De voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regelin... - Handelingen Tweede Kamer 1979-1980 23 april 1980 orde 3

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regeling van delen van het recht in algemene wetboeken tot opneming van een bepaling inzake algemene regels van bestuursrecht (15046); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen (15049, R 1100); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van de artikelen 74 en 190-192(15468).

en van: de motie-Korte-van Hemel c.s. over de wetgeving houdende algemene regels van bestuursrecht (15046, nr. 11); de motie-Brinkhorst c.s. over de verhouding van de Grondwet tot de Europese rechtsorde (15049; R 1100, nr. 16). De algemene beraadslaging wordt hervat. D De heer Van den Broek (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Het is alweer enige tijd geleden dat wij ons voor het laatst met dit hoofdstuk bezighielden. Ik dank de Regering voor de op 25 maart gegeven antwoorden. Allereerst een opmerking over het amendement, dat door mij is ingediend en is medeondertekend door de heer Nijpels, op artikel 58, lid 2. Ik breng in herinnering dat wij er onze erkentelijkheid voor hebben uitgesproken dat de Regering bereid was in ieder geval de bevordering van de internationale rechtsorde als zodanig als beleidsdoelstelling een constitutionele verankering te blijven geven. Wij hebben toen een kanttekening gemaakt bij de door de Regering geïntroduceerde formulering: bij het voeren van het buitenlands beleid. Wij hadden de neiging daaruit af te leiden, dat daarmee uitdrukking werd gegeven aan een al dan niet bestaand prerogatief van het buitenlands beleid als het gaat om bevordering van de internationale rechtsorde.

Tweede Kamer 23 april 1980

Ingekomen stukken Verzoekschriften Grondwet

4429

Achter de regeringstafel v.l.n.r. de Ministers Van der Klaauw en Wiegel, en de heer Simons, regeringscommissaris voor de Grondwetsherziening Tegen die gedachte hebben wij ons verzet. Ik moet zeggen dat de Regering mij in haar antwoord niet heeft overtuigd van de noodzaak om deze bewoordingen aan te houden en dat de wijziging die ik heb voorgesteld, namelijk om de woorden 'bij het voeren van het buitenlands beleid' te schrappen, door mij wordt gehandhaafd. Ik wijs de Regering op de gekozen fomuleringen ter zake van andere sectoren van overheidszorg. Bij de sociale grondrechten komen bij voorbeeld bepalingen voor in de zin van: de werkgelegenheid, of de welvaart, of de volksgezondheid is voorwerp van zorg voor de overheid. Daar is geen formulering gekozen in de trant van: bij het voeren van een economisch beleid, of een ander departementaal beleid, bevordert de Regering enz. Ik ben met andere woorden bevreesd dat deze formulering de indruk vestigt, dat bevordering van de internationale rechtsorde een duidelijk voorrecht, ofte wel prerogatief, is van het buitenlands beleid. Ik wil tot uitdrukking gebracht zien, dat bevordering van de internationale rechtsorde tot de zorg van het regeringsbeleid in zijn totaliteit behoort. Daarom handhaaf ik mijn amendement op dat stuk. Wij hebben de nodige opmerkingen gemaakt over de parlementaire goedkeuringsbevoegdheid zoals vervat in artikel 5.2.1. Met de Regering ben ik van mening, dat deze bevoegdheid zich niet dient uit te strekken tot beleidsafspraken. Bepalend voor ons oordeel hierover -ik denk aan het amendement-Brinkhorst op stuk nr. 13 -is dat hiermee een doorbreking plaatsvindt van ons constitutionele systeem, waarbij immers alleen aan koninkrijksverbindende afspraken de parlementaire goedkeuringseis wordt verbonden en zulks niet geldt voor politieke 'commitments' van de Regering, zoals beleidsafspraken waarvoor de normale ministeriële verantwoordingsplicht geldt. Zoals wij de vorige keer ook hebben gezegd bestaan ten aanzien van regering en ministeriële verantwoordelijkheid afzonderlijke grondwetsbepalingen. Daarover hebben wij dus geen verschil van mening met de Regering. Daarbij komt dat uitbreiding van deze goedkeuringsbevoegdheid tot bij voorbeeld beleidsafspraken ook naar onze stellige overtuiging de slagvaardigheid van het buitenlands beleid gemakkelijk aantast. Overigens heb ik geconstateerd dat in de laatste redactie van het amendement op stuk nr. 13 van de heer Brinkhorst niet meer gesproken wordt van 'belangrijke beleidsafspraken' maar van 'beleidsafspraken'. Daarmee wordt het kader nog ruimer getrokken en geldt het bezwaar dat ik heb genoemd nog sterker.

De heer Brinkhorst (D'66): Ik heb in het debat over dit onderwerp gezegd, dat de vraag onder welke omstandigheden die goedkeuring moet worden verleend steeds moet worden bepaald in overleg tussen Kamer en Regering, juist om flexibiliteit en souplesse mogelijkte maken.

De heer Van den Broek (CDA): Het f requente overleg dat daarvoor nodig is heeft te maken met mijn bezwaar, dat de slagvaardigheid van het buitenlands beleid wordt aangetast. Wij hebben er nota van genomen dat de Regering in een afzonderlijke uitvoeringswet wenst te regelen de wijze van goedkeuring en de uitzonderingen die daarop gelden en dat zij ten aanzien van de systematiek zoals die is terug te vinden in de artikelen 61 en 62 van de huidige Grondwet geen wijziging beoogt. In dat kader heb ik evenals de heer Brinkhorst de rol van het parlement bij de stationeringsbeslissing inzake nucleaire wapens in 1981 genoemd. Met instemming heb ik geconstateerd dat de Minister van Buitenlandse Zaken tot uitdrukking heeft gebracht, dat naar de opvatting van de Regering een dergelijke beslissing nimmer buiten de Staten-Generaal om zal kunnen worden genomen. Ik realiseer mij, dat daarmee nog geen antwoord is gegeven op de vraag of deze beslissing als een beleidsafspraak moet worden beschouwd, zoals die van december jongstleden, dan wel als uitvoeringsovereenkomst van de moederovereenkomst, 'mutual defence systems agreement'. Het is van belang datte weten met het oog op de vraag of parlementaire goedkeuring vooraf dan wel achteraf plaatsvindt. Ik voeg daaraan toe -en ik meen het in eerste termijn al te hebben aangeduid -dat, nu een mondeling overleg is voorzien met de Ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken over de besluitvorming binnen de NAVO, ik graag een eventuele discussie daarover naar dat overleg zou willen zien verhuizen. Ik realiseer mij, dat het een te specifiek onderwerp is om het in het kader van deze grondwetsbehandeling verder uitte diepen. Ik kom aan de ook in mijn vorige termijn aan de orde gestelde vraag of enerzijds doorwerking van het internationale recht in onze nationale rechtsorde zich dient te beperken tot 'een ieder verbindende bepaling van volkenrecht' en anderzijds of de voorrang van het internationale recht boven het nationale recht beperkt moet blijven tot het geschreven volkenrecht. Wat de 'een ieder verbindende bepaling' betreft, merk ik op dat handhaving van deze bepaling betekent dat

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4430

Van den Broek een zekere grens wordt gesteld aan de rechtstreekse werking van bepalingen van internationaal recht en wel in die zin, dat bepalingen -althans zo versta ik hetdie zich meteen opdracht rechtstreeks tot de staat richten, de rechtstreekse werking ten aanzien van de burger ontberen. Op zich zelf is dit logisch en duidelijk. Ons ging het er dan ook niet om, een grondwettelijke uitbreiding te geven aan de toetsingsopdracht van de nationale rechter. Punt van twijfel was , of door handhaving van deze bepaling een conflict kon ontstaan tussen de toetsingsplicht van de Nederlandse rechter, zoals deze uit het Europese Gemeenschapsrecht voortvloeit, en zijn grondwettelijke toetsingsbevoegdheid op grond van de regel 'een ieder verbindende bepaling'. Immers, zo hebben wij toen opgemerkt, het Luxemburgse hof geeft een vrij ruime uitleg aan het karakter van 'een ieder verbindende bepaling'. Alles nog eens overwogen hebbend, willen wij de Regering volgen in de opvatting -of misschien moet ik zeggen: in de veronderstelling -dat de Nederlandse rechter in het algemeen geneigd zal zijn de ruime interpretatie van het Luxemburgse hof te volgen in die zin, dat de rechtstreekse werking van een bepaling, die zich tot de staat richt, alleen wordt toegekend als bij voorbeeld in een opdracht tot regelgeving een termijn is gesteld, welke is overschreden of op een andere manier evident is dat door wat ik wil noemen verwijtbare nalatigheid van de staat een zekere rechtsbescherming aan de burger wordt onthouden. Want wat is de keerzijde van de medaille? Het doen vervallen van de regel ' een ieder verbindende bepaling' zal naar mijn oordeel de rechtsonzekerheid stellig groter maken dan handhaving van deze bepaling omdat daarmee de indruk wordt gewekt dat bewust is gezocht naar een grondwettelijke uitbreiding van de toetsingsbevoegdheid. Wij zijn het erover eens, dat dit niet het geval is. Overigens -hiermee heb ik impliciet mijn mening gegeven over het amendement van de heer Brinkhorst op stuk nr. 14.a -merk ik hierbij op dat de heer Brinkhorst zijn voorstel niet heeft willen doen strekken tot het doen vervallen van dezelfde bepaling in artikel 5.2.2.a. Misschien kan hij daarop in zijn tweede termijn een toelichting geven. Het andere door mij aangeduide punt is de voorrang van het internationale recht boven het nationale recht, en dan te beperken tot regels van geschreven volkenrecht. Daarover hebben wij al eerder verklaard dat wij er voorstanders van zijn, ook al vanwege de rechtszekerheid. Wel moet mij van het hart dat wij onvoldoende antwoord hebben gekregen van de Regering op onze vraag welke algemene regels van volkenrecht -en dan bedoel ik uiteraard ongeschreven volkenrecht -de Regering in gedachten heeft, waaraan die voorrang principieel moet worden ontzegd. Ik had gevraagd -ik meen er geen antwoord op te hebben gekregen -of de Regering nog eens een aantal voorbeelden daarvan wilde noemen. Waar vrezen wij voor bij het openstellen van voorrang ook voor de algemene beginselen van volkenrecht? Is dit nu constitutionele koudwatervrees of heeft het meer inhoud dan dat? In dit verband krijg ik graag ook nog antwoord op de kritiek die wij hebben geuit op de stelling van de Regering als zou een niet geratificeerd verdrag kunnen worden gerekend tot de algemene beginselen van volkenrecht. Welke rechter zou bereid zijn, zo de voorrang ook gold voor het ongeschreven volkenrecht, een niet geratificeerd verdrag als zodanig te beschouwen? Met deze stellingname van de Regering hadden wij wel wat moeite. Rest mij een enkel woord naar aanleiding van de discussie over de ook door mij ondertekende motïe-Brinkhorst, als het gaat om twijfel over de uitleg van grondwetsbepalingen en de intentie die wij eraan hebben willen meegeven, om in geval van een dergelijke twijfel de voorkeur te geven aan een interpretatie die het Europese integratiestreven nog eens onderstreept. De Regering heeft, als ik het mij goed herinner bij monde van de Minister van Binnenlandse Zaken, voorgesteld het woordje 'onnodig' tussen te voegen, waardoor de tekst, in mijn eigen woorden, zou komen te luiden dat in geval van twijfel het Europese integratieproces niet 'onnodig' zou worden belemmerd. Het is misschien een beetje een woordenspel. Ik heb wel het gevoel, dat met een dergelijke invoeging de essentie en dus ook de intentie van de motie zwaar geweld wordt aangedaan. Uiteindelijk, het gaat er hier om uitsluitend een zekere voorkeur uit te spreken op het moment dat er twijfel bestaat rond de uitleg van een grondwetsbepaling. Ik durf hier wel uit te spreken dat wanneer wij dan zouden komen aan een afweging waarbij een Nederlands belang evident zwaar wordt geschaad, onevenredig zwaar in vergelijking met het door ons zeer voorgestane Europese integratiestreven, wij in deze motie geen belemmering zouden zien om toch een juiste keuze te doen. Ik onderstreep graag nog eens, dat wij de motie echt zien als een intentieverklaring. D De heer Nijpels (VVD): Mijnheer de Voorzitter! In tweede termijn resten mij slechts een paar opmerkingen, die hetzij nodig zijn omdat ik geen of een mij niet bevredigend antwoord heb gekregen, hetzij nodig zijn om eventueel gerezen misverstanden uit de weg te ruimen. De eerste opmerkingen hebben betrekking op het wetsontwerp waarmee wordt beoogd, de monetaire bepalingen te doen vervallen. Zoals ik al in eerste termijn heb betoogd, koestert mijn fractie bezwaren tegen het vervallen van de grondwettelijke waarborg van de plicht van de staat, zijn schuldeisers te voldoen. De Regering deelde blijkens het antwoord onze zorg niet en beriep zich daarbij onder andere op het bekende handboek 'De Grondwet' van Buijs. Ik ben blij dat de Minister van Binnenlandse Zaken zo openhartig verklaarde dat hij Buijs niet zelf had opgeslagen, maar dat dit was gedaan door zijn ambtenaren. Had de Minister dat namelijk zelf gedaan, dan was zijn oog ongetwijfeld gevallen op de door Buijs vermelde gedachtengang van de politieke en staatsrechtelijke voorganger van deze Minister, Thorbecke. Het was juist Thorbecke die opmerkte, dat de onschendbaarheid van de staatsschuld dooreen uitdrukkelijke bepaling in de Grondwet tegen een lichtzinnige wetgever gewaarborgd behoorde te worden. De argumenten van de VVD-fractie zijn dus gebaseerd op een gezonde liberale traditie, iets dat ook de Minister van Binnenlandse Zaken zal aanspreken. In eerste termijn heeft ook nog een interessante discussie tussen Regering en Kamer plaatsgevonden over het amendement van de heren Wölt-gens en Van Amelsvoort op stuk nr. 11. Ook nadere bestudering heeft mijn fractie niet van de noodzaak van het amendement kunnen overtuigen. Als het de bedoeling van de heren Wöltgens en Van Amelsvoort is om de toekomstige Europese munt de pas af te snijden, lijkt mij het voorgestelde amendement overbodig, omdat iets dergelijks toch alleen via een verdrag geregeld kan worden, waarbij de Staten-Generaal voldoende invloed kan uitoefenen.

Minister Wiegel: De heer Wöltgens kan nog slechts voor zichzelf spreken,

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4431

Nijpels want de heer Van Amelsvoort is ontstegen naar andere waarden. De heer Wöltgens (PvdA): Ik neem aan dat het geen structureel verschijnsel is, dat de heer Van Amelsvoort als regeringslid precies hettegenovergestelde moet doen van wat hij als kamerlid heeft voorgesteld.

Minister Wiegel: Ik meen dat die discussie ons buiten de Grondwetswijziging voert. De heer Wöltgens (PvdA): Dit heeft wel degelijk ook betrekking op dit amendement. De heer Nijpels (VVD): De in het amendement voorgestelde grondwetsbepaling maakt de situatie juridisch niet duidelijker of onduidelijker. De discussie over de toepassing van de artikelen 235 of 236 van het EEG-verdrag ten aanzien van wijzigingen van het EMS-verdrag -ik verwijs onder andere naar opmerkingen van de heer Brinkhorstheeft mijns inziens de juridische fundamenten van het amendement-Wöltgens/Van Amelsvoort in samenhang met wat ik hierboven heb opgemerkt nog verder verzwakt. Dat is de reden, waarom mijn fractie het amendement niet zal steunen. Ik ga over tot bespreking van het wetsontwerp dat handelt over de grondwetsbepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen. Ik wil hierover aan het adres van de Minister van Buitenlandse Zaken vier opmerkingen maken. In de eerste plaats miste ik een reactie van de Minister op mijn voorzichtige suggestie over de gedachte om in de toekomst het recht van amendement uit te breiden tot beleidsvoornemens van de Regering. Ik heb daarbij geopperd dat het met name op het terrein van buitenlandse zaken in-teressant zou kunnen zijn, omdat veel daarvan zich onttrekt aan formalisering via de wet. In de tweede plaats hoor ik alsnog graag het oordeel van de Minister op mijn vraag wat de in-vloed zou kunnen zijn van een besluit van de Unesco over een nieuwe internationale informatie-orde op de positie van bij voorbeeld het Nederlandse ANP. Op de derde plaats heb ik de indruk dat de Minister de puzzel, die ik hem ter oplossing in eerste termijn heb meegegeven, heeft verwisseld voor een andere. Mijn puzzel heeft hij althans nog niet opgelost. Ik herhaal daarom mijn vraag. Hoe zou kunnen worden geregeld, dat besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die een ieder bindende bepalingen bevatten en die voortvloeien uit al bestaande verdragen, aan de uitdrukkelijke goedkeuring van de Staten-Generaal worden onderworpen. In de vierde plaats maak ik nog een enkele opmerking over de mede door mij ondertekende motie-Brinkhorst, die voorkomt op stuk nr. 16. Ik ben het eens met de constatering van de Minister van Binnenlandse Zaken, dat ook na aanneming van de motie een afweging zal dienen plaats te vinden tussen Europese en Nederlandse belangen. De motie zal indien zij wordt aangenomen een dergelijke afweging niet verhinderen. De motie dient wat mijn fractie betreft beschouwd te worden als een intentieverklaring, die in feite als een soort van verlengstuk van artikel 5, tweede lid, van het EEG-verdrag aangemerkt kan worden. Ten slotte wil ik nog een verzuim goed maken. Gaarne zeg ik de Regering dank voor de wijziging, die zij op ons verzoek heeft aangebracht in artikel 5.2.3. Het onderverdelen van dit artikel -of liever: het verder onderverdelen -bevordert niet alleen de duidelijkheid, maar doet ook recht aan de belangrijke zaken, die daarin worden geregeld. De praktische toepassing van dit artikel zal, naar ik hoop, ver van ons bed af liggen. D De heer Wöltgens (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! De wat verbrokkelde behandeling van deze grondwetsvoor-

De heer Wöltgens (PvdA)

stellen heeft een geweldig voordeel gehad -de Minister van Binnenlandse Zaken wees er al op -namelijk dat het door mij ingediende amendement bijna de status van een regeringsvoorstel heeft gekregen. Ik neem aan dat dit des temeer kracht geeft aan het gewicht, dat het amendement zelf inhoudelijkal had. Ik wil de heer Nijpels erop wijzen dat hij zeer eenzijdig is ingegaan op één aspect van het amendement: de wet regelt het geldstelsel. Daarbij gaat het om de vraag, hoe men weet te bewerkstelligen dat een democratische procedure tot stand komt alvorens men overgaat tot een ander geldstelsel, bij voorbeeld een Europees geldstelsel. Dat moet dan bij wet geschieden. De heer Nijpels heeft erop gewezen, dat dit bij verdrag zou moeten gebeuren. Feitelijk is dat niet helemaal het geval. Ik heb opgemerkt dat het Europees monetair stelsel op basis van artikel 235 tot stand is gekomen. Alhoewel deze Regering herhaaldelijk heeft toegezegd dat een eventuele totale unificatie van het Europese geldwezen zeker bij verdragswijziging tot stand zou komen en als zodanig dus ook een democratische procedure zou volgen, lijkt het ons toch verstandig om dat voor eens en voor altijd goed vast te leggen. Dit was maar één aspect van ons amendement. Een tweede reden waarom een dergelijke grondwetsbepaling zinvol kan zijn, is dat in de Grondwet dan ook duidelijk

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4432

Wöltgens wordt vastgelegd de prioriteit van de wetgever in monetaire zaken. Het is de wetgever die uiteindelijk bepaalt hoe het geldstelsel, het geldwezen en de monetaire politiek er institutioneel uit ziet. Het is erg belangrijk om dat goed vast te leggen, want daarmee wordt vastgelegd dat de uiteindelijke beslissingen over geldwezen, monetaire politiek, enz. beslissingen zijn die hier met Regering en Staten-Generaal te samen moeten worden genomen. Ook verwijzend naar vergelijkbare artikelen in grondwetten van ons omringende landen heb ik dit als belangrijk argument genoemd om een dergelijke bepaling in de Grondwet op te nemen. Met het wegvallen van de bepalingen die worden voorgesteld -even afgezien van de bezwaren van de heer Nijpels tegen het wegvallen van een bepaling daaromtrent -door de Regering zijn in feite alle bepalingen in de Grondwet ten aanzien van het geldstelsel verdwenen. Om te voorkomen dat er op dat punt onduidelijkheid ontstaat, hebben de heer Van Amelsfoort en ik ons amendement ingediend. In dit verband wil ik ook wijzen op een ander voorstel, nl. 15048, waarin voorgesteld wordt om artikel 72 van de bestaande Grondwet te wijzigen. De Regering heeft dat gemakshalve voorgesteld als een grondwetswijziging die betrekking heeft op bepalingen inzake ambtenaren. Ik moet zeggen, dat de eerste regel van dat artikel 72 maar bijzonder weinig met ambtenaren te maken heeft. Daar staat nl.: De Koning heeft het opperbestuur van de algemene geldmiddelen. Ik geef toe, dat deze bepaling vervolgens wordt verbijzonderd naar Colleges van Staat, ambtenaren, enz., maar deze bepaling op zich is natuurlijk niet zonder betekenis. Wij hebben er in het voorlopig verslag en ik meen zelfs al in het eindverslag uitdrukkelijk op gewezen dat er wat dit betreft ook een samenhang bestaat met het amendement zoals wij dat indertijd hebben ingediend, een amendement dat moet waarborgen dat het parlement uiteindelijk doorslaggevend is bij het bepalen van de financiële en monetaire politiek. Ik hoop, dat de Regering gelegenheid vindt om alsnog in te gaan op de kritiek die wij al schriftelijk hebben ingebracht op de motivering om artikel 72, met name de eerste zin, te schrappen. D De heer Patijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil de Regering danken

Tweede Kamer 23 april 1980

voor de uitvoerige beantwoording in eerste termijn. Ik wil nog enkele punten aanroeren van het voorstel dat betrekking heeft op buitenlandse betrekkingen. In de eerste plaats betreft dat de rechtstreekse werking van verdragen en de algemene regels van volkenrecht. In eerste termijn ontspon zich met name tussen de Minister van Buitenlandse Zaken en onze collega Brinkhorst een buitengewoon interessante discussie hierover. Zelf heb ik ook een vraag gesteld over de rechtstreekse werking van verdragen; een nauwkeurige en langdurige voorbereiding van uitvoeringsbepalingen van een ondertekend en te ratificaticeren verdrag verhindert de toetsing van de rechtstreeks werkende bepaling van het verdrag door de rechter. Daarop antwoordde Minister Van der Klaauw: ' Ik zou de geachte afgevaardigde willen zeggen dat er pas sprake is van een voor het Koninkrijk geldend verdrag wanneer het Koninkrijk hierbij partij is geworden, dat wil zeggen, dat het Koninkrijk heeft verklaard, aan het verdrag gebonden te zijn en dat het verdrag voor het Koninkrijk in werking is getreden. Pas dan is er sprake van hier ten lande geldende, ieder verbindende bepaling van het verdrag. Ook pas dan kan toetsing van de nationale wet hieraan plaatsvinden.'. Iets verderop op blz. 4090 zegt hij: 'Hierbij dient te worden bedacht dat het vaak niet zo eenvoudig is, uit te maken of een verdragsbepaling voor rechtstreekse werking in aanmerking komt. Teksten van verdragen geven wat dit betreft vaak aanleiding tot moeilijkheden. Men is aan het onderhandelen over een verdrag en dan is het lang niet altijd mogelijk, de diverse verdragsbepalingen zo scherp te redigeren, dat zij evident rechtstreekse werking hebben, ook al omdat zeer veel landen de directe gelding van verdragsbepalingen in de nationale rechtsorde niet kennen.'. Dat is een curieuze passage, als je het nog eens rustig leest, want het gaat om iets dat naar mijn oordeel helemaal niet ter zake is. De vraag of andere landen de rechtstreekse werking al dan niet toekennen aan verdragsbepalingen, is niet van belang voor de situatie, zoals deze -wanneer er sprake is van een gesloten, maar nog niet geratificeerd en geïmplementeerd verdrag -in de Nederlandse rechtsorde aan de orde is. Men kan dat niet toetsen. Toetsing daarvan is niet aan de Regering. Zij kan zich niet beroepen op de grondwettelijke situatie in andere landen, om te kun-

Grondwet

nen zeggen dat evident rechtstreeks werkende bepalingen in een verdrag niet voorkomen. Dat maakt niet de Regering, maar de rechter uit. Daarbij is de situatie in andere landen naar mijn oordeel niet van belang. Om die toetsing te kunnen laten plaatsvinden zal zo snel mogelijk, nog voordat uitvoeringsbepalingen zijn opgesteld en door de ministerraad aangenomen, in ieder geval publikatie moeten plaatsvinden. Een verdrag is namelijk niet van toepassing zolang volgens artikel 5.2.2a. geen publikatie heeft plaatsgevonden. Heeft de Kamer op het punt van de ratificatie van verdragen het initiatiefrecht? Kan, als de Regering terughoudend is op het punt van de implementatiebepalingen -ik denk bij voorbeeld aan het Sociaal Handvest met het stakingsrecht"er een initiatief uit de Kamer komen om te komen tot ratificatie van het verdrag, ook zonder dat de implementatiewetgeving is voorbereid? Dit kan van belang zijn, omdat dan de rechter kan toetsen of het verdrag, eenmaal geratificeerd zijnde, rechtstreeks werkende bepalingen bevat, waarop burgers in rechtsgedingen een beroep kunnen doen. Als de Regering nalaat te ratificeren, kan in mijn opvatting de Kamer het initiatief nemen om tot ratificatie te komen, ten einde de zelfwerkende bepalingen uit een verdrag te kunnen toetsen. Als de Regering dan enkele maanden of jaren later komt met uitvoeringsmaatregelen; het zij zo, maar dit doet niet af aan de mogelijkheid om de rechtstreeks werken-de bepalingen van het verdrag tetoetsen, op initiatief van een Kamer die meent dat dit nodig is in verband met een situatie waarin de Regering aarzelt ratificatie te vragen, omdat uitvoeringsmaatregelen nog niet vaststaan. Klopt dit? Ik kom dan tot de algemene regels van volkenrecht, waarover prof. Simons in zijn antwoord op blz. 4094 ongeveer het volgende zei: Daar waar de wet zelfwerking van algemene, maar ongeschreven regels van volkenrecht in de Nederlandse rechtsorde erkent, is directe werking mogelijk. Daarvoor noemde hij enkele voorbeelden. Het opnemen in de Grondwet van een generieke opdracht aan de rechter om te toetsen aan de algemene regels van volkenrecht vond hij te ver gaan. Moet, willen algemene regels van volkenrecht worden getoetst, van geval tot geval een dergelijke toetsing aan de algemene regels van volkenrecht in de wet worden ingebouwd? Acht de Regering, naast de door de regeringscommissaris genoemde ge-

4433

i

Wöltgens vallen, een incorporatie als genoemd, mogelijk en gewenst? Ik ben het op zich zelf met de Minister van Buitenlandse Zaken en de regeringscommissaris eens dat de wetgever hier zijn taak niet moet afschuiven op de rechter om zijn verantwoordelijkheid te ontlopen. Dat algemeen beginsel kan zeer wel op zichzelf worden aanvaard. Het is ook een algemeen beginsel dat mij zeer doet aarzelen ten aanzien van het amendement van collega Brinkhorst op dit punt. Ik wil echter wel graag antwoord krijgen op de door mij gestelde vragen. Een volgend punt betreft de geheime verdragen. Een vraag van mijn kant werd door Minister Van der Klaauw met het volgende beantwoord: 'Besluiten van geheime of vertrouwelijke aard die niet bekend worden gemaakt, kunnen de burger dus niet rechtstreeks binden.'. Sterker nog, zij hebben überhaupt geen verbinden-de kracht, ook niet voor de overheid die ze sloot, aangezien ze niet conform artikel 5.2.2a bekend zijn gemaakt. Is dat waar? Ik wil een aantal voorbeelden ter zake noemen. Ik verwijs naar de niet gepubliceerde interpretatieve verklaringen in de notulen van de raadszittingen van de Raad van Ministers van de EG. Deze verklaringen zijn niet gepubliceerd, maar wel toegepast met betrekking tot verordening 1612/68 van de EG en richtlijn 68/360 van de EG in-zake het vrije verkeer van werknemers. Interpretatieve verklaringen in de Raad zijn van invloed op de toepassing van deze verordening respectievelijk richtlijn. Ik noem de Beneluxvisa-instructies. Het is natuurlijk prima dat dit aanwijzingen voor ambtenaren zijn, maar ambtenaren passen deze instructies toe op personen die van deze instructies geen weet hebben en daartegen ook niet in beroep kunnen gaan, bij voorbeeld bij het weigeren van toegang in verband met visuminstructies. Bestaan er -en zo ja, zijn ze niet gepubliceerd -geheime afspraken in EG-verband over uitwisseling van gegevens in ernstige strafzaken. Als die er zijn, worden ze dan toegepast? Er is een overeenkomst tussen het Ministerie van Sociale Zaken en de Zuidslavische autoriteiten van 16 mei 1977. Deze overeenkomst is niet gepubliceerd, maar is zeer wezenlijk voor de feitelijke toepassing van de wervingsovereenkomst tussen Nederland en Joegoslavië op het punt van buitenlandse werknemers.

Er is een besluit, nr. 2 van 1976 van de Associatieraad EG/Turkije. Dit besluit regelt de eerste fase van het vrije verkeer van werknemers tussen Turkije en de EG. Het heeft grote gevolgen voor de rechtpositie van Turken in Nederland. Het besluit is niet gepubliceerd in het publikatieblad van de EG, het is niet gepubliceerd in het Tractatenblad, maar het is gevonden in een publikatieblad van de Bondsrepubliek Duitsland. Nederland heeft geen publikatie gepleegd. Desondanks wordt het besluit toegepast. Veel belangrijker is -en hiervoor zit de coördinerend bewindsman in ons midden -dat de tweede fase van dat vrije verkeer over een aantal jaren in-gaat. Van verschillende zijden hebben mij vragen bereikt hoe de feitelijke toepassing van het vrije verkeer werknemers EG/Turkije op dit moment is geregeld. Als dat niet uit de doeken wordt gedaan, kan ik daarop geen antwoord geven. Het is te dwaas dat ik daarvoor een Bundesgesetzblad moet raadplegen terwijl hier de toepassing plaatsvindt. Ik geloof dat in een organieke wet die op basis van deze grondwetswijziging (ex artikel 5.2.2.c) over bekendmaking van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties tot stand moet komen, het volgende moet worden vermeld: -welke besluiten en andere akkoorden van volkenrechtelijke organisaties, die geen eigen publikatieblad hebben, tot stand zijn gekomen; -in hoeverre deze besluiten of resoluties en verklaringen Nederland binden; -de vindplaats van deze besluiten dan wel resoluties; -welke geheime, niet gepubliceer-de overeenkomsten Nederland heeft aangegaan en over welk onderwerp. Deze vier punten zouden naar mijn oordeel in de organieke wet moeten worden geregeld, leidende tot een jaarlijks overzicht van de kant van de Regering op dit terrein, opdat een ieder weet wat er geheim is overeengekomen (ik vind dat het niet moet gebeuren, maar het kan toch in bijzondere gevallen voorkomen), waar het is te vinden en wat de aard is van de binding die de Nederlandse Regering voor dit land is aangegaan. Graag verneem ik op het laatste een reactie van de Regering. D Mevrouw Korte-van Hemel (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik begin met de bewindslieden en de regerings-commissaris te danken voor de wijze van beantwoording van de door mij gemaakte opmerkingen. Ik ben de Minister erkentelijk voor de manier waarop hij de door mij en een drietal leden uit andere fracties ingediende motie heeft bejegend. De Minister noemde deze motie een steun in de rug. Ik vond dit wat statisch. Ik had liever gezien dat hij had gesproken van een duwtje in de rug, opdat de dynamiek waarom wij in deze motie vragen, wat meer vooropstaat. In mijn bijdrage heb ik een vraag gesteld in verband met artikel 5.2.8, lid 2, namelijk wat in dit verband als 'historie' zou moeten worden aangemerkt, wanneer wij spreken over het administratieve recht; hier zullen immers de historie, de aard en de strekking relevant zijn. Mijnheer de Voorzitter! Wij hebben geen behoefte aan het amendement dat is ingediend door de heer Roethof. Wij sluiten ons aan bij de argumentatie van de Regering op dit punt in de memorie van toelichting, namelijk dat het enerzijds te vroeg zou zijn en dat het volgens de wetstekst als zodanig anderzijds vrij staat bij de uitvoering van dit lid voorzieningen te treffen ten aanzien van de algemene regels voor het administratieve procesrecht. Ik wil de Staatssecretaris van Justitie danken voor de wijze waarop zij mijn opmerkingen over het tuchtrecht heeft beantwoord en voor de woorden waarmee zij is ingegaan op de door mij voorshands gesignaleerde tegenstrijdigheid in de tekst. Ik acht het erg belangrijk dat zij dit verhelderd heeft. D De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Ook ik wil graag de Regering (ik betrek hierbij uitdrukkelijk de regeringscommissaris) van harte danken voor het zeer uitvoerige antwoord in eerste termijn. Dit betekent uiteraard niet, dat wij het op alle mogelijke punten eens zijn geworden; het heeft echter zeker bijgedragen tot verheldering van de wederzijdse standpunten. Ik wil in tweede termijn nog een aantal kanttekeningen maken. Ik kom allereerst op de motie, die is mede ondertekend door de heren Van den Broek en Nijpels. Zij hebben zeer juist de intentie weergegeven die achter de motie schuilgaat; zij heeft namelijk geenszins de bedoeling dat er geen afweging van de verschillende in het geding zijnde belangen plaatsvindt. Wel spreekt zij heel uitdrukkelijk een intentieverklaring uit met betrekking tot de wijze waarop de relatie tussen het nationale recht en het Europese recht wordt gezien.

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4434

Brinkhorst De heer Nijpels noemde in tweede termijn artikel 5 van het EEG-Verdrag. Het komt mij inderdaad juist voor dat deze motie in het verlengde van dit artikel wordt gezien. Het gaat uiteindelijk om de wijze waarop het bestaande Europese recht (mevrouw Kappeyne heeft hierop in eerste termijn al bij in-terruptie gewezen) in de bestaande verdragen wordt geïnterpreteerd. Ik meen dat de heer Van den Broek al afdoende het argument van de Minister heeft weerlegd, dat toevoeging van het woord 'onnodig' de motie in feite van die zin geheel ontdoet. Minister Van der Klaauw heeft ten aanzien van de beleidsafspraken gezegd, dat mijn amendement op stuk nr. 13 enerzijds niet nodig is vooreen grotere betrokkenheid van het parlement en anderzijds niet wenselijk is, omdat de slagvaardigheid van het buitenlands beleid daardoor wordt aangetast. Wat dit laatste betreft, merk ik op, dat het mij voorkomt, dat de slagvaardigheid van het buitenlands beleid vooral wordt bepaald door de kwaliteit van de bewindsman. Dit heeft veel minder betrekking op de vraag in hoeverre het in een concrete situatie gaat om de wijze waarop het parlement betrokken is bij afspraken die door de Regering worden gemaakt. In de brief van de adviescommissie van november 1979 laat zij in het midden, of beleidsafspraken later, dat wil zeggen na hun totstandkoming de Staat op een bepaald ogenblik wel kunnen binden. De regeringsadviescommissie zegt dan: die vraag is ons in feite niet voorgelegd. Het komt mij voor dat, al naar gelang een bepaalde periode verstreken is, beleidsafspraken niet alleen de Regering, maar ook de Staat der Nederlanden kunnen binden. In die zin is de vraag aan de orde, in hoeverre er op een bepaald ogenblik toch nog die parlementaire betrokkenheid, tussen het moment dat er sprake is van een regeringsbinding en van een staatsbinding, inderdaad aanwezig kan zijn. Ik wil dit aan de hand van een enkel voorbbeeld toelichten. Kort geleden heeft professor Van Dijk in Utrecht een interessante oratie gehouden over de slotakte van Helsinki. Zoals wij weten, betreft dit geen juridisch bindende akkoorden, maar beleidsafspraken. Ik meen dat zowel deze als de vorige Regering hebben aangegeven, dat daaruit wel degelijk bepaalde verplichtingen kunnen voortvloeien voor de Staat der Nederlanden. Professor Van Dijk toont dat in zijn oratie ook heel interessant aan.

Dat betekent, dat de slotakte van Helsinki niet alleen de Regering bindt, maar wel degelijk ook de Staat der Nederlanden. Naar het mij voorkomt, heeft het parlement zich nooit uitgesproken over de wijze waarop de verschillende passages in de slotakte moeten worden geformuleerd of welke richting daaraan moet worden gegeven. Ik geef dit voorbeeld, omdat deze oratie zeer recent is uitgesproken, namelijk tussen de eerste termijn en de tweede termijn over dit onderwerp. In eerste termijn had ik zelf nog niet zozeer aan het voorbeeld gedacht. Ik zeg ook de Ministervan Buitenlandse Zaken graag dank voor de wijze waarop hij heeft gereageerd. Ik heb de Regering een vraag gesteld met betrekking tot de plaatsing van kernwapens, namelijk in hoeverre beleidsafspraken daaromtrent voorafgaand aan een parlementaire goedkeuring worden onderworpen of niet. Daarover heeft een interruptiedebat plaatsgevonden. De Minister heeft gezegd, dat in ieder geval het parlement daarbij betrokken zal zijn. Ik heb gevraagd, of het parlement daarbij al dan niettevoren wordt betrokken. De Minister heeft dat heel duidelijk in het midden gelaten. Eigenlijk heeft de heer Van den Broek dat ook gedaan in zijn tweede termijn. Het lijkt mij, dat het gewenst is, juist in een enigszins principieel debat als het onderhavige, dat ten aanzien van dit soort kwesties geen onzekerheid bestaat. Het is om die reden dat ik in tweede termijn toch de volgende motie wil indienen.

Motie

De Voorzitter: Door het lid Brinkhorst wordt de volgende motie voorgesteld: De Kamer, gehoord de beraadslaging; gezien het advies van de Commissie inzake volkenrechtelijke vraagstukken dd. 28 november 1979; overwegende, dat blijkens dit advies de eventuele toekomstige plaatsing van nieuwe kernwapens in Nederland kan plaatsvinden op basis van het met de Verenigde Staten gesloten Mutual Defense Assistance Agreement van 1950 in de vorm van een uitvoeringsovereenkomst op grond van artikel 62, eerst lid onder b) van de Grondwet; van mening, dat de parlementaire betrokkenheid met betrekking tot de plaatsing van kernwapens in Nederland dient te worden versterkt;

verzoekt de Regering, toe te zeggen, dat de in verband met eventuele plaatsing van kernwapens te sluiten overeenkomsten, zo deze al aangemerkt kunnen worden als uitvoeringsovereenkomsten in de zin van artikel 62, eerste lid onder b) van de Grondwet, niettemin aan de Staten-Generaal ter goedkeuring zullen worden voorgelegd, en gaat over tot de orde van de dag.

Naar mij blijkt, wordt deze motie voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 17(15049, R 1100).

De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! De Minister heeft gezegd dat er voldoende andere instrumenten zijn die via het budgetrecht, het recht van wetgeving n het controlerecht de mogelijkheid tot ingrijpen van de kant van het parlement geven. Mede gezien de voorbeelden waarover wij hebben gediscussieerd, meen ik dat dit niet het geval is. Ik ben dus onvoldoende ervan overtuigd dat ik mijn amendement op stuk nr. 13 moet intrekken. Het komt mij voor dat het van belang is dat hierover door het parlement een duidelijke uitspraak wordt gedaan. Ik heb nog twee punten: het vraagstuk van het 'een ieder verbindende', voorkomend op mijn amendement op stuk nr. 14, onder A, en het vraagstuk van de gelding van algemene regels van volkenrecht, met name de voorrang hiervan. Ik dank allereerst in het bijzonder de regeringscommissaris voor de uitvoerige beantwoording op beide punten. Het komt mij echter voor dat hij mij niet heeft kunnen overtuigen. Na de grondwetsherziening van 1953-1956 hebben de Hoge Raad en andere rechterlijke colleges de invoeging van de term ' een ieder verbindende' aangegrepen om tot een vaak beperkende interpretatie te komen. Ik heb gesignaleerd dat in de jurisprudentie van het Hof van Justitie een omgekeerde tendens waarneembaar is. De Regering heeft gezegd dat zij er-van uitgaat dat de term een ruime in-terpretatie zal hebben. Ook de heer Van den Broek heeft hierover in twee-de termijn gesproken. Hij zegt dat hij daarvan uitgaat en dat hij op grond hiervan van mening is dat de amendering niet nodig en niet gewenst is. Ik laat de vraag in het midden in hoeverre sprake is van uitbreiding van het toetsingsrecht van de rechter. Gebleken is in de afgelopen twintig jaar-de Regering erkent dit -dat er sprake was van wisselende interpretaties van het

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4435

Brinkhorst begrip rechtstreekse beperking. Vooral het Hof van Justitie in Luxemburg heeft hieraan de laatste jaren een uitgebreide interpretatie gegeven. Ik zie de term dus niet zo zeer als uitbreiding van het toetsingsrecht als wel als uitbreiding van het begrip rechtstreekse werking. Nog sterker: ik zie het in het verlengde van de vervlechting van de internationale en de nationale rechtsorde. De heer Van den Broek vroeg waarom slechts een amendement op artikel 5.2.2b en niet op 5.2.2a is ingediend. Ik kan hierover kort spreken. Het is een afschuwelijke vergissing van mijn kant geweest. In de visie leidende tot toevoeging van het begrip ' een ieder verbindende', moet dit begrip ook in artikel 5.2.2a worden toegevoegd. Ik had mij dan ook voorgenomen, bij handhaving van het amendement in de artikelsgewijze behandeling een verduidelijking op dit punt aan te brengen. Gehoord de reacties van de Kamer en van de Regering en alles overwegende, ben ik tot de conclusie gekomen dat het vanwege de ontwikkeling die ik van belang acht, in dit stadium niet wenselijk is, het amendement te handhaven. Mij is gebleken dat het amendement zal worden verworpen. Hiermee zou een ontwikkeling in omgekeerde richting worden ingezet, omdat het begrip rechtstreekse werking sterker wordt begrensd dan nu in de natuurlijke ontwikkeling van de jurisprudentie het geval is. Ook de uitspraken van de Regering dat van haar kant uitbreiding en een ruime interpretatie van het begrip rechtstreekse werking worden voorzien, zullen zeker een leidraad voor de rechter in toekomstige gevallen zijn. Handhaving en verwerping van het amendement leiden ertoe dat aan een dergelijke ontwikkeling misschien afbreuk wordt gedaan. Op grond hiervan trek ik thans het amendement op stuk nr. 14 onder A in.

De Voorzitter: Dit is een onjuiste manier van omschrijven. U wijzigt uw amendement, want u handhaaft een deel ervan. De heer Brinkhorst (D'66): Ik handhaaf het gedeelte onder B. De Voorzitter: Ik verzoek u, wanneer u het rostrum hebt verlaten, een gewijzigd amendement bij de griffie in te dienen. De heer Brinkhorst (D'66): Ik zal dit straks doen met doorstreping van het gedeelte van de tekst onder A. Mijn verontschuldiging voor deze technische vergissing.

De heer Patijn (PvdA): Ik wil de heer Brinkhorst graag een vraag stellen over het gedeelte van zijn amendement dat nu overblijft; het andere gedeelte is niet meer aan de orde. 'Algemene regels van volkenrecht' wil de heer Brinkhorst zetten aan het slot van artikel 5.2.2b van artikel II: 'niet verenigbaar is met eenieder verbindende bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties en van algemene regels van volkenrecht'. Bedoelt de heer Brinkhorst eigenlijk niet dat men zou moeten lezen dat deze woorden ergens anders in dat artikel zouden moeten staan, dat men dan als volgt zou moeten lezen: 'Binnen het koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing indien deze toepassing, met inachtneming van de algemene regels van volkenrecht, niet verenigbaar is met eenieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties'? Met andere woorden: het gaat er niet om of de verbindende bepalingen van volkenrecht rechtstreeks voorgaan; het gaat om de vraag of bij de feitelijke toepassing in het dagelijks verkeer de Regering de algemene regels van volkenrecht in acht moet nemen. Door de verplaatsing daarvan komt er een geheel ander licht op te vallen, namelijk op de toepassing, niet op de algemene verenigbaarheid, zoals dat thans wel het geval is. Misschien wil de heer Brinkhorst hierover eens nadenken. Dan kunnen wij hierop bij de artikelsgewijze behandeling nog even terugkomen.

De heer Brinkhorst (D'66): Voor zover ik in eerste aanleg de opmerking van de heer Patijn heb begrepen, ben ik het niet met hem eens. Dit artikel gaat over de voorrang van regels van internationaal recht boven nationaal recht. Dat geldt zowel voor overeenkomsten als voor besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Mijn voorstel is, die algemene regels van volkenrecht daaraan toe te voegen. De toepassing van algemene regels van volkenrecht in de nationale rechtsorde is reeds het geval. Ik neem aan dat de Regering dit toch ook uitdrukkelijk zal willen bevestigen. Met name de vervanging van het woord 'wet' door 'recht' van 1963 in artikel 99 van de Wet rechterlijke organisaties heeft aangegeven dat de toepassing van algemene regels van volkenrecht ook inderdaad een cassatiegrond is. Daarom gaat het dus niet. Het gaat uitsluitend om de vraag van de voorrang. Het lijkt mij op grond daarvan dat ik het met de heer Patijn niet eens ben dat deze woorden ei -gens anders zouden moeten staan. Ik wil dit echter graag nog bezien. Nadat ik mijn amendement eenmaal heb ingetrokken op dit punt, wil ik nog één opmerking maken over de vraag van de rechtstreekse binding. Hierbij kom ik heel dicht in de buurt van datgene wat de heer Patijn heeft gezegd in zijn tweede termijn. Wij zien met een steeds grotere frequentie de situatie optreden dat verdragen, door Nederland getekend pas jaren later worden geratificeerd. Dat gold destijds al voor het verdrag van 1966 over burgerlijke en politieke rechten van de Verenigde Naties, alsmede voor het Europees Sociaal Handvest; op dit ogenblik is aan de orde het verdrag over de biologische wapens, waarbij ruim acht jaar is verstreken voordat tot ratificatie wordt overgegaan. Dit is niet een verwijt aan deze Regering of aan een vorige; ik meen dat dit een structureel verschijnsel is. Hetzelf-de hebben wij kort geleden kunnen zien met het verdrag over de Griekse toetreding tot de EG, waarbij wij de laatste zullen zijn van de negen lidstaten die tot ratificatie overgaan. Het lijkt mij dat dit toch verband houdt met het verschijnsel dat ook de heer Patijn heeft gesignaleerd, namelijk dat de Regering als algemene beleidslijn aangeeft -in de stukken is dat ook nog eens vastgelegd -dat pas wordt geratificeerd nadat een uitvoeringswet is gereed gekomen, zodat als het ware pas dan, op dat ogenblik, in een soort van perfecte rechtstoestand, het verdrag kan gaan werken. Welnu, ik zie een verband met het vraagstuk van de rechtstreekse binding. Immers, wanneer pas tot ratificatie wordt overgegaan nadat de uitvoeringswet tot stand is gekomen, holt men naar mijn gevoel het begrip 'rechtstreekse werking' in die zin uit. Anders gesteld: er is een zekere vrees bij de Regering, het begrip 'rechtstreekse werking' te zeer te laten bepalen door de interpretatie van de rechter. Daarom heeft men een uitvoeringswet, juist vanwege de interpretatie, door Minister Van der Klaauw gegeven en waarop de heer Patijn al heeft gewezen, namelijk dat in bepaal-de gevallen onduidelijkheid bestaat over het begrip 'rechtstreekse werking' in verdragen en dat de wetgever om die reden zegt: laten wij het dan maar interpreteren op de ons goeddunkende wijze, waardoor de rechter er in feite af kan blijven. Dat is voor mij een argument te meer geweest, het amendement in te dienen. Ik wil toch graag, nu wij ook in een open gedactv

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4436

Brinkhorst tenwisseling deze problematiek beschouwen, hierop een reactie vernemen van de Regering.

De heer Van den Broek (CDA): Misschien haal ik twee zaken door elkaar. U duidt dan toch op een niet geratificeerd verdrag?

De heer Brinkhorst (D'66): Het gaat om twee zaken. In eerste instantie gaat het om de lange termijn die ervoor nodig is, te ratificeren. Ik koppel dat met het feit dat in het algemeen alleen wordt geratificeerd nadat een uitvoeringswetgeving tot stand is gekomen. Dit betekent op zichzelf dus dat daarmee aan het begrip 'rechtstreekse werking' vaak een engere uitleg kan worden gegeven, omdat dit de uitvoeringswetgeving is die een interpretatie geeft van de betrokken verdragsbepaling.

De heer Van den Broek (CDA): Neen, maar die rechtstreekse werking is toch in onze huidige grondwettelijke terminologie pas aan de orde als er sprake is van een geratificeerd verdrag? De heer Brinkhorst (D'66): Natuurlijk, dat is juist. De heer Van den Broek (CDA): Ik kan mij pas in uw gedachtengang vinden, wanneer de algemene beginselen van volkenrecht tevens -ik ben dat niet eens met de Regering -zouden omvatten een niet geratificeerd verdrag.

De heer Brinkhorst (D'66): Onder bepaalde omstandigheden zou dat kunnen. Ik zie de regeringscommissaris in-stemmend knikken. Onder bepaalde omstandigheden kunnen algemene regels van volkenrecht ook niet geschreven verdragen zijn. Bij voorbeeld bij het... De heer Van der Broek (CDA): Niet geratificeerde verdragen. De heer Brinkhorst (D'66): ... Weense verdragenrecht zien wij algemene regels van ongeschreven volkenrecht. Wanneer een verdrag op dit ogenblik door Nederland wordt geratificeerd, zijn daarop van toepassing de regels van volkenrecht met betrekking tot de ratificatie van verdragen, ook al heeft Nederland het Weense verdrag naar mijn gevoel nog niet geratificeerd. In die zin is het dus wel degelijk als algemene regel van volkenrecht van toepassing. De heer Van den Broek (CDA): Wat zegt dat van de rechtstreekse werking? Ik begrijp het verband niet. De heer Brinkhorst (D'66): Neen, er is ook geen verband met dat onderwerp. Het punt van de rechtstreekse werking en de vraag van de uitvoering van verdragen hebben naar mijn gevoel met elkaar te maken in die zin, dat door te wachten met ratificatie totdat een uitvoeringswet tot stand is gekomen de Regering • en in feite de wetgever, wegens de betrokkenheid van het parlement -een zodanige interpretatie geeft aan verdragsbepalingen dat er in bepaalde gevallen sprake zou kunnen zijn van rechtstreekse werking. Zij geeft een interpretatie die de rechter bindt, omdat vervolgens de rechter gehouden de uitvoeringswet toe te passen die een interpretatie geeft van de al dan niet rechtstreeks werkende verdragsbepalingen. In die zin is er een verband tussen de twee onderwerpen. Ik hoop dat de Regering er in tweede termijn op zal willen ingaan. Ten slotte kom ik tot de kwestie van de voorrang van het algemene volkenrecht. In tegenstelling tot het amendement op stuk nr. 14, onder A, wil ik het amendement dat hierop slaat bepaald handhaven. Ik vind het een heel principieel onderwerp. Naar mijn gevoel zijn de argumenten van de Regering in dezen ondeugdelijk. Allereerst is er het argument van de rechtsonzekerheid, waarover de regeringscommissaris heeft gesproken, gezien het feit dat ze niet worden gepubliceerd in het Staatsblad of de Staatscourant. Het lijkt mij dat het rechtsgevoel van de burgers eerder wordt geschonden wanneer deze algemene regels van volkenrecht niet worden toegepast dan wanneer zij buiten beschouwing worden gelaten wegens het argument van het niet publiceren. Om welke regels gaat het nu eigenlijk? De heren Patijn en Van den Broek hebben de Regering gevraagd daarop in te gaan. Ik sluit mij daar graag bij aan. Het gaat om zodanige fundamentele rechtsregels als de regel pacta sunt servanda en nog een aantal andere regels, en niet de clausuia rebus sic stantibus, mijnheer de Vice-Minister-President. Minister Wiegel: Waarom richt u die opmerking aan mijn adres? Overigens was het een prima tekst, hoor. De heer Brinkhorst (D'66): Ik vond het in dit geval wel een aardig argument van de Minister-President, maar niet omdat het zo'n zuivere regel van volkenrecht is, dat het het rechtsgevoel niet zou bevredigen, wanneer die buiten toepassing werd gelaten. Ik keer terug naar de zaak zelve. Het gaat om heel fundamentele regels die het rechtsgevoel van de burger rechtstreeks raken. Het buiten toepassing laten van dit soort rechtsregels zou naar mijn gevoel bepaald schadelijk zijn. Er is echter nog een veel belangrijker argument, dat ik in eerste termijn nog enigszins ter zijde heb gelaten. Op grond van het volkenrecht zelf hebben de algemene regels van volkenrecht voorrang boven geschreven volkenrecht. Alle auteurs zijn het daarover eens. Welnu, Nederland hand-haaft-en ik ben de Regering daarvoor erkentelijk -in artikel 58 de bepaling dat het Koninkrijk de internationale rechtsorde wil bevorderen. Er is naar het mij voorkomt geen betere wijze om de internationale rechtsorde te bevorderen dan door een regel die in het volkenrecht zelf duidelijk vaststaat, namelijk de voorrang van algemene regels van volkenrecht zelfs boven geschreven volkenrecht, ook in de nationale rechtsorde duidelijk te incorporeren. Ik vind dit een zo belangrijk punt, dat ik om deze reden het amendement bepaald wil handhaven. Een tweede reden daarvoor is dat de wetgever bij invoering van artikel 99 van de Wet op de rechterlijke organisatie de incorporatie van de algemene regels van volkenrecht eigenlijk al als cassatiegrond heeft aangegeven. Ik acht het koudwatervrees van de Regering nu de voorrang van deze fundamentele algemene regels van volkenrecht boven nationaal recht af te wijzen, juist waar deze in het volkenrecht een zodanige voorrang hebben. De heer Patijn (PvdA): Waarom stelt de heer Brinkhorst in zijn amendement onder a voor 'een ieder verbindend' in te trekken en handhaaft hij vervolgens in zijn amendement onder b 'de algemene regels van volkenrecht' ? Ik vind dat niet geheel samenhangend. De formulering luidt trouwens: algemene regels volkenrecht.

De heer Brinkhorst (D'66): Het zijn twee geheel verschillende dingen. ' Een ieder verbindende bepalingen' slaat op geschreven regels van volkenrecht. Het gaat over een ieder verbindende bepalingen van overeenkomsten. De toevoeging 'algemene regels van volkenrecht' slaat op het ongeschreven volkenrecht. Niemand betwist daarvan dat het toepasbaar is in de Nederlandse rechtsorde. Ik wens daarvan dat het in onze grondwetsfilosofie, gezien het feit dat wij de internationale rechtsorde willen bevorderen, primeert in geval van toetsing.

De heer Patijn (PvdA): Gelet op de woorden 'een ieder verbindend' en 'besluiten van volkenrechtelijke organisaties', besluiten die ook een ieder verbinden, is de teneur van het gehele artikel gericht op verbindende bepalin-

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4437

De kamerleden Patijn (PvdA) (I), Van den Broek (CDA) (m) en Brinkhorst (D'66)

Brinkhorst gen. De heer Brinkhorst stelt voor daaraan een minder verbindende bepaling, 'algemene regels van volkenrecht', toe te voegen. De heer Brinkhorst (D'66): Ik zie dat helemaal niet. Algemene regels van volkenrecht en de vraag van rechtstreekse verbinding van overeenkomsten zijn twee naast elkaar staande categorieën. Ik geef toe dat het beter zou zijn als ook het begrip rechtstreekse verbinding uit deze tekst zou worden gehaald, aangezien dan sprake zou zijn van nog sterkere doorwerking van het internationale recht. Dit is echter een aparte categorie.

De heer Van den Broek (CDA): U gaat ervan uit, dat in de algemene beginselen van volkenrecht ook een onderscheid is te maken tussen een ieder verbindende bepalingen en andere bepalingen. Het probleem is dat dit min of meer uit de redactie volgt. Er is sprake van 'een ieder verbindende bepalingen van besluiten volkenrechtelijke organisaties en overeenkomsten en algemene beginselen van volkenrecht'. Ook daarin zou onderscheid kunnen worden gemaakt tussen een ieder verbindende bepalingen van algemene beginselen van volkenrecht en niet een ieder verbindende bepalingen van etc.

De heer Patijn (PvdA): De heer Van den Broek geeft duidelijk weer wat ik bedoel. De heer Brinkhorst (D'66): De interrup tie van de heer Van den Broek is zeer interessant. Juist het karakter van toepassing door de rechter, die moet beoordelen of dergelijke regels van volkenrecht voldoende zeker zijn om te kunnen worden toegepast, geeft hier de doorslag, eerder dan de vraag of daarmee de term 'een ieder verbindend' wordt geïntroduceerd. De vergadering wordt van 14.10 uur tot 14.25 uur geschorst. D Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik moet de Minister-President, de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Justitie verontschuldigen. Om uiteenlopende redenen kunnen zij dit debat niet bijwonen. De Minister van Buitenlandse Zaken, de regeringscommissaris en ik zijn echter mans genoeg om op passende wijze in te gaan op de opmerkingen van de zij-de van de Kamer, zeker op die van de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst.

De heer Patijn (PvdA): U hebt zelfs de Minister van Buitenlandse Zaken de laatste weken niet gemist. Minister Wiegel: De Ministervan Buitenlandse Zaken heb ik de laatste weken node gemist. Hij had belangrijke ambtsbezigheden buiten onze grenzen. Ik meen dat dit onderwerp ook enigermate de grondwetsherziening te buiten gaat. De geachte afgevaardigde de heer Van den Broek heeft over een aantal zaken gesproken, waarop met name de Minister van Buitenlandse Zaken en de regeringscommissaris zullen in-gaan. Hij heeft ook het woord gevoerd over de motie van de heer Brinkhorst, evenals de heren Brinkhorst, Patijn en Nijpels. Zij zijn daarbij ingegaan op de kanttekeningen, die ik in eerste termijn bij die motie heb gemaakt. Ik wil nog heel kort het standpunt van de Regering samenvatten. Het feit dat Nederland zeer nadrukkelijk onderdeel is van een bredere Europese rechtsorde past zeer wel in de voorstellen, die de Regering heeft gedaan. Een verdergaande ontwikkeling binnen de Europese Gemeenschap is volgens die voorstellen mogelijk. An-ders gezegd: de Grondwet staat het Europese integratieproces bepaald niet in de weg. Om die reden -dit is mijn eerste commentaar bij de motie-Brinkhorst -lijkt mij deze motie overbodig.

Ik heb nog een andere kwalificatie bij de motie gegeven. Ik heb vragenderwijs een kanttekening gezet bij de gekozen formulering. Ik merk op, dat de formulering wel erg algemeen is. Als wordt gezien naar de inhoud van de motie, zijn verschillende interpretaties op tafel gelegd. De heer Verbrugh heeft daarover gesproken. De heer Roethof heeft in zijn interventie indertijd onder verwijzing naar eerdere discussies in deze Kamer over de grondrechten gezegd, dat in geval van twijfel over wat voorrang heeft -wat betreft de Grondwet, VN-verdrag of de Europese Conventie -de bepaling prevaleert die aan de burger de meeste bescherming biedt. Als je die stelling, die juist is, legt naast hetgeen in de motie-Brinkhorst staat, kan er bepaald van frictie sprake zijn. De heer Brinkhorst heeft daarvan gezegd: de interpretatie van de heer Róethof vind ik niet juist. Inmiddels is gebleken dat de motie verschillend kan worden geïnterpreteerd. Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft haar interpretatie gegeven; zij heeft gezegd: wij vatten die motie zo op, dat het gaat om een Europese integratie zoals die tot uitdrukking komt in verdragen. Zij heeft dus haar klankkleur gegeven aan de motie. Gezien het feit, dat die verschillende interpretaties er zijn, vraag ik mij af of de formulering van de motie wel zo gelukkig is.

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4438

Wiegel De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! De Minister schept verschillen waar die niet te constateren zijn. In de eerste plaats heb ik mij aangesloten bij hetgeen mevrouw Kappeyne van de Coppelo heeft gezegd. In de tweede plaats heb ik niet gezegd dat wat de heer Roethof heeft gesteld onjuist is. Ik heb gezegd dat ik het er helemaal mee eens ben en dat er geen sprake is van enige frictie met die motie. Ik denk dan ook dat de Minister bezig is verschillen te construeren, die bepaald niet bestaan, ook niet bij de indieners zoals vanmiddag nog is gebleken.

Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik construeer volstrekt geen verschillen. Ik constateer alleen feiten. Ik heb de Handelingen er nog eens uitdrukkelijk op nagelezen. De heer Brinkhorst heeft in de vorige ronde gezegd dat naar zijn mening de interpretatie van de geachte afgevaardigde de heer Roethof niet juist was. Ik constateer met belangstelling dat hij zich nu aansluit bij hetgeen mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft gezegd. Zij heeft duidelijk verklaard, dat waar haar fractie ziet naar de term 'Europese integratie' zij die duidelijk toespitst op het tot uitdrukking komen van dat integratieproces in de verdragen. Blijft overeind, naast de geconstateerde interpretatieverschillen, de stelling dat niet alleen de bevordering van het Europese integratieproces een aangelegenheid is die wij uiteraard hoog in het vaandel hebben geschreven. Dat doet de Kamer en dat doet de Regering ook. Er zijn ook andere aangelegenheden. De heer Nijpels heeft gewezen op de Nederlandse belangen. De heer Van den Broek heeft de term 'wanneer het Nederlandse belang zwaar wordt geschaad' naar voren gebracht. Hij weegt dus het een tegen het ander af. De Europese integratie wordt niet alleen tegen het nationale belang afgewogen. Er zijn ook andere elementen, als de mondiale rechtsorde, het welzijn van de wereldbevolking en de bevordering van de wereldvrede. Dat zijn alle buitengewoon belangrijke aangelegenheden. Ziet men naar een van die aspecten en weegt men dat af tegen het Europese integratieproces, dan kunnen er tussen die zeer nastrevenswaardige doelen verschillen zijn die verschillen in beleid noodzakelijk maken. Daarom meen ik dat het niet verstandig is de motie te aanvaarden.

De geachte afgevaardigde de heer Nijpels heeft gesproken over het vervallen van de monetaire bepalingen. Ook de heer Wöltgens, ditmaal zonder de heer Van Amelsvoort, heeft daarover het woord gevoerd. Van de heer Nijpels heb ik begrepen dat hij het amendement van de heer Wöltgens niet nodig acht. Ik ben het daarmee eens. De heer Nijpels heeft mij het vriendelijke citaat van Buijs dat ik naar voren heb gebracht nog voorgehouden. Ik heb hem aan het werk gezet; dat doet mij genoegen. Hij heeft geconstateerd, dat Buijs een andere opvatting had dan Thorbecke. Buijs en Thorbecke waren beiden voortreffelijke liberalen, zoals de heer Nijpels dat ook is. Het aardige van liberalen is -ik treed nu even buiten mijn huidige functie -dat zij af en toe met elkaar van mening kunnen verschillen. Ik proef in elk geval dat in de tegenwoordige tijd de heer Nijpels en ik het eens zijn op dit punt. Daarmee is de liberale eenheid althans vandaag de dag weer bewaard. De heer Wöltgens heeft gezegd, dat zijn amendement welhaast de status van een regeringsvoorstel krijgt. Hij heeft zich daarover verheugd betoond. Ik ben hem daarvoor erkentelijk. De heer Wöltgens (PvdA): Tegenover de Regering, in abstracte zin! Minister Wiegel: Een ander kabinet had zich wellicht niet zo vriendelijk uitgelaten over het amendement van de heer Wöltgens, maar dit ter zijde. Ik heb op een gegeven ogenblik duidelijk gezegd, dat het amendement naar mijn mening geen grondwettelijk obstakel is voor verdergaande Europese integratie. Een eventueel opgeven van de eigen valuta zou, ook als het amendement werd aanvaard, bij een bij de gewone wet goed te keuren verdrag kunnen worden geregeld. Ik vraag mij toch af, of het amendement niet overbodig is in zoverre, dat de grondwettelijke opdracht aan de wetgever om het geldstelsel te regelen wat merkwaardig overkomt als men zich voor ogen stelt, dat de wetgever het geldstelsel reeds geregeld heeft. De staatscommissie-Cals/Donner heeft erop gewezen, dat onder andere de Muntwet en de Bankwet tot stand zijn gekomen, zonder dat een grondwettelijke opdracht daartoe bestond. In dat voetspoor heeft de staatsconv missie ook geen grondwettelijke bepalingen omtrent het geldstelsel voorgesteld. Het zou erg onvriendelijk zijn om te zeggen, dat met dit amendement een open deur wordt ingetrapt, maar de geachte afgevaardigde weet dat ik er over het algemeen van houd om mij vrij direct uit te drukken. Naar mijn mening is het amendement in ieder geval niet nodig. Mocht het ooit zover komen, dat het belang van de EG-landen zou leiden tot het besluit om tot een gezamenlijke valuta over te gaan, dan zou daarvoor naar onze mening een apart verdrag ex artikel 236 van het EG-Verdrag noodzakelijk zijn. Dat verdrag zal de goedkeuring van het parlement behoeven. Ook zonder het amendement van de geachte afgevaardigden de heren Wölt-gens en Van Amelsvoort zal dat geschieden. Daarom is het amendement niet nodig.

De heer Van der Sanden (CDA): Ik vind de verwijzing van de Minister naar bestaande wetgeving niet zo sterk. Mag ik het voorbeeld noemen van de Wet openbaarheid van bestuur?

Minister Wiegel: Dat voorbeeld mag u wel noemen, maar van het noemen van dat voorbeeld ontgaat mij de betekenis in deze discussie. De heer Van der Sanden (CDA): De wet treedt 1 mei in werking en het grondwetsartikel is pas in eerste lezing door deze Kamer. Minister Wiegel: Dan onderstreept u in feite mijn stelling. De heer Van der Sanden (CDA): U kunt het ook omdraaien. Minister Wiegel: Neen, daarmee zegt u dat men wetgeving tot stand kan brengen, zonder dat er een grondwettelijke bepaling is. Mijn stelling ten opzichte van de heer Wöltgens is nu juist dat vanwege de regeling van het geldstelsel daarvoor geen aparte grondwettelijke bepaling nodig is. De heer Van der Sanden en ik zijn het dus eens. De heer Wöltgens (PvdA): Die stelling kunt u ook omdraaien. De Minister zegt dat als er al wettelijke regelingen bestaan ten aanzien van een of ander goed, dat wij willen regelen, het dan overbodig is, dit verder in de Grondwet vastte leggen. Als men die redenering consequent zou toepassen op alle elementen die in de Grondwet zijn geregeld, zou dat de Grondwet waarschijnlijk tot drie artikelen reduceren.

Minister Wiegel: Daarmee ben ik het volstrekt niet eens. Waar het mij om gaat -en de heer Van der Sanden is mij daarin met een ander sprekend voorbeeld bijgevallen -is dat er concrete wetgeving op dit moment tot stand is gekomen, zonder dat daartoe een grondwettelijke opdracht bestaat.

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4439

Wiegel Ik wijs op de Muntwet en de Bankwet. Vanuit die redenering is mijn stelling dat het amendement van de geachte afgevaardigde de heer Wöltgens overbodig is. Ik wil niet zeggen dat dit voor mij een halszaak is. Dat heb ik ook al eerder geformuleerd. Ik wijs evenwel op de algemene lijn dat de Grondwet geen overbodige bepalingen moet bevatten en zo kort en duidelijk mogelijk moet zijn. Dat is de algemene lijn, die bij deze grondwetsherzieningen is gekozen. Ik hecht er zeer veel waarde aan, die algemene lijn te handhaven. Doen de Regering en de Kamer dat niet, dan is er bij elk voorstel tot wijziging van de Grondwet wel weer een voorstel om de Grondwet verder onnodig uit te breiden. Dat is toch geen dienstige zaak.

De heer Van der Sanden (CDA): Ik wil nog even herhalen dat ik het onderdeel van de argumentatie van de Minister met betrekking tot het feit dat er al een Bankwet en een Muntwet is niet het sterkste vond. Daarover kunnen wij het wel eens zijn. Minister Wiegel: Als ik de woorden van de geachte afgevaardigde zo mag vertalen, dat hij de rest van mijn betoog buitengewoon sterk vindt, wil ik mij wederom voor deze keer bij hem aansluiten. Toch ben ik van mening dat hetgeen ik zojuist naarvoren heb gebracht een bijzondere informatie aan deze Hoge Vergadering verschaft. De geachte afgevaardigde de heer Patijn heeft de Regering bedankt voor het uitvoerige antwoord dat zij heeft gegeven. Hij heeft een reeks nadere vragen gesteld, die liggen op het terrein van de Minister van Buitenlandse Zaken. Ook heeft de geachte afgevaardigde enige opmerkingen gemaakt, die de regeringscommissaris zoals wij hebben afgesproken voor zijn rekening zal nemen. Dat ik verder niet op het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Patijn inga, moge hij niet vertalen als dat ik daar geen belangstelling voor zou hebben gehad, integendeel. Mijnheer de Voorzitter! Mevrouw Korte is teruggekomen op haar motie, waarin wordt gevraagd, spoed te betrachten met de algemene regels van bestuursrecht. Zij heeft de Regering ervoor bedankt dat zij deze motie positief is tegemoet getreden. Mevrouw Korte heeft dat terecht geconstateerd, maar zij zou er toch nog een schepje bovenop willen doen; zij heeft haar motie meer bedoeld als een duwtje in de rug dan als een steun in de rug, omdat zij dynamiek wat meer aansprekend vindt dat een zekere statische positie. Ik heb er geen enkel probleem mee om op dat punt een duwtje in de rug te krijgen. Ik neem aan, dat mevrouw Korte mij in de goede richting wil duwen. Of wij de problematiek nu statisch of dynamisch bekijken, zij wordt aangevat en de motie van de geachte afgevaardigde is ons daarbij zeker tot hulp. Mevrouw Korte heeft nogmaals gezegd -ik ben haar daar erkentelijk voor -geen behoefte te hebben aan het amendement van de heer Roethof. De Regering heeft aanvaarding daarvan ook ontraden. Zij heeft nog een nadere vraag gesteld naar aanleiding van het betoog van de Staatssecretaris van Justitie die ik, zoals ik al aan het begin van mijn beantwoording zei, hier moet verontschuldigen. De Regeringscommissaris zal het antwoord op die vraag voor zijn rekening nemen. D Minister Van der Klaauw: Mijnheer de Voorzitter! De heer Van den Broek heeft wederom gesproken over het artikel betreffende de bevordering van de internationale rechtsorde en opnieuw voorgesteld om de woorden 'bij het voeren van het buitenlands beleid' te schrappen, zoals ook in amendement nr. 15 wordt voorgesteld. Reeds in eerste termijn heb ik hier uitvoerig over gesproken, maar ik wil herhalen dat de Regering dit amendement onnodig vindt. Het gaat om het verkeer tussen staten, maar dat betekent uiteraard niet dat ook niet bij andere onderdelen van het beleid de bevordering van de internationale rechtsorde aan de orde kan komen en dat het een exclusieve zaak zou zijn voor het buitenlands beleid. Als onderdelen van het binnenlands beleid kwesties met andere staten raken, dan zal natuurlijk ook met die bevordering van de internationale rechtsorde rekening moeten worden gehouden. De Regering blijft dus op het standpunt staan dat het amendement op nr. 15 onnodig is, maar mocht het toch worden aanvaard, dan zal de Regering daar geen bezwaar tegen maken. Daarbij houd ik er ook rekening mee dat deze bepaling staat in het geheel van het deel buitenlandse betrekkingen van de Grondwet. Mijnheer de Voorzitter! De heer Van den Broek heeft gesproken over het amendement op nr. 13 en gezegd, dat amendement te beschouwen als een doorbreking van ons constitutioneel systeem en dat het de slagvaardigheid van het beleid zou aantasten. Ik deel deze opvatting, hetgeen ik ook in eerste termijn heb gezegd.

Tot de heer Brinkhorst zeg ik dat slagvaardigheid van het beleid vanzelfsprekend samenhangt met de bewindsman. Hij kan daarvan uit blijven gaan. Aan de andere kant kan het een binding voor de bewindsman betekenen die zijn slagvaardigheid kan beïnvloeden. De heer Van den Broek heeft verder gesproken -trouwens ook de heer Brinkhorst deed dit -over de kwestie van het plaatsingsbesluit van TNF-wapens. Daarbij zei de heer Van den Broek dat het verstandig zou zijn -welke opvatting ik deel -om de discussie daarover grondiger en dieper te voeren in het overleg dat met Minister Scholten en mij zal worden gevoerd in de betrokken kamercommissie. Dat lijkt mij verstandiger. De motie die de heer Brinkhorst ter zake heeft ingediend, behoort naar mijn mening dan ook eigenlijk niet thuis bij dit debat. Zij loopt vooruit op discussies die wij in de kamercommissie zullen entameren. De Regering heeft dan ook geen behoefte aan deze motie.

De heer Brinkhorst (D'66): Toen het in december ging om de politieke discussie over een concrete situatie, heb ik gezegd dat wij de motie toen niet konden behandelen. Ik heb haar nu aangepast aan een juridische constructie die te maken heeft met opvattingen over de betekenis van het begrip 'uitvoeringsovereenkomst'. Het lijkt mij dat de motie in ieder geval volstrekt binnen de orde van het debat is, omdat zij rechtstreeks te maken heeft met de wijze waarop goedkeuring door het parlement wordt verleend aan bepaal-de uitvoeringsovereenkomsten.

Minister Van der Klaauw: Het gaat om een bepaald feit waarover politiek al veel is gesproken. Dat hoort naar mijn mening niet thuis bij deze algemene behandeling van de Grondwet. Het lijkt mij verstandig om de discussie hierover te verwijzen naar de betrokken kamercommissie, wanneer daar zal worden gesproken over besluitvorming binnen de NAVO. De heer Brinkhorst (D'66): Ik reageer alleen op het feit dat de Minister zei dat de motie buiten de orde was. Ik heb de Voorzitter dit niet horen zeggen en ik neem aan dat wij dan ook bij dit onderwerp over deze motie kunnen spreken. Het gaat er uitsluitend om, de parlementaire betrokkenheid bij internationale overeenkomsten te versterken, hetgeen geheel past in het kader van de behandeling van de Grondwet op het punt van de buitenlandse betrekkingen.

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4440

Van der Klaauw Minister Van der Klaauw: Ik heb gezegd dat naar mijn mening die motie hierbij niet thuishoort. Dat is nog iets anders dan buiten de orde zijn. Na een besluit van de Kamer om haar binnen de orde te achten, zou het verre van mij zijn om dit tegen te spreken. Mijnheer de Voorzitter! De heer Nijpels is teruggekomen op het amenderen van beleidsvoornemens die specifiek liggen op het terrein van het buitenlands beleid. In eerste termijn is dit antwoord er tussendoor geslipt, waarvoor mijn verontschuldigingen. Ook wat het buitenlands beleid betreft, geeft de Regering er de voorkeur aan, de discussie af te wachten die over dit onderwerp zal worden gehouden bij het grondwetsontwerp over de wetgeving. Dat lijkt ons een betere gelegenheid, omdat het idee van amendering van beleidsvoornemens niet alleen onderdeel is van de buitenlandse politiek, maar in een veel breder kader een rol speelt. Verder sprak de heer Nijpels over voornemens voor een nieuwe internationale informatie-orde en de gevolgen daarvan voor het ANP. Er is nog geen nieuwe internationale informatie-orde. Het onderwerp is sinds geruime tijd in discussie bij de UNESCO en er zijn resoluties over aangenomen, welke echter geen bindend karakter hebben en derhalve ook geen enkel gevolg voor het ANP. Mocht het ertoe komen dat een en ander in een verdragstekst wordt vastgelegd, dan zal dit verdrag ter goedkeuring aan het parlement moeten worden voorgelegd. Eventuele gevolgen voor het ANP kunnen dan in de discussie in het parlement worden bezien. U kunt er van overtuigd zijn dat ik bij dit alles blijf uitgaan van de vrijheid van pers. De heer Nijpels sprak wederom over de juridische puzzel die hij mij verleden keer ter overdenking heeft meegegeven. Ik heb daarbij toen een aantal kanttekeningen gemaakt, zonder een direct antwoord daarop te kunnen geven. Het ging om de vraag hoe een ieder verbindende besluiten aan uitdrukkelijke goedkeuring kunnen worden onderworpen. Theoretisch bestaat de mogelijkheid dat Nederland bij het aangaan van een internationale overeenkomst, waarbij dus die bevoegdheid wordt vastgelegd, een voorbehoud zou maken. Een voorbehoud dat de uitdrukkelijke goedkeuring hier te lande stelt als voorwaarde voor de verbindendheid van latere besluiten van die organisatie voor ons land. Naar mijn mening zou dit echter het hele systeem van de opdracht van de besluitbevoegdheid die aan internationale organisaties wordt gegeven, ondergraven. Het lijkt mij niet dat dit een te verwerkelijken wens is. Ik kom tot de vragen van de heer Patijn. Hij kwam terug op een debat dat wij in eerste termijn hebben gevoerd. Ik heb toen gesteld dat de vraag of verdragsbepalingen rechtstreekse werking hebben, vaak niet zo gemakkelijk te beantwoorden is. Ik heb toen verwezen naar het feit dat het tijdens de onderhandelingen vaak niet mogelijk is, verdragsbepalingen te formuleren die een evident rechtstreekse werking hebben. De heer Patijn stelt dat deze verwijzing niet terecht is, omdat hier de rechter en niet de wetgever bepaalt of verdragsbepalingen rechtstreeks werken. Ik heb verwezen naar de onderhandelingen over een verdrag, met de bedoeling aan te geven dat, gegeven het feit dat de meeste landen de figuur van de rechtstreekse werking niet kennen, zij het niet nodig vinden om te streven naar een formulering van verdragsbepalingen die zodanig is dat daaruit klaar en duidelijk blijkt of een dergelijke bepaling wel of geen rechtstreekse werking heeft. De soms onvermijdelijke vaagheid van verdragsbepalingen kan ertoe leiden dat de Regering uitvoeringswetgeving noodzakelijk acht, juist om ongewenst geachte vaagheden in verdragsbepalingen te verduidelijken. Daarbij blijft overeind dat het in ons constitutionele systeem de rechter is die uitmaakt of een verdragsbepaling een rechtstreekse werking heeft. De heer Patijn vroeg voorts of de Kamer het initiatiefrecht heeft ter zake van goedkeuring van verdragen. Uiteraard heeft de Kamer dit op grond van de algemene regeling. De Regering heeft, volgens dezelfde regeling, de verantwoordelijkheid, een dergelijk wetsontwerp te bekrachtigen. Het is ook aan de Regering om te beslissen of het Koninkrijk ook daadwerkelijk partij zal worden bij het betrokken verdrag. De heer Patijn (PvdA): Ik verwachtte dit antwoord, omdat ook mij de bepalingen van de Grondwet ter zake buitengewoon goed bekend zijn. Het maakt echter voor de rechter bij de in-terpretatie van een overeenkomst en de vraag of er rechtstreeks werkende bepalingen aan de orde zijn, een aanzienlijk verschil of de overeenkomst bij de Kamer is ingediend, dan wel nog helemaal niet is ingediend, dan wel of beide Kamers de overeenkomst hebben goedgekeurd, op initiatief van de Kamer zelf of omdat de Regering een goedkeuringsontwerp heeft ingediend, en alleen de bekrachtiging nog achterwege is gebleven. Dit is immers een regeringsdaad waarvan ik mij niet kan voorstellen dat de rechter zegt: ik zal op grond van het achterwege blijven van de bekrachtiging door de regering de selfexecuting bepaling niet toepassen. Juridisch heeft de Minister gelijk, politiek naar mijn mening niet.

Minister Van der Klaauw: Ik ben blij dat ik, ik geloof voor het eerst van mijn leven, het juridische gelijk aan mijn zij-de heb. Ik maak als historicus grote vooruitgang!

De heer Patijn (PvdA): Ik zal maar niet zeggen dat het voor het laatst in uw leven is, dat u politiek niet gelijk hebt. Minister Van der Klaauw: Neen, want dat heb ik meestal! Mijnheer de Voorzitter! De heer Patijn is verder ingegaan op de kwestie van verdragen die een vertrouwelijk of geheim karakter hebben. Hij heeft een aantal voorbeelden gegeven van besluiten die naar zijn mening de burger raken zonder dat zij behoorlijk bekend gemaakt zijn of bekend zijn, bij voorbeeld doordat ze noch in het Tractatenblad, noch in het publikatieblad van de EG zijn gepubliceerd. Hij heeft o.m. genoemd de Beneluxvisuminstructies. Ik heb al in eerste termijn gezegd dat deze instructies richtlijnen geven voor de regeringen, maar dat ze niet rechtstreeks rechten en verplichtingen in het leven roepen voor burgers. Het is natuurlijk waar dat een vreemdeling bij het aanvragen van een visum in geval van weigering geconfronteerd kan worden met de uitvoering van die richtlijnen. Tegen die weigering kan de vreemdeling in beroep gaan. De mogelijke confrontatie met de uitvoering van de niet bekende Beneluxbesluiten inzake visumverlening is overigens nog geen reden om die besluiten bekend te maken. Overwogen dient te worden dat toelating geen recht maar een gunst is en dat het verlenen ervan moet worden afgewogen tegen de belangen (ik denk bij voorbeeld aan de veiligheidsbelangen) van de staat. Die belangen vorderen dat de Beneluxrichtlijnen niet openbaar worden gemaakt. Dan heeft de heer Patijn besluiten genoemd in EG-verband, zoals de in-terpretatieve verklaring in de notulen van de Raad, waarbij verordening 1612-68 en richtlijn 68-360 inzake het vrije verkeer van werknemers worden vastgesteld en die betrekking heeft op de zogenaamde vrije termijn van vesti-

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4441

Van der Klaauw ging. Mijnheer de Voorzitter! Conform het reglement voor de Raad van Ministers zijn de notulen en de daarin opgenomen verklaringen geheim, maar het Hof in Luxemburg kent uitdrukkelijk alleen interne werking toe aan dergelijke verklaringen. Zij binden de burgers dus niet. Vervolgens hebben wij het besluit van 1976 van de Associatieraad met Turkije, dat gevolgen zou hebben voor Turkse werknemers. Ik zou hierbij willen verwijzen naar artikel 22 van het associatieverdrag met Turkije. Dat artikel verplicht partijen (de EG en de lidstaten enerzijds en Turkije anderzijds) om de maatregelen te nemen ter uitvoering van genomen besluiten. De besluiten hebben dus geen rechtstreekse werking. Dan kom ik op het administratieve akkoord van 1977 inzake de toepassing van het Verdrag van Belgrado van 1977 inzake de sociale zekerheid. Hierbij moet sprake zijn van een misverstand, want volgens mijn gegevens is dat verdrag wel degelijk gepubliceerd, namelijk in het Tractatenblad nr. 157 van 1977. In het kader van het 'espace judiciaire' worden geen afspraken gemaakt die niet de vorm van een verdrag krijgen. Er is dus geen kans, dat er op dit terrein verplichtingen ontstaan voor burgers die zij niet kennen. Die verzekering kan ik geven. De heer Patijn (PvdA): Ik bedank de Minister voor dit uitvoerige antwoord. Voortdurend zegt hij, dat hierbij geen sprake is van bepalingen die de burgers rechtstreeks binden. Dat is op zich zelf interessant, maar het is een in-terpretatie van de Regering, die de in-houd van deze bepalingen kent. Hoe weet een burger, een rechter die van de kant van de Regering in een geding tussen bij voorbeeld een vreemdeling en de overheid geconfronteerd wordt met het inroepen door de overheid van deze geheime bepaling, dat het een bepaling betreft die de burgers niet rechtstreeks bindt, als er op geen enkele wijze een mogelijkheid is tot kennisname van deze bepalingen? Dat is het eeuwige, grote probleem. De Minister zal op zich zelf gelijk hebben, als hij zegt, dat zowel aan de Beneluxvisumovereenkomsten als die interpretatieve verklaringen bij het vrije verkeer van werknemers wellicht burgers niet rechtstreeks rechten kunnen ontlenen. Hoe weten zij dat, te meer als de overheden dat in een geding tegen hen kunnen inroepen, dus dat zij helaas niets voor de betrokkene kunnen doen, omdat zij gehouden zijn aan bepalingen die zij niet kunnen overleggen aan de rechter? Hoe kan de rechter dan zelf de directe werking van een dergelijke bepaling beoordelen? Men zal dan toch, zoals dat het geval is in artikel 5.2.2.C, eerst moeten weten hoe die bepaling luidt?

Minister Van der Klaauw: Laten wij uitgaan van de Beneluxrichtlijnen. Als er geen Benelux was geweest, hadden wij nationale richtlijnen gehad. Die zouden ook de Regering en de betrokken ambtenaar bepaalde aanwijzingen geven inzake de toelating van vreerrv delingen. Het ligt nu vast in een verdrag, omdat er een Benelux is. In wezen is daartussen dus geen verschil. Ik wil er daarbij van uitgaan, dat het aan de Regering is om te bepalen of een bepaalde vreemdeling al dan niet kan worden toegelaten, hem een visum kan worden verstrekt of niet. Dat is het duidelijke uitgangspunt. Zoals ik al heb gezegd, kan de vreemdeling daartegen in beroep gaan, maar de Regering moet zekere richtlijnen hanteren en deze dienen geheim te zijn. Ik zie het probleem zeer goed dat de heer Patijn aan de orde stelt. Uitgaan-de van de noodzaak dat bepaalde zaken geheim dienen te blijven, heeft men echter altijd te maken met het probleem dat die niet kunnen worden gepubliceerd. De heer Patijn (PvdA): De Minister heeft gezegd: als wij geen Beneluxrichtlijnen hadden, hadden wij nationale richtlijnen. In een eerder debat is mij duidelijk geworden, dat het niet aan de Minister ligt, dat deze Beneluxrichtlijnen niet zijn gepubliceerd. Immers, als het aan hem had gelegen, zouden die wel gepubliceerd zijn. De Minister heeft toen gezegd: u weet, de partners ... (etcetera). De nationale richtlijnen omtrent visumverlening zijn in ieder geval gepubliceerd. Die zijn dus bekend en zijn ter inzage. Een vreemdeling die een beroep doet op visumbepalingen weet dan ook waaraan hij zich te houden heeft, als het gaat om Nederlandse bepalingen. Men blijft te maken hebben met het eeuwige probleem, dat het een eenzijdige beoordeling betreft van de kant van de Regering en niemand anders, of een bepaling een rechtstreekse werking tegenover die burger heeft, dus of hij zich daarop kan beroepen. Geen rechter, geen burger heeft daarmee dan ook iets te maken. Als de Regering echter zegt, dat het zo is, dat de burger daarmee niets te maken heeft, heeft die burger zich daarbij neer te leggen. Dit is buitengewoon onbevredigend. Ik hoop dat de Minister nog in wil gaan op mijn voorstel over een jaarlijkse publikatie, maar misschien doet de regeringscommissaris dat.

Minister Van der Klaauw: Ik maak hierbij de aantekening dat het niet de ingezetene, maar de vreemdeling is waarom het gaat. De heer Patijn (PvdA): Ik heb voorbeelden genoemd die op het vreemdelingenrecht betrekking hadden. Ik ben er-van overtuigd dat twee jaar speurwerk over Nederlandse onderdanen soortgelijke bepalingen kan opleveren, met name inzake de 'espace judiciaire'space. Minister Van der Klaauw: Hierop heb ik u bevredigend geantwoord. De heer Patijn (PvdA): Dat klopt.

Minister Van der Klaauw: De heer Patijn heeft verder in het algemeen gesproken over geheime of vertrouwelijke verdragen. De besluiten van een organisatie die voor ons van belang zijn, zijn de externe besluiten. Dit zijn besluiten die zich richten tot of gevolgen hebben voor de lidstaten of de burgers ervan. Volgens zowel de huidige Grondwet als de voorgenomen veranderingen erin zullen de externe besluiten die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, rechtstreeks in de nationale rechtsorde worden toegepast, mits bekend gemaakt. Voor bekendmaking komen dus in ieder geval in aanmerking de externe besluiten die de Nederlandse burgers kunnen verbinden. Hiernaast komen naar analogie met de verdragen voor bekendmaking in aanmerking de ex-terne besluiten die voor het Koninkrijk rechten en verplichtingen in het leven roepen, alsook besluiten die voor hun uitvoering de medewerking van de Staten-Generaal behoeven. Deze besluiten zijn te vinden in het Tractatenblad en dergelijke. Hieraan heeft de heer Patijn de vraag verbonden of een overzicht kan worden gepubliceerd van geheime besluiten en overeenkomsten. Hierop dien ik een negatief antwoord te geven. Wat is anders de zin van het hebben van geheime overeenkomsten? In het algemeen stel ik hierbij dat het beleid van het kabinet en naar mijn mening van alle vorige kabinetten is geweest, steeds ernaar te streven, zo weinig mogelijk geheime besluiten of overeenkomsten te sluiten.

De heer Patijn (PvdA): Het gaat mij niet om de publikatie van de inhoud van de geheime overeenkomsten,

Tweede Kamer 23 april1980

Grondwet

4442

Van der Klaauw maar om de publikatie van het bestaan ervan. Welke geheime overeenkomsten zijn gesloten? Als wij bij voorbeeld niet weten dat er geheime Beneluxvisumbepalingen bestaan, kunnen de ambtenaren die de visumbepalingen ten uitvoer leggen, hieraan geen gevolg geven. Dit is slechts mogelijk via geheime interne instructies. Dit is enigszins aan de magere kant, om het zachtjes te zeggen. Ik vraag slechts de mededeling dat geheime overeenkomsten zijn afgesloten met bepaalde partners over bepaalde punten. Wat in deze overeenkomsten staat, is ter beoordeling van de Regering. Als de Kamer hierop controle wil uitoefenen, zal zij hiervoor middelen en wegen weten te vinden. Het feit dat geheime overeenkomsten bestaan, moet zeker zijn. Wij komen er anders toch achter, omdat de administratie zich erop beroept en rechthebbenden hiervoor advocaten zullen inschakelen. Wij weten dan niets van de inhoud, maar wel van het bestaan van de overeenkomsten. Minister Van der Klaauw: Vanzelfsprekend sprak ik niet over de inhoud. Ook als ik titels geef, blijkt duidelijk waarover de overeenkomsten gaan. Ik meen dat dit niet juist is. Ik merk nogmaals op dat het aantal geheime overeenkomsten zo gering mogelijk moet zijn. Ik meen dat ik de heer Brinkhorst op verscheidene punten al heb geantwoord. De oratie van professor Dijk heb ik nog niet gelezen. Deze lag niet in Balikapan voor mij gereed. In het algemeen merk ik over het voorbeeld van de staatsbinding door beleidsafspraken op dat in Helsinki een declaratie tot stand is gekomen. Het is niet beoogd dat deze bindend is. Onder bepaalde omstandigheden kan echter een binding na tijdsverloop ontstaan. Dit veronderstelt endossering door het parlement -bij voorbeeld door uitspraken, waarbij ik denk aan moties en dergelijke, door het budgetrecht, als dit eruit zou voortvloeien, en eventueel als nadere uitwerking in de vorm van verdragen, zo deze uitwerking uit 'Helsinki' zou voortkomen. Bij een dergelijke multilaterale afspraak moet die binding bovendien ook voor alle partners gelden, niet alleen voor Nederland. De heer Brinkhors': (D'66): Is de Minister bereid, aan de Adviescommissie volkenrechtelijke vraagstukken te vragen, de niet beantwoorde vraag waarop de heer Erades, voorzitter van de commissie, in zijn brief wees toch nader te laten uitzoeken, juist omdat dit de mogelijkheid geeft dat beleidsafspraken na verloop van tijd niet alleen de Regering maar ook de staat als zodanig binden, zonder dat enige activiteit onderweg van de zijde van het parlement mogelijk is?

Minister Van der Klaauw: Dat wil ik wel overwegen. Ik wil er nu echter geen directe uitspraak over doen.

De heer Brinkhorst (D'66): Wil de Minister dan de Kamer berichten wat de resultaten van zijn overweging zijn geweest?

Minister Van der Klaauw: Dat zal ik zeker doen, mijnheer de Voorzitter. D De heer Simons, regeringscommissaris voor de Grondwetsherziening: Mijnheer de Voorzitter! Laat ik voor het gedeelte van de beantwoording dat voor mij is overgebleven allereerst beginnen met het wetsontwerp inzake de codificatie, mede omdat mevrouw Korte-van Hemel hierover een vraag heeft gesteld. Die vraag luidt: wat is bij de uitleg van de delegatiebevoegdheid van artikel 5.2.8, tweede lid -het gaat hierbij om het administratieve recht -te verstaan onder 'de historie van de grondwetsbepaling'? De geachte afgevaardigde bedoelde hiermee natuurlijk dat die historie bijzonder kort is; wij zijn hiermee bezig. Ik meen dat zij hierin gelijk heeft. Het betreft hier een nieuwe grondwetsbepaling. Daarom bestaat die grondwetshistorie tot dusverre in hoofdzaak uit datgene wat van verschillende zijden is opgemerkt, in de gewisselde stukken en in de beraadslaging, en dientengevolge uit datgene wat is gezegd over de ruimte die de voorgestelde bepaling laat aan de lagere wetgevers voor nadere regeling en uitwerking van de algemene regels van bestuursrecht. Omdat dit niet zonder inhoud is, heb ik toch nog even naar aanleiding van de vraag van de geachte afgevaardigde datgene opgeslagen wat in de memorie van toelichting stond. De term 'algemene regels' duidt erop dat geen uitputtende en expliciete regel is bedoeld, doch dat wordt beoogd, waar dat mogelijk is voor het gehele land en voor verschillende takken van bestuur algemeen geldende bepalingen van bestuursrecht te maken. Met het tweede lid is niet in strijd dat lagere lichamen met betrekking tot hun eigen bestuur autonoom -daarbij zou misschien een vraagteken moeten staan -algemeen bestuursrechtelijke regels opstellen, uiteraard onder de voorwaarde dat zij daarbij niet met een hogere regeling in strijd komen'. Dit wordt nog nader uitgewerkt. Een historie begint natuurlijk, zeker voor een persoon maar ook voor een instelling, op een bepaald ogenblik. Men kan dan trachten, nog verder terug te grijpen. Ik meen niet dat dit nodig is. Ik meen dat de geachte afgevaardigde ook op een opmerkelijke wijze heeft bijgedragen tot de historie van deze bepaling, waarop dan later een beroep zou kunnen worden gedaan. Ik wil met name nu nog spreken over het gewijzigde amendement van de geachte afgevaardigde, de heer Brinkhorst, ofschoon ik ook andere afgevaardigden beantwoord. Wij hebben -uiteraard zeg ik: gelukkig -niet meer te maken met het door hem ingetrokken gedeelte A van het amendement. Aan de beschouwingen die daaraan zijn gewijd, wil ik liever niet een vervolg geven. Ik beperk mij nu tot het gewijzigde amendement. Bij aanvaarding hiervan zou artikel 5.2.2.b komen te luiden: Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen, besluiten van volkenrechtelijke organisaties en algemene regels van volkenrecht. Hierbij rijst de vraag, wat onder die algemene regels van volkenrecht wordt verstaan. Ik geloof niet dat het aan mij is, daarover een uitputtende beschouwing te leveren. Het zou ook niet passen zo'n beslag op uw tijd te leggen, daargelaten of ik in staat zou zijn dat te doen. Wel kan ik zeggen dat dit begrip ruim en verscheiden is en dat -daarin vond ik de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst aan mijn zijde -soms ook een niet geratificeerd verdrag geacht kan worden algemene regels van volkenrecht te bevatten. Men kan het dan misschien ongeschreven volkenrecht noemen, in die zin dat het nog niet geschreven is voor het land waar er toevallig een beroep op wordt gedaan. Men kan wel zeggen dat het toch eigenlijk in de beraadslagingen van juristen en andere volkenrechtskundigen die zich met de totstandkoming van het verdrag hebben beziggehouden een soort van codificatie is van tevoren misschien nog vrij onbepaalde regels van algemeen volkenrecht, die door de vastlegging in zo'n verdrag -ook al is dat dan nog niet geratificeerd, bij voorbeeld voor Nederland -een nadere en op zich zelf wenselijke precisering hebben gevonden.

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4443

Simons Dat ter verklaring van mijn beroep daarop, mijnheer de Voorzitter, waarin ik zo gelukkig was de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst aan mijn zijde te vinden. Ook is gevraagd, waaraan de Regering denkt als zij spreekt over algemeen volkenrecht. Zoals ik al zei, is het een verscheiden materie die heel ver gaat en die zich uitstrekt van zeer algemene regels tot meer gedetailleerde regels. Op een enkel punt zou ik in dit verband nog even willen ingaan. Er is hier gezegd dat de regel pacta sunt servanda een regel van algemeen volkenrecht is. Welnu, ik ben zo vrij om te menen dat het een regel is van nog algemenere aard; niet slechts van volkenrecht, maar een algemene rechtsregel, een algemeen rechtsbeginsel dat niet slechts op het terrein van het volkenrecht geldt, maar waarop bij voorbeeld ook een beroep zou worden gedaan wanneer het gaat over burgerlijk recht en ander recht. Daarover zijn wij het in wezen wel eens. Ik meen dat men aan de praktijk moet overlaten, wat precies de inhoud is van het algemeen volkenrecht. Ik geloof dat men de Regering onrecht doet, wanneer men haar ervan verdenkt dat zij eigenlijk tegenstander is van het algemeen volkenrecht in de nationale sfeer. Op zich zelf -de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst heeft er nog eens op gewezen -geldt het algemeen volkenrecht ongetwijfeld ook binnen de Nederlandse sfeer. Hij heeft een beroep gedaan -en ik heb het in eerste termijn ook genoemd -op artikel 99 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Het volkenrecht geldt hier zeker, maar de vraag rijst of het volkenrecht ook moet gelden in bepaalde andere gevallen. Het geldt op vele terreinen; ik heb vele voorbeelden genoemd waarin de wetgever uitdrukkelijk heeft gezegd; Deze materie wordt beheerst of in belangrijke mate bepaald door het algemeen volkenrecht. Welnu, daarmee kan een ieder vrede hebben. De vraag die overblijft, is evenwel deze. Wanneer er nu eens een wetsvoorschrift is dat in strijd is met het algemeen volkenrecht, waar dient dan het primaat te liggen? Moet de rechter dan uitmaken of bij directe toepasbaarheid van het algemeen volkenrecht dit moet prevaleren boven de wettelijke regeling? Of is het de wetgever aan wie die vraag zou moeten worden gesteld?

Het is een rechtspolitieke keuze die moet worden gedaan en waarover men verschillend kan denken. Ik erken dat ten volle. Ik ben van mening dat het geheel in de lijn van ons Nederlands rechtsstelsel ligt, niet het primaat aan de rechter te geven. Mijns in-ziens moet de rechter niet worden toegestaan de wet opzij te zetten als dit niet geschiedt op grond van een geschreven en daardoor geldende bepaling van een verdrag dat direct toepasselijk is of op grond van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Ik erken echter dat men daarover anders kan denken. Het is een keuze die moet worden gedaan. Ik meen dat de Regering in 1953 en 1956 een verstandige keuze heeft gedaan. Zij zag zich daarin gesteund door het parlement dat de bepalingen vaststelde waaruit wordt afgeleid dat het ongeschreven volkenrecht bij strijd met Nederlandse wettelijke voorschriften geen prioriteit daarover heeft. Die strijd roept dan de vraag op, of wijziging moet worden gebracht in de wettelijke voorschriften. Die vraag kan zeer goed worden toevertrouwd aan de wetgever. Op een ander terrein kennen wij het stelsel van de onschendbaarheid van de wet. Dat noopt de rechter zich te buigen voor het gezag van de wet. In de praktijk doen wij de werking van het volkenrecht mijns in-ziens met dit stelsel geen onrecht.

De heer Brinkhorst (D'66): Ik heb er in tweede termijn op gewezen, dat de algemene regels van volkenrecht op grond van het volkenrecht voorrang hebben boven het geschreven volkenrecht. Kan dit geen argument zijn dat de regeringscommissaris wat betreft deze materie tot een andere conclusie brengt in verband met artikel 58, waarin bevordering van de internationale rechtsorde een belangrijke doelstelling van de Nederlandse Grondwet wordt genoemd? De heer Simons: Twee punten onderschrijf ik hierin, in de eerste plaats de opmerking van de geachte afgevaardigde dat het algemene volkenrecht prevaleert boven het geschreven volkenrecht. Dat is op zich geen regel die het laat prevaleren boven het geschreven nationale recht. Daar moet de keuze worden gedaan door de wetgever in de Nederlandse verhoudingen. De Nederlandse wetgever kan in zeer veel gevallen aanleiding vinden zijn wetgeving aan te vullen en in een bepaald geval wel het volkenrecht toepasselijk te verklaren. Vloeit deze verplichting niet enigszins voort uit het artikel dat op aandrang van de Kamer gelukkig weer wordt opgenomen over het bevorderen van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde? Men kan erin lezen dat het een voorschrift is, dat zich niet specifiek tot de rechter maar tot de wetgever richt. De wetgever zal daarin ook aanleiding kunnen vinden -daarmee kom ik geheel in de lijn van de heer Van den Broek, die vooral bang was dat het te veel zou worden gezien in het verband van de buitenlandse betrekkingenzijn wetgeving in overeenstemming te brengen met het algemeen volkenrecht. Ik zie daarin helemaal geen strijd. Men kan er hoogstens een stimulans in zien tot het meeren meer geldend worden van het algemeen volkenrecht, ook voor de Nederlandse rechtsorde. De heer Brinkhorst juicht dat ongetwijfeld toe. Ik meen dat dit het juiste systeem is. Een ander systeem is echter ook mogelijk. Dit systeem is echter geenszins in strijd met het volkenrecht. Het is een bewuste keuze geweest die door de grondwetgever in de jaren 1953 en 1956 is gedaan. Zouden wij in de afgelopen jaren een buitengewoon afwijzende houding van de wetgever in dit opzicht hebben gemerkt, die a tort et a travers zijn eigen bepalingen zou willen handhaven tegenover algemeen volkenrecht, dan zou er voor ons reden tot grote bezorgdheid zijn. Dat is evenwel niet het geval geweest. Ik heb in eerste termijn wetgeving genoemd die ligt na de jaren 1953 en 1956. Men kan dit mijns inziens gerust aan de verdere ontwikkeling en taakvervulling door de wetgever overlaten.

De heer Brinkhorst (D'66): Richt artikel 58 zich niet ook tot de rechter, dus niet alleen maar tot de wetgever? De regeringscommissaris zegt dat het een kwestie is van een rechtspolitieke keuze dat men de wetgever vooral de opdracht geeft. Juist doordat de rechter ook algemene regels van volkenrecht toepast, zoals wij weten op grond van met name artikel 99 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, lijkt het mij dat derhalve ook de bepalingen van de algemene regels van volkenrecht juist door de rechter in een bepaald geval kunnen worden geïnterpreteerd, zoals trouwens al is gezegd.

De heer Simons: Mijnheer de Voorzitter! Wanneer het zuiver een kwestie is van interpretatie, wanneer een rechter geplaatst wordt voor de vraag hoever een nationale wettelijke bepaling strekt, of deze al dan niet inbreuk maakt op het volkenrecht dan wel dat hij er een overeenstemming tussen

Tweede Kamer 23 april 1980

Grondwet

4444

Simons ziet, kan het zijn -wie kan precies in het gedachtenleven van de rechter treden -dat overwegingen mede een rol spelen om zoveel mogelijk te zoeken naar een volkenrechtsconforme uitlegging van de wet. Daarbij gaat het dan om een uitlegging. Voor het opzij zetten van een wetsbepaling zal hij het mandaat van de wetgever nodig hebben. Dat is het systeem. Ik meen dat het een goed systeem is. Ik meen dat de Kamer er goed aan doet, het te aanvaarden en het amendement van de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst niet aan te nemen. De algemene beraadslaging wordt gesloten. De Voorzitter: Naar mij blijkt, wenst geen van de leden het woord te voeren over de onderdelen van de aan de or-de zijnde wetsontwerpen en de daarop voorgestelde amendementen die, naar mij is gebleken, voldoende zijn ondersteund. Ik stel voor, de in verband met deze wetsontwerpen noodzakelijke stemmingen te doen houden morgen, na de middagpauze.

Daartoe wordt besloten. De behandeling van de wetsontwerpen wordt geschorst.