De behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: behandeling van 15047 en 4 andere grondwetsvoorstellen. -
Inhoudsopgave van deze pagina:
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks-)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen betreffende de wetgevende macht en de algemene maatregelen van bestuur, alsmede tot opneming van bepalingen betreffende andere voorschriften (15047, R 1099) en de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken over een terugzendingsrecht van de Eerste Kamer (16131); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake ambtenaren (15048); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake de belastingen (15575); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake uitzonderingstoestanden (15681); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekken-de tot opneming van een bepaling betreffende het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam (16086).
De (algemene) beraadslaging wordt hervat. D Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Eerder dan verwacht, kunnen wij thans de beraadslaging voortzetten over een aantal wetsontwerpen inzake de algehele herziening van de Grondwet. De Kamer heeft enige tijd geleden -ik meen dat dit ongeveer twee weken is -hier uitvoerig gesproken over deze wetsontwerpen. Gezien de interventies van de verschillende geachte afgevaardigden zal ik vrij langdurig aan het woord zijn. Nu wij ons in deze fase van deze behandeling bevinden, constateer ik met genoegen, dat de Kamer thans ook een totaalbeeld heeft van de te herziene Grondwet. Dat is met name van belang voor begrippen zoals Koning en Regering. Die zullen hierbij in het bijzonder aan de orde komen. De geachte afgevaardigde de heer Verbrugh heeft gesproken over de grote stilte rond de grondwetsherziening. Hij heeft gezegd, dat er maar weinig aandacht is, ook buiten dit Huis, voor de herziening van onze Grondwet. Hij heeft ook gezegd, dat de pers hieraan slechts mondjesmaat aandacht besteedt. Op zich zelf is dat juist. Ik wil een eervolle uitzondering maken voor de parlementaire redacteur van NRC Handelsblad. Ik hoop dat door deze uitspraak andere journalisten niet boos op mij zijn. Er is ook wel een verklaring voor de vrij geringe aandacht die er 'publicitair' over de grondwetsherziening is. Allereerst is een belangrijk deel van de strijd geleverd in eerdere discussies. Aan de hand van de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid, zoals die door het vorige kabinet is uitgebracht, is gediscussieerd over het kiesstelsel, het instituut van de gekozen burgemeester en de positie van de Eerste Kamer. Deze Kamer heeft zich toen ook bij motie uitgesproken over een aantal oorspronkelijke gedachten van de Regering. Ik heb meer keren in deze Kamer gezegd, dat de Regering zich, ook bij het nader uitzetten van het beleid, zo goed mogelijk heeft gehouden aan de uitspraak die de Kamer ter zake heeft gedaan. Dat wil zeggen, dat forse politieke strijdpunten hier wederom wel besproken zijn, maar dat de politieke strijd in eerste aanleg eerder is gestreden. Dat leidt er mede toe, dat de aandacht van buitenaf niet zo groot is als velen, althans van de hier aanwezigen, wellicht hadden gehoopt. Juist bij de discussie over de Grondwet gaat het toch om het neusje van de staatkundige en staatsrechtelijke zalm. Hoe dit ook zij, wij kunnen constateren dat in het algemeen actualia in het politiek gebeuren, incidenten ook vaak, publicitair forse aandacht trekken en dat een belangrijke aangelegenheid als de grondwetsherziening daardoor wat in stilte verdwijnt. Ik betreur dit met de geachte afgevaardigde de heer Verbrugh. Er is echter wel een lichtpuntje in het geheel. Ik heb tot mijn genoegen vernomen dat voor de staatsrechtconferentie van de universiteiten, die in 1981 in Groningen zal worden gehouden, als thema zal worden gekozen de algehele grondwetsherziening. Dit mag toch aangeven dat degenen, die zich vanuit hun specifieke belangstelling met deze aangelegenheid bezighouden, zeker alle aandacht aan de forse wetgevende arbeid, die Staten-Generaal en Regering met elkaar verrichten, willen geven.
De heer Roethof (PvdA): Ik wil nu niet het verwijt speciaal aan de Minister richten, maar het kan er natuurlijk ook aan liggen dat de gehele grondwetsherziening wat incidenteel en verbrokkeld wordt behandeld. Dat gebeurt dan nog niet eens van voren naar achteren, maar af en toe wordt hier een hoofdstuk behandeld, niet eens in volgorde. Ik moet direct toegeven dat ik er ook niet direct een oplossing voor heb, maar het heeft zijn schaduwzijde. Wij hebben dat geconstateerd in het voorlopig verslag.
Minister Wiegel: Ik ben dat volstrekt met de geachte afgevaardigde de heer Roethof eens. Wij hebben de eerste termijn van de kant van de Kamer enkele weken geleden gehad. Nu is het antwoord. Misschien wordt het dan vandaag of morgen afgehandeld. Al degenen die hierbij betrokken zijn, betreuren dat het zo geschiedt. Ik wil vervolgens een enkele opmerking maken over de opzet van hoofdstuk 5, die wordt geregeld in wetsontwerp 15047. Ik heb met genoegen geconstateerd dat de heer Abma, mevrouw Kappeyne van de Coppello en mevrouw Korte-van Hemel die opzet met instemming hebben begroet. Mevrouw Korte-van Hemel heeft nog eens het open karakter van de paragraaf. 'Overige bepalingen' beklenv toond. Zij heeft er ook een vraag over gesteld. Daarop wil ik graag antwoorden dat de Regering, met de staatscommissie van oordeel is, dat het standpunt dat het bestuur geen andere bevoegdheden heeft of kan verkrijgen dan die, welke in de Grondwet zijn aangeduid, reeds lang is verlaten. Ik
Tweede Kamer 11 juni 1980
Gezondheidszorg Grondwet
5305
Wiegel constateer ook met genoegen dat de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst thans wil berusten in de voorgestelde opzet voor het hoofdstuk 'Wetgeving en bestuur'. De heren Roethof en Abma hebben nog gesproken over de rol van de Raad van State bij de totstandkoming van wetten. Ik kom hierop later in mijn betoog nog terug. Mevrouw Kappeyne van de Coppello stelde dat in hoofdstuk 5 de werkverhouding Regeringparlement aan de orde komt. De geachte afgevaardig-de de heer Van der Spek sprak over een ruimer begrip, namelijk de verhouding tussen Regering en parlement in het algemeen. Hij vroeg waarom de in de loop der jaren gegroeide regels van gewoonterecht op dit gebied niet bij deze gelegenheid in de Grondwet worden opgenomen. Hij noemde met name de vertrouwensregel. De reden waarom dit niet is geschied, is gelegen in de uitkomst van de behandeling van de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid. Toen is duidelijk gebleken dat hieraan in brede kring geen behoefte bestond. Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft vanochtend nog bij de behandeling van een paar andere voorstellen van wet geschetst, hoe moeilijk het op zich zelf kan zijn ongeschreven regels in geschreven regels om te zetten. De geachte afgevaardigden Kappeyne van de Coppello, Brinkhorst en Van der Spek hebben algemene beschouwingen gehouden over de problematiek van wetgeving en nota's in onderling verband. Ik zit bij het geven van een antwoord op de beschouwingen met twee kleine perikelen. In de eerste plaats had het debat in eerste termijn van de kant van de Kamer voor een deel ook het karakter van een interne gedachtenwisseling van de Kamer. De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst heeft ervoor gepleit dat de Kamer de hand in eigen boezem zal steken. Ik geloof niet dat het aan mij is daar vanuit mijn positie al te zeer de nadruk op te leggen. Het tweede perikel waarmee ik zit is, dat ook de Regering net als de Kamer nog niet beschikt over een afgewogen en afgerond oordeel ten aanzien van de hier aan de orde zijnde problematiek. Daar kunnen wij pas toe komen nadat de commissie van externe deskundigen waarover ik nog kom te spre ken zal hebben gerapporteerd. Ik wil toch van de gelegenheid gebruik maken enkele persoonlijke kanttekeningen te zetten bij een aantal van de concrete vragen die van de kant van de Kamer zijn gesteld. Zo heeft de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst gevraagd of ik de visie van professor Koopmans deel, dat de wetgeving zich heeft ontwikkeld van een statische naar een meer dynamische, initiërende functie. Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft in dat verband gesproken over het experimentele karakter van sommige wetten. Ik ben het op zich zelf met die constatering eens. Het is natuurlijk -de geachte afgevaardigden weten dat ook -niet het hele verhaal. Koopmans heeft er ook op gewezen dat de ontwikkeling nog verder is gegaan en de initiërende, beleidsbepalende functie vervolgens is overgegaan naar de administratie en de wetgeving teruggebracht lijkt te worden tot een instrument van beleidsuitvoering en bevoegdheidsverlening. De echte beleidsbepaling, wat mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft genoemd het steeds meer gepland worden van het bestuur, vindt in die gedachte dan niet meer plaats in de vorm van wetgeving, maar in tal van andere vormen, waaronder die van de beleidsnota. Het zijn vooral de vragen over de medebeleidsbepalende rol van het parlement die in eerste termijn van de kant van de Kamer veel aandacht hebben gekregen. Steeds weer terugkerende vragen in dat verband zijn: Hoe ver kan en moet de rol van de volksvertegenwoordiging ter zake gaan? Ook is een steeds weer terugkerende vraag, of de Kamer voor het vervullen van die rol over voldoende instrumenten beschikt. Ik hoor tot degenen die nog steeds aanhanger zijn van het adagium dat de Kamer niet op de stoel van de Regering moet gaan zitten. Ik ben het dus niet eens met de geachte afgevaardig-de de heer Van der Spek, die bij voorbeeld heeft gesteld dat alle door de Tweede Kamer aanvaarde moties behoren te worden uitgevoerd. Zo goed als het is dat een zekere medebeleidsbepalende rol voor de volksvertegenwoordiging en met name voor deze Kamer niet meer valt weg te denken, zeker waar het gaat om de hoofdlijnen van het beleid, zo goed dient naar mijn opvatting de Kamer zich ten aanzien van uitwerkingen en • ;kerten aanzien van details te beperken in die zin, dat men daar de controlerende taak vooropzet. Nu springt natuurlijk meteen naar voren de vraag: Wat zijn de hoofdlijnen en wat zijn de details? De geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft de vraag naar de grenzen daarvan al opgeworpen.
Wat de hoofdlijnen betreft -dit is tegelijkertijd een eerste antwoord op de eerste van de drie vragen die mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft gesteld -kan het parlement zeker mede richting geven, mede sturen. Wat betreft de vorm waarin het beleid aan het parlement wordt aangeboden en de vraag of de Tweede Kamer er wijzigingen in moet kunnen aanbrengen, gaat het in wezen om de vraag naar de instrumenten van de volksvertegenwoordiging. Ik heb zowel bij de heer Brinkhorst als bij mevrouw Kappeyne de conclusie beluisterd dat de Kamer niet over voldoende beleidsinstrumenten zou beschikken om de medebeleidsbepalende rol die zij zich toedenkt, goed te kunnen vervullen. Ik vraag mij toch af of dat zo is. De heer Brinkhorst is zijn betoog begonnen met de stelling dat, als er sprake zou zijn van onmacht van het parlement, dit niet zozeer het gevolg is van het ontbreken van concrete bevoegdheden als wel voor een belangrijk deel ook van de wijze waarop het parlement met die bevoegdheden omspringt. Die stelling zou ik bepaald willen onderschrijven. Hoe het ook zij, de tweede hoofdvraag van de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello en de opmerkingen van de heer Brinkhorst geven mij aanleiding tot het commentaarik heb dat op een eerder moment ook in een discussie met de Eerste Kamer gezegd -, dat het mij op zich zelf een zeer aantrekkelijke gedachte lijkt bij de beleidsbepaling zoveel mogelijk te kiezen voor -misschien moet ik zeggen: terug te keren naarhet instrument van de wetgeving. Mevrouw Korte vindt dat nota's door wetgeving gevolgd moeten worden. Misschien is dat wat absoluut geformuleerd, maar ik moet toch zeggen dat het uitgangspunt van mevrouw Korte mij bepaald aanspreekt. De heer Brinkhorst heeft aandacht gevraagd voor de gedachte van zijn fractiegenote mevrouw Lambers over het opnemen van beleidsvoornemens in begrotingswetten. Dat vind ik nog niet zo'n uitgekristalliseerd idee en ik weet ook niet of het een werkbaar idee is. Begrotingswetten zijn wetten voor één jaar. Meerjarige begrotingen kennen wij niet. En dan lijkt het toch bepaald niet eenvoudig om beleidsvoornemens, die zich altijd over meer dan één jaar uitstrekken, in de begrotingswetten neer te leggen. Misschien zou het goed zijn als mevrouw Lambers haar gedachte wat verdere uitwerkte. De heer Brinkhorst meent dat er sprake is van knelpunten in de procedure bij de wetgeving. Als ik hem goed
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5306
Wiegel heb begrepen, zitten die knelpunten volgens hem in de bestaande Grondwet. Welnu, ik zou hem willen vragen op welke concrete knelpunten hij precies het oog heeft. Wellicht kan hij er in tweede termijn op terugkomen. Vooralsnog houd ik staande dat noch de huidige, noch de voorgestelde herziene Grondwet bepalingen bevat die zouden kunnen worden gezien als belemmeringen voor het gebruik van het instrument van de wetgeving bij de medebeleidsbepalende activiteiten van het parlement. Moeilijkheden op dat terrein zijn er natuurlijk genoeg, maar ik meen dat ze niet op het gebied van de procedure van de wetgeving liggen. In dat verband kan de vraag worden opgeworpen, of er naast het middel van de wet behoefte bestaat aan een ander intrument, dat het ook mogelijk zou maken beleidsvoornemens van de Regering te amenderen. Ik ben vooralsnog, zeker zolang niet onderzocht is -en zolang dat onderzoek niet uitgekristalliseerd is -wat de beperkingen van het instrument in de wet zijn, geneigd die vraag ontkennend te beantwoorden. Dat betekent natuurlijk niet dat van de kant van de Regering wordt ontkend, dat er aan instrumenten als moties en het amenderen en verwerpen van begrotingen tal van beperkingen verbonden zijn. Ik heb de indruk, dat het onbehagen over de beperkingen mede voortvloeit uit het feit, dat de Kamer zich bij haar medebeleidsbepalende activiteiten niet alleen bezig houdt met de werkelijke hoofdlijnen, maar ook met allerlei andere zaken. Af en toe heeft de Kamer de neiging -ik zeg het maar voorzichtig -op de stoel van de Regering te gaan zitten. Vormt daarvan niet een illustratie de stortvloed van moties bij de behandeling van sommige onderwerpen? Ik meen dat een dergelijke stortvloed contraproduktief werkt, wat de invloed van de Kamer betreft. Vroeger was een motie een buitengewoon zwaar instrument, waar de Regering moeilijk omheen kon. Zelden werd een motie ingediend. Thans is dat anders. Bewindslieden krijgen de neiging wat gemakkelijker met kameruitspraken om te springen. Wat de hoofdlijnen van het beleid betreft, merk ik op, dat de behandeling van de diverse begrotingen mogelijkheden biedt voor de Kamers om hun wensen kracht bij te zetten, zelfs tot aan het laatste middel, de motie van wantrouwen, toe. Gaat het om details, de uitvoering van het beleid, dan is de Kamer toch ook niet machteloos.
Meestentijds blijkt wel, dat moties door de Regering worden uitgevoerd. Erkend dient te blijven, dat de Regering een eigen verantwoordelijkheid heeft. De Regering regeert en een vergadering van 150 personen -hoe hard werkend, individueel en gezamenlijk, ook -is daartoe niet het meest geschikte gremium.
De heer Brinkhorst (D'66): Is de Minister het met mij eens, dat de oorzaak van het steeds minder uitvoeren van moties mede is gelegen in het feit, dat een de facto monisme aan het groeien is, met name tussen de Regering en regeringspartijen, ongeacht de politieke kleur? Voordat zaken in de Kamer aan de orde komen, is daarover vaak te voren al onderhandeld. De marges voor de Kamer om tot uitspraken te komen, worden kleiner. Dit geldt zowel een rechts als een links kabinet.
Minister Wiegel: Ik weet niet wat een rechts of links kabinet is. Als wij de situatie in de laatste 10 jaar vergelijken met die in het begin van de zestiger jaren, kan worden geconstateerd, dat meer vooroverleg tussen bewindslieden en volksvertegenwoordigers plaatsvindt. Oud, jarenlang fractievoorzitter van de VVD -ook toen de VVD regeringspartij was; ik denk aan het kabinet-De Quay -stond altijd op het standpunt, dat een strikte scheiding tussen volksvertegenwoordiging en leden van het kabinet moest worden aangehouden. Hij pleitte niet voor allerlei overleg. Ik geef toe, dat hier en daar een zeker vooroverleg wordt gevoerd. Dat komt misschien wel, omdat kamerleden, ook van regeringspartijen, zich met allerlei uitvoeringsactiviteiten menen te moeten belasten. Wat de verhouding tussen Regering en parlement betreft, zitten hieraan moeilijke kanten. Ik ben vanuit mijn huidige kwaliteit, maar ook vanuit mijn vroegere kwaliteit, van mening dat ter zake terughoudendheid moet worden betracht. Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft gesproken over het door de Kamer terugwinnen in de sfeer van het bestuur, van de macht die de Kamer in de wetgevende sfeer verliest. Is dat niet wat betreft de macht van de Kamer ten aanzien van de regelgeving een een beetje te fatalistische benadering?
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat hangt af van wat u onder 'fatalistisch' verstaat. Ik heb een aantal ontwikkelingen gesignaleerd: meer verdragen, meer overhevelen van regelgevende bevoegdheden naar volkenrechtelijke organisaties en anderzijds, alsmede -deze Minister zal dit toch zeker met mij eens zijn -decentralisatie, dus afschuiven van regelgevende bevoegdheid naar lagere organen. Dat betekent feitelijk een vermindering van het terrein voor de wetgevende macht op nationaal niveau. Dat is geen extra somber perspectief; ik meen dat men feitelijk die ontwikkeling kan constateren.
Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Dan heb ik de geachte afgevaardigde ietwat verkeerd begrepen. Zij weet dat ik van opvatting ben dat zoveel mogelijk aangelegenheden bij wetgeving tot stand moeten komen en dat dit een juistere procedure is. Ik proefde uit de opstelling van haar dat de geachte afgevaardigde zich al wat had neergelegd bij een lijn, die hier en daar is te zien, namelijk dat de wetgeving terugtreedt ten opzichte van no-ta-uitbreng en discussie daarover.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik zal dat graag in tweede termijn toelichten. Er zijn allerlei beleidsvoornemens en -daden die nimmer in wetten zijn vast te leggen.
Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik ben het eens met de geachte afgevaardigde mevrouw Korte-van Hemel dat burgersbindende regels bij of krachtens de wet moeten worden vastgesteld. Ik meen met de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst dat niet moet worden uitgesloten dat de Kamer op het gebied van de regelgeving terrein zal kunnen terugwinnen. Dit is impliciet een antwoord aan de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello. Daarbij zullen de uitkomsten van de studie naar de mogelijke verbeteringen in het gebruik van de onderscheiden vormen van regelgeving bij de centrale overheid van groot belang kunnen zijn. Voorts is een fysiek vraagstuk, waar de Kamer de tijd vandaan moet halen om toe te kunnen komen aan het behandelen van een aanzienlijk grotere hoeveelheid wettelijke regelingen. De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst sprak in dat verband over een vereenvoudigde procedure van wetgeving. Hij heeft mij uitgenodigd een nadere toelichting te geven op het afwijzende standpunt van de Regering op dat stuk, welk standpunt tot mijn genoegen is gedeeld door mevrouw Kor-te-van Hemel en mevrouw Kappeyne van de Coppello. De heer Brinkhorst (D'66): De Minister heeft gezegd: ik acht het niet uitgesloten dat de Kamer wat van de regelge-
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5307
Wiegel ving kan terugwinnen. Ik vind dat een belangrijke uitspraak. De Regering kan daaraan meewerken. Dat betekent dat de neiging om veel aan de Regering te delegeren, hetzij bij Koninklijk besluit hetzij bij algemene maatregel van bestuur, in de benadering van de Regering anders wordt en dus vaker de medewerking van het parlement wordt ingeroepen. Is de uitspraak van de Minister zo te verstaan, dat hij zegt: vanuit mijn verantwoordelijkheid als Minister van Binnenlandse Zaken wil ik bepleiten dat collega's meer afzien van delegatie waar het gaat om hoofdlijnen van beleid en dat in de voorstellen van het kabinet dit soort voorstellen al gedaan worden aan de Kamer?
Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Men moet mijn betoog uitleggen als een pleidooi voor wetgeving in het algemeen. Vaak brengen bewindslieden uit eigen activiteit nota's uit, waarover dan met de Kamer wordt gediscussieerd. Vaak wordt er door de Kamer om nota's over van alles en nog wat gevraagd. Door deze ontwikkeling van de laatste jaren is de wetgevende arbeid van parlement en Regering wat te veel in de schaduw terechtgekomen. Zó moet u mijn betoog verstaan.
De heer Brinkhorst (D'66): De delegatie is hierbij van belang. In veel gevallen is er sprake van delegatie aan de Kroon of aan een Minister; het wetsontwerp met betrekking tot de belastingen, waarover u straks nog zult spreken, vormt wat dit betreft een voorbeeld. Als u stelt, dat de Kamer meer betrokken moet worden bij de regelgeving, is het logisch óók te stellen dat de Regering het initiatief moet nemen om terughoudend op te treden op het terrein van de delegatie. Ik doel daarbij op de machtigingswetten en dergelijke zaken.
Minister Wiegel: Ik geloof dat dit op zich zelf een goede houding is maar ook hier is vaak het leven sterker dan de leer. Vaak verkrijgen en behouden bewindslieden graag allerlei bevoegdheden. Ik heb er geen enkel probleem mee, te zeggen dat de volksvertegenwoordiging zo nauw mogelijk bij het beleid moet worden betrokken. Dit dient echter te geschieden bij de stelling dat Regering en volksvertegenwoordiging elk een eigen verantwoordelijkheid kennen. Het moet niet zo zijn dat wat de volksvertegenwoordiging wil, op allerlei terrein, ook door de Regering wordt gedaan. Die laatste ontwikkeling zie ik de laatste tijd toch wat teveel.
De heer Brinkhorst (D'66): Ook daar is terughoudendheid van Kamer en Regering gewenst. Het is een spiegelbeeldige relatie. Als gesteld wordt dat moties sneller ter zijde worden gelegd, is het spiegelbeeld daarvan dat de Regering niet al te snel moet zeggen dat moties of amendementen onaanvaardbaarzijn.
Minister Wiegel: Als men ziet naar de lijst van amendementen en moties, in de laatste jaren ingediend, kan men niet concluderen dat zo vaak het 'onaanvaardbaar' door de Regering werd geuit.
De heer Brinkhorst (D'66): Het gaat mij niet alleen om dit kabinet! Minister Wiegel: Die conclusie kan men ook in het algemeen niet trekken. Mijnheer de Voorzitter! Mevrouw Korte heeft mij gevraagd, of ik het oordeel van het CDA deel dat op het terrein van de problematiek wetten versus nota's en van het vraagstuk van de follow-up van het werk van de groep-Polak nog veel vragen onbeantwoord blijven. Ik ben het met haar eens. Mevrouw Kappeyne heeft reeds enkele van die moeilijkheden genoemd, zoals de positie van de Eerste Kamer, die thans alleen wat betreft wetgeving in formele zin duidelijk is geregeld. Voorts zijn vragen gesteld, voor het geval nieuwe instrumenten voor de Kamer tot ontwikkeling komen, over de positie van de Regering ten opzichte van 'geamendeerde beleidsvoornemens'. Wat is de rechtskracht daarvan? Er zijn ook vragen te stellen over de initiatieven, die in verband hiermee door leden van de Tweede Kamer worden ontwikkeld. Deze belangrijke vragen kunnen slechts met veel moeite worden beantwoord. Deze vragen en andere vragen, die in dit verband nog zullen rijzen, dienen te worden bestudeerd door de commissie van externe deskundigen, tot het instellen waarvan de Werkgroep-Polak heeft geadviseerd. Mijn antwoord op het verzoek van de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello tot het laten verrichten van een studie, is derhalve zonder meer positief. Naar mijn opvatting zal deze studie moeten worden verricht door de commissie waarover ik zoeven sprak. Door de Ministerraad is ten aanzien van het instellen van deze commissie al een besluit genomen. De geachte afgevaardigde mevrouw Korte-van Hemel heeft gevraagd naar de precieze samenhang van de visie van de Werkgroep-Polak, de bestaan-de Grondwet en de voorgestelde herziening. Ten aanzien van de verhouding tussen Regering en parlement beperken de huidige en de herziene Grondwet zich tot een regeling van de procedure van wetgeving. Hierdoor wordt vrij veel ruimte gelaten voor nieuwe ontwikkelingen. Het is dus heel goed mogelijk dat er op dit gebied oplossingen worden gevonden die gerealiseerd kunnen worden zonder dat dit tot een nadere wijziging van de Grondwet behoeft te leiden. Indien uit de resultaten van de studie zou blijken dat een nadere herziening van de Grondwet nuttig of nodig is, dan zal daartoe natuurlijk kunnen worden besloten. Op dit moment tekent de noodzaak daartoe zich echter nog niet af. Het zou derhalve prematuur zijn te trachten nu al een grondwetsbepaling te formuleren met betrekking tot de thans aan de orde zijn-de problematiek. Ik meen dat dit ook de benadering was van mevrouw Kappeyne van de Coppello. Ik zou het toejuichen indien ook de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst zich in deze procedure zou kunnen vinden. In de nota naar aanleiding van het eindverslag heeft de Regering al beknopt uiteengezet welke aanpak van de problematiek haar voor ogen staat. Te dien aanzien heeft mevrouw Korte-van Hemel gezegd dat het er allemaal nogal chaotisch uitziet. Ik wil daarom wat uitvoeriger op deze aanpak in-gaan. In grote lijnen heeft de Regering de conclusies van de Werkgroep-Polak gevolgd. Daarbij ging het in de eerste plaats om het aanwijzen van de Minister van Justitie als coördinerend bewindsman voor de harmonisatie van het wetgevingsbeleid, alsmede om de instelling van een interdepartementale commissie voor de harmonisatie van de wetgeving en de wetgevingstechniek. Dit is inmiddels geschied bij beschikking van de Minister van Justitie van 27 mei jongstleden. In die commissie zijn de wetgevingsafdelingen van alle departementen vertegenwoordigd. Voor het nu aan de orde zijnde onderwerp is deze commissie niet rechtstreeks van belang. Indirect natuurlijk wel, want zij zal bijstand kunnen verlenen aan de commissie van externe deskundigen, waarover ik vandaag al heb gesproken. Deze commissie is naar mijn mening het belangrijkst, want daarin zal de studie verricht moeten worden met betrekking tot de fundamentele vragen, die in dit debat aan de orde zijn gesteld. De heer Brinkhorst (D'66): Wie komen erin te zitten?
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5308
Wiegel Minister Wiegel: Niet zo haastig! De heer Brinkhorst (D'66): Als u er nog op terugkomt, houd ik mij natuurlijk in, maar ik dacht dat u dit onderwerp had afgesloten.
Minister Wiegel: Daarom zei ik: niet zo haastig. Mijnheer de Voorzitter! Voorts valt te denken aan de verhouding tussen wet, algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling. Ook valt te denken aan vragen rond het verschijnsel van de pseudowetgeving. Ik kan mij voorstellen dat de commissie als eerste punt systematisch onderzoekt welke waarborgen kunnen worden gegeven opdat wordt voorkomen dat het parlement en de justitiabelen worden verrast door regelingen van de centra-Ie overheid, die geen wetten zijn. Daarbij gaat het onder meer om de voorpublikatie van algemene maatregelen van bestuur. Mevrouw Kappeyne heeft herinnerd aan een toezegging, die daaromtrent een tijd geleden is gedaan. Die toezegging is nog steeds van kracht, maar het leek de Regering juist, de uitvoering ervan niet los te maken van de hier aan de orde zijnde problematiek. Het is de bedoeling dat de commissie haar adviezen zoveel mogelijk vergezeld doet gaan van ontwerp-aanwijzingen voor de rijksdienst. Mijnheer de Voorzitter! De betreffende commissie is nog niet geïnstalleerd. Wij zijn thans in het stadium dat wij leden voor deze commissie willen gaan aanzoeken. Dat gaat op korte termijn gebeuren. Ik begrijp dat daarvoor in dit Huis belangstelling bestaat en daarom wil ik nog wel het volgende opmerken. Het karakter van de commissie brengt met zich mee dat ze niet te groot mag zijn. Ik denk aan ongeveer 5 leden. De nadruk zal moeten liggen op de deskundigheid; bij het samenstellen van de commissie zal moeten worden gestreefd naar een globale spreiding over de verschillende politieke denkrichtingen. Deskundigheid omtrent de praktijk van het reilen en zeilen van parlement en Regering en van de verhouding tussen Regering en parlement mag uiteraard in de commissie niet ontbreken. Het is echter niet in overeenstemming met het karakter van de taakopdracht van de commissie te brengen, als daarin actieve politici zouden worden benoemd. Ik ben het natuurlijk eens met de heer Brinkhorst, dat hier in laatste instantie geen technisch maar een politiek vraagstuk aan de orde is. Wij zitten echter nog niet in die laatste fase en het voorstel van de Regering is nu om eerst enkele personen, die daarvoor gekwalificeerd zijn, een studie te laten verrichten. Daarna zullen op politiek niveau de besluiten moeten worden genomen. De heer Brinkhorst heeft de gedachte geopperd dat de Kamer een eigen commissie voor deze aangelegenheden instelt. Met de raadgevende stem, die ik in deze vergadering heb, vraag ik mij af of het wellicht niet beter is de resultaten van de studie van de commissie van externe deskundigen af te wachten. Dat betekent natuurlijk niet dat Regering en parlement voorlopig maar met de armen over elkaar moeten gaan zitten. De Werkgroep-Polak heeft al geconcludeerd dat met de uitwerking van voorschriften voor de behandeling van nota's en wetsontwerpen niet behoeft te worden gewacht. De Regering stelt voor daartoe een ambtelijke werkgroep in te stellen, bestaande uit vertegenwoordigers van de departememten van Algemene Zaken, Justitie en Binnenlandse Zaken, alsmede uit ambtenaren van de beide Kamers en de Raad van State. Deze werkgroep zou voorstellen kunnen uitwerken voor een aantal praktische afspraken met betrekking tot de wijze van behandeling van de diverse soorten nota's en wetsontwerpen. Daarbij kan ook de vraag hoe moet worden gehandeld met initiatiefwetsontwerpen, aan de orde komen. Al in de nota naar aanleiding van het eindverslag hebben wij meegedeeld dat wij voornemens waren, over die proceduregedachte met de Kamers in overleg te treden. Mevrouw Korte heeft gevraagd, of dat nu het mondeling overleg is, waarover de Minister-President heeft gesproken. Het leek mij een goede gedachte om dat voor wat deze Kamer betreft zo te doen. In zo'n mondeling overleg kunnen wij nader van gedachten wisselen over de te volgen procedure met die ambtelijke werkgroep, die praktische richtlijnen moet trachten te formuleren met betrekking tot de opzet en de wijze van behandeling van nota's en initiatiefwetsontwerpen, alsme-de over de taak, de werkwijze en de samenstelling van de commissie van ex-terne deskundigen. Hiertoe zal de Kamer een dezer dagen via u, mijnheer de Voorzitter, van de Minister-Presidenet een korte notitie ontvangen. Wellicht kan het overleg nog voor het zomerreces worden gehouden. Kan dat niet, dan moet het overleg zo spoedig mogelijk daarna plaatsvinden. Hiermee ben ik gekomen aan het einde van mijn bijdrage aan de gedachtenwisseling over de wetgevingsproblematiek. Ik geloof dat de aanpak, die de Regering voorstaat, toch niet zo chaotisch is. Als deze wel chaotisch is overgekomen, is dat slechts schijn geweest. Ik heb vanmiddag getracht uiteen te zetten, hoe wij ons de verdere procedure voorstellen.
De heer Roethof (PvdA): Misschien is er een misverstand tussen ons, maar de Minister spreekt over de procedure met betrekking tot nota's en initiatiefwetsontwerpen, terwijl er ten aanzien van de Initiatiefwetsontwerpen nu juist een nota van wijzigingen op tafel ligt om aan de wens van deze Kamer zo goed mogelijk tegemoet te komen.
Minister Wiegel: Het is een nota van wijzigingen bij het grondwetsvoorstel dat nu aan de orde is. Niet alleen in het kader van de Grondwet, maar ook in het kader van andere procedures is het echter goed om over de zaken, waarover de geachte afgevaardigden hebben gesproken, in het genoemde overleg nog nader te spreken. Ik kom echter uiteraard nog over de nota van wijzigingen, de procedure bij initiatiefwetsontwerpen en de activiteiten van de Regering en anderen daarbij, nog uitgebreid te spreken. De geachte afgevaardigde kan wellicht daarna zijn conclusies trekken.
De heer Roethof (PvdA): Ik zou er toch wel bezwaren tegen hebben, als dingen die hier in gemeen overleg worden beslist, nog eens in commissies worden uitgeplozen. Minister Wiegel: Uiteraard zal de Kamer straks haar stem over de grondwetswijzingen bepalen. Die ligt voor dat moment natuurlijk vast. Vervolgens komt de Eerste Kamer aan bod. Een en ander houdt niet in, dat de grondwetswijziging nu al meteen is geëffectueerd. Ik vind het op zichzelf helemaal geen gekke gedachte om de vraag hoe gehandeld zal worden in de procedure met betrekking tot initiatiefwetsontwerpen in zo'n gesprek aan de orde te stellen. Dat laat echter de gedachten onverlet, welke de Regering heeft ten aanzien van de aanpak, die voor de behandeling van initiatiefwetsontwerpen kan worden gekozen.
Mevrouw Korte-Van Hemel (CDA): De externe deskundigencommissie moet nog worden samengesteld. De taak en de werkwijze zullen eventueel aan de orde komen in een mondeling overleg met de Minister-President en daarin zullen ook aan de orde komen eventuele resultaten van de ambtelijke werkgroep. Wanneer denkt de Minister dat een en ander kan worden afgerond?
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5309
Wiegel Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! De lijnen die de Regering heeft getrokken, vormen met elkaar als het ware een drieluik; in het midden staat de commissie van de externe deskundigen, aan de ene kant de interdepartementale commissie voor de harmonisatie van het wetgevingsbeleid en aan de andere kant de ambtelijke werkgroep inzake de procedure van behandeling van nota's en initiatiefwetsontwerpen. Wij moeten er natuurlijk voor zorgen dat de activiteiten van die verschillende groepen straks goed in elkaar worden ingepast. Wij kunnen daarover beter in dat mondeling overleg verder spreken dan op dit moment. Mijnheer de Voorzitterl Verschillen-de geachte afgevaardigden zijn ingegaan op het vraagstuk van de terminologie, met name op het gebruik van de termen 'Koning' en 'Regering' in de herziene Grondwet. In de schriftelijke voorbereiding is er ook al uitvoerig over van gedachten gewisseld. Niet alle onduidelijkheid en kritiek is weggenomen. In navolging van de Staatscommissie is als uitgangspunt gekozen dat de bestaande staatsrechtelijke verhouding tussen de Koning en de Ministers gehandhaafd dient te blijven en dat moet worden gezocht naar bewoordingen die die staatsrechtelijke verhouding beter weergeven dan in de huidige Grondwet het geval is. Over pogingen om die staatsrechtelijke verhouding beter te verwoorden, wordt verschillend geoordeeld. Het verheugt mij te kunnen constateren, dat de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne de door de Regering gedane voorstellen inzake het gebruik van de termen 'Koning' en 'Regering' nu voorshands heeft aanvaard. Zij constateert naar mijn mening terecht dat als men de Grondwet wil doen aansluiten aan de gevormde staatsrechtelijke praktijk, men in de Grondwet nimmer een vlekkeloos logisch systeem kan construeren. Volgens mij is het uiteindelijk gekozen systeem toch het meest passende. De heer Roethof heeft kritiek geuit op de terminologie. Volgens hem worden de termen 'Koning' en 'Regering' naast elkaar en door elkaar heen gebruikt. Hij vond het vreemd, dat het gebruik van de term 'Koning' wordt besproken in een hoofdstuk dat nu juist niet over de Koning gaat, maar over wetgeving en bestuur. De heer Roethof constateerde terecht dat het de bedoeling van de Regering is om deze herziening tevens te gebruiken om de huidige terminologie meer in overeenstemming te brengen met de staatkundige praktijk. Wij hebben eerder gezegd dat dit bepaald nodig is, dat de praktijk een grote verscheidenheid en een zekere willekeur vertoont en wij hebben getracht, in het onderhavige wetsontwerp daarin verandering te brengen. Ik zal mij tot dit wetsontwerp beperken, want daarop heeft de kritiek van de heer Roethof zich met name gericht. Als ik kijk naar de algemene bevoegdheid inzake de wetgeving, neergelegd in het voorgestelde artikel 5.1.1: 'Regering en Staten-Generaal stellen gezamenlijk de wetten vast', dan wordt die bepaling in de daarop volgende artikelen uitgewerkt. De Regering bestaat uit de Koning en de Ministers; beide componenten van het orgaan Regering hebben hun aandeel in de wetgeving. Onder de verantwoordelijkheid van de Ministers worden de wetsontwerpen bij de volksvertegenwoordiging ingediend. Die indiening geschiedt bij Koninklijke Boodschap of het ontwerp wordt door een commissie ingediend, zoals bij begrotingsvoorstellen het geval pleegt te zijn. In het voorgestelde artikel 5.1.2 zijn beide wijzen van indiening ook vertaald in de term 'indiening door of vanwege de Koning'. Het gaat hierbij om de concrete handeling van indiening. In het algemeen verricht de Koning die handeling, onder verantwoordelijkheid van de Ministers. De Koning ondertekent de Koninklijke Boodschap; de ministeriële verantwoordelijkheid voor de indiening komt tot uitdrukking in de ondertekening van de toelichtende memorie. Ik geloof dan ook dat het voorgestelde artikel die staatkundige werkelijkheid geheel dekt. De heer Roethof is in dat verband nog ingegaan op de eerste nota van wijzigingen, waarbij de term 'indiening vanwege de Koning' werd vervangen door 'door of vanwege de Koning'. De oorspronkelijke term is op zich zelf juist. Er was naar mijn opvatting ook geen taalkundige speld tussen te krijgen. Dat betekent echter niet, dat het huidige voorstel toch niet de voorkeur verdient. Het huidige voorgestelde geeft duidelijker weer, dat de staatskundige werkelijkheid twee manieren van indiening kent. Het is zeker niet de bedoeling, wijziging aan te brengen in de staatskundige praktijk terzake.
De heer Roethof (PvdA): Het zou nog meer in overeenstemming met de staatkundige werkelijkheid zijn geweest om de term 'vanwege de Regering'te gebruiken.
Minister Wiegel: Ik zei al dat er taaikundig geen speld tussen de oorspronkelijk voorgestelde formulering te krijgen was. Wij hebben echter gemeend, de twee mogelijke wijzen van indiening in de term te moeten laten doorklinken. Is dit nu een vreemde constructie, zoals de heer Roethof opperde? In ieder geval is het een constructie die de gevarieerdheid van ons staatsbestel aangeeft. In de voorstellen tot herziening van de Grondwet is in vergelijking met de oorspronkelijke tekst overal het woord 'Koning' vervangen, waar dit de staatsrechtelijke werkelijkheid niet weergeeft en waar het derhalve aanleiding tot misverstand geeft. Waar die term de werkelijkheid wel weergeeft, is hij behouden. Ik kom dan ook tot de conclusie, dat de Regering haar streven, dat toch in de Kamer ook steun heeft ondervonden, naar een moderne terminologie bepaald heeft waargemaakt. Als Nederland een presidenti-eel stelsel had gehad -de heer Roethof heeft daarover een gedachte gelanceerd -dan zou een terminologie, afgestemd op dat stelsel, zijn gekozen. Om tal van redenen prijs ik mij gelukkig, dat wij zo'n stelsel hier niet kennen, maar de huidige constitutionele monarchie. De heer Roethof vond 'Van Agt for president' best een aardige kreet. Ik hecht eraan te zeggen dat ik de betrokkene liever nog vele jaren als Minister-President voor dit land zou behouden. Tot mijn genoegen heeft de heer Ab-ma de nieuwe grondwettelijke terminologie aanzienlijk duidelijker genoemd dan die in de huidige Grondwet. Ik ben hem daarvoor erkentelijk. Ik hoop hem er inmiddels ook van overtuigd te hebben, dat de nota van wijziging, die de geachte afgevaardig-de geen vooruitgang achtte, de voorkeur verdient boven de oorspronkelijke tekst. Mevrouw Korte merkte op dat haar politieke groepering achter het standpunt staat dat de bestaande staatsrechtelijke verhouding tussen Koning en Ministers en hun wederzijdse aandeel in de uitoefening van de regeringstaken ongewijzigd dient te blijven. Ik ben dat met haar eens. Zij zei tevens dat het CDA de conclusie dat dit zou in-houden dat naar een betere bewoording in de Grondwet moet worden gestreefd voor de verantwoording van de Regering laat. Ik weet niet precies of ik haar opmerking goed begrepen heb, maar ik hoop niet dat de CDA-frac tie het niet belangrijk zou vinden dat
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5310
Wiegel de staatsrechtelijke werkelijkheid in de Grondwet op een juiste wijze zou worden weergegeven. Het voorstel van de staatscommissie, waarover de geachte afgevaardig-de ook sprak, heeft op sommige punten uiteraard het karakter van een compromis. Zeker als wij de grondwettelijke terminologie in het bredere verband van de gehele herziene Grondwet bezien, is dat alleszins aanvaardbaar. De lezing van de paragraaf wetgeving mag de toekomstige lezer van de Grondwet -hoeveel zullen het er zijn -op het eerste gezicht niet charmeren omdat hij wordt geconfronteerd met de onderscheiden termen Koning en Regering, maar het zal hem vreugde moeten doen dat hij wordt geconfronteerd met de gevarieerdheid van de staatsrechtelijke werkelijkheid. Dat laatste lijkt mij belangrijker. De geachte afgevaardigde zei dat ik door mijn toespraak over het koningschap tijdens het congres van de Federatie van Oranjeverenigingen het haar wat moeilijk heb gemaakt. Ik hoop dat ik, door wat ik daarnet zei, de problemen bij haar heb weggenomen. De term 'Koning' wordt in het onderhavige wetsontwerp gebruikt in bepalingen die slaan op een concrete door de Koning te verrichten handeling. Dat dit handelen geschiedt onder ministeriële verantwoordelijkheid, spreekt voor zich. De geachte afgevaardigde heeft grote moeite met de term 'indiening door of vanwege de Koning'. Mede door haar is een amendement ingediend waarin wordt voorgesteld, die term te schrappen en daarvoor in de plaats te lezen 'indiening door de Koning'. De staatscommissie was naar haar me ning heel duidelijk in het oordeel over de mogelijkheden van indiening van wetsontwerpen door de Koning. De staatscommissie was van mening dat de term 'vanwege de Koning' de werkelijkheid beter weergaf. Het indienen bij een schriftelijke boodschap kan behouden blijven, doch de tekst laat toe om een regeringsvoorstel ook op een andere wijze bij de Staten-Generaal te doen indienen, zoals dit thans al geschiedt bij de voorstellen inzake de rijksbegroting. Het CDA ziet -zo zei de geachte afgevaardigde -duidelijk een ontwikkeling in dezen. Hoewel de desbetreffende passages uit het eindrapport van de staatsconv missie ook naar ons oordeel niets aan duidelijkheid te wensen overlieten, hebben wij toch de door het CDA gesignaleerde mogelijke ontwikkeling nooit daarin bespeurd. Ik betwijfel dan ook ten zeerste of de geachte afgevaardigde die ontwikkeling in de aangehaalde passage van het rapport van de staatscommissie heeft gelezen. Immers, het uitgangspunt van de Staatscommissie was: geen wijziging in de bestaande staatsrechtelijke verhouding tussen Koning en Ministers en hun wederzijdse aandeel in de uitoefening van de regeringstaak. Over het standpunt van de Regering in dit verband behoeft de geachte afgevaardigde niet te twijfelen. Als ik haar goed begrepen heb, doet zij dit ook niet. Zij trekt echter een conclusie, die mij ietwat heeft verwonderd. De Regering heeft gezegd: de wijze van indiening van het wetsvoorstel inzake de begroting is een uitzondering op de regel van de indiening bij koninklijke boodschap. Als dat slechts een uitzondering is, heeft de fractie van de geachte afgevaardigde er geen enkele behoefte aan om in de nieuwe Grondwet het begrip 'vanwege' te introduceren, dat slechts die uitzondering beoogt weer te geven. Wanneer het amendement ter zake van de geachte afgevaardigde wordt aangenomen, verdwijnt niet alleen het woord 'vanwege' uit de Grondwet, maar, zo vraag ik de geachte afgevaardigde, zal het in de toekomst ook niet meer mogelijk zijn, wetsvoorstellen door een commissie in te dienen? Ik denk dat dan constitutioneel die wijze van indiening uitgesloten wordt. Dat is toch geen aanvaardbare gang van zaken. In de toelichting op het amendement mag wel worden gesteld, dat het begrip 'door de Koning' de vereiste staatsrechtelijke ruimte inhoudt om de huidige praktijk te continueren, maar ik geloof dat dit niet waar is. Aan het begrip 'vanwege' kan taalkundig een ruime betekenis worden toegekend die beide wijzen van indiening dekt, maar dat kan niet worden gezegd van het begrip 'door' dat taalkundig gezien een veel engere betekenis heeft. In de toelichting op het amendement stelt de geachte afgevaardigde ook, dat de door de Regering voorgestelde tekst de weg open maakt voor een ongewenste deconstitutionalisering bij de indiening van wetsontwerpen door een kabinet. Zo zou naar de woorden van de door de Regering voorgestelde bepaling het werken met een algemene machtiging aan een kabinet tot indiening van wetsontwerpen mogelijk worden. Ik acht die argumentatie niet steekhoudend voor de door de geachte afgevaardigde voorgestel-de wijziging. Als naar de huidige Grondwet wordt gekeken, maakt die dan ook niet een dergelijke machtiging mogelijk? De bevoegdheid van de in artikel 120 van de Grondwet genoem-de commissie behoeft niet beperkt te zijn tot de indiening van een enkel wetsontwerp of telkenjare voor bepaalde soort wetsontwerpen. Artikel 120 laat ook toe, dataanzo'n commissie een algemene machtiging wordt verleend tot het indienen van wetsvoorstellen. Dat zulks niet gebeurt, acht ik terecht, maar constitutioneel is het nu naar mijn opvatting niet uitgesloten. Het is dan ook onjuist, te zeggen dat de door de Regering voorgestelde bepalingen die mogelijkheid ineens wel openen. Zoals gezegd, deel ik niet de mening van de fractie van het CDA, dat het begrip 'door de Koning' de vereiste staatsrechtelijke ruimte biedt om de bestaande praktijk te continueren. Ik begin mij af te vragen, of het door de geachte afgevaardigde gehanteerde begrip 'door de Koning', wanneer dat de indiening van bij voorbeeld begrotingsvoorstellen door een commissie mogelijk maakt, in haar visie en gezien de huidige Grondwet ook niet zo'n algemene machtiging mogelijk maakt. Mijn conclusie is dus de volgende. Ik geloof dat het begrip 'door de Koning', zoals de geachte afgevaardigde voorstelt, niet de vereiste ruimte biedt. Ik vraag de geachte afgevaardigde, of zij zich daarop nog wil bezinnen en misschien tot het besluit kan komen om haar voorstel terug te nemen. De geachte afgevaardigde de heer Verbrugh vond dat het uiteindelijke resultaat ter zake van de grondwettelijke terminologie geen reden gaf tot juichen, als ik hem goed heb begrepen. Hij betwijfelt, of de invoering van de term 'Regering' meer aansluit bij de staatkundige werkelijkheid. Hij heeft gezegd dat voor veel mensen de term 'Regering' niet synoniem is voor Koning plus Ministers, maar voor kabinet. Mede om deze mensen op het juiste spoorte brengen heeft de Regering voorgesteld in hoofdstuk 2 van de herziene Grondwet een bepaling op te nemen, dat de Regering wordt gevormd door de Koning en de Ministers. Als dan inderdaad de term 'Regering' door sommigen buiten dit huis en zelfs door sommigen in dit huis onjuist wordt geïnterpreteerd, dan is dit toch geen reden om het juiste begrip niet in de Grondwet te gebruiken. Ik hoor hier af en toe ook wel de term 'de vorige regering' als men spreekt over het vorige kabinet. De geachte afgevaardigde heeft gevraagd wat ik denk van de gezamen-
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5311
Wiegel lijkheid van de Koning en Ministers, die grondwettelijk 'Regering' zou moeten heten, als de Regering optreedt in de persoon van een enkele Minister bij de parlementaire behandeling van een wetsontwerp, waarbij nota's van wijziging worden ingediend en amendementen overgenomen. Zoals de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft opgemerkt, worden alle personen, Koning en Ministers, geacht te spreken namens de Regering. Bij het indienen van een nota van wijziging of bij het overnemen van een amendement zal de Minister steeds moeten overwegen of dit strookt met het regeringsbeleid. Ik ben van mening dat de nieuwe terminologie in deze niet versluierend is. Zij houdt in dat de Minister geen op zich zelf opererende functionaris is, maar deel uitmaakt van een groter geheel. De geachte afgevaardigde Verbrugh heeft gezegd dat hij overwoog om een amendement in te dienen. Die overweging wil ik hem uit zijn hoofd praten. Hij overwoog een amendement in te dienen dat luidde dat de vaststelling van wetten gezamenlijk geschiedt door de Koning en de Ministers enerzijds en de Staten-Generaal anderzijds. Ik neem aan dat de geachte afgevaardigde, die zo thuis is in discussies over de Grondwet, uit mijn woorden al duidelijk is geworden dat ik hem wil adviseren die overweging te laten uitmonden in de conclusie, dat niet met een zodanig amendement moet worden gekomen. De geachte afgevaardigde de heer Roethof heeft zojuist al bij interruptie gevraagd naar de problematiek rond de initiatiefontwerpen. Over de regeling betreffende de initiatiefwetsontwerpen is gesproken door de afgevaardigden Kappeyne van de Coppello, Korte-van Hemel, Roethof, Abma, Verbrugh en Van der Spek. Verschillende sprekers hadden kritiek op wat mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft omschreven als de vormgeving van het recht van initiatief. Wij hebben de opmerkingen die ter zake zijn gemaakt de afgelopen week nog eens overdacht. Wij hebben ons met name afgevraagd of het niet mogelijk zou zijn, de tekst van de voorgestelde artikelen op een paar punten te verduidelijken. Wij zijn tot de slotsom gekomen dat dit inderdaad kon. Daarom hebben wij een nota van wijziging ingediend, die u inmiddels heeft bereikt. Voordat ik op de verschillende onderdelen inga, wil ik met nadruk stellen dat door deze wijzigingen aan de principiële stellingname van de Regering, dat er pas sprake is van een initiatiefvoorstel wanneer het door de Tweede Kamer is vastgesteld, niet wordt getornd. In dat verband wil ik eerst ingaan op het betoog van de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello, dat >n de huidige Grondwet wel het recht van de Tweede Kamer om een voordracht tot een initiatiefvoorstel te amenderen is opgenomen. Zij leidt dit af uit artikel 127 dat voorschrijft, dat de Tweede Kamer het voorstel overweegt 'op gelijke wijze als zulks ten aanzien van ' s Konings voorstellen is bepaald'. In de artikelen 120 tot en met 123, waarin de behandeling door de Tweede Kamer van regeringsontwerpen wordt geregeld, staat dat de Tweede Kamer wijzigingen kan aanbrengen in een voorstel van de Koning. De geachte afgevaardigde heeft nu geconcludeerd dat het amendementsrecht op in te dienen initiatiefontwerpen thans wel grondwettelijk verankerd is. Ik meen dat in deze redenering, als wordt gezien naar de tekst van de huidige Grondwet, er geen speld tussen te krijgen lijkt, maar dat er toch wel iets op valt af te dingen. Inde eerste plaats meen ik dat het recht van amendement in staatsrechtelijke zin inhoudt het recht van de Tweede Kamer om wijzigingen aan te brengen in een voorstel zoals dat door de Regering aan haar is voorgelegd. Dat is ook de visie van Oud in diens Constitutioneel Recht, deel II, bladzijde 138. Oud stelt daar dat amenderen van een initiatiefvoorstel wel amenderen in de technische zin van het Reglement van Orde is, doch geen amenderen in de zin van de Grondwet. Dat onderscheid is praktisch van belang -schrijft Oud -omdat het betekent dat de vraag waar de grens van het recht van amendement ligt bij initiatiefvoorstellen geen rol speelt. Anders gezegd: van ontoelaatbare amendementen kan bij initiatiefvoorstellen geen sprake zijn. Er is nog een tweede kanttekening te plaatsen bij de zienswijze van de geachte afgevaardigde en wel een kanttekening van wetshistorische aard. Het recht van amendement is in de Grondwet opgenomen bij de herziening van 1848. Het recht van initiatief is al veel ouder. Het staat al sinds 1814 in nagenoeg gelijkluidende bewoordingen als thans in onze Grondwet vermeld. De vraag is nu of in de periode van 1814 tot 1848 de Tweede Kamer bij haar aanhangig gemaakte initiatiefontwerpen mocht wijzigen.
Als de visie van mevrouw Kappeyne van de Coppello wordt doorgetrokken, zou daarover twijfel kunnen bestaan. Maar het lijkt mij buiten kijf te zijn dat de Kamer bij haar aanhangig gemaakte initiatiefvoorstellen van wet wel kon wijzigen. Ik wijs in dit verband op het initiatiefontwerp van de 'Negenmannen' tot wijziging van de Grondwet, dat in 1845 door deze Kamer werd behandeld. Bij de behandeling van dat voorstel dat uiteindelijk door de Tweede Kamer werd afgewezen, merkte Thorbecke op dat men twee vragen moest onderscheiden, namelijk de vraag: Wil de Kamer een voorstel tot grondwetsherziening doen? en: Welk voorstel wil de Kamer doen? Ik breng dit naar voren om aan te tonen dat aan deze zaak meer kanten zitten dan men zo op het eerste gezicht, alleen kijkend naar de tekst van de huidige Grondwet, meent te kunnen stellen. Dit neemt natuurlijk volstrekt niet weg dat, nu wij bezig zijn met een algehele grondwetsherziening, wij zullen moeten proberen ook op dit punt de staatkundige werkelijkheid zo nauwkeurig mogelijk weer te geven. In het wetsontwerp zoals het na de tweede nota van wijziging luidt, wordt ten aanzien van de wetgevingsprocedure het volgende bepaald. Voorstellen van wet kunnen worden ingediend door of vanwege de Koning en door de Tweede Kamer van de Staten-Generaal. Ik laat eenvoudigheidshalve het initiatiefrecht van de Verenigde Vergadering buiten beschouwing. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer kunnen de voorstellen worden gewijzigd en ingetrokken door de Regering als het regeringsvoorstellen betreft, respectievelijk de aanhangigmaker als het gaat om initiatiefontwerpen. In beide soorten ontwerpen kan de Tweede Kamer zelf op voorstel van één of meer leden wijzigingen aanbrengen. Heeft de Tweede Kamer eenmaal een regeringsontwerp aanvaard of tot indiening van een initiatiefontwerp besloten, dan kan het tijdens de behandeling in de Eerste Kamer alleen nog door de indiener -dat is öf de Regering öf de Tweede Kamer -worden in-getrokken. De heer Van der Spek heeft gesteld dat de aanhangigmaker van het initiatiefontwerp ook tijdens de behandeling in de Eerste Kamer het nog moet kunnen intrekken. Het zal duidelijk zijn dat ik die opvatting niet deel. Zodra een voorstel door de Tweede Kamer is aanvaard, is het een initiatiefontwerp van de Kamer geworden. Het zou on-
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5312
Wiegel juist zijn, indien een ontwerp van de Kamer nog door individuele leden zou kunnen worden ingetrokken. Overigens meen ik dat de parallel die de geachte afgevaardigde heeft getrokken met het intrekken van een eenmaal ingediend regeringsontwerp door een individuele Minister niet geheel opgaat. Immers, voor het intrekken van een regeringsontwerp is een Koninklijke machtiging vereist. Ik ga nu in op een aspect van de nota van wijzigingen dat hier tot nu toe niet aan de orde is geweest. Ik doel op artikel 5.1.4 en op het in dat artikel opnemen van het recht van één of meer kamerleden om amendementen in te dienen. Tot nu toe vindt deze materie uitsluitend regeling in het reglement van orde van de Tweede Kamer. Nu echter op enkele andere plaatsen in de nieuwe Grondwet rechten van individuele kamerleden worden opgenomen -ik denk aan het recht van één lid om een initiatiefvoorstel aanhangig te maken en het recht van één lid om in-lichtingen te verlangen -, vonden wij het in de lijn liggen ook dit recht van individuele kamerleden grondwettelijk te verankeren. De geachte afgevaardigde de heer Verbrugh heeft in zijn betoog over initiatiefontwerpen twee vraagstukken van terminologische aard aan de orde gesteld. Hij zou er in de eerste plaats de voorkeur aan hebben gegeven bij wetgevende initiatieven vanuit de Staten-Generaal de term 'wetsvoorstel' te gebruiken en bij regeringsvoorstellen de term 'wetsontwerp'. De heer Verbrugh ontleende die gedachte aan een artikel van mr. Kortmann van 5 oktober 1978. Bedacht moet worden dat Kortmann het recht van initiatief toekent aan de kamerleden en niet aan de Tweede Kamer als zodanig. In de tekst van het regeringsontwerp blijft het initiatiefrecht een recht van de Tweede Kamer als zodanig. Ik heb begrepen dat de heer Verbrugh dat wil handhaven. Ik geloof dan ook dat het alleen maar extra ingewikkeld wordt om eerst te spreken van wetsontwerpen van de Regering en dan weer van wetsvoorstellen van de Tweede Kamer of van de Staten-Generaal. Bovendien geloof ik dat het goed is dat in de Grondwet het wetgevende initiatief van de Regering en dat van de Tweede Kamer zoveel mogelijk op gelijke wijze worden behandeld. De tweede opmerking van de heer Verbrugh betreft artikel 5.1.7. De geachte afgevaardigde meent dat het onjuist is dat daarin wordt gesproken over het door de Staten-Generaal aannemen van een voorstel van wet, ook als het gaat om een initiatiefvoorstel van de Tweede Kamer. Ik geloof toch dat, als de tekst van de artikelen 5.1.5, 5.1.6 en 5.1.7 in onderling verband wordt bezien, dit bepaald niet tot misverstanden behoeft te leiden. Ik kom tot enkele belangwekkende vragen over de advisering door de Raad van State. De geachte afgevaardigde de heer Roethof heeft ter zake een amendement ingediend. Mevrouw Kappeyne van de Coppello, mevrouw Korte-van Hemel en de heer Ab-ma hebben er net als de heer Roethof over gesproken. De heren Roethof en Abma hebben zich afgevraagd of in hoofdstuk 5 geen melding gemaakt behoort te worden van de adviserende taak van de Raad van State over wetsontwerpen. Het amendement van de heer Roethof spreekt wat dat betreft duidelijke taal. De adviserende taak van de Raad van State is neergelegd in artikel 4.1 van het hoofdstuk over de vaste colleges. De Regering meent dat het daar ook thuishoort. Ik zou het onjuist vinden indien hetzelfde voorschrift op twee verschillende plaatsen in de nieuwe Grondwet zou worden opgenomen. Dat past niet in het beeld dat wij van een beknopte Grondwet hebben. Voorts is mijn bezwaar dat het amendement van de geachte afgevaardigde de heer Roethof op een aantal punten inhoudelijk afwijkt van artikel.1. In artikel 4.1 is bepaald, dat de Raad of een afdeling van de Raad over voorstellen van wet, enz., wordt gehoord. In het amendement van de heer Roethof is de mogelijkheid van advisering door een afdeling niet begrepen. Bovendien bepaalt artikel 4.1, dat in bij de wet te bepalen gevallen het horen achterwege kan blijven. Ook die uitzonderingsmogelijkheid is in het voorstel niet opgenomen. Ik ben geen voorstander van aanvaarding van zijn amendement. Wat beoogt de heer Roethof met zijn voorstel? Hij beoogt ermee te waarborgen, dat de Raad van State al in een vroeg stadium over wetsontwerpen adviseert. Mevrouw Korte sprak daar ook over. De huidige Grondwet schrijft voor, dat de Raad van State over regeringsontwerpen wordt gehoord, voordat deze worden ingediend en over initiatiefontwerpen, nadat deze door de Staten-Generaal zijn aanvaard. In artikel 4.1 wordt geen voorschrift gegeven met betrekking tot het tijdstip, waarop de Raad van State gehoord wordt. Het ligt voor de hand, dat in een zo vroeg mogelijk stadium te doen. Nadat de nieuwe grondwet in werking is getreden, zal een en ander in de Wet op de Raad van State geregeld kunnen worden. Mevrouw Korte heeft het oordeel van de Regering gevraagd over de opmerking in het rapport van de groep-Polak, dat met inachtneming van de bestaande grondwettelijke bepalingen overwogen zou kunnen worden, al bij de indiening van de initiatiefwetsontwerpen advies aan de Raad van State te vragen. Formeel lijkt het mij inderdaad onder de huidige Grondwet mogelijk, dat degenen, die een initiatiefvoorstel aanhangig hebben gemaakt, de Regering vragen om dit voor advies aan de Raad van State voor te leggen. Een bezwaar is dan wel, dat de Raad dan twee keer over een zelfde ontwerp moet adviseren. Ik wijs op artikel 84 van de huidige Grondwet. In het kader van de nieuwe Grondwet is dat bezwaar niet meer aanwezig, omdat daarin geen tijdstip wordt genoemd. Nu heeft mevrouw Kappeyne gezegd, dat zij het een vreemde zaak vindt, dat de Regering onder de nieuwe grondwet de Raad van State wil laten adviseren over een initiatiefvoorstel dat in de zin van de Grondwet niet eens bestaat. Zij doelde uiteraard op het adviseren over een aanhangig gemaakt initiatiefvoorstel. Ziet de geachte afgevaardigde dit wel goed? Artikel 84 van de huidige Grondwet schrijft ten aanzien van regeringsontwerpen voor, dat de Raad van State daarover wordt gehoord, voordat zij worden ingediend. Die regeringsvoorstellen zijn op dat moment dus nog slechts in te dienen voorstellen van wet. Tegen die procedure bestaat geen bezwaar. Wat is dan wel het bezwaar ertegen, als de Raad van State wordt gehoord over door de Tweede Kamer in te dienen voorstellen van wet?
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Op zich zelf heb ik daartegen geen bezwaar. Ik zou die advisering willen doen geleiden via de Regering, niet rechtstreeks. In het nieuwe artikel 4.1 wordt die mogelijkheid open gehouden. Ik heb er toch wel moeite mee, als de Raad van State rechtstreeks aan de Tweede Kamer adviseert.
Minister Wiegel: Staat dat thans ter beslissing? Het is juist, dat de mogelijkheid wordt geopend. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik wil vermijden, dat bij het volgende hoofdstuk van de Grondwet wordt gezegd: Ach, wij hebben die zaak al impliciet aan de orde gehad. Ik acht dat niet goed voor de zuiverheid van de discussie.
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5313
Wiegel Minister Wiegel: Dat ben ikgeheel met de geachte afgevaardigde eens. Zij neemt een voorschotje op een volgend debat. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat doe ik regelmatig. Minister Wiegel: Dat is mij bekend. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom dan te spreken over het amendement van de heer Roethof op stuk nr. 13. Hierin wordt voorgesteld, in artikel 5.1.7 op te nemen dat, als een voorstel van wet niet binnen drie maanden na aanneming is bekrachtigd, de redenen daar-van aan de Staten-Generaal worden meegedeeld. Over het vraagstuk van de bekrachtiging is ook gesproken door mevrouw Korte-van Hemel en mevrouw Kappeyne van de Coppello, alsmede door de heer Van der Spek. Ik kan mij wel vinden in de benadering van mevrouw Korte-van Hemel en mevrouw Kappeyne van de Coppello op dit punt. Beide geachte afgevaardigden hebben gesteld dat in ons dualistisch stelsel de Regering een eigen verantwoordelijkheid heeft voor het tot stand komen van wetgevingsprodukten. Die verantwoordelijkheid komt o.a. hierin tot uitdrukking dat de Regering door de Staten-Generaal aangenomen wetgevingsprodukten kan afwijzen. De Regering dient uiteraard binnen een redelijke termijn een besluit te nemen omtrent de bekrachtiging van door de Staten-Generaal aanvaarde wetsontwerpen. Indien dit om welke reden ook niet mogelijk blijkt, ligt het uiteraard voor de hand dat de Staten-Generaal daarvan in kennis worden gesteld. In het amendement-Roethof wordt een termijn van drie maanden bepleit. Ik kan daarvan de voordelen niet zien. Als in de volksvertegenwoordiging wordt gevonden dat een bekrachtiging wat lang uitblijft, kan de Regering door haar ter verantwoording worden geroepen. Die mogelijkheid heeft men ook zonder de door de heer Roethof voorgestelde bepaling. Het zou ook zo kunnen zijn dat, als het amendement van de geachte afgevaardigde zou worden aangenomen, de Regering zich kan beroepen op een recht van bedenktijd van drie maanden. Mijnheer de Voorzitter! Zonder de bepaling als de geachte afgevaardigde voorstelt, zijn de Kamers geheel vrij de Regering ter verantwoording te roepen over het uitblijven van een besluit omtrent de bekrachtiging. Dat kan op ieder tijdstip, ter beoordeling van de Kamers. Ik meen dan ook dat aan dit amendement bepaald geen behoefte bestaat.
Tweede Kamer 11 juni 1980
De heer Van der Spek heeft gezegd voorstander te zijn van automatische bekrachtiging. Hij zou het liefst zien dat de bekrachtiging uit de wetgevingsprocedure zou worden geschrapt. Hij heeft gezegd dat het vanuit democratisch oogpunt voor de hand ligt dat de wil van het parlement op die wijze de doorslag geeft. Het zal de Kamer duidelijk zijn dat ik de visie van de geachte afgevaardigde niet deel. Het dualistisch stelsel, dat wij in Nederland op centraal niveau kennen, brengt mee dat de Regering een eigen verantwoordelijkheid heeft voor concrete wetgevingsprodukten. Dat neemt niet weg dat in veel gevallen het oordeel van de Staten-Generaal de doorslag kan geven. Indien een minister weigert de verantwoordelijkheid te nemen voor de bekrachtiging van een wetsontwerp kan hij overigens door middel van een motie van wantrouwen naar huis worden gestuurd. Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft bij het onderdeel 'initiatiefwetsontwerpen' een heel interessant punt aan de orde gesteld. Zij heeft gezegd: Veelal ontbreekt het aan een behoorlijke dialoog tussen Regering en parlement bij de behandeling van initiatiefvoorstellen. Dat is zo. Voor een deel vindt dit zijn grond in de omstandigheid dat ingevolge de bestaande grondwettelijke bepalingen het advies van de Raad van State over een initiatiefontwerp pas wordt ingewonnen na de aanvaarding door de Eerste Kamer. Dat kan natuurlijk aanleiding geven tot een zekere terughoudendheid van de kant van de Regering. In de praktijk is die terughoudendheid echter wat verder doorgeschoten dan nodig is. Formele belemmeringen om aan de discussie over een initiatiefontwerp deel te nemen, zijn er in ieder geval voor de Regering niet. Ik acht het daarom van belang dat bij de verdere studie inzake de behandeling van wetsontwerpen en nota's wordt bekeken, of er op dit punt geen andere gedragslijn kan worden gevolgd. Worden de nieuwe bepalingen inzake de Raad van State aangenomen, dan wordt het mogelijk, die Raad in een vroegere fase over een initiatiefontwerp te horen. Als dat gebeurt, is er des te minder reden voor de Regering om zich bij de behandeling van initiatiefontwerpen geheel of praktisch geheel afzijdig te houden. Nog afgezien van de advisering door de Raad van State zie ik in de voorgestelde regeling van het initiatiefrecht bepaald geen belemmering voor de participatie van de Regering bij de behandeling van initiatiefwetsontwerpen.
Grondwet
Wat betreft het terugzendingsrecht voor de Eerste Kamer heb ik op verzoek van de heer De Kwaadsteniet de Kamer een notitie toegezonden. Hij heeft hierover in de meest hartelijke termen gesproken. Ik ben hem daarvoor erkentelijk. Hij kan zich niet verenigen met mijn afwijzende conclusie. Wellicht is het goed, de gedachtenwisseling hierover nu voort te zetten. Mijn bezwaren tegen de toekenning van dit recht zijn tweeërlei. In de eerste plaats is van deze toekenning een vertraging te verwachten in de gang en de duur van het wetgevingsproces. De geachte afgevaardigde stelt dat er óók vertraging optreedt als de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwerpt. Hij meent daarom dat de terugzending niet moet worden gezien als een zaak, die in de plaats treedt van aanvaarding, maar als een zaak, die in de plaats treedt van verwerping. Mijnheer de Voorzitter! Ik ontken niet dat dit recht wel eens zou kunnen worden gebruikt in plaats van verwerping, maar de Eerste Kamer zou, in-dien zij over dit recht zou beschikken, daarvan eerder gebruik maken dan dat zij zou overgaan tot verwerping van een haar voorgelegd wetsontwerp. Zij zou naar mijn mening terecht zulk een terugzending zien als een recht dat zij uiteraard met gepastheid zou aanwenden, maar dat haar toch niet voor niets zou zijn gegeven. Zij zou het als een ter beschikking gesteld middel zien om alsnog een wijziging in het wetsvoorstel te verkrijgen. Ik meen daarom dat van dit recht een invloed zou zijn te verwachten op de gehele positie van de Eerste Kamer. Zij zou niet alleen de Kamer van heroverweging zijn, die de door de Tweede Kamer aangenomen voorstellen nog eens in hun geheel zou bezien. Indien zij tegen een enkele bepaling daarvan bezwaren zou hebben -men weet dat thans de Eerste Kamer in een dergelijke situatie niet tot verwerping van een wetsvoorstel overgaatzou het verlenen van dit recht tot gevolg kunnen hebben dat de Eerste Kamer zich meer en détail met de wetsontwerpen zou gaan bemoei-en. Zou de Eerste Kamer zich dan niet ontwikkelen in de richting van een doublure van de Tweede Kamer, met een veranderd beslag op de tijd van de leden van de Eerste Kamer en met, als gevolg daarvan, een mogelijke beïnvloeding van de bereidheid van kandidaten zich voor het lidmaatschap van de Eerste Kamer ter beschikking te stellen? Daarom geloof ik dat in de notitie terecht wordt gezegd dat de toe-5314
Wiegel kenning van een terugzendingsrecht aan de Eerste Kamer ook bepaald in-vloed kan hebben op de samenstelling van die Kamer. Ook is van dit terugzendingsrecht vertraging in het wetgevingsproces te verwachten en zijn er consequenties voor de werkwijze van de Eerste Kamer. Het gaat hier om zakelijke bezwaren van mijn kant, die de geachte afgevaardigde naar mijn bescheiden opvatting niet geheel heeft weerlegd. In dit verband wil ik gaarne de geachte afgevaardigde met zijn eigen moties achtervolgen, zoals ook de Kamer vaak de Regering achtervolgt met aanvaar-de moties. De Regering en de Staten-Generaal hebben ten aanzien van de positie van de Eerste Kamer hun standpunt bepaald. Zij hebben gekozen voor handhaving van de Eerste Kamer met haar tegenwoordige bevoegdheden. Dit is een uitspraak die de geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet op zijn credit kan schrijven. Daarom is het naar mijn mening de meest juiste handelwijze er zorg voor te dragen dat de Eerste Kamer er in bevoegdheden noch op achteruit gaat, noch op vooruit. Hoe groot of hoe klein men de invloed van hetterugzendingsrecht in de praktijk ook zou schatten, zeker is in elk geval dat een verlening van dit terugzendingsrecht een vermeerdering betekent van de bevoegdheden van de Eerste Kamer. Dit is in strijd met de uitspraak van de Tweede Kamer over de motie van de geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet. Mevrouw Kappeyne heeft gezegd dat door mijn notitie een parel aan de kroon van de staatsrechtelijke literatuur is toegevoegd. Er kwam nog een zinsnede achteraan, maar laat ik mij nu maar beperken tot het hartelijk aanvaarden van deze bijzondere exegese, die de geachte afgevaardigde van de notitie heeft gegeven. Zij heeft er overigens bij gezegd, dat het negatieve oordeel, dat haar fractie al had over een dergelijk terugzendingsrecht, door de notitie niet is veranderd. Dat is verheugend. In zekere zin heeft ook de heer Van der Spek over deze aangelegenheid gesproken. Hij wil afschaffing van de Eerste Kamer, maar zolang deze Kamer nog bestaat, acht hij een suspensief verwerpingsrecht van de Eerste Kamer beter dan de huidige situatie. Deze wens is echter al eerder geuit door de heer Van Thijn; deze Kamer heeft echter die wens afgewezen. De heer Roethof (PvdA): Helaas!
Minister Wiegel: Dat zegt u. Mijnheer de Voorzitter! Vervolgens wil ik enkele opmerkingen maken over het consultatieve referendum. Over dit onderwerp is al uitvoerig gesproken tijdens de behandeling van de nota in-zake het grondwetherzieningsbeleid. De Regering heeft zich duidelijk op het standpunt gesteld dat het beslissend referendum niet past in ons stelsel van representatieve democratie. In dat stelsel wordt het maken van wetten en het controleren van de Regering opgedragen aan de volksvertegenwoordiging. Het zijn de volksvertegenwoordigers die voor de wijze waarop zij dat doen op alle mogelijke manieren ter verantwoording kunnen worden geroepen. De zaak ligt heel anders als aan de kiezers de vraag wordt voorgelegd of een bepaald besluit moet worden genomen. Dan ligt de verantwoordelijkheid bij alle kiezers gezamenlijk en in dat verband zijn de verantwoordelijkheid, die volksvertegenwoordigers hebben, en de mogelijkheid, dat zij ter verantwoording kunnen worden geroepen, bepaald afwezig. Het bezwaar van het verdwijnen van de verantwoordelijkheid voor een bepaald besluit geldt ook voor consultatieve referenda. Als de kiezers een bepaalde uitspraak doen, kan de volksvertegenwoordiging zich daaraan gebonden achten. Zij kan zo'n uitspraak echter ook naast zich neerleggen met alle mogelijke frustraties vandien. Op deze wijze raken wij nog verder van huis af. Ik moet de heer Brinkhorst dan ook zeggen dat ik niets voel voor het onderzoek, dat hij heeft bepleit. Ik hoop niet dat hij mij dat kwalijk neemt, maar de wetgevingsjuristen op mijn departement, die toch al bergen werk hebben te verzetten, kunnen hun tijd wel adequater besteden.
De heer Brinkhorst (D'66): Ook de publieke opinie kan het parlement beïnvloeden, maar kennelijk hecht de Minister daar niet aan. Uit enquêtes is gebleken dat de meerderheid van het Nederlandse volk enigerlei vorm van referendum zou toejuichen. Ik heb best begrip voor de praktische problemen, maar wil de Minister dan niet de politieke bereidheid uitspreken om daarnaar een studie te laten verrichten? De Minister zegt dat dit in strijd is met de eindverantwoordelijkheid van de Kamer. Ik ben dat niet met hem eens. De eindverantwoordelijkheid berust ook bij een consultatief referendum bij de Kamer. Is de Minister echter niet van mening dat er in ieder geval een aanvullende mogelijkheid voor de burgers moet zijn om aan kamerleden aanvullende informatie na een uitspraak van de bevolking te geven om het parlement in staat te stellen, beslissingen te nemen? Minister Wiegel: Informatie in ieder geval niet. Daarvoor zijn tal van andere mogelijkheden aanwezig. De pakketten papier, die de leden van de Kamer krijgen, spreken wat dat betreft boekdelen.
De heer Brinkhorst (D'66): Het gaat om de informatie over de richting, waarin de bevolking een bepaald probleem opgelost wil zien.
Minister Wiegel: Het is wat eenvoudig om te stellen, dat de bevolking wil dat een probleem in een bepaalde richting wordt opgelost. Zo eenvoudig liggen de problemen meestal niet.
De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Minister, ik vind dat u zo dogmatisch doet. Er zijn talloze landen, waarin een representatieve democratie bestaat, zoals de Scandinavische landen, waar enigerlei vorm van volksraadpleging aanwezig is. Als u enige studie daarnaar uitsluit, zegt u in feite dat uw standpunt het enig zaligmakende is. U veegt dit idee nu met een geweldige zwaai van tafel, terwijl toch uit enquêtes duidelijk blijkt dat er onder de bevolking wel degelijk gevoelens leven die het de moeite waard maken om het probleem te bestuderen. Ik spreek mij niet definitief uit. Ik zeg alleen, dat het de moeite waard is, dit te bestuderen.
Minister Wiegel: Het is helemaal niet zo, dat ik bepaalde studie of discussie over consultatieve referenda uitsluit. Ik vind het alleen niet dienstig, dat mijn medewerkers zich daarop storten, gezien de opvattingen die ik over consultatieve referenda heb. Dat is heel eenvoudig. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): In tegenstelling tot de studie die wij op een ander punt hebben gevraagd en die ook is toegezegd, bestaat er over referenda wel enig materiaal. Zowel aan een consultatief referendum over bij voorbeeld de aanwijzing van een kabinetsformateur, als aan een beslissend referendum door de staatscommissie-Cals/Donner, zijn niet zulke uitvoerige, maar wel wezenlijke beschouwingen gewijd. Het gaat er nu niet om, hoe ik hierover zelf denk. In het jongste verleden is echter wel studie naar deze referenda verricht. De heer Brinkhorst (D'66): Het gaat mij niet alleen om de studie. Er zijn natuurlijk ook talloze proefschriften over het verschijnsel referendum verschenen.
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5315
Wiegel Waar het mij om gaat, is dat op dit punt een zeker politiek signaal wordt gegeven.
Minister Wiegel: Ik ben bereid, dat politieke signaal wel te geven. Ik voel er niet voor. Dat is ook een signaal. De heer Brinkhorst (D'66): Wilt u dan op mijn tweede vraag een antwoord geven? Minister Wiegel: En die was? De heer Brinkhorst (D'66): Die vraag luidde, waarom u daar zo afwijzend tegenover staat op grond van alleen het argument van de representatieve democratie. Erzijn immers talloze landen, waar een representatieve democratie is, maar wel degelijk een vorm van referenda bestaat.
Minister Wiegel: In die desbetreffende landen staat men niet altijd buitengewoon te juichen over de voortreffelijke uitwerking die dat soort referenda op de besluitvorming kunnen hebben. De geachte afgevaardigde heeft volstrekt recht op zijn mening. Hij kan zelf ook een nadere studie verrichten dan wel een studie vragen aan zijn wetenschappelijk instituut van zijn groepering. Als ik kijk naar al het werk dat op mijn departement moet worden verricht, staat dit niet bovenaan. Het staat niet eens op de lijst, omdat ik zelf voor dat consultatieve referendum helemaal niets voel. Op zichzelf lijkt een consultatief referendum eenvoudiger dan een beslissend referendum, maar zo is het niet. Ik kan mij goed voorstellen, dat er uit zo'n consultatief referendum een uitspraak komt, die naar later blijkt, niet door de volksvertegenwoordiging wordt gedeeld. Dan zijn er twee mogelijkheden. De volksvertegenwoordiging gaat om en deelt de opvatting, die is neergelegd in de uitslag van het consulatieve referendum. Of de volksvertegenwoordiging doet dat niet. En tot wat leidt dit dan? Dat zal bij de bevolking reacties oproepen. Nu heeft zij eindelijk via een referendum kunnen zeggen, wat zij ervan vindt en nu voert de volksvertegenwoordiging die wens niet eens uit! Kortom, mijnheer de Voorzitter, volgens mij is het mogelijk ook nog een uitholling van de representatieve democratie en daar voel ik niets voor.
De vergadering wordt van 18.15 uur tot 20.00 uur geschorst. D Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik ben inmiddels aangeland bij wetsontwerp 15048, het ambtenaren-
Tweede Kamer 11 juni 1980
artikel. Het heeft mij veel voldoening gegeven, dat de meeste leden, die hierover hebben gesproken, hun in-stemming hebben betuigd met het opnemen van de voorgestelde ambtenarenbepaling in de Grondwet. Ik zou in dit verband als eerste de heer Van der Burg willen noemen. Hij heeft in zijn betoog heel wat kwesties aangeroerd. Dat behoort bij de jeugdige overmoed van een kamerlid dat zijn maidenspeech houdt. Tijdens zijn maidenspeech is hij ook nog geïnterrunv peerd. Ik wist niet, dat hij zijn eerste redevoering in deze Kamer hield. Anders zou ik hem uiteraard niet hebben onderbroken. In de jaren '80 is het misschien gebruikelijk, dat kamerleden in hun eerste redevoering worden onderbroken; in de jaren '60 was dat nog niet zo. Toch is het toen een enkele keer gebeurd. Ik heb daar nog een bepaalde herinnering aan. Ik wil de geachte afgevaardigde gaarne complimenteren met zijn speech en met de wijze waarop hij op de interrupties heeft geantwoord. De heren Nijpels, Knol, Abma, Van der Burg, Brinkhorst en Verbrugh hebben in hun betoog de vraag van de wenselijkheid van een afzonderlijk ambtenarenartikel in de Grondwet aangeroerd. Ik teken met genoegen aan dat verscheidene woordvoerders ook tevreden waren met de aanvulling van de voorgestelde bepalingen wat de onderwerpen medezeggenschap en arbeidsbescherming betreft. De overheid heeft voor de verwezenlijking van haar taak bewerktuiging nodig. Het overheidspersoneel is daarbij essentieel, omdat het een belangrijk aandeel in de uitvoering van de overheidstaken heeft. Daarom zou het naar de opvatting van de Regering onjuist zijn, als de Grondwet daaraan stilzwijgend voorbijging. In de stukken hebben wij dat uitgedrukt met de woorden 'de noodzaak van de aanwezigheid van een ambtelijke dienst'. De heer Knol sprak van de noodzakelijkheid van ambtelijke diensten. Onze formulering is wellicht nog wat ruimer. In ieder geval moet deze noodzaak op adequate wijze in de Grondwet tot uitdrukking worden gebracht. Daarbij komt dat de overheid in haar verhouding tot het overheidspersoneel -ik gebruik het beeld dat de heer Knol heeft geschetst -twee petten draagt. De ene is die van de werkgever. Wij zijn het er allen over eens, dat de overheid zich als een goed werkgever moet gedragen, dat zij ook moet zorgen voor een goede rechtspositie voor haar personeel. De andere pet is die van hoedster van het algemeen be-
Grondwet
lang. Wij zijn het er ook allen over eens, dat de overheid het algemeen belang naar behoren dient te behartigen. Door deze theorie van de twee petten -een wellicht in dit verband wat oneerbiedige term -staat de overheid in een andere verhouding tot haar personeel dan een particuliere werkgever. Dat is mede een rechtvaardiging van een afzonderlijke bepaling in de Grondwet. Uiteraard wil ik daarbij aantekenen wat de heren Wolff en Knol hierover beiden hebben gezegd, namelijk dat de overheid in de dubbelrol die zij heeft, geen misbruik mag maken van haar positie als drager van het overheidsgezag tegenover haar personeel. Elke Minister van Binnenlandse Zaken rekent dat ook tot zijn speciale taak. De heer Van der Burg vroeg wat naar het oordeel van de Regering het eigene is in de ambtelijke rechtspositie. Is dat de eenzijdige aanstelling of de eenzijdige vaststelling van de rechtspositie? Dat eigene is naar mijn mening veeleer te vinden in de bijzondere rol van de overheid tot haar personeel en de doelstelling die de overheid behoort te vervullen: de behartiging van het algemeen belang. Ik zeg niet dat eenzijdigheid van de aanstelling en van de vaststelling der arbeids-voorwaarden op dit moment veranderd moet worden. Die eenzijdigheid behoeft natuurlijk geen onveranderbaar gegeven te zijn. De doelstelling van de overheid is dat wel. Het overheidspersoneel verricht zijn werkzaamheden binnen het kader van die doelstelling. De rechtspositie van het overheidspersoneel wordt door die doelstelling beïnvloed. De heren Van der Burg en Wolff hebben het vraagstuk van de ambtenaar en de grondrechten aan de orde gesteld. Beiden hebben gezegd dat de grondrechten in beginsel ook van toepassing zijn op ambtenaren. Deze stellingname onderschrijft de Regering ten volle. De heer Van der Burg heeft verder een aantal bijzondere vragen aangesneden over de toepassing van de grondrechten op de ambtenaarsverhouding. Het wetsontwerp dat de geachte afgevaardigde noemde, namelijk het voorstel dat de beperkingen van de grondrechten voor ambtenaren en arbeidscontractanten bevat, zal tijdig voor het van kracht worden van de nieuwe Grondwet bij de Kamer worden ingediend. Verder stelde de heer Van der Burg dat de vakorganisaties ten nauwste bij het vooroverleg over het wetsontwerp over de grondrechten van ambtenaren moeten worden betrokken. Ik zou 5316
I
Wiegel haast zeggen: uiteraard -en wij zijn zelfs de geachte afgevaardigde op dit punt een stapje voor -is verleden jaar al met vertegenwoordigers van de vakorganisaties overleg gevoerd over dat betreffende wetsvoorstel. Voor zover bepalingen uit rechtspositionele regelingen in strijd zijn met grondwetsartikelen over klassieke en sociale grondrechten, zullen die bepalingen hun desbetreffende toepassing verliezen, onder andere het ARAR en het Ar-beidsovereenkomstenbesluit zullen in verband hiermee worden aangepast. De aanwijzingen van 1972 zullen danzo ze niet worden ingetrokken -slechts een hulpmiddel voor de ambtenaar zijn bij het bepalen van zijn wettelijke verplichtingen met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting. Ik wil nog een kanttekening plaatsen bij wat de heer Van der Burg zei over artikel 50 ARAR. Hij poneerde als zijn mening dat bij inwerkingtreding van de nieuwe grondrechtsbepalingen artikel 50 vervalt. Op dit moment ziet het er niet naar uit dat dit gebeurt. Buiten het gebied van de gedragingen die door de nieuwe grondrechtsbepalingen beschermd zullen worden, kan artikel 50 ARAR nog toepassing vinden. Het voorschrift is namelijk ruim gesteld. De ambtenaar moet de plichten die uit zijn ambt voortvloeien nauwkeurig en ijverig vervullen en zich gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Er kunnen dus gedragingen zijn die niet in de sfeer van de grondrechten liggen waarop artikel 50 ARAR van toepassing kan zijn, bij voorbeeld als het gaat om de manier waarop de ambtenaar dagelijks zijn werk vervult. Dit betekent dat het betreffende artikel met inwerkingtreding van de nieuwe grondwetsbepalingen niet zal vervallen, maar slechts buiten het gebied van de grondrechten toepassing zal vinden. Ik kom nu te spreken over de verhouding tussen de centrale overheid en de lagere overheden wat de rechtspositieregelingen betreft. Daarover zijn tal van vragen gesteld en opmerkingen gemaakt. Bijna alle geachte afgevaardigden, die over dit onderwerp hebben gesproken, hebben dat punt, uiteraard een ieder op de eigen wijze, aangeroerd. Zoals in de nota naar aanleiding van het eindverslag staat, dwingt het nu voorgestelde artikel 5.2.10 er niet toe, de huidige regeling van de verhouding tussen de centrale overheid en andere overheden op het punt van de ambtelijke rechtspositie te wijzigen.
Met name de geachte afgevaardigde de heer Abma heeft de vraag gesteld hoe de uitgangspunten ter zake zich verhouden tot het voornemen, meer materieel ambtenarenrecht in de Amb-tenarenwet op te nemen. Ik meen dat het een het ander toch niet uitsluit. Zoals bekend, wordt er thans gewerkt aan een wijziging van de Ambtebarebwet 1929, die tot doel heeft, bepalingen die het uitoefenen van grondrechten door ambtenaren raken, van het Algemeen Rijks-Ambtenaren Reglement en het arbeidsovereenkomstenbesluit over te brengen naar de Ambtenarenwet. Als dat is gebeurd, zal de Ambtenarenwet meer materieel recht bevatten. Ik meen dat dit een goed voorbeeld is van de wijze waarop beide genoemde uitgangspunten zijn te rijmen. De opvatting dat voorschriften of maatregelen die op enigerlei wijze aan grondrecht kunnen raken in formele wetgeving een grondslag moeten vinden, is thans algemeen aanvaard. Die opvatting prevaleert naar mijn mening ook boven de vrees, dat dit zal leiden tot centralisatie. Thans is niet te overzien op welke wijze de ontwikkeling op dit punt verder zal gaan. In de toelichtende memorie bij de begroting van mijn departement heb ik geschreven, dat eerst een tweetal feitelijke ontwikkelingen moeten worden afgewacht, alvorens in overweging kan worden genomen, nog meer materieel recht in de Amb-tenarenwet op te nemen. Over het verloop van die ontwikkeling zal verder overleg met de centrales van overheidspersoneel en de lagere overheden worden gevoerd. Dat is overigens ook gebeurd met betrekking tot de bepalingen die de grondrechten kunnen raken. Het zal ook met andere bepalingen gebeuren, indien wordt besloten, deze in een formele wet te regelen. Dit is het antwoord op de desbetreffende vraag van de geachte afgevaardigde de heer Van der Burg. Daarmee is al impliciet een antwoord gegeven op de vraag hierover van de heer Knol. De ontwikkeling naar het al dan niet opnemen van meer materieel recht in de Ambtenarenwet staat thans nog niet vast. Die ontwikkeling is nog niet uitgekristalliseerd. Dat betekent, dat op dit moment niet kan worden aangegeven, of bevoegdheden van de lagere organen naar de rijksoverheid zullen gaan dan wel dat het omgekeerde zal gebeuren. Kortom, het voorgesteld artikel in deze grondwetswijziging dwingt in geen opzicht tot centralisatie.
De heer Knol (PvdA): De Minister heeft in de memorie van toelichting gesproken over het delegeren. Delegeren duidt er in het spraakgebruik op, dat men iets overgedraagt aan een ander wat oorspronkelijktot de eigen taak behoort. Moet ik uit dit antwoord van de Minister nu opmaken, dat ik het woord 'delegeren' hierbij niet mag in-terpreteren zoals ik zoeven heb gedaan of is er inderdaad sprake van, dat de Regering voornemens is, uiteindelijk toch nog te komen tot het overdragen van taken aan de lagere overheden die tot nu toe tot de rijksoverheid behoren?
Minister Wiegel: In het algemeen is het regeringsbeleid ten aanzien van de decentralisatie gericht op het mogelijk decentraliseren van rijkstaken naar lagere overheden. De eerdere vragen van de geachte afgevaardigde over het materiële ambtenarenrecht vloeiden naar mijn gevoelen voort uit de vrees, dat dit grondwetsartikel ertoe zou leiden dat op dit punt in het beleid een verdere centralisatie zou plaatsvinden. Over de vraag of een nadere materiële inhoud aan het ambtenarenrecht zal worden gegeven heb ik gezegd, dat dit artikel er in feite buiten staat. Dit artikel dwingt er niet toe, maar anderszins legt het ook geen beperkingen in de weg.
De heer Knol (PvdA): Dat heb ik wel begrepen. Het ging mij erom dat de Minister zelf in de memorie van toelichting die zinsnede opnam.
Minister Wiegel: Wat is het probleem daarmee? De heer Knol (PvdA): De Minister had in de memorie van toelichting ook kunnen zeggen dat men nog niet precies wist hoe de zaak in de Ambtenarenwet zou worden verdeeld, met betrekking tot hetgeen tot de bevoegdheid van de rijksoverheid behoort en hetgeen tot de bevoegdheid van de lagere organen behoort. De Minister sprak in de memorie van toelichting van delegeren. Minister Wiegel: Die opening is er. De heer Knol (PvdA): Het is dus mogelijk dat de lagere overheden in de toekomst taken toebedeeld krijgen, die tot nu toe behoren tot de taken van de rijksoverheid? Daarom zit ik met het woord 'delegeren'. Minister Wiegel: Gezien de formulering die is gekozen, is dit niet uitgeslo ten. Ik hoop niet dat ik nu de vraag krijg wat er in concreto gaat gebeuren. In principe is het echter niet uitgesloten.
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5317
Wiegel De heer Wolff heeft gevraagd of het voorgestelde artikel door de Regering als een soort van inspiratiebron zal worden gebruikt om in de Ambtenarenwet de hoofdbeginselen van het ambtenarenrecht neer te leggen. Het voorgestelde artikel zal in elk geval op zich daartoe niet de inspiratiebron zijn. Wel kunnen bepaalde maatschappelijke opvattingen, die ook in discussie zijn, ertoe leiden dat bepaalde hoofdbeginselen worden vastgelegd. Denk aan de vraag van de grondrechten. De heer Abma heeft gevraagd of bij het in artikel 126 van de Ambtenarenwet geregelde toezicht van de Kroon alleen met het oog op de gelijkheid en gelijkwaardigheid gekeken wordt naar regelingen binnen de overheid, of ook naar die erbuiten. Eigenlijk wordt naar beide gekeken. Vanzelfsprekend vormt hetgeen binnen de overheid geldt een eerste oriëntatiepunt. Ontwikkelingen daarbuiten moeten echter ook bij het toezicht betrokken zijn en betrokken worden. Arbeidsvoorwaarden binnen en buiten de overheid kunnen natuurlijk niet geïsoleerd van elkaar worden gezien. Er is natuurlijk een wederzijdse beïnvloeding. Er zijn een aantal actuele vragen gesteld over het functioneren van het georganiseerd overleg, over het stakingsrecht, over het rapport van de commissie-Toxopeus II. Met name de geachte afgevaardigden de heren Knol en Van der Burg hebben hierover vragen gesteld. Op 1 mei, een arbeidzame dag, is mij het rapport aangeboden van de commissie-Toxopeus. Dit bevat onder andere een voorontwerp van wet, dat een regeling inhoudt inzake collectieve acties van ambtenaren. De vorige maand heb ik dat rapport in het georganiseerd overleg aan de orde gesteld. Wij hebben toen afgesproken, de ambtenarencentrales en ik, dat de problematiek waarover het rapport gaat en het functioneren van het overleg in samenhang zouden moeten worden bezien. Ik heb daarover ook een brief aan de Kamer geschreven. De brief handelt over de samenhang. De wens daartoe werd door de ambtenarencentrales geuit. Het leek mij een buitengewoon redelijke wens. Die koppeling in behandeling betekent tegelijkertijd dat een exact tijdstip voor het tot stand komen van een mogelijk nieuwe regeling van het georganiseerd overleg -de geachte afgevaardigde de heer Knol heeft daarnaar gevraagd -niet is te geven. De voortgang van het gesprek met de centrales van overheidspersoneel zal daarvoor in belangrijke mate bepalend zijn. Wij zijn het erover eens geworden dat het ons beider bedoeling is deze zaak met voortvarendheid aan te pakken. Tot de heer Van der Burg wil ik zeggen dat hetzelfde geldt voor het tijdstip, waarop de Kamer een ontwerp van wet regelende het stakingsrecht voor ambtenaren tegemoet kan zien. Beide onderwerpen worden nu in samenhang bezien. De vraag hoe het georganiseerd overleg in ambtenarenzaken in de toekomst het meest vruchtbaar gevoerd kan worden is nu onderwerp van overleg met de centrales. Dit kan er wel toe leiden -ik heb het in mijn brief geschreven, maar ik wil het ook nu in dit debat zeggen -dat de datum die is vastgelegd in de motie-De Voogd/Van Dam, waarvan ik altijd heb gezegd dat ze moet worden uitgevoerd en dat zij naar mijn mening ook kan worden uitgevoerd, door de koppeling van de discussie over het stakingsrecht en de organisatie van het overleg niet zal worden gehaald. Dat zit er niet in. Het lijkt mij goed dat eerlijk te zeggen. Dan hoor ik wel van de Kamer of zij dat een acceptabele zaak vindt of niet. Ik hecht er toch wel aan dat geschiedt wat de centrales willen, namelijk dat beide aangelegenheden in samenhang worden bekeken. Ik wil op dat spoor samen met de centrales gaan zitten. Maar dan kan het wel wat langer duren. Ik heb een tijdschema laten maken dat mikt op 1 april. Dat betekent dus -en dat zal de heer Knol verheugen -binnen deze kabinetsperiode.
De heer Knol (PvdA): Is het de bedoeling van de Minister, wanneer zo mogelijk tot een nieuwe regeling van het georganiseerd overleg wordt gekomen, dit wettelijk te regelen?
Minister Wiegel: Dat is niet uitgeslo ten. Maar daar kan ik op dit moment niets over zeggen. Het is zelfs niet uitgesloten -in het gesprek met de eentrales dat ik heb gehad is dat van de kant van één van de centrales, niet de meest rechtse centrale, voor zover je in die kring van links en rechts kan spreken, gezegd -dat, als er misschien een andere regeling voor de organisatie van het overleg tot stand kan komen, men dan misschien in de kringen van het overheidspersoneel niet eens behoefte heeft aan het stakingsrecht. Ik vond dat een heel interessante mededeling, juist omdat die uit een bepaalde richting kwam. Een broedende kip moet men niet storen en daarom ga ik op dit moment geen uitspraken doen hoe het precies zou moeten worden georganiseerd.
De heer Knol (PvdA): Het wordt toch niet 1 april? Minister Wiegel: Het kan best 31 maart zijn. In het verband van deze grondwetsherziening is ook nog een beetje zijdelings gesproken over politieke kleuren bij benoemingen. Er is ook gesproken over benoemingen direct onder de top op een departement. Daarover heeft met name de geachte afgevaardigde de heer Van der Burg een paar vragen gesteld. De geachte afgevaardigde heeft gevraagd of het niet dienstig zou zijn als er een coördinatie was tussen het departement van Binnenlandse Zaken en dat van Sociale Zaken op het punt van de bescherming van de rechten van de sollicitant. Ik kan hem op dat stuk zonder meer een concreet antwoord geven. Aan de Interdepartementale Werkgroep Selectieprocedures, welke groep een algemene regeling op dat terrein voorbereidt, wordt ook deelgenomen door ambtenaren van mijn departement. Dat betekent dus dat er een zeer nauw overleg tussen de meest betrokken ministeries is. Er is nog gesproken over de benoeming van topambtenaren en ambtenaren onder die top. Naar mijn opvatting dienen degenen die in ambtelijke posities worden benoemd, daarin te worden benoemd vanwege hun kwaliteiten. De politieke kleur dient daarbij niet de vingerwijzing te zijn, al ben ik wel van mening dat op zich zelf een zekere spreiding of geschakeerdheid van politieke kleur in ook de ambtelijke top voor elk departement bepaald dienstig zou wezen. De geachte afgevaardigde zei verder dat de aanstelling van ambtenaren onder de top wordt gedelegeerd aan een of meer topambtenaren. Ik weet niet precies hoe dat overal geregeld is, maar ik ken één bewindsman die zeer alert ook wat dat betreft de benoemingen in de gaten houdt. De geachte afgevaardigde heeft ook nog gesproken over de benoeming van politieke assistenten. Ik ben van mening dat bewindslieden geen politieke adviseurs, geen lieden van een bepaalde politieke kleur als hun specifieke adviseur moeten aanstellen. Ik denk dat dat voor het functioneren van het ambtelijke apparaat en overigens ook voor het functioneren van die adviseur in het ambtelijke apparaat een buitengewoon slechte zaak is. Ik ben bepaald een furibund tegenstander van zo'n benoemingsbeleid. De geachte afgevaardigde heeft vervolgens gesproken over een VUT-re-
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5318
Wiegel geling voor burgemeesters en rechters. Die voor burgemeesters is er, als ik het wel heb. Die voor rechters komt erop korte termijn. De geachte afgevaardigde heeft nog meer vragen gesteld, maar ik geloof dat ik te veel buiten het onderwerp kom als ik op al die vragen uitgebreid inga. Eén vraag zou ik echter bepaald nog willen meenemen. Dat is de vraag, of de Regering bereid is de effecten van de nieuwe wet op de openbaarheid van bestuurte analyseren en daarover de Kamer te informeren. De wet op de openbaarheid van bestuur bevat de verplichting voor de Ministers van Algemene Zaken en van Binnenlandse Zaken om op gezette tijden verslag te doen aan de Staten-Generaal over het functioneren van de wet. De eerste keer moet dat verslag uitgebracht worden binnen drie jaar na het in werking treden van de wet. In die verslaglegging moeten ook de bevindingen van vertegenwoordigers van de centrale ambtenarenorganisaties worden verwerkt. Wij zijn nu al bezig ons te bezinnen op de vraag hoe wij precies de gegevens die voor de verslaggeving nodig zijn het beste boven water kunnen krijgen. De geachte afgevaardigde heeft ook nog een vraag gesteld in verband met de staatscommissie herziening rechterlijke organisatie. De Staatssecretaris van Justitie zal op die vraag in-gaan. Ik ben nu aangeland bij het wetsontwerp inzake de belastingen, dat ertoe strekt de artikelen 188 en 189 van de huidige Grondwet te doen vervallen, waarbij artikel 188 wordt vervangen door een nieuw artikel. Eerst heel in het kort een opmerking over het vervallen van artikel 189. De geachte afgevaardigde de heer Van Rooijen heeft verklaard, het met de Regering eens te zijn dat het niet nodig is deze bepaling te handhaven. Anderen hebben niet over dit specifieke artikel gesproken. Wij zijn het er dus met elkaar over eens, dat artikel 189 kan vervallen. Meer aandacht heeft de wijziging van artikel 188 gevraagd. Het eerste lid van het huidige artikel schrijft voor, dat geen belastingen ten behoeve van ' s Rijks kas kunnen worden geheven dan uit kracht van een wet. De historische achtergrond van deze bepaling is duidelijk; over die achtergrond hebben sommige geachte afgevaardigden ook gesproken. De kern van de gedachte is nog steeds van grote betekenis. Als ik het vertaal in termen van deze tijd: de volksvertegenwoordiging moet betrokken zijn en blijven bij de
Tweede Kamer 11 juni 1980
vaststelling van belastingen. Geen belasting zonder consent van de wetgever. Ik ben het eens met alle geachte afgevaardigden die daarover hebben gesproken. Enkele vragen zijn gesteld over de formulering. Wat wordt onder belastingen verstaan? Moet de Grondwet hier een definitie geven? Op deze laatste vraag moet ik ontkennend antwoorden. De Grondwet moet geen definitie geven, omdat het antwoord op de eerste vraag, wat onder belastingen wordt verstaan, niet vaststaat, omdat omtrent het begrip 'belastingen' een veelheid van meningen bestaat. In de memorie van antwoord zijn wij daarop ingegaan. In het voorlopig verslag heeft de fractie van het CDA ingestemd met de opvatting van de Regering hierover. Ook in de woorden van de geachte afgevaardigde de heer Ab-ma klonk begrip door voor deze stellingname. Uiteraard kan mijn antwoord hiertoe echter niet beperkt blijven. Het huidige artikel 188 kent sinds 1887 ook een tweede lid. Daarmee is in artikel 188 een onderscheid gemaakt tussen belastingen ten behoeve van 's Rijks kas en heffingen voor het gebruik van rijkswerken en inrichtingen. Het is een onderscheid, dat ook zou kunnen doorwerken bij het vraagstuk van de delegatie, waarover ik nog kom te spreken. Over de grens tussen belastingen en heffingen bestaan verschillende opvattingen. Het voorstel van de Regering ter zake behoeft geen moeilijkheden op te leveren. Er moet niet worden getracht in de Grondwet een definitie van het begrip 'belastingen' te geven. De mogelijkheid van een verdere ontwikkeling van dat begrip moet niet grondwettelijk worden uitgesloten. Wel moet worden voorkomen, dat heffingen door het Rijk kunnen worden opgelegd, zonder wettelijke grondslag, zonder consent van de wetgever. Deze zaak komt overigens ook tot zijn recht in het amendement van de geachte afgevaardigde de heer Van Rooij en c.s. Dat amendement is kamerbreed ondertekend. Ik kom thans te spreken over het vraagstuk van de delegatie bij de belastingheffing. Evenals in het verleden zou het thans praktisch ondoenlijk zijn alle bepalingen omtrent belastingen en andere heffingen in formele wetten neer te leggen. Een zekere mogelijkheid van delegatie is onmisbaar. Dat is overigens geen constatering van deze tijd. Bij de grondwetsherziening van 1887 zei minister Heemskerk, dat voorkomen moest worden, dat aan de Kamer een 'immense, veel tijddodende
Grondwet
en nutteloze taak' zou worden opgelegd. Ook heden ten dage geldt dit, zelfs in versterkte mate. Verder is er natuurrlijk de noodzaak tot het voeren van een slagvaardig beleid. De heer Van Rooijen wees er terecht op, dat bij conjunctuurpolitieke maatregelen er aanleiding voor delegatie kan zijn, als announcementeffecten dwingen tot het direct in werking treden daarvan. In het algemeen zijn wij het er, meen ik, over eens dat delegatie mogelijk is en moet blijven. De vraag is vervolgens hoe wij het formuleren. In het wetsontwerp wordt de algemeen bij deze grondwetsherziening gekozen formulering toegepast volgens de redactie die wij in meer algemene zin bij de wetgeving ter zake van de herziening van onze Grondwet hebben gekozen. Het gebruik van de term 'bij de wet geregeld' opent voor de wetgever de mogelijkheid tot delegatie van lagere regelingen. In het wetsontwerp is van die terminologie dan ook niet afgeweken. De geachte afgevaardigden die massaal het amendement hebben ondertekend voelen toch het meest voor het vasthouden aan de thans in de Grondwet voorkomende redactie. Het amendement spreekt van het heffen van belastingen uit kracht van een wet. Daaruit zou blijken dat de delegatiemogelijkheid, die ook onder de bestaande redactie aanwezig is, beperkt zou moe^ ten worden opgevat. In dit stadium van de discussie heeft de geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst in een vrij zwaar getoonzette passage gesproken over de noodzaak van het vermijden van prestigekwesties. Ik meen dat wij, waar het gaat over de discussie over de Grondwet, niet met elkaar in dat soort termen van gedachten moeten wisselen. Als de Kamer bepaalde wensen uit en als de Regering haar standpunten daartegenover uiteenzet, zijn wij het niet altijd met elkaar eens. Dat is van de zijde van de Regering niet vanwege prestigeoverwegingen maar vanwege het feit dat zij het op een aantal punten niet eens is met bepaalde wijzigingsvoorstellen die van de kant van de Kamer worden ingediend. Als ik zie naar de grondwetsherzieningen die ik in de afgelopen tijd heb behandeld als Minister van Binnenlandse Zaken in de discussie met deze Kamer, meen ik dat een soort waarschuwing zoals 'laat prestigeoverwegingen niet gelden' bepaald onnodig geplaatst is. Zo heb ik, dacht ik, namens de Regering tot nu toe niet met de Kamer over mogelijke amendementen, die bepaald aanvaardbaar zouden kunnen zijn, van gedachten gewisseld. 5319
Wiegel Wij hebben vanwege overwegingen van systematiek, ziende naar de rest van de Grondwet en naar consistentie in delegatieterminologie, een voorkeur voor het voorstel dat wij hebben ingediend, maar ik wil graag zeggen dat wij het oordeel over het amendement van de geachte afgevaardigde de heer Van Rooijen c.s. aan de Kamer zullen overlaten. Ik zal mij tegen dat amendement niet a tort en a travers verzetten.
De heer Brinkhorst (D'66): Ik had niets anders verwacht. Minister Wiegel: Dat is heel aardig, maar dan was uw interventie overbodig. De heer Brinkhorst (D'66): Ik geef alleen aan dat ik heel tevreden ben. Minister Wiegel: Ik vind het heel fijn dat u daarover tevreden bent, maar u behoeft dan zo'n beroep niet op de Regering te doen, want ook zonder zo'n beroep redeneert de Regering zo ter zake. De heer Van Rooijen (CDA): Nog los van het antwoord dat de Minister in zijn laatste zin gaf over het amendement wil ik voor de duidelijkheid zeggen -ik heb het ook in eerste termijn gedaan -dat de Minister het nooit tot een prestigezaak heeft gemaakt, zoals wij ook niet hebben gedaan, en dat het maken van een prestigekwestie hier-van niet recht doet aan de strekking van de zaak, waarover wij nu spreken.
Minister Wiegel: Hear, hear, om het maar eens in duidelijk Nederlands te zeggen. Mijnheer de Voorzitter! De heer Wöltgens heeft gesproken over het niet te miskennen belang van de systematiek die is gekozen. Wel bestaat het gevaar -ik hecht eraan dit te signaleren en het gevaar meteen de kop in te drukken -dat wij, als op dit onderdeel wordt afgeweken van de terminologie, bij andere bepalingen met delegatieformules tot andere conclusies zouden kunnen komen. De geachte afgevaardigde de heer Nijpels heeft in dit verband gesproken over een mogelijke olievlekwerking. Dat is natuurlijk niet de bedoeling, vandaar mijn terughoudendheid om andere formuleringen te kiezen. Voor het overige meen ik dat ik heb gereageerd op vragen en opmerkingen, naar voren gebracht met betrekking tot het amendement, waarop de discussie zich toespitste.
Daarmee kom ik bij de behandeling van wetsontwerp nr. 15681, dat betrekking heeft op de uitzonderingstoestanden. Mijnheer de Voorzitter! Ik ben er de Kamer erkentelijk voor dat zij bij de schriftelijke behandeling zo uitvoerig op deze materie is ingegaan. Het geschreven noodrecht in de Grondwet is immers een delicate aangelegenheid; daarbij komt een mogelijke inperking van de grondrechten van de burgers in het geding, terwijl vergaande bevoegdheden aan de overheid worden toegekend. Technischjuridisch gezien bevinden wij ons thans op een niet-eenvoudig terrein. De Regering is er dan ook verheugd over, dat haar voorstellen in het algemeen zo positief werden ontvangen door de Kamer. Ik zal trachten zo goed mogelijk in te gaan op de door de verschillende sprekers gemaakte opmerkingen en gestel-de vragen. De Staatssecretaris van Justitie zal ingaan op de vragen, gesteld naar aanleiding van de tweede nota van wijziging. De geachte afgevaardigde de heer Nijpels heeft terecht geconstateerd dat wij het voor de beoordeling van dit wetsontwerp niet van belang achten dat de Kamer thans beschikt over een volledige opsomming van het tot op heden gecodificeerde staatsnoodrecht, met een opgave van de bijzondere omstandigheden waaronder de bepalingen gelden. Voorts zijn er nog de bepalingen die in de toekomst geacht moeten worden de uitzonderingstoestanden te regelen. In de nota naar aanleiding van het eindverslag hebben wij gemotiveerd, waarom wij die mening zijn toegedaan. De geachte afgevaardigde de heer Nijpels heeft gezegd, dat de Regering wellicht wat voorbij gaat aan het feit, dat instemming met het nieuwe grondwetsartikel de weg opent voor een gewone meerderheid in de Kamers om te bepalen bij welke noodwetten er sprake is van uitzonderingstoestand. Hij voegde er aan toe, dat een volledige opsomming van wat nu slechts gedeeltelijk in bijlage 11 van de nota naar aanleiding van het eindverslag is opgenomen, wellicht sommige leden van deze Kamer ertoe zou kunnen brengen, hun goedkeuring aan deze grondwetswijziging te onthouden. Misschien kan hij de uitdrukking 'sommige leden' concretiseren. Ik weet niet of er 'wishf uil thinking' achter zijn woorden steekt, of dat zij een andere achtergrond hebben. Ik ben echter geïnteresseerd in een verduidelijking te dezen.
Het is natuurlijk niet in de eerste plaats aan mij om te oordelen over de gronden waarop Kamerleden tegen dit wetsvoorstel zouden kunnen stemmen. Ik betwijfel echter of de mogelijke grond die de heer Nijpels daarvoor noemt, een passende zou zijn. Daarom zou ik er nog iets over willen zeggen. Het voorgestelde artikel 5.2.6 schrijft in het eerste lid onder andere voor dat de wet bepaalt in welke gevallen erter handhaving van de uit-of inwendige veiligheid een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd. De wet regelt de gevolgen en, zo vermeldt het tweede lid van dit artikel, kan daarbij afwijken van een aantal daar met name genoemde grondwettelijke bepalingen. Hier wordt dus door de Grondwet een inhoudelijk criterium gegeven met het oog op de vraag wanneer de wet -die de handhaving van de uit-of inwendige veiligheid beoogteen uitzonderingstoestand in de zin van het betreffende artikel regelt. Dit is namelijk het geval, wanneer deze wet de door artikel 5.2.6 toegestane inbreuk op grondwettelijke bepalingen maakt. Ten aanzien van het geldende recht is dit het geval met de Oorlogswet voor Nederland en de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag. Het betreffende artikel laat de gewone wetgever geen enkele mogelijkheid deze beide wetten buiten het bereik van artikel 5.3.6 te houden. Het enige dat de wetgever heeft te doen als dit grondwetsartikel zal worden aanvaard, is in deze beide wetten te vermelden dat zij voortaan op artikel 5.2.6 van de Grondwet zijn gebaseerd. Er kan nog slechts sprake zijn van, zo zou ik het willen noemen, een mechanische uitvoering van de Grondwet, zonder speelruimte voor de wetgever. Er is wel speelruimte voor de gewone wetgever om ten aanzien van andere noodwetten te bepalen of zij een uitzonderingstoestand in de zin van artikel 5.2.6 regelen. Die wetten wijken niet af van de Grondwet en vallen daarom niet op grond van het inhoudelijke criterium onder het bereik van artikel 5.2.6 maar dienen onder dat bereik te worden gebracht door een beslissing van de wetgever. De heer Wolff heeft gevraagd of de Regering met hem van oordeel is dat grondwetgeving per definitie nooit gelegenheidswetgeving mag zijn. Als ik hem goed heb begrepen, heeft hij deze vraag gebaseerd op de totstandkoming in de naoorlogse periode van artikel 203 van de Grondwet. Ik wil op
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5320
Wiegel deze vraag zonder omhaal antwoorden dat ook naar mijn rechtsopvatting de Grondwet geen geschikt instrument is voor gelegenheidswetgeving in die zin dat door een incidentele grondwetsherziening zou worden gepoogd in de samenleving eventueel opkomende incidenten te bestrijden. Ik heb er weinig behoefte aan om mij uit te spreken over grondwetswijzigingen in het verleden. Ik kijk nu naar de toekomst. Aan de opvatting van de Regering is dan ook gestalte gegeven door een artikel over de uitzonderingstoestand voor te stellen dat een vaste structuur beoogt te geven voor het bestuur in buitengewone omstandigheden waarbij strikte waarborgen worden gegeven; met name wijs ik op de zware bevoegdheden van de Staten-Generaal. Ik meen te mogen vaststellen dat bij onze voorstellen geen sprake is van gelegenheidspolitiek. Integendeel, er is een principiële keuze gedaan hoe in de toekomst eventuele aanslagen op onze democratische samenleving zo goed mogelijk kunnen worden afgeweerd. Ik meen ook te begrijpen dat de Regering op dit punt bij de geachte afgevaardigde waardering ontmoet. Hij staat niet over de gehele linie over het ontwerp te juichen, maar dat heb ik ook gemerkt. De heer Wolff heeft vervolgens gevraagd of er geen aanleiding is om in het wetsvoorstel een duidelijke scheiding aan te brengen tussen de afwijking van de grondwetsbepalingen in-zake verschillende bevoegdheden van verschillende bestuursorganen en de afwijking van de grondrechten. Ik geloof niet dat het verstandig is, die richting op te gaan. Zo'n onderscheiding is naar mijn mening praktisch niette hanteren, omdat bij een eventuele afwijking van grondrechten het mede gaat om bestuurlijke bevoegdheden. Die zijn niet te scheiden. Ik wil een voorbeeld geven. Een verbod van betogingen raakt zowel het grondrecht van betoging als het bestuurlijk belang van bij voorbeeld de handhaving van de openbare orde. Het is overigens zeker niet zo dat na de afkondiging van een uitzonderingstoestand -bij voorbeeld de staat van oorlog of de staat van beleg -automatisch de in artikel 5.2.6 vermelde grondrechten opgeheven worden. Tijdens de genoemde uitzonderingstoestanden bestaat alleen de mogelijkheid daar waar nodig een inbreuk op deze grondrechten te maken. Het in het recht geldende evenredigheidsbeginsel blijft ook tijdens de uitzonderingstoestand van kracht. Anders gezegd: de overheid mag met het inbreuk maken op de grondrechten niet verder gaan dan in de betreffende situatie is geboden. Daarbij staat uiteraard de uitvoerende overheid onder voortdurende politieke controle van de Staten-Generaal.
De heer Wolff (CPN): Ik wil de Minister vragen of hij geen duidelijk verband kan zien tussen het functioneren van de Staten-Generaal en het in werking zijn van de grondrechten. Ik heb mij in-stemmend uitgelaten over het voorstel van de Regering om de Staten-Generaal een bevoegdheid te geven, die ontbrak. Deze was al eens in 1948 in een heftig debat van de zijde van de VVD-fractie aan de orde gesteld. Deze fractie was toen van mening dat het gevaar van gelegenheidswetgeving bestond. In deze moderne tijd is het naar mijn mening niet denkbaar, dat de Staten-Generaal zouden kunnen functioneren onder omstandigheden, waaronder reeds voor het bijeenkomen van de vergadering grondrechten niet alleen de jure maar ook de facto buiten werking kunnen worden gesteld.
Minister Wiegel: Ik herhaal wat ik zojuist heb gezegd. Ik ga uit van de conditie dat ook onder bijzondere omstandigheden het evenredigheidsbeginsel moet worden gehandhaafd. Als op een gegeven ogenblik naar de mening van de overheid inbreuk moet worden gemaakt op bepaalde grondrechten en wel in een bepaalde mate, die duidelijk is toegespitst op de dan ontstane situatie, is en blijft de controle van de Staten-Generaal bestaan. Dan zijn en blijven de bevoegdheden van de Staten-Generaal duidelijk aanwezig. De heer Wolff (CPN): De vraag is of gezien de praktische ervaringen van de laatste 20 jaar de Staten-Generaal kunnenfunctioneren in een periode, waarin vrijheid van vereniging, het brief-en telefoongeheim, etc. niet meer bestaan. Ik heb ook geen voorstel gedaan. Dat had ik de Kamer en de Minister dan ook in een eerder stadium moeten voorleggen. Maar waarom is dan niet gekozen voor een gefaseerde benadering? Ik heb mijn huiver voor die uitzonderingstoestanden. Mij verplaatsend in die denkwijze, vraag ik mij echter af, waarom geen scheiding wordt gemaakt tussen de overdracht van de bestuurlijke bevoegdheden en het bijeenkomen van de Staten-Generaal en de de facto buitenwerkingstelling van de grondrechten.
De heer Nijpels (VVD): U ontkracht nu uw eigen argumenten. U stelt juist dat het in die omstandigheden heel moeilijk is, de Staten-Generaal bij elkaar te krijgen. De heer Wolff (CPN): Ikzeg helemaal niet dat het moeilijk is, de Staten-Generaal bij elkaar te krijgen. Als de trein en de auto's rijden, zijn wij zo bij elkaar. Ik zeg alleen dat het parlement tegenwoordig functioneert in een geheel andere context dan vroeger, hetgeen verbonden is met de meningsvorming buiten dit parlement. Men praat dan alleen over Staten-Generaal die in wezen verstoord werken of die ietwat gedeformeerd de Regering tegemoettreden.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mag ik de heer Wolff herinneren aan de hete zomer van 1966 en de sfeer die toen in dit gebouw heerste? Toen was er geen uitzonderingstoestand. Door het feit dat de Kamer bij elkaar was, geen contacten had en niet precies wist wat er in Amsterdam gebeurde, ontbrak alleen al door het communicatiegebrek een inzicht in wat er aan het gebeuren was. Dat kan men echter nooit tegengaan. In een uitzonderingstoestand zal een parlement nooit over alle gegevens kunnen beschikken waarover het normaal beschikt. Dat is eigen aan een uitzonderingstoestand.
De heer Wolff (CPN): Ik vind uw voorbeeld van 1966 bijzonder slecht, omdat hier toen ontzettend veel onzin is gezegd.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ja, maar dat is onder normale omstandigheden ook wel eens het geval I De heer Verbrugh (GPV): Wij hebben ook nog een historische tijd gehad tussen september 1939 en mei 1940. Verschillende delen van het land waren in de toenmalige staat van beleg. Er was censuur in allerlei gebieden. Ik heb er nooit van gehoord -ik was toen nog student -dat er in die tijd haperingen waren in de werking van het parlement; die zijn pas na 10 mei opgetreden.
De heer Wolff (CPN): Ik moet uw geheugen even opfrissen, want in die tijd -dat mag u nooit vergeten -zijn communisten geïnterneerd, ook enkele parlementariërs. Ik zeg dat tegen u -alhoewel ik deze kwestie thans niet wil oprakelen -omdat u indertijd bij een debat op een bijzonder fijnzinnige wijze de SDAP met de NSB hebt vergeleken.
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5321
Wiegel DeheerVerbrugh(GPV): In 1939was de tijd anders en in het debat waarop u zoeven doelde, heb ik gesproken over 1934. Er is heel wat gebeurd tussen 1934 en 1939. Ik ken die geschiedenis vrij goed! De heer Wolff (CPN): Wat u toen zei over 1934 was in wezen natuurlijk nog erger dan wat u nu zegt! Daar is toen echter door de heer Den Uyl op geantwoord.
Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik meen de vragen van de heer Wolff voldoende te hebben beantwoord en ik kom nu op de bijdrage van de heer Roethof. Ik heb de indruk dat er tijdens de rit van dit wetsontwerp toch een grote mate van overeenstemming is gebleken over de hoofdzaken ervan. Ik wil graag ingaan op het punt dat de fractie van de PvdA net als andere fracties al in de schriftelijke voorbereiding aan de orde heeft gesteld, nl. het punt dat het Koninklijk besluit van 1939, verklarende dat er oorlogsgevaar bestaat in de zin waarin dat in 's lands wetten voorkomt, nog nooit is ingetrokken. De geachte afgevaardig-de de heer Roethof heeft daar ook in zijn eerste termijn op gewezen en ik heb zijn opmerkingen hierover nog eens goed overwogen. Dat is dan het voordeel als er enige dagen liggen tussen de interventies van de kant van de Kamer en het antwoord daarop van de Regering. Ik wil wel zeggen dat wij tot de conclusie zijn gekomen dat de geachte afgevaardigde gelijk heeft als hij zegt dat dit Koninklijk besluit zo snel mogelijk moet verdwijnen.
De heer Roethof (PvdA): Krijg ik dat gelijk ook?
Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Als ik van mening ben dat iemand gelijk heeft, dan krijgt hij het ook van mij. Als iemand echter vaak van zich zelf van mening is dat hij gelijk heeft, dan betekent dat nog niet dat hij dan ook meteen van de ander gelijk krijgt. Als ik als Minister van Binnenlandse Zaken tegen de geachte afgevaardigde zeg 'ik vind dat u gelijk hebt', dan vind ik ook dat die Minister daarin een bijdrage moet leveren dat de geachte afgevaardigde dat gelijk ook krijgt. Ter zake heb ik contact gehad met mijn collega van Defensie en wij hebben vastgesteld dat dit Koninklijk besluit van 1939 dient als rechtsbasis voor militaire verkeersvoorschriften die afwijken van de normale wegenverkeerswetgeving. Ik noem als voorbeeld onder andere, andere eisen voor het behalen van het rijbewijs, andere eisen voor de technische uitrusting van voertuigen, het rijden in kolonnes, enz. Op zich zelf zijn dat voorschriften die niet onredelijk kunnen worden geacht, maar wat onjuist moet worden geacht, is dat deze voorschriften niet op een gewone wet zijn gebaseerd. Het Koninklijk besluit van 1939 is gedurende de naoorlogse jaren als vervanger van de formele wet gebruikt en die situatie moet zo snel mogelijk verdwijnen. Mijn collega van Defensie en ik hebben de betrokken ambtelijke afdeling opdracht gegeven om op zeer korte termijn een voorlopige wettelijke regeling voor te bereiden die de huidige regeling voor het militaire verkeer zal continueren totdat daarin definitief in de normale wegenverkeerswetgeving zal zijn voorzien. Zodra die wettelijke voorlopige voorziening door de Staten-Generaal zal zijn aanvaard -wij hebben de opdracht gegeven, dat het ontwerp van wet binnen enkele maanden bij deze Kamer moet zijn ingediend -kan het Koninklijk besluit van 1939 worden in-getrokken. De wettelijke regeling die nu wordt voorbereid, zal misschien niet op alle onderdelen perfect zijn. Een bevredigende regeling is uiteraard pas te treffen na wijziging van de wegenverkeerswetgeving, maar ik geloof toch dat de voorgestelde procedure de enige mogelijkheid is om op korte termijn af te komen van het Koninklijk besluit van 1939, zonder dat het op het ogenblik bestaande militaire verkeersregime in de war wordt gestuurd. Ik hoop dat de heer Roethof, nu wij op deze hoogst merkwaardige situatie die in de loop van een dertigtal jaren is gegroeid reageren, zoals ik heb uiteengezet, hiervoor enige waardering kan opbrengen. Dan kom ik toe aan het amendement van de heer Roethof op stuk nr. 13. Dat amendement beoogt het door ons voorgestelde additionele artikel A5.2.6.1 te schrappen, met de bedoeling om voor de invoering van de herziene Grondwet te komen tot intrekking van het Koninklijk besluit. De overgangsregeling in het betreffende artikel staat natuurlijk op zich zelf los van het Koninklijk besluit van 1939. Het is helemaal niet geschreven om de geldigheidsduur van dat besluit nog een beetje te rekken. Het biedt alleen de wetgever vijf jaar de gelegenheid, de formele wetgeving aan te passen aan artikel 5.2.6, zoals wij dat thans voorstellen. Daarbij komen nog andere zaken aan de orde. Er zijn nog meer wetten die rechtsgevolgen verbinden aan het bestaan van oorlogsgevaar. Wij hebben daar-van in de memorie van toelichting al een paar voorbeelden genoemd. Ik denk aan artikel 76A van de Onteigeningswet en aan artikel 28 van de ln-kwartieringswet. Al deze wetgeving moet na het tot stand komen van artikel 5.2.6 worden aangepast. Om in de in het overgangsartikel genoemde periode van vijf jaar geen rechtsvacuüm te laten ontstaan, blijft artikel 201, laatste lid, van de huidige Grondwet nog van kracht. Wij hebben die periode beslist nodig om de wetgeving aan te passen. Het Koninklijk besluit van 1939 zal wat ons betreft op korte termijn worden ingetrokken. Dan ontstaat er een blanco situatie. Dat wil zeggen, als zich opnieuw een situatie van concreet oorlogsgevaar voordoet, dan zal er een nieuw Koninklijk besluit moeten worden genomen, dat het oorlogsgevaar signaleert en dat de daarvoor geschreven wettelijke bepalingen in werking doet treden. Als het amendement van de heer Roethof echter wordt aanvaard, komen wij met de rest van de wetgeving op dit terrein in de allergrootste perikelen. Zeker gelet op mijn toezegging vraag ik hem dan ook met klem, of hij niet bereid is, tot intrekking van zijn amendement ter zake over te gaan. De heer Roethof heeft terecht vastgesteld dat in artikel 5.2.6 nogal wat waarborgen zijn ingebouwd ter voorkoming van misbruik. Met name de grote bevoegdheden van de Staten-Generaal hadden zijn instemming. Hij heeft erbij gezegd, dat hij het wat ontnuchterend vond, dat het betreffende wetsvoorstel, evenmin overigens als het bestaande artikel 202, uitsluitsel verschaft over de parlementaire situatie die ontstond na het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog. Ik wil daarop graag ingaan. Ik vrees echter dat ik niet veel meer helderheid kan bieden dan getracht is te geven in de memorie van antwoord naar aanleiding van een vraag in het voorlopig verslag. Wij hebben gesteld dat artikel 5.2.6 voor die bedoelde situatie geen oplossing kan bieden, omdat het hier gaat om omstandigheden van staatsnood, waarvoor vooraf nimmer dwingende voorschriften kunnen worden gegeven. Wij kunnen het onmogelijke niet regelen. In dat verband vroeg de geachte afgevaardigde nog of het amendement-Burger vergeefs is ingediend. Dat amendement strekte ertoe in artikel 4 van de Wet buitengewone bevoegdhe den burgerlijk gezag te verzekeren dat een wetsvoorstel tot voortduring van de burgerlijke uitzonderingstoestand
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5322
Wiegel onverwijld aan de Staten-Generaal zou worden voorgelegd. Het regeringsvoorstel sprak van 'zo spoedig mogelijk'. Het amendement is aangenomen en was daarom niet tevergeefs. Voor wat de mogelijke relatie met het onderhavige grondwetsontwerp betreft, merk ik op dat wij de gedachte die lag in het amendement-Burgerin feite een versterking van de rol van het parlement -tot een acceptabel eind hebben gebracht. Wanneer de geachte afgevaardigde naar onze voorstellen kijkt, kunnen de Staten-Generaal op eigen initiatief -zonder afhankelijk te zijn van een regeringsvoorstel -beslissen omtrent het voortduren van een uitzonderingstoestand. Ik meen dat dit een adequate aanpak van de Regering is in de gedachtenlijn van de geachte afgevaardigde. De geachte afgevaardigde heeft ook gezegd dat hij wat moeite heeft met de relatie tussen dit voorstel en de in de naoorlogse periode tot stand gekomen noodwetgeving. De heer Nijpels heeft hierover ook vragen gesteld, waarop ik al ben ingegaan. Ik roep in herinnering dat de wetgever aan moet wijzen welke noodwetten onder het bereik van artikel 5.2.6 zullen moeten worden gebracht. Uit een ander deel van de interventie van de geachte afgevaardigde proefde ik een soort licht verwijt dat de Regering in de memorie van antwoord zich wat gemakkelijk heeft afgemaakt van een bij de behandeling van de Oorlogswet aangenomen amendement-Schilthuis inzake het recht van vergaderen van bij voorbeeld gemeenteraden en provinciale staten. Wij hebben in de memorie van antwoord gesteld dat het een te grote mate van gedetailleerdheid zou zijn om in het betreffende grondwetsartikel speciaal het vergaderrecht van de lagere bestuurscorporaties van eventuele beperkingen uitte sluiten. Indien het wenselijk wordt geacht, te verzekeren dat tijdens de uitzonderingstoestanden van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag geen beperkingen worden opgelegd aan vergaderingen van gemeenteraden en provinciale staten -niemand zal toch denken dat artikel 5.2.6 het oog heeft op het recht van vergadering van de publiekrechtelijke lichamen -dan lijkt het meer aanbeveling te verdienen een dergelijke regeling op te nemen in de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag. De heer Roethof (PvdA): Men zou de wetgever via een grondwettelijke bepaling ertoe kunnen dwingen. Als de Minister voorstander van een bepaal-de formule is, ziet hij kans om de meest ingewikkelde zaken in de meest eenvoudige formules vast te leggen. De tot nu toe gevolgde redenering spreekt mij dus niet zo aan.
Minister Wiegel: Wat stelt u dan voor? De heer Roethof (PvdA): Het enige wezenlijke dat de Minister stelt is dat het zo ingewikkeld te formuleren is. Wij hebben thans een onaangename discrepantie.
Minister Wiegel: Ik zeg niet dat het in-gewikkeld is, ik zeg dat het een detaillering is. Details kun je best eenvoudig formuleren, maar er blijft dan sprake van een detaillering.
De heer Roethof (PvdA): Ik vind het niet zo'n verschrikkelijke detaillering. Ik wijs er nogmaals op dat er nu twee verschillende wetten zijn die respectievelijk betrekking hebben op de staat van oorlog en de burgerlijke uitzonderingstoestand. In de ene wet is dit punt wel geregeld en in de andere niet. Ik heb daarover een vraag gesteld. Daarop kan best een afwijzend antwoord komen. Ikb namelijk gevraagd, of dit nu niet via de Grondwet definitief kan worden vastgelegd. Ik kreeg enigszins de indruk, dat de Minister zei, dat het een ingewikkelde formulering betrof. Als het gemakkelijk te formuleren is, heel graag!
Minister Wiegel: Men kan van alles en nog wat gemakkelijkformuleren, maar het is dan nog de vraag, of het desbetreffende onderdeel niet zo'n detail regardeert dat het niet past in deze Grondwet. Wij zijn het er toch allemaal over eens, dat de Grondwet zo eenvoudig mogelijk de hoofdlijnen van de grondwettelijke kaders moet aange ven. Dat is nu juist mijn punt. Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardigde de heer Gualthérie van Weezel heeft erop gewezen, dat de Regering zich bij dit voorstel heeft laten leiden door de toekomst en dat de Regering niet te veel is stil blijven staan bij het verleden. Ik noteer deze uitlating van de geachte afgevaardigde met erkentelijkheid. Ik ben het ook met hem eens, dat wij ons bij de keuze ter zake van de noodwetten die onder artikel 5.2.6 zullen moeten worden gebracht, dienen te hoeden voor drempelverlaging. De geachte afgevaardigde heeft in zijn betoog nog eens terecht de rol van de Staten-Generaal bij uitzonderingstoestanden beklemtoond. Ik ben het met hem eens, dat de Regering, uiteraard binnen de grenzen van de redelijkheid, tot het uiterste zal dienen te bevorderen dat, indien de Staten-Generaal door omstandigheden niet in Den Haag kunnen vergaderen, deze dan elders bijeen kunnen komen. Ik onderstreep van harte wat de geachte afgevaardigde daarover heeft gezegd. Hij heeft mij vervolgens gevraagd wat er gebeurt, wanneer het een bepaalde rechtbank fysiek onmogelijk is, op de daartoe bestemde plaats in het vereiste arrondissement bijeen te komen. Ik verwijs wat dit betreft naar de regeling in de Noodwet rechtspleging. Daarin worden voor nog overzienbare noodsituaties regelingen getroffen, bij voorbeeld inhoudende dat rechtbanken eikaars taak over kunnen nemen. De geachte afgevaardigde de heer Gualthérie van Weezel heeft er terecht op gewezen, dat wij er goed aan zouden hebben gedaan om naast het Verdrag van Rome het internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten in de memorie van toelichting te vermelden. Wij hebben wat dat betreft een steek laten vallen. Peccavi! Ik hoop dat met deze uitspraak een en ander is bijgetrokken. Met datgene wat ik zoeven aan het adres van de geachte afgevaardigde de heer Gualthérie van Weezel heb gezegd, is tegelijkertijd een antwoord gegeven op hetgeen de heer Brinkhorst ter zake heeft opgemerkt. De heer Verbrugh heeft zijn hulde uitgesproken voor de zorgvuldige wijze waarop de Regering in de schriftelijke stukken te werk is gegaan. Hij kan zich verenigen met de algemene strekking van het wetsontwerp. Hij noteert terecht, dat in Nederland ook tijdens de uitzonderingstoestanden niet aan de godsdienstvrijheid zal worden getornd. Van zijn suggestie om Oosteuropese landen erop te wijzen hoe absoluut de erkenning van de godsdienstvrijheid in Nederland is, heb ik kennis genomen. Ik wil hem vragen op welke wijze hij die gedachten van hem operationeel denkt te kunnen maken. Ik heb er geen moeite mee, dat in de slotakte van Helsinki de godsdienstvrijheid en andere vrijheden onder één noemer zijn gebracht. Hierover heeft de geachte afgevaardigde een vraag gesteld. De geachte afgevaardigde de heer Verbrugh heeft als enige in dit Huis tot nu toe niet de noodzaak ingezien dat de Staten-Generaal zelfstandig de bevoegdheid verkrijgen te beslissen over het voortduren van een uitzonderingstoestand. Ik ben het met de geachte afgevaardigde eens dat het afkondi-
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5323
Wiegel gen van een uitzonderingstoestand de volle verantwoordelijkheid van de Regering is. Daarmee is echter niet in strijd dat de Staten-Generaal op de in artikel 5.2.6. voorgeschreven wijze daarover hun oordeel kunnen geven. De heer Van der Spek heeft grote twijfels ten aanzien van dit wetsvoorstel. Ik ben het niet met hem eens dat het afkondigen van een uitzonderingstoestand altijd een ondemocratisch handelen betekent. Er kunnen zich omstandigheden voordoen waarbij de democratie rechtstreeks wordt bedreigd. Als een uitzonderingstoestand kan heipen dat gevaar af te weren, dan zie ik in de afkondiging daarvan het tegendeel van ondemocratisch handelen. De heer Van der Spek heeft gezegd dat het wetsontwerp zegt te beogen de handhaving van de uit-of inwendige veiligheid, maar dat natuurlijk is bedoeld de veiligheid van de staat, hetgeen hij een rigide zaak acht. Uit de tekst van het wetsvoorstel en uit de stukken zal toch echter duidelijk zijn dat wij niet hebben gefilosofeerd over staatsbegrippen, maar dat wij heel concreet hebben gedacht en heel concreet spreken over de bescherming van de Nederlandse samenleving. Ik kom nu tot een korte beschouwing over wetsvoorstel 16086 over het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Ik ben dankbaar voor de woorden van waardering die verschillende geachte afgevaardigden over dit voorstel hebben geuit. Terecht hebben zij in hun woorden van waardering met name de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello betrokken. Het is in de eerste plaats haar verdienste dat dit wetsvoorstel nu ter behandeling is. De geachte afgevaardigden Kappeyne van de Coppello, Roethof en Abma hebben gesproken over de toevoeging van stoffen aan voedsel en drank. Uit de woorden van de geachte afgevaardigde de heer Faber heb ik opgemaakt dat hij benieuwd is naar mijn reactie op de verschillende gemaakte opmerkingen. Wij hebben in de nota naar aanleiding van het verslag al gesteld dat de toevoeging die ten doel heeft drinkwater en etenswaren voor menselijk gebruik geschikt te maken of te houden, zonder daarbij schadelijke effecten te hebben, naar een redelijke in-terpretatie van het recht op onaantastbaarheid van het lichaam, niet als een inbreuk op dit recht zou behoeven te worden beschouwd. Over deze voorzichtig gestelde en nogal genuanceerde zin zijn mevrouw Kappeyne van de Coppello en de heer Roethof ietwat gestruikeld. Met deze zin is beoogd een grens aan te geven tussen toevoegingen van stoffen aan voedsel en drank die wel en die niet als een inbreuk op het recht van onaantastbaarheid van het menselijk lichaam zouden kunnen worden beschouwd. Laat men denken aan het zuiveren van water ten einde dit voor menselijke consumptie geschikt te maken. Er zijn heel wat stoffen aan water toegevoegd voordat men van drinkwater kan spreken. Dan is de vraag of alle handelingen die te maken hebben met een goede bereiding van drinkwater, als een beperking van het recht op onaantastbaarheid worden beschouwd. Zonder twijfel valt de toevoeging van fluoride aan drinkwater wel onder artikel 1.10a, omdat die toevoeging met een goede bereiding van drinkwater niets te maken heeft. Ik kan mij intussen aan de andere kant ook de ongerustheid van de geachte afgevaardigde wel voorstellen. Het is natuurlijk altijd denkbaar dat bepaalde, als onschuldig beschouwde toevoegingen van stoffen naderhand blijken minder onschuldig te zijn. Er is dan ook wat voor te zeggen om elke toevoeging van stoffen aan dranken en voedsel onder de werking van het betreffende artikel te laten vallen, omdat daarmee de onzekerheid over de reikwijdte van dit recht wordt voorkomen. Ik denk dat een zodanige conclusie praktisch geen perikel oplevert, omdat elke toevoeging van welke aard dan ook -althans als ik mij ter zake goed heb laten informeren -ingevolge de Warenwet en de Vleeskeuringswet op een wettelijke grondslag berust. Ten aanzien van het drinkwater houdt de Waterleidingwet de formeel wettelijke basis in. Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft nog een vraagje gesteld of het veroorzaken van geluidshinder van overheidswege onder de werking van artikel 1.10a valt. Zij heeft als voorbeeld genoemd het geluid dat afkonv stig is van een stoplichteninstallatie.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik heb dat als een voorbeeld genoemd. Het was een zeer individueel voorbeeld omdat het niet voor een hele groep mensen gold. Eén meneer dacht dat hij daardoor ernstig ziek zou worden. Ik zou mij echter kunnen voorstellen dat er voorbeelden -die heb ik ook genoemd -te noemen zijn van nog iets overtuigender geluidhinder die door velen als storend wordt ervaren. Wie weet krijgen wij in Nederland ook nog eens voorschriften of al dan niet in openbare gebouwen allerlei jengelmuziek mag aanstaan. Nu schijnen wij daar geen hinder van te hebben, maar je weet nooit hoe de gevoeligheid zich ontwikkelt. Minister Wiegel: In het geval van geluidsoverlast van een zodanige sterkte dat die zou kunnen leiden tot beschadiging van de gehoororganen kan men bepaald spreken van een inbreuk op het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Een dergelijke geluidshinder zou tegen die achtergrond onder de werking van artikel 1.10a kunnen vallen. Ik mag de geachte afgevaardigde wijzen op de het vorige jaar in het Staatsblad verschenen Wet geluidhinder, waarin regels worden gesteld in-zake het voorkomen of het beperken van geluidhinder. Er zijn meer concrete vragen gesteld. De verplichting tot het gebruiken van een autogordel of een bromfietshelm kan naar de mening van de Regering niet worden beschouwd als een inbreuk op het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Het effect van beide verplichtingen -ik kan voor een deel uit ervaring spreken -op het lichaam is daarvoor toch te gering. Een wettelijke grondslag voor deze verplichtingen is ingevolge artikel 1.10a naar onze opvatting dan ook niet nodig. De geachte afgevaardigde de heer Abma heeft te kennen gegeven wat moeite te hebben met de stelling dat isolatiefolter als inbreuk op het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam zou kunnen worden beschouwd. Indien iemand voor langere tijd geïsoleerd of opgesloten wordt zonder een minimum aan mogelijkheden tot menselijk contact, zal dat hoogstwaarschijnlijk kunnen leiden tot een verstoring van de functies van verschillende organen van het menselijk lichaam. Dat betekent dat het gerechtvaardigd is in die gevallen te spreken van een inbreuk op de onaantastbaarheid daarvan. Ik kom dan nu bij de interventie van de geachte afgevaardigde de heer Faber, die in een uitvoerig betoog gesproken heeft over de betekenis van de voorgestelde grondwetsbepalingen, over de privacy en de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Privacy is nog een begrip in ontwikkeling, met alle onzekerheden van dien, zo heeft de geachte afgevaardigde gesteld. Is er in verband daarmee niet wat voor te zeggen dat de bepaling over lichamelijke onaantastbaarheid ruim zou kunnen worden opgevat en dat er zowel de bescherming van de lichamelijke als de geestelijke integri-
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5324
Wiegel teit onder zou kunnen vallen? Ik geloof niet dat het begrip onaantastbaarheid van het menselijk lichaam zo ruim opgevat kan worden. De term is immers 'onaantastbaarheid van het menselijk lichaam', niet onaantastbaarheid van 'lichaam en geest', of onaantastbaarheid van de 'persoon'. Ik kan mij wél voorstellen dat een inbreuk op iemands lichaam tevens een inbreuk op iemands geestelijk functioneren kan inhouden. Ik herinner bij voorbeeld aan het ook door de geachte afgevaardigde genoemde voorbeeld van de in-enting. Inbreuken op iemands geestelijke integriteit zullen echter door de voorgestelde bepalingen over de persoonlijke levenssfeer worden bestreken. Ik deel met betrekking tot de interpretatie van het begrip persoonlijke levenssfeer toch niet het standpunt van de heer Faber, dat op dat gebied veel onduidelijkheid bestaat. Ik beperk mij tot de onderwerpen geestelijke en lichamelijke integriteit. Met betrekking tot deze onderwerpen kan men op grond van de parlementaire discussies in verband met de wetsontwerpen over de grondrechten en ook de rechtspraak zeker aannemen dat zij bestreken worden door het grondrecht over de persoonlijke levenssfeer. De privacy heeft betrekking op zowel de geestelijke als de lichamelijke integriteit. Lichamelijke onaantastbaarheid, naar de woorden zelf reeds zeggen, ziet op lichamelijke integriteit waarbij in gevallen als inenting tevens de geestelijke integriteit in het geding kan zijn. Dit betekent naar mijn opvatting dat in elk geval in één der beide grondwetsbepalingen, hetzij over de privacy, hetzij over de onaantastbaarheid, bescherming tegen inbreuken gevonden zal worden. Aangezien beide voorgestelde grondwetsbepalingen dezelfde voorschriften geven over het stellen van beperkingen, maakt het grondwettelijk voor de rechtsbescherming niet uit bij welke bepaling men bescherming zoekt, óf die bij de privacy, óf die over de onaantastbaarheid, óf in beide. Ik hoop dat ik met deze opmerking de vrees bij de geachte afgevaardigde heb weggenomen, dat de Grondwet onvoldoende bescherming zou bieden tegen inbreuken op geestelijke en lichamelijke integriteit. Ik geloof dat er voor die vrees geen grond is. D Staatssecretaris Haars: Mijnheer de Voorzitter! De heren Roethof en Brinkhorst hebben nadere toelichting gevraagd op de tweede nota van wijzigingen op het wetsontwerp inzake de uitzonderingstoestanden. Daarbij heeft de heer Roethof allereerst gevraagd waarom die nota zo laat is in-gediend. De reden is gelegen in de in-houd van de tweede nota van wijzigingen zelf. Zij voorziet namelijk in de mogelijkheid van afwijking van een tweetal van de ontwerp-grondwetsbepalingen inzake justitie. Vóór de totstandkoming van die nota van wijzigingen moest dan ook bekend zijn hoe die bepalingen inzake justitie zouden komen te luiden in de vorm waarin zij uiteindelijk aan de Tweede Kamer zouden worden voorgelegd. Het wetsontwerp inzake justitie moest ingediend zijn -en is pas ingediend -op 25 april jl. De nota van wijzigingen kon derhalve pas worden ingediend nadat dat wetsontwerp was ingediend. De heren Roethof en Brinkhorst hebben voorts om opheldering verzocht aangaande de materie waarom het in de nota van wijzigingen gaat. Ik heb voor dat verzoek wel veel begrip omdat de materie van de militaire rechtspraak toch al in zekere mate speciaal is. Het ligt bepaald in de bedoeling die vorm van rechtspraak in de toekomst niet langer als een bijzondere, maar van een gewone rechtspraak afwijkende tak van justitie te laten functioneren. Zoals de Kamer weet, is een geheel nieuw stelsel van militaire rechtspraak in voorbereiding, dat in hoofdzaak tot doel heeft die vorm van rechtspraak te incorporeren in de gewone rechtspraak. Ik ben mij ervan bewust, dat ik hiermee vooruitloop op wetsontwerpen, die de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Defensie regarderen. Ik moet derhalve wel enig voorbehoud maken en er vooral de nadruk op leggen dat hetgeen ik ga zeggen, ontwerpen betreft die nog in voorbe reiding zijn. Terugkerend naar de tweede nota van wijzigingen merk ik op, dat zij wel afwijkingen van twee bepalingen uit het hoofdstuk rechtspraak van de nieuwe Grondwet mogelijk maakt maar alleen dan, voor zover het de rechtspraak binnen Nederland betreft, indien een uitzonderingstoestand is afgekondigd. Ik denk daarbij aan de staat van oorlog of de staat van beleg. Dat betekent al een belangrijke waarborg, dat niet zomaar van grondwetsbepalingen inzake justitie mag worden afgeweken. De uitzonderingstoestand moet bestaan, met alle voorzieningen met name de invloed van het parlement, die de Grondwet zal bieden. Dit vormt ook een belangrijk punt met het oog op de rechtszekerheid, die men bij deze materie mag verlangen.
Waarom dient nu in de mogelijkheid van een afwijking te worden voorzien? Het nieuw ontworpen grondwetshoofdstuk inzake rechtspraak zal bepalen, dat de berechting van strafbare feiten in de toekomst uitsluitend zal geschieden door colleges van de rechterlijke macht en dat vrijheidsstraffen alleen door die colleges kunnen worden opgelegd. Zoals al in detoelichting op de nota van wijzigingen is gesteld, wordt aan het vereiste omtrent benoeming voor het leven niet voldaan door de mobiele krijgsraden, die ingevolge de thans nog bestaande rechtspleging bij land-en luchtmacht en de niet permanente krijgsraden in-gevolge rechtspleging bij de zeemacht kunnen functioneren. Zo kan ingevolge artikel 245 van eerstgenoemde rechtspleging de president van een mobiele krijgsraad door de Kroon voor de duur van de in-stelling van de krijgsraad of bepaalde tijd worden benoemd. Onder feitelijke oorlogsomstandigheden kan zelfs de commanderende generaal indien daartoe door de Kroon gemachtigd, dit doen. Ik wil er wel met nadruk op wijzen, dat het gebruik maken binnen Nederland van dergelijke colleges die geheel uit niet voor het leven benoemde rechters kunnen bestaan, zoals de tweede nota van wijzigingen daarin voorziet, met de nodige waarborgen is omgeven. De gedachte, die erachter zit, is deze. Wij voorzien in de mogelijkheid, maar dan alleen als de nood in Nederland echt aan de man komt en niets anders. Die nood kan meebrengen, dat geen tot de gewone rechterlijke macht behorende functionarissen beschikbaar zijn, terwijl er toch recht gesproken moet worden. In de toelichting op de nota van wijzigingen is reeds het nodige gezegd over de thans bestaande toestand. De ontworpen grondwettelijke bepalingen kunnen aan de hand van de vigerende militaire procesregelingen worden nageleefd. Ik wil er nog het een en ander aan toevoegen omtrent de plannen, die bestaan met het oog op de nieuwe militaire wetgeving, vooral de procesrechtelijke kant ervan. Het ligt in de bedoeling de gerechten die in de toekomst over door militairen begane strafbare feiten zullen oordelen in sterkere mate te incorporeren in de gewone rechterlijke macht, waarmee ik bedoel de colleges die delicten, begaan door burgers, berechten. De gedachten gaan ernaar uit dat er militaire strafkamers bij de rechtbanken komen, die voor een groot deel uit burgerrechters bestaan -dus leden van de zittende magistratuur -met daarbij
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5325
Haars één lid dat uit militaire kring komt en deskundigheid op dat punt kan inbrengen. Waarop ik, gelet op het onderwerp van vandaag, namelijk uitzonderingstoestanden, met name wil wijzen, is het feit dat de mogelijkheid zal bestaan dat de nieuwe organisatie van militaire rechtspraak, omdat zij binnen de gewone rechtspleging zal plaatsvinden, ook in noodsituaties kan profiteren van de voorzieningen die op dat punt reeds voor de gewone rechtspleging bestaan. Ik doel hierbij op de Noodwet rechtspleging waarover de Minister van Binnenlandse Zaken zojuist al sprak. Dat is een noodwet die de mogelijkheid opent om in geval van oorlog, oorlogsgevaar of soortgelijke buitengewone omstandigheden maatregelen te doen nemen die de gewone rechtspleging zo organiseren dat zij in tijden van nood ook kan functioneren. Dat zal ook kunnen gelden voor die organen van de gewone rechterlijke macht die in de toekomst rechtspraak over militairen zullen uitoefenen. De noodwet bevat voldoende waarborgen, vooral op het punt van inspraak van de Staten-Generaal. Naast de geschetste onderbrenging van de rechtspraak over militairen in de gewone rechtspleging zal de nieuwe organisatie van die rechtspraak ook de figuur van mobiele rechtbanken kennen, die niet uit voor het leven benoemde leden behoeven te bestaan. Het ligt echter wel in de bedoeling, die rechtbanken binnen Nederland pas te laten functioneren als de staat van oorlog of van beleg is afgekondigd. Het bestaan van een uitzonderingspositie is derhalve een conditio sine qua non voor het in het leven roepen van zulke rechtbanken. Bovendien zal de in voorbereiding zijnde wetgeving ook zo luiden dat ook de mobiele rechtbanken bestaan uit twee tot de rechterlijke macht behorende leden en één militair lid. Alleen als de eerstgenoemde leden helemaal niet meer beschikbaar zijn -de nood van de nood -wordt voorzien in vervanging van die leden door militairen. Ook hierbij is het dus de bedoeling zoveel mogelijk door te blijven werken op de wijze zoals het op het ogenblik gaat en het element van de gewone rechterlijke macht zoveel en zolang mogelijk te laten meepraten. Ten overvloede -het is al gezegd in de toelichting op de tweede nota van wijzigingen -wijs ik er nog op dat wij het hebben over het optreden van mobiele krijgsraden, in de toekomst rechtbanken, in Nederland. In het hoofdstuk over de rechtspraak komt de rechtspraak door zulke gerechten in het buitenland nog aan de orde. Mijnheer de Voorzitter! Ik ben vrij uitvoerig op dit punt ingegaan omdat de opzet ervan illustratief is voor de gedachten die ten grondslag liggen aan de grondwetsherziening, met name die betreffende de uitzonderingstoestanden en de rechtspraak. De geachte afgevaardigde de heer Verbrugh heeft in het kader van het wetsontwerp over wetten en andere voorschriften gepleit voor de inpassing van een onafhankelijk orgaan dat tot taak heeft de wetten te toetsen aan de Grondwet. Hij acht dit geen overbodige luxe, omdat, zoals hij het uitdrukte, zaken zoals politieke