingen ook een rol' terwijl een preponderant gegeven voor het buitenlands beleid dat bevorderen van de internationale rechtsorde is. De heer Van den Broek (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Het gaat mij alleen om de exclusiviteit die uit dat artikel kan worden gelezen, als zou alleen bij het voeren van het buitenlands beleid de bevordering van de internationale rechtsorde werkelijk aan de orde zijn. Tegen die gedachte heb ik mij proberen te verzetten.

De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! De formulering 'bij het voeren van het buitenlands beleid', aan de orde gesteld in het voorlopig verslag en in het eindverslag, heeft ons aan de Regering doen vragen, of zij daar niet een taakafbakening in ziet tussen Regering en Staten-Generaal. Zou de Minister dat nog eens kunnen bevestigen? Minister Van der Klaauw: Mijnheer de Voorzitter! Ik kom nog op al deze punten terug. De heer Brinkhorst (D'66): Komt u ook op deze zinsnede terug? In art. 5.2.0 staat 'bij het voeren van het buitenlands beleid...,. Ik vraag aan de Minister of hierin moet worden gelezen een taakafbakening tussen Regering en Staten-Generaal.

Minister Van der Klaauw: Mijnheer de Voorzitter! Ik kom daarop terug als ik spreek over het parlementaire goedkeuringsbeleid. Ik vraag de heer Brinkhorst dan ook nog enig geduld te hebben. De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Ik weet niet of de Minister nog op deze passage terugkomt. Het goedkeuringsrecht is geregeld in een ander artikel. De heer Van den Broek (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Even een geheugensteuntje voor de Minister: in de memorie van antwoord heeft de Regering gesteld dat schrapping van artikel 58 lid 1 -de Koning heeft het opperbestuur over internationale betrekkingen -voor de Regering mede werd ingegeven door de vrees om de schijn te wekken dat tussen de taakafbakening Regering en parlement een wijziging zou zijn aangebracht. Toen heeft de heer Brinkhorst naderhand gevraagd of, 'bij het voeren van het buitenlands beleid bevordert de Regering, dat in artikel 58, lid 1 eruit is gehaald niet via artikel 58 lid 2 weer ingevoerd wordt.

Minister Van der Klaauw: Ik geloof, dat de heer Brinkhorst daar niet bevreesd voor behoeft te zijn.

De heer Brinkhorst (D'66): Wat betekent dat? Minister Van der Klaauw: Dat lijkt mij nogal duidelijk. Het is niet zo dat de Regering het parlement op dit punt geen enkele rol wil laten spelen.

De heer Brinkhorst (D'66): Mijn concrete vraag is of de term 'bij het voeren van het buitenlands beleid' een taakafbakening betekent tussen Regering en Staten-Generaal of niet. In de schriftelijke voorbereiding hebben wij daarover gesproken en ik wil graag dat de Minister plenair stelt dat dit niet het geval is.

Minister Van der Klaauw: Dat wil ik graag bevestigen. Mijnheer de Voorzitter! De heer Brinkhorst heeft voorgesteld dat beleidsafspraken die niet als verdragen kunnen worden aangemerkt de goedkeuring behoeven van de Staten-Generaal indien een der Kamers daartoe de wens te kennen geeft. Zijn overweging daarbij is dat de verdichting van internationale afspraken leidt tot een relatieve achteruitgang van de positie van het parlement en dat er een gat is in de parlementaire betrokkenheid. Hij stelde daarbij ten slotte de vraag, of de problematiek van de beleidsafspraken die geen verdragen zijn in de zin van de Grondwet niet is gedekt door de goedkeuringsbepalingen in de Grondwet. Ik bevestig dat beleidsafspraken buiten de goedkeuringsbepalingen van de Grondwet vallen. Ik bevestig ook, dat de steeds intensiever wordende internationale contacten leiden tot een verdichting van de internationale afspraken. Ik ben het niet met de geachte afgevaardigde eens als hij constateert dat er een gat zou zijn in de parlementaire betrokkenheid, omdat beleidsafspraken die geen verdrag zijn niet net als die verdragen voorafgaande parlementaire goedkeuring behoeven. Ik heb een korte ministerservaring en de heer Brinkhorst een langere, ook als kamerlid. Toch heb ik de afgelopen jaren wel ervaren dat Regering en parlement beschikken over veel meer middelen dan de goedkeuring van verdragen om aan de betrokkenheid van het parlement bij het buitenlands beleid gestalte te geven. Het zijn die middelen die aangewend moeten worden om de parlementaire controle op het doen en laten van de Regering te effectueren. Deze neutrale constatering is van belang omdat de Regering zich verenigd heeft met het advies van de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken betreffende

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4087

Van der Klaauw de besluitvorming binnen de NAVO. Ik wil dan ook gaarne nog eens uitdrukkelijk stellen dat beleidsafspraken alleen de regeringen die daaraan deelnemen, politiek commiteren. Beleidsafspraken beogen niet de staten juridisch te binden en vormen derhalve geen verdrag. Ik kan de geachte afgevaardigde de heer Van den Broek dan ook antwoorden dat het onderwerpen van beleidsafspraken aan parlementaire goedkeuring inderdaad een doorbreking is van de nu geldende constitutionele regel dat alleen de het koninkrijk juridisch bindende verplichtingen aan het parlementaire goedkeuringsrecht zijn onderworpen. Het onderwerpen van beleidsafspraken aan voorafgaande parlementaire goedkeuring zal inderdaad de slagvaardigheid van de Regering hij haar buitenlands beleid ernstig frustreren.

De heer Verbrugh (GPV): Komen wij nu niet opnieuw terecht op de kwestie, waarover vanavond al is gedebatteerd met de heer Wöltgens? Dat ging over het volgende geval. Er wordt een beleidsafspraak gemaakt over het EMS, het Nederlandse geld en Europese regels hiervoor. Die beleidsafspraak is nogal ingrijpend. Zou nu een volgend kabinet hierover weer iets geheel anders kunnen besluiten? Dit lijkt mij toch niet de bedoeling van dergelijke beleidsafspraken.

Minister Van der Klaauw: Die beleidsafspraken zijn gebaseerd op een verdrag. De Regering bindt zich daaraan politiek. De Regering kan hiervoorter verantwoording worden geroepen in de Kamer. Het verdrag is echter de basis.

De heer Verbrugh (GPV): Dit is nu juist de kwestie van het vergaande gebruik dat van art. 235 kan worden gemaakt; hierover is zojuist ook gedebatteerd.

Minister Van der Klaauw: Misschien behoeven wij dit debat niet te herhalen. Mijnheer de Voorzitter! De internationale contacten nemen steeds meer toe. Beleidsafspraken zijn wel niet dagelijks maar toch wel wekelijks aan de orde. Ik acht het praktisch onmogelijk het maken van deze afspraken steeds aan te houden in gevallen waarin het parlement de wens te kennen heeft gegeven, die afspraken te willen onderwerpen aan voorafgaande parlementaire goedkeuring, als waren zij verdra gen. Daarmee wil ik niet beweren (ik stel dit heel uitdrukkelijk) dat het parle ment zich niet met beleidsafspraken zou mogen inlaten. Integendeel! Ik heb al gezegd dat het parlement beschikt over voldoende andere middelen om zijn betrokkenheid te laten merken, op eigen initiatief of omdat de Regering, zoals zij dit vaak doet, met het parlement wil spreken over belangrijke beleidsvoornemens die zij heeft. Mijnheer de Voorzitter! De conclusie van mijn betoog is dan ook dat het amendement nr. 13 van de heer Brinkhorst niet nodig is om een grotere betrokkenheid van het parlement bij het maken van beleidsafspraken te waarborgen en ook niet wenselijk is omdat het een slagvaardig en efficiënt buitenlands beleid onmogelijk zou maken. Ik moet dan ook de aanneming van dit amendement ontraden. Ik kom aan het parlementair goedkeuringsrecht. De geachte afgevaardigde de heer Van den Broek heeft ons daarover een aantal vragen gesteld. De eerste vraag was of het in 1922 in onze Grondwet gehanteerde begrip 'verdrag' en het begrip 'overeenkomst' van 1953 in lijn lagen met de toen geldende internationale praktijk en of alle begrippen, zoals agreement, treaty enz., gedekt worden door het nu voorgestelde begrip 'verdrag'. In 1953 lagen wij beter in lijn met de internationale praktijk dan in 1922. Nu liggen wij nog beter in die lijn. De door de heer Van den Broek genoemde begrippen vallen, voor zover het daarbij gaat om het koninkrijk bindende instrumenten, inderdaad allen onder het begrip 'verdrag' dat nu is voorgesteld. Wij zijn er voorts verheugd over dat de heer Van den Broek met ons en met de staatscommissie van mening is dat de figuur van mondelinge verdragen niet aangemoedigd moet worden. Wij hebben die opvatting overigens niet gebruikt als argument voor onze voorkeur voor het begrip 'verdrag' boven overeenkomst. Wij reageerden over het ongewenst zijn van mondelinge verdragen slechts op de door de fractie van D'66 in het eindverslag gesignaleerde feit, dat het Weense verdrag over verdragenrecht voor zijn eigen toepassing de schriftelijke vorm eist. De heer Van den Broek ziet het naar mijn mening onjuist dat onder de nu voorgestelde grondwetsbepalingen geen goedkeuring zou zijn vereist voor mondelinge verdragen. Laat ik voorop stellen dat wij gewoon geen mondelinge verdragen sluiten. Men behoeft alleen maar aan de praktische problemen daarbij te denken. Hoe maakt men een mondeling verdrag bekend? Hoe legt men dat voor parlementaire goedkeuring voor? Wat doet men als de andere partij een ander geheugen heeft? Gesteld echter dat mondelinge verdragen, om welke reden dan ook, toch tot stand komen, dan zouden zij zowel onder het oude als onder het nieuwe grondwetsregime in beginsel wel goedkeuring behoeven. De heer Van den Broek beluisterde in onze uitspraken in de nota naar aanleiding van het eindverslag iets minder stelligs dan in de memorie van antwoord met betrekking tot hetgeen ons voor de toekomst voor ogen staat bij de uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste. Ik wil hem graag terzake geruststellen. Wij hebben in de memorie van antwoord niets stelligers bedoeld dan later in de nota naar aanleiding van het eindverslag, namelijk dat ons thans geen wezenlijke veranderingen voor ogen staan. Het lijkt mij overigens ook niet zinvol hierop thans van mijn kant verder in te gaan, omdat de beslissing over het wetsontwerp waarin die uitzonderingen zullen worden geregeld, bij het volgend kabinet zal liggen.

De heer Van den Broek (CDA): In mijn eerste termijn heb ik dat ook gememoreerd. Juist met het oog daarop had ik gevraagd of de Minister wellicht al iets kan zeggen over de status die de Regering zou verlenen aan de uitvoeringsovereenkomst van het mutual defense assistance agreement, als het gaat om het stationeringsbesluit in 1981. De Minister is glijdend overgegaan op een ander onderwerp. Ik wil alleen nog iets vragen over het begrip 'verdrag' dat het tot nu toe gehanteerde begrip 'overeenkomst' gaat vervangen. Moet ik uit de woorden van de Minister begrijpen dat de term 'verdrag' niet valt binnen de kaders van het Weense verdrag inzake verdragenrecht, in de zin dat mondelinge verdragen er niet onder vallen? Het Weense verdragenrecht sluit mondelinge verdragen uit. Ik begrijp van de Minister dat onder het goedkeuringsrecht thans ook mondelinge verdragen zullen vallen. Misschien stel ik het een beetje academisch, maar ik maak dit op uit de woorden van de Minister.

Minister Van der Klaauw: Ik heb toch wel duidelijk gemaakt dat ik er geen moment over denk om een mondeling verdrag te sluiten. Als dit echter ooit zou gebeuren, dan zouden zij onder het goedkeuringsrecht vallen. Ik kom echter terug op het eerste punt. De heren Van den Broek en Brinkhorst hebben gesproken over uitvoeringsverdragen van het mutual defense assistance agreement van 1950.

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4088

Van der Klaauw Daarover heeft de geachte afgevaardigde de heer Van den Broek gezegd dat -naar zijn fractie aanneemt -de beslissing die in 1981 moet worden genomen ten aanzien van de stationering van kernwapens, gezien kan worden als een uitvoeringsverdrag van het assistance agreement. Hij stelde daarbij dat daarmee nog geenszins vaststaat dat hiervoor geen parlementaire goedkeuring vereist is. Voorts maakte de geachte afgevaardigde duidelijk, behoefte te hebben aan een nadere definitie van het begrip 'uitvoeringsverdrag'. Terecht stel-de hij echter dat de discussie over wat daaronder verstaan dient te worden, plaats hoort te vinden bij de behandeling van de organieke wet over de goedkeuring van verdragen. De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst vroeg of met betrekking tot het mutual defense assistance agreement alsnog een voorbehoud ter zake van de goedkeuring van uitvoeringsverdragen kan worden gemaakt. Ik zal eerst de heer Van den Broek antwoorden. Wij zijn het met de heer Van den Broek en met de commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken eens dat de plaatsing van kernwapens vastgelegd kan worden in een uitvoeringsverdrag van het mutual defense assistance agreement. Ik wil daarbij echter direct op het volgende wijzen. Het op deze manier aan het oordeel van het parlement onttrekken van een zo gewichtige zaak als het stationeringsbesluit acht ik ondenkbaar. Ik stel dan ook met nadruk dat, welke vorm ook voor een eventueel besluit ter zake wordt gekozen, dit kabinet -en naar ik vertrouw ook het volgende kabinet -geen beslissing zal nemen buiten de StatenGeneraal om. Dat is ook geheel in lijn met het standpunt dat de Regering in 1953 bij de grondwetsherziening heeft ingenomen, namelijk dat met betrekking tot verdragen, tot stand gekomen vóór 1953 -waarbij het parlement dus geen voorbehoud heeft kunnen maken ten aanzien van de goedkeuring van uitvoeringsverdragen -aanleiding bestaat tot het onverplicht ter goedkeuring overleggen aan het parlement. Ook in breder verband ben ik van mening dat het ondenkbaar en in ieder geval niet aanvaardbaar is dat een kabinet -welk dan ook -werkelijk gewichtige beleidsbeslissingen geheel buiten de parlementaire discussie poogt te nouden.

De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Het buiten de parlementaire discussie houden is een wat vage formule. In het advies van de commissie voor volkenrechtelijke vraagstukken staat het volgende: 'In dit verband moet erop worden gewezen dat eventuele toekomstige plaatsing van de onderhavige nucleaire wapens in Nederland reeds zou kunnen plaatsvinden op basis van het met de Verenigde Staten gesloten mutual defense assistance agreement, en wel in de vorm van uitvoeringsovereenkomsten ten aanzien waarvan op grond van artikel 62, eerste lid, onder b, van de Grondwet, goedkeuring niet is vereist. Medewerking van de Staten-Generaal zal dan ook slechts aan de orde zijn met betrekking tot de goedkeuring van de eventuele voor de infrastructuur benodigde gelden.' Versta ik de Minister nu goed dat hij zegt dat het kabinet in ieder geval de opvatting heeft dat -in het geval het komt tot een plaatsing -alsnog parlementaire goedkeuring noodzakelijk is, ook al is die niet vereist op grond van artikel 62, eerste lid, onder b? Is dat het begrip 'parlementaire betrokkenheid' waarover de Minister spreekt?

Minister Van der Klaauw: Mijnheer de Voorzitter! Ik heb al gezegd dat het op zich zelf mogelijk is -dat staat ook in het advies van de commissie -om buiten het parlement om een besluit te nemen. Ik kan mij echter niet voorstellen dat het duidelijk politieke besluit over al dan niet plaatsing niet tot een parlementaire discussiemet alle kanten die daaraan zitten -aanleiding kan geven.

De heer Brinkhorst (D'66): Dat was niet de vraag. Minister Van der Klaauw: Dat weet ik, maar het was wel mijn antwoord! De heer Brinkhorst (D'66): Ik hoop dat de Minister alsnog bereid is, een nader antwoord te geven. Is hij van mening dat een uitvoeringsovereenkomst tot plaatsing al dan niet aan parlementaire goedkeuring moet worden onderworpen? Minister Van der Klaauw: Een besluit over het al dan niet stationeren zal door een regering ter discussie worden gesteld in het parlement, met alle gevolgen van dien.

De heer Brinkhorst (D'66): Ik constateer dat de Minister niet bereid is, de voorafgaande goedkeuring door het parlement aan deze uitvoeringsovereenkomst te laten geven.

Minister Van der Klaauw: Naar mijn mening ben ik duidelijk genoeg geweest.

De heer Brinkhorst (D'66): Wil de Minister hierop antwoorden? Ik heb een duidelijke vraag gesteld over een uitvoeringsovereenkomst zonder voorafgaande parlementaire goedkeuring.

Minister Van der Klaauw: Mijnheer de Voorzitter! De Regering dient ter zake een besluit te nemen -zoals zij ook de afgelopen keer heeft gedaan -welk besluit aan een parlementair oordeel kan worden onderworpen.

De heer Brinkhorst (D'66): Kortom: parlementaire goedkeuring achteraf, op grond van een uitvoeringsovereenkomst die geen parlementaire goedkeuring vereist op grond van art. 62, eerste lid, onder b.

Minister Van der Klaauw: Ja. De heer Patijn (PvdA): Ik zou ter verheldering nog één vraag willen stellen. Artikel 61 bepaalt, dat uitdrukkelijke goedkeuring bij de wet wordt verleend. Dusnaar aanleiding van het debat tussen de heer Brinkhorst en de Minister-: er zal geen wetstontwerp worden ingediend ter goedkeuring van de uitvoeringsovereenkomst waarover wij spreken?

Minister Van der Klaauw: Ik loop hierbij natuurlijk vooruit op hetgeen een volgend kabinet zal doen, maar dit is mijn standpunt ter zake. Mijnheer de Voorzitter! De heer Brinkhorst heeft gevraagd of het mogelijk is, alsnog een voorbehoud ten aanzien van de goedkeuring van uitvoeringsverdragen van het Mutual Defence Assistance Agreement te maken. Dit zou inderdaad kunnen, en wel door een desbetreffende wijziging van de wet tot goedkeuring van het agreement. Een dergelijke wijziging zou uiteraard geen gevolg kunnen hebben voor de gelding van de reeds eerder in werking getreden uitvoeringsverdragen van het agreement. Met andere woorden: alleen uitvoeringsverdragen die tot stand komen nadat de wetswijziging in werking is getreden, zullen parlementaire goedkeuring behoeven. Ik verwijs verder naar hetgeen hierover in de nota naar aanleiding van het eindverslag is gezegd. In het licht van hetgeen ik zojuist heb gezegd met betrekking tot het goedkeuren van een besluit inzake stationering -en trouwens in het algemeen -meen ik te moeten opmerken, dat een dergelijke wijziging van de goedkeuringswet van het Mutual Defence As-sistance Agreement overbodig is. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom tot de kwestie van de goedkeuring van verdragen met een ieder verbindende be-

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4089

Van der Klaauw palingen. De heer Patijn heeft een vraag gesteld naar aanleiding van de mededeling, dat geen parlementaire goedkeuring voor een verdrag wordt gevraagd als niet tegelijk eventueel nodige uitvoeringswetgeving kan worden ingediend.

De heer Nijpels (VVD): Gaat de Minister niet in op hetgeen ik heb gezegd ten aanzien van het eventueel amenderen van beleidsafspraken, met name op het terrein van het buitenlands beleid?

Minister Van der Klaauw: Ik kom nog bij u terug! Het betreft volkenrechtelijke organisaties? De heer Nijpels (VVD): Ik kom er in tweede termijn wel op terug. Minister Van der Klaauw: Mijnheer de Voorzitter! De heer Patijn zei, dat een nauwgezet vaststellen van uitvoeringsvoorschriften in feite verhindert, dat de rechter kan toetsen of een nationale wettelijke bepaling in strijd met een internationaal geldend verdrag is waarin rechtstreeks werkende bepalingen voorkomen. Ik zou de geachte afgevaardigde willen zeggen, dat er pas sprake is van een voor het Koninkrijk geldend verdrag wanneer het Koninkrijk hierbij partij is geworden, dat wil zeggen, dat het Koninkrijk heeft verklaard, aan het verdrag gebonden te zijn en dat het verdrag voor het Koninkrijk in werking is getreden. Pas dan is er sprake van hier te lande geldende, ieder verbinden-de bepalingen van het verdrag. Ook pas dan kan toetsing van een nationale wet hieraan plaatsvinden. Daarnaast zou ik er onverkort aan willen vasthouden, dat het Koninkrijk zich eerst aan verdragen bindt wanneer vaststaat, dat het ook uitvoering kan geven aan de daarin neergelegde verplichtingen. Hierbij dient te worden bedacht dat het vaak niet zo eenvoudig is, uit te maken of een verdragsbepaling voor rechtstreekse werking in aanmerking komt. Teksten van verdragen geven wat dit betreft vaak aanleiding tot moeilijkheden. Men is aan het onderhandelen over een verdrag en dan is het lang niet altijd mogelijk, de diverse verdragsbepalingen zo scherp te redigeren, dat zij evident rechtstreekse werking hebben, ook al omdat zeer veel landen de directe gelding van verdragsbepalingen in de nationale rechtsorde niet kennen. In antwoord op de vraag van de heer Patijn leg ik er de nadruk op, dat de Regering steeds al het mogelijke doet om uitvoeringswetgeving zo snel mogelijk tot stand te brengen. Het belang van de burger bij de regeling moet daarbij geenszins uit het oog worden verloren. Ik bestrijd dat een zorgvuldige afweging van de consequenties van partij worden bij een verdrag een uitholling zou kunnen inhouden van de rechtsbescherming van de burgers. In-tegendeel, het is erop gericht de burger zo groot mogelijke rechtszekerheid te geven. In dit verband zou ik nog willen in-gaan op iets wat de geachte afgevaardigden de heren Nijpels en Brinkhorst hebben gezegd en wat hier verband mee houdt. De heer Nijpels zei dat het zijn fractie wenselijk leek om in de wet over de goedkeuring van verdragen te bepalen, dat verdragen met een ieder verbindende bepalingen uitdrukkelijke goedkeuring zouden behoeven. Ik zou daarbij toch een vraagteken willen plaatsen. Het lijkt mij namelijk niet a priori nodig. Ik zie zeer wel de mogelijkheden dat over dergelijke verdragen een volledige eenstemmigheid tussen parlement en regering bestaat. En dan zou het toch jammer zijn als des ondanks de langdurige uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure moest worden gevolgd.

De heer Nijpels (VVD): Eerst zal moeten worden vastgesteld dat overeenstemming tussen regering en parlement bestaat. De juiste methode daarvoor lijkt mij het aanbieden aan de Staten-Generaal van een wetsontwerp ter zake. Dan zal wel blijken of er meningsverschillen zijn. Het kan echter ook zijn dat de Minister met het parlement van gedachten wil wisselen in een mondeling overleg, als het gaat om een verdrag dat de Regering wenst aan te gaan. Minister Van der Klaauw: Het kan via de stilzwijgendegoedkeuringsprocedure. Dan wordt het voorgelegd aan de Kamer. Als blijkt dat de Kamer er niet over wenst te debatteren, dan valt daaruit de conclusie te trekken dat er overeenstemming ter zake bestaat tussen Regering en parlement. Wanneer voor elk verdrag met een voor ieder bindende bepaling erin de uitdrukkelijke goedkeuring is vereist, betekent dat een veel langere procedure. De snellere procedure, waaraan ik de voorkeur geef, lijkt mij ook in overeenstemming met de gedachte van de heer Patijn. Nogmaals, ik geloof dat het idee van de heer Nijpels verder kan worden besproken bij de behandeling van de wet over de goedkeuring van verdragen. De heer Brinkhorst heeft een pleidooi gehouden waarop de regerings-commissaris nader zal ingaan. Ik zou slechts willen opmerken dat de mogelijkheid van rechtstreekse werking er niet toe mag leiden dat de wetgever zijn taak doorschuift naar de rechter en de beoordeling van de verenigbaarheid van verdragsbepalingen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties met bestaande wettelijke voorschriften maar geheel overlaat aan die rechter. Ik kom op de kwestie van de rechtstreekse werking van besluiten. De geachte afgevaardigde de heer Nijpels heeft naar voren gebracht dat de wetgever zich zorgen zou dienen te maken over het feit, dat besluiten van volkenrechtelijke organisaties de burger rechtstreeks kunnen binden, mits zij bekend gemaakt zijn. Als eerste voorbeeld noemt hij besluiten van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, waar de kans zou bestaan dat een relatieve minderheid de meerderheid haar zin zou kunnen opleggen. Ik zou wat dit betreft de geachte afgevaardigde willen herinneren aan wat ik in een eerder debat heb gezegd aan het adres van zijn fractiegenoot de heer Bolkestein over resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, namelijk dat de Algemene Vergadering niet het karakter heeft van een bovennationaal gezagsorgaan. Resoluties van de Algemene Vergadering hebben dan ook geen bindende kracht, noch voor de lidstaten van de V.N., noch voor de burgers van die lidstaten.

De heer Nijpels (VVD): Dat weet ik. Ik heb letterlijk gezegd, dat juist op dit moment een dergelijk besluit nog niet voor iedere Nederlandse burger bindende regels kan bevatten. Ik heb alleen onze zorg uitgesproken over de situatie die zich in de toekomst zou kunnen voordoen. Die mogelijkheid maakt ons bezorgd, omdat er op dit moment een stemmenverhouding bestaat binnen de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, die in feite de twijfel aan de juridische waar-de die aan dat soort besluiten zijn verbonden, doet rechtvaardigen. Wanneer een tweederde meerderheid van de staten in de Algemene Vergadering die slechts 10% van de wereldbevolking vertegenwoordigen, besluiten doordrukken, kunnen wij dan in de toekomst niet met besluiten geconfronteerd worden, waarvan wij ons afvragen of het wenselijk is dat burgers in Nederland daardoor gebonden zijn?

Minister Van der Klaauw: Ik begrijp de zorg van de heer Nijpels; het is een politieke zorg. Hij maakt zich zorgen om de politieke druk die van resoluties van

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4090

Van der Klaauw de Algemene Vergadering zou kunnen uitgaan. Dat is natuurlijk heel wat anders dan het juridische effect van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, dat in artikel 5.2.2.a wordt geregeld.lk zou precies hetzelfde verhaal kunnen houden over UNESCO, de nieuwe informatie-orde en dergelijke. Het gaat bij al deze zaken om het politieke effect dat een resolutie kan hebben. Een resolutie is echter niet juridisch bindend en valt niet onder dit artikel van de Grondwet.

De heer Patijn (PvdA): Ik wil er wel aan herinneren dat bij de vaststelling van de Sanctiewet de mogelijkheid van het nemen van een sanctie op basis van een besluit niet van de Veiligheidsraad maar van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties door vorige en deze Regering niet is uitgesloten. In de Sanctiewet, zoals die door de Kamer is aangenomen, is deze kwestie anders gericht, dan dat de Regering nu doet voorkomen. Minister Van der Klaauw: Dat is onjuist. Dat is een politiek besluit, dat dan zou kunnen worden genomen op basis van een gegeven situatie. Wij praten hier over de kwestie van juridische verplichtingen in verband met de Grondwetswijziging. Dat is een heel andere zaak dan politieke besluiten. De aanbevelingen, resoluties van de Algemene Vergadering hebben op zichzelf geen juridische werking. Het woord resolutie is fout, het lijkt alsof het een besluit is, terwijl in wezen de Algemene Vergadering aanbevelingen doet aan de regeringen, die zich daar al of niet aan gebonden kunnen voelen.

De heer Nijpels (VVD): Er bestaat eigenlijk geen meningsverschil tussen onze fractie en de Regering. Wij spreken wel onze zorg uit en zetten vraagtekens bij het verband dat gelegd zou kunnen worden tussen besluiten, die genomen worden door internationale organisaties en de bevordering van de internationale rechtsorde door de Regering, zoals nu in een verbeterde versie in de Grondwet terecht gaat komen.

Minister Van der Klaauw: Ik begrijp de zorgen van de heer Nijpels en ik deel ze soms ook, maar het zijn politieke en geen juridische zorgen. De zorgen van de heer Nijpels hebben terecht te maken met artikel 5.1.2. Met de strekking /an dat artikel had ook de heer Patijn enige moeite. Laat ik vooropstellen dat de steeds hechter wordende internationale samenwerking op vele terreinen de handhaving van de mogelijkheid een volkenrechtelijke organisatie de bevoegdheid te geven bindende besluiten te nemen, gewenst maakt. Zij blijkt bovendien een uitermate geschikt instrument te zijn bij het realiseren van die essentiële doelstelling van het buitenlands beleid: de bevordering van de internationale rechtsorde. De Regering wil de bepaling dan ook gaarne handhaven. Dat neemt niet weg dat van de mogelijkheid een volkenrechtelijke organisatie bij verdrag de bevoegdheid te geven bindende besluiten te nemen, slechts na een zorgvuldige overweging en na rijp beraad gebruik gemaakt zal moeten worden. Of dit betekent dat in de toekomst minder ver zal worden gegaan dan voor de vijftiger jaren begrijpelijk was, is niet te voorspellen. Uiteraard zal de ervaring, die wij inmiddels hebben opgedaan, daarbij een rol spelen. Mijnheer de Voorzitter! De heer Nijpels heeft ons na zijn betoog over de politisering in internationale organisaties en de gevolgen daarvan in verhouding tot mogelijke rechtstreekse werking van besluiten van internationale organisaties nog een juridische puzzel ter overdenking meegegeven. De puzzel is: hoe rechtstreeks werkende besluiten van internationale organisaties te onderwerpen aan voorafgaande parlementaire goedkeuring. Puzzelen is een plezierig iets om zich mee bezig te houden. Ik doe het zelf ook graag. Ik zou, voordat ik tot een oplossing kom, met de heer Nijpels samen willen nadenken over drie overwegingen. Op drie manieren kan het parlement in-vloed uitoefenen op dit soort besluiten. Allereerst bij de goedkeuring van het verdrag, waarin de besluitbevoegdheid wordt verleend. Daarbij moeten zorgvuldige overweging en rijp beraad voorop staan, zoals ik al eerder heb gezegd. In de tweede plaats door middel van regelmatig overleg tussen parlement en regering, bij voorbeeld via vergaderingen in commissies. In de derde plaats: door middel van de ministeriële verantwoordelijkheid kan het parlement op elk daarvoor in aanmerking komend moment zijn invloed doen gelden. En dan puzzelen wij voort. Mijnheer de Voorzitter! De bekendmaking van verdragsbepalingen komt thans aan de orde. Bekendmaking van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisatie vindt, zoals bekend, plaats in het tractatenblad. Daarop zijn twee algemene uitzonderingen. De eerste geeft artikel 6 van de Rijkswet bekendmaking. Dit artikel bepaalt dat de mededeling van een verdrag of een besluit over bepaalde personen voor hen als bekendmaking geldt. De tweede geeft artikel 7 van de Rijkswet bekendmaking. Bekendmaking in het tractatenblad van verdragen en besluiten kan achterwege blijven indien deze op een andere wijze geschiedt ingevolge een door het Koninkrijk bindend en in het tractatenblad bekend gemaakt verdrag. Zo zullen dus volkenrechtelijke organisaties geen toegang tot het tractatenblad krijgen. Integendeel, de bekendmaking in de publikatiebladen van de volkenrechtelijke organisaties zal onder de in de rijkswet gestelde voorwaarden de bekendmaking in het tractatenblad vervangen. De besluiten van de EG zijn een duidelijk voorbeeld. Ingevolge het EG-verdrag worden die gepubliceerd in het publikatieblad van de Gemeenschappen. Om die reden worden zij dus niet gepubliceerd in het tractatenblad. Ik meen dat de heer Brinkhorst hieruit het antwoord kan destilleren op zijn vraag naar de binding van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Besluiten van die organisaties binden na publikatie door die organisaties indien die publikatie een regeling heeft gevonden in een verdrag dat het Koninkrijk bindt en dat hier te lande bekend is gemaakt. Overigens begrijp ik dat de Staatscourant vrijblijvend de inhoud van het EG-publikatieblad vermeld. Dat is dus een extra hulp. Ten slotte wil ik een antwoord geven aan de heer Patijn met betrekking tot besluiten in Beneluxverband. Ik kan erop wijzen dat, voor zover Beneluxbesluiten beogen een ieder te verbinden, zij bekend dienen te worden gemaakt ingevolge de huidige artikelen 65 en 67 van de Grondwet en ingevolge het voorgestelde artikel 5.2.2a. Besluiten van geheime of vertrouwelijke aard, die niet bekend worden gemaakt, kunnen de burger dus niet rechtstreeks binden. Vertrouwelijke Beneluxbesluiten betreffende visumverlening, waarop de heer Patijn doelde, geven richtlijnen, waarmee de regeringen bij hun nationale visumbeleid rekening zullen houden. Overigens zijn de meeste van die vroeger geheime of vertrouwelijke besluiten inmiddels openbaar gemaakt.

De heer Patijn (PvdA): Hoe kan, als deze bepalingen de burger niet kunnen binden maar als de overheden ze wel toepassen op de burger, de burger dan weten waartegen hij in beroep moet komen?

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4091

Van der Klaauw Minister Van der Klaauw: Nee, de overheden passen die niet toe. Zij geven richtlijnen aan de regeringen bij het visumbeleid. D De heer Simons (Regeringscommissaris voor de grondwetsherziening): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil eerst iets zeggen over het wetsontwerp inzake het codificatie-artikel. De geachte afgevaardigde de heer Roethof heeft inlichtingen gevraagd over de verhouding tot de lagere gemeenschappen, zoals gemeenten en dergelijke. De wet stelt algemene regels voor het bestuursrecht en de vraag is, in hoeverre dat ruimte laat voor het optreden van de lagere lichamen. Ik moet dan iets terugtasten in hetgeen vroeger ook in dit huis is besproken ter toelichting op de terminologie, die bij deze grondwetsherziening wordt gebruikt. Als wij zeggen: De wet stelt regels en niet 'regelt', dan is dat een aanduiding in ieder geval daarvoor, dat de wetgever dat terrein niet als zijn monopolie opeist, maar dat daarnaast ook nog ruimte is voor regels, die kunnen worden gesteld bij voorbeeld door gemeenten en provinciën. Dat is een gewoonte en dat is ook neergelegd in veel toelichtingen en in veel schriftelijke stukken, die betrekking op de grondrechten hebben. Ik meen dat dit ook ter sprake is gekomen bij de gedachtenwisseling over hoofdstuk 7, die hier is gevoerd, wat de lagere gemeenschappen betreft. Dat laat in dit geval dus ruimte voor autonome vaststelling van regels door provincies en gemeenten, uiteraard met inachtneming van datgene wat de wetgever heeft vastgesteld. Dat is het eerste punt. Het tweede punt betreft de vraag, in hoeverre op zich zelf delegatie is toegelaten. De geachte afgevaardigde vroeg, of dan niet het woord 'regelen' moet worden gebruikt. Wij hebben ook hierbij al een zekere traditie ontwikkeld en die is ook voldoende in de stukken neergelegd. Telkens wanneer wordt gesproken over 'regelen' of 'regels', dan wordt daarmee bedoeld, dat delegatie mogelijk is. Ik hoop de geachte afgevaardigde op dit punt te hebben gerustgesteld. Wanneer er dergelijke regels zijn die ruimte laten voor of opdrachten geven aan de vertegenwoordigende lichamen van de lagere gemeenschappen, dan zijn wij op het terrein van het medebewind en niet op dat van de autonomie. Ik meen dus dat, gezien de terminologie die bij de herziene Grondwet wordt gebruikt, deze simpele bepaling: '

De wet stelt algemene regels van bestuursrecht', zowel ruimte geeft voor autonome uitoefening van bevoegdheden op ditterrein door de gemeenten en de provincies als voor het aan deze opdragen en derhalve uitoefenen daarna in medebewind van zodanige bevoegdheden. Ik kom nu tot het amendement van de geachte afgevaardigde. Daarover is reeds gesproken, maar de Minister heeft mij verzocht om het standpunt in verband met het ontraden nader toe te lichten. Ik wil erop wijzen dat het wetsontwerp allerminst uitsluit dat de wet algemene regels van administratief procesrecht zou vaststellen. De vraag komt op, of het niet wenselijk is daarvoor een speciale zinsnede in het grondwetsartikel op te nemen. Daarover denk ik anders dan de geachte afgevaardigde. Hij heeft terecht opgemerkt, dat het administratieve procesrecht op het ogenblik is verdeeld over heel veel wetten. Ik noem daarvan de Wet op de Raad van State en de Wet AROB. Zoals bekend is, handelen die over het administratief beroep bij de afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State en over het proces voor de afdeling rechtspraak van die raad. Ik noem verder de Beroepswet en de Ambtenarenwet 1929, die handelen over de processen voor de raden van beroep en de ambtenarengerechten. Daarbij is als hogere beroepsinstantie aangewezen de Centra-Ie Raad van Beroep. Verder is er nog de Wet houdende administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie. Die betreft het proces voor het College van beroep voor het bedrijfsleven. Voorts noem ik nog, zonder volledig daarmee te zijn, als een belangrijke regeling van administratief procesrecht de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken, welke handelt over de belastingrechtspraak voor de gerechtshoven en de Hoge Raad. Nu kan men wel in het algemeen denken over de harmonisatie van procesrechtelijke regelingen, maar men zal dan toch rekening moeten houden met de aard van de materie die in al deze verschillende administratieve procedures wordt behandeld en ook met het verschillend karakter van de rechterlijke of administratieve organen die daarover een beslissing hebben te nemen. Het zou naar mijn mening onjuist zijn, op dit punt al te veel te willen voorschrijven. Voldoende lijkt mij de stimulerende werking die toch al kan uitgaan van de in het wetsontwerp voorgestelde bepaling. Die kan een prikkel geven om zich nader te bezinnen op de vraag of voor het bestuursprocesrecht algemene regels kunnen worden geformuleerd en wel zodanige algemene regels, dat zij, zonder aan het eigen karakter van bepaalde soorten administratieve procesvoering tekort te doen, geleidelijk daarin meer eenheid zullen brengen. Daaraan is reeds aandacht gegeven. Er is ook aandacht aan gewijd door bij de administratieve pro-De geachte afgevaardigde vond misschien dat er te veel aandacht aan is gegeven. Er is ook aandacht aan gegeven door bij de administratieve procesvoering betrokken instanties. Daarvoor is, zoals ik reeds eerder heb opgemerkt, een goede aanzet gegeven in de literatuur. Ik noem in het bijzonder de verhandeling in 1978 door de Vereniging voor Administratief Recht, met speciaal daaraan gewijde preadviezen van de heren Van Galen en Van Maarseveen. Ik hoop dat de geachte afgevaardig-de mede door mijn uiteenzetting genoegen zal willen nemen met de voorgestelde tekst. De tekst spreekt wel niet speciaa! jver het administratieve procesrecht, maar sluit allerminst het stellen van regels over deze materie door de wetgever uit. Zij vormt op zich zelf -ik herhaal het -al een prikkel zodra dit mogelijk is ook dergelijke algemene regels te stellen. Dit is wat ik zou willen zeggen naar aanleiding van het wetsontwerp inzake het codificatie-artikel, waarbij ik mij heb beperkt tot het tweede lid daarvan. Nu wil ik iets zeggen over interventies en amendementen van de heer Brinkhorst, waarvan sommige ook met andere leden zijn ingediend. Daaraan moet ik een kleine opmerking laten voorafgaan over een vraag die hij gesteld heeft. Hij heeft in zijn betoog, dat ik inhoudelijk belangrijk heb gevonden -dat is trouwens in het algemeen het geval wanneer ik hier luister, hetgeen ik dientengevolge als een voorrecht beschouw -de vraag gesteld waarom in de nota naar aanleiding van het eindverslag nog steeds de term 'uitvoeringsovereenkomst' voorkwam en niet de term 'uitvoeringsverdrag' is gebruikt. Ik was geneigd hem te zeggen dat het een vergissing onzerzijds was, maar ik heb bij de voorbereiding van mijn antwoord de nota er nog eens op nageslagen. Toen heb ik inderdaad op de bladzijden 5 en 6 de term 'uitvoeringsovereenkomst' gevonden, maar hij werd daar gebezigd in het verband van de bestaande grondwettelijke bepalingen. Dus was hij juist gebruikt. In

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4092

Simons de nota is een uiteenzetting gegeven van het begrip 'uitvoeringsovereenkomst' en dan staat daarbij 'zoals dat thans gangbaar is'. Bovendien -dat is wel grappig -is dit gebeurd om gevolg te geven aan een verzoek van de D'66-fractie. Deze had ook -naar mijn mening nietten onrechte -de term 'uitvoeringsovereenkomst' gebruikt. Dit kan men nalezen in het eindverslag op bladzijde 4. Het lijkt mij dus dat wij bij het gebruik van deze term in goed gezelschap waren. Nu heb ik niet precies nagegaan of in de nota naar aanleiding van het eindverslag de term ook nog wel eens is gebruikt in het verband van de voorgestelde nieuwe bepaling. Ik heb het in ieder geval niet aangetroffen. Wat er van zij, ik kan de geachte afgevaardig-de de verzekering geven dat wanneer de nieuwe bepalingen van kracht zullen zijn geworden ongetwijfeld in de toekomst zal worden gesproken over uitvoeringsverdragen. Ik hoop hem hiermee te hebben gerustgesteld. Ik kom nu tot twee amendementen die de geachte afgevaardigde heeft in-gediend en waarmee wordt beoogd, de werking van het internationale recht in de nationale rechtsverhoudingen nog uitte breiden. Amendement 14a van de heer Brinkhorst beoogt om uit artikel 5.2.2b de woorden 'een ieder verbindende' te laten vervallen. Eén van de argumenten van de heer Brinkhorst is, dat deze term ieder onderscheidend vermogen begint te ontberen. Ik ben dat niet met hem eens. Allereerst wil ik erop wijzen dat niet alleen artikel 5.2.2b spreekt van ' een ieder verbindende bepaling'. In artikel 5.2.2a komt evenals in het bestaande artikel 65 een dergelijke term voor. Ik heb de indruk dat de heer Brinkhorst wel hecht aan het behouden van deze term, die hij dus niet zo onduidelijk acht, in artikel 5.2.2a. De woorden, die de geachte afgevaardigde uit artikel 5.2.2b wil laten verdwijnen, hebben de bedoeling, duidelijk vast te leggen dat rechtstreekse werking tegenover de burgers slechts toekomt aan wat men pleegt te noemen de 'self executing' bepalingen van verdragen en besluiten van internationale organisaties. Die besluiten van internationale organisaties hebben in dit opzicht praktisch misschien nog meer betekenis dan de bepalingen van verdragen. Ik denk aan de verordeningen en richtlijnen van de Raad en Commissie der Europese Gemeenschappen. Over de verordeningen is in artikel 189 van het EEG-verdrag bepaald: Ze zijn verbindend in al hun onderdelen en in elke lidstaat rechtstreeks toepasselijk. Voor richtlijnen geldt een andere regel: Zij zijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat, aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. Nu heeft de jurisprudentie van het Luxemburgse Hof uitgemaakt, dat ze rechtstreeks van toepassing kunnen zijn op burgers van lidstaten indien een lidstaat heeft nagelaten binnen de door de richtlijn gegeven termijn de nationale wetgeving aan die richtlijn aan te passen. Nu meen ik dat dergelijke jurisprudentie zich uitstekend verdraagt met de bepalingen, die in het wetsontwerp worden voorgesteld. Met die bepalingen wordt een traditie voortgezet, een nog wel niet zo lang bestaande traditie, maar zij dateert dan toch van de grondwetsherziening van 1953. In 1956 zijn de woorden 'welke naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden' in de artikelen 65 en 66 opgenomen. Die woorden hebben aanvankelijk ontbroken in de tekst van die artikelen volgens een grondwetsherziening van 1953, maar daarmee was men vrijwel aanstonds niet tevreden. Er is toen een commissie ingesteld ondervoorzitterschap van Kranenburg, die heeft geadviseerd de bepaling scherper te formuleren met de tekst, die vervolgens in 1956 in de Grondwet is gebracht. Sindsdien heeft de Nederlandse rechter zich vertrouwd kunnen maken met deze grondwettelijke bepalingen. Ik meen dat de Nederlandse rechter -misschien mede onder invloed van de jurisprudentie van het Luxemburgse Hofin daarvoor in aanmerking komende gevallen niet meer schroomt de rechtstreekse werking voor de burgers van verdragsbepalingen van in-ternationale organen te erkennen en daarvoorzo nodig nationale regelingen opzij te zetten. Daarom behoeft ook niet te worden gevreesd voor een beperkte uitleg van de term 'een ieder verbindende' wanneer de rechter met ander internationaal recht dan het EEG-recht geconfronteerd wordt. Hoever de rechter daarbij zal gaan, moet dunkt mij aan de rechter worden overgelaten. Hij vindt daarvoor echter zoals ook in de memorie van antwoord is gesteld in de woorden ' een ieder verbindende' een aanknopingspunt voor zijn beslissing in concrete gevallen. Tot slot van zijn betoog in deze kwestie heeft de geachte afgevaardig-de nog gesproken over een mogelijk misverstand wat betreft de eventuele uitspraak van de rechter over een verdragsverplichting binnen de termijn, die aan de staat voor de uitvoering daarvan is gelaten. Ik meen dat daarover geen misverstand bestaat. In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt er ook op gewezen dat het Europese Hof van Justitie er niet anders over denkt. In de zaak 148/78, die hier ook is genoemd wordt duidelijk gezegd, dat de betrokken richtlijn eerst aan het einde van de gestelde termijn rechtstreeks werking zou kunnen hebben. Dat stemt overeen met hetgeen wij met ons voorstel beogen. Indien en zolang er een taak ligt voor de wetgever is het ongewenst dat de nationale rechter op zijn wijze aan de verdragsverplichting inhoudt zou geven. Mijn conclusie is dan ook, dat men er verstandig aan doet thans de lijn niet te doorbreken. Daarom doet men er goed aan, de tekst van 1956 in essentie te handhaven. Derhalve meent de Regering de aanneming van het amendement te moeten ontraden. Met het voorstel in het regeringsontwerp worden het advies van de staatscommissie en ook het advies van de Raad van de Raad van State gevolgd. Ik kom vervolgens aan het amendement dat betrekking heeft op de gelding van algemene regels van volkenrecht in de Nederlandse rechtsorde. Daarbij rijst de vraag, of ook de algemene rechtsregels van het ongeschreven volkenrecht in het algemeen boven het nationale recht moeten prevaleren. Dit amendement is ingediend op stuk nr. 14 (het gedeelte B). Van de zij-de van de Regering is gekozen voor het bestaande stelsel. Volgens dat stelsel heeft bij strijd tussen het ongeschreven volkenrecht en de nationale wetgeving de nationale wetgeving voorrang. Ik vermeld overigens dat de commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken in 1968 in andere zin heeft geadviseerd. De staatscommissie adviseerde tot handhaving van het bestaande stelsel. De geachte afgevaardigde heeft ook een van haar voorzitters genoemd, namelijk de heer Donner. Uit het verslag blijkt ook dat deze zich niet van het oordeel van de staatscommissie heeft gedistantieerd. Dat heeft de geachte afgevaardigde trouwens ook niet beweerd. Hij heeft de heer Donner echter aangehaald om aan te tonen hoe de situatie voor 1953 was. Toch zou daarvan een suggestie kunnen uitgaan dat achter het indienen van het amendement ook het oordeel van de zeer hoog geschatte heer Donner stond. Ik ben blij te merken dat dit niet de bedoeling was.

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet

4093

Simons Ik wijs er voor het goede begrip op dat het hier niet gaat om de vraag, of ook in de Nederlandse rechtsorde ongeschreven volkenrecht kan gelden. Hier is aan de orde de vraag in hoeverre volkenrecht van invloed kan zijn op de rechtspositie van de Nederlandse burger. Wat dit betreft, heeft de Regering als richtsnoer de eis van rechtszekerheid voor de burger genomen. Aan deze rechtszekerheid wordt misschien niet tekort gedaan door enkele bestaande wetsartikelen, waarin wordt erkend dat het ongeschreven volkenrecht op die terreinen binnen Nederland rechtskracht heeft. Dit is het geval met de in 1963 tot stand gekomen wijziging van artikel 99 van de Wet op de RO. Toen zijn de cassatiemogelijkheden verruimd tot schending van het recht (niet van de wet), met uitzondering van het recht van vreemde staten. Toen is bij de behandeling van de wetswijziging duidelijk gesteld, dat onder dat recht ook begrepen was het ongeschreven volkenrecht. Dat is dus een belangrijke mogelijkheid voor de gelding van het ongeschreven volkenrecht. Het is overigens al veel eerder gebeurd, nl. bij het beken-de van 1917 daterende artikel 13a van de Wet houdende algemene bepalingen; de rechtsmacht van de rechter, de uitvoerbaarheid van rechterlijke vonnissen en van authentieke akten worden beperkt door de uitzonderingen in het volkenrecht erkend. In dat verband kan ik ook noemen artikel 13h van het Deurwaardersreglement dat hiermee nauw verband houdt en ik noem ook artikel 8 van het Wetboek van Strafrecht. Volgens dit laatste artikel wordt de werking van de artikelen 2 t/m 7 die over de toepasbaarheid van het Nederlandse strafrecht handelen, beperkt door de uitzonderingen in het volkenrecht erkend. Ik zal nog een enkele andere wettelijke uitzonderingsmogelijkheid willen noemen en die heeft betrekking op het terrein van de belastingen. Volgens artikel. 39 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen wordt in de gevallen waarin het volkenrecht, dan wel naar het oordeel van de Minister van Financiën het internationale gebruik daartoe noopt vrijstelling van belasting verleend. De Ministervan Financiën is bevoegd ter zake nadere regelen te stellen. Die bepaling -er is ook een soortgelijke bepaling in de Gemeentewet -wordt voornamelijk gebruikt voor de z.g. diplomatieke vrijstellingen. Dit zijn dus gevallen waarin de wet zelf de werking van het ongeschreven volkenrecht in de Nederlandse rechtsorde erkent. Maar een grondwettelijke opdracht om in het algemeen wettelijke voorschriften buiten toepassing te laten wegens strijd met het ongeschreven volkenrecht, zou een uitbreiding betekenen van de thans in de Grondwet vervatte toetsingsopdracht aan de rechter. Het lijkt mij wenselijk, dat de nationale constitutie daar een grens trekt voor de toetsing door de rechter. Als de nationale wetgeving niet overeenstemt met ongeschreven volkenrecht, dan is het bepaald verkieslijk dat het de wetgever is die zo nodig de wetgeving aanpast. De taakafbakening tussen nationale rechter en wetgever zou bij voorbeeld op ongewenste wijze verschoven worden indien de rechter in het algemeen Nederlandse wettelijke voorschriften buiten toepassing zou moeten laten -ik geef hier een voorbeeld, ook al in verband met hetgeen de heer Brinkhorst heeft aangevoerd -op grond van een verdrag dat nog niet voor Nederland in werking is getreden, omdat het nog niet door het parlementzou zijn goedgekeurd. Voor Nederland zou een dergelijk verdrag, althans naar mijn mening, in zekere zin te beschouwen zijn als nog ongeschreven volkenrecht. Zou de in-houd van het verdrag, terwijl dat nog niet door de Staten-Generaal is goedgekeurd toch door de Nederlandse rechter worden toegepast boven bestaande Nederlandse wettelijke voorschriften, dan zou hiermee dus ook aan het goedkeuringsrecht van de Staten-Generaal afbreuk worden gedaan. Ik meen hiermede ook een daarop gerichte vraag van de heer Van den Broek te hebben beantwoord. Mijnheer de Voorzitter! Het is een moeilijk terrein en de Regering heeft na grondige afweging op dit moeilijke terrein gekozen voor handhaving van het systeem dat het niet de rechter maar de wetgever moet zijn die door aanpassing van de wet eventuele strijd tussen ongeschreven volkenrecht en nationaal wettelijke voorschriften oplost. Dat geeft beslist meer houvast voor de burger. De wetgever kan daartoe, indien hij dat wenselijk mocht achten, hetzij de eigen wettelijke regelingen aanpassen, hetzij voor het terrein waarover het gaat zonder meer het ongeschreven volkenrecht van toepassing verklaren, zoals dat geschied is in de genoemde voorbeelden. Dat lijkt mij een zinnig systeem en ook hierbij neemt de Regering het standpunt in dat dit systeem overeenkomstig het advies van de staatscommissie, dient te worden gehandhaafd. De Regering ontraadt dus ook aanvaarding van dit amendement.

De algemene beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: Ik stel voor, het verslag van de vorige vergadering goed te keuren. Daartoe wordt besloten. Sluiting 22.25 uur. Lijst van ingekomen stukken, met de door de Voorzitter ter zake gedane voorstellen:

1°. een Koninklijke boodschap, ten geleide van het wetsontwerp: Wijziging van de Advocatenwet (Nieuwe regeling tuchtrechtspraak) (16094).

Deze Koninklijke boodschap, met de erbij behorende stukken, is al gedrukt en rondgedeeld; 2°. de volgende brieven: een, van de Minister voor Wetenschapsbeleid, inzake de toezending van een minimumprogramma voor kernenergie-onderzoek (15801, nr. 11); een, van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, met nadere wijzigingen in de Nota over de hoofdlijnen van de ontwikkeling van de Waddenzee (13933, nr. 49); een, van de Minister van Economische Zaken, ten geleide van het Summary and Overview INFCE, naar aanleiding van het Harrisburgdebat (15580, nr. 15); een, van de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, over de kosten van de opvang van vluchtelingen (15800 XVI, nr. 93). De Voorzitter stelt voor, deze brieven voor kennisgeving aan te nemen; 3°. de volgende brieven: een, van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, met de jaarrekening en het accountantsrapport 1976 van de TH-Delft; drie, van de Ministervan Financiën, alle, over de opbrengstrekening van geldleningen ten laste van de Staat der Nederlanden. De Voorzitter stelt voor, deze brieven niet te doen drukken en ze voor kennisgeving aan te nemen; de bijgevoegde stukken liggen op de griffie ter inzage; 4°. de volgende brieven: een, van de Minister van Economische Zaken, met een overzicht van wijzigingen in de opzet van de lijsten premiabele investeringen (15562, nr. 30); een, van de Staatssecretaris van Economische Zaken, naar aanleiding van de motie-Eversdijk inzake kleine kernen (15397, nr. 10).

Tweede Kamer 25 maart 1980

Grondwet Ingekomen stukken

4094

Deze brieven zijn al gedrukt en rondgedeeld; 5°. de volgende adressen: een, van C. J. Wetzer te 's-Hertogenbosch, met betrekking tot zijn persoonlijke omstandigheden; een, van F. L. Spierings te Eindhoven, met betrekking tot een uitkering; een, van mevrouw M. H. Pardoel te 's-Hertogenbosch, met betrekking tot klacht tegen het medisch tuchtcollege; een, van F. H. Oerlemans te Zoetermeer, met betrekking tot een W.U.V.-uitkering. Deze adressen zijn gesteld in handen van de Commissie voor de Verzoekschriften; 6°. de volgende brieven e.a.: een, van het gemeentebestuur van Amstelveen, over de belemmeringen van de woningbouw door de aanwezige munitiemagazijnen aan de Nesserlaan; een, van de Vlaamse en de Nederlandse Vereniging van wiskundeleraren, over de voortgang van de werkzaamheden van het IOWO; een aantal, over de voorgenomen bezuinigingen voor de fysiotherapie; een, van J. T. A Hing, over het beleid van drs. J. P. Pronk bij het onafhankelijk worden van Suriname; een, van de voorzitter van de Vereniging tot bevordering van de kennis van het Frans, over de voornemens in-zake het Frans in de brugklassen; een, van J. Ph. Biekman, over problemen in de huidige samenleving; een, van het bestuur van het Huurdersoverleg Oost-Groningen, over de vaststelling van de trendmatige huurverhoging 1980 op 6%; een, van mevr. J. van der Veen, over energiebesparing; een, van V. J. M. Dijkman, over de onroerendgoedbelasting; een, van de vereniging van Nederlandse niet-rokers, over uitvoering van de motie inzake de rechten van de niet-rokers; een, van R. G. Wiffers, over de voorgenomen bezuinigingen in de gezondheidssector; een, van de directeur van de Maharishi International University, over het verschijnsel 'Zweven'; een, van de Voorzitter van het Produktschap voor Pluimvee en Eieren, ter toezending van een aantal vergaderstukken; een, van de P.v.d.A. fracties van 47 grote en middelgrote gemeenten, over het voeren van een huisvestingsbeleid;

een, van het gemeentebestuur van Landsmeer, met betrekking tot de eventuele aanleg van rijksweg 7; een, van E. Peree, over het toelatingsbeleid. Deze brieven e.a. liggen op de griffie ter inzage; voor zoveel nodig is kopie gezonden aan de betrokken commissies;

7°. het academisch proefschrift van G Kester: 'Transition to workers' selfmanagement'. Dit proefschrift is opgenomen in de bibliotheek der Kamer.

Tweede Kamer 25 maart 1980

Ingekomen stukken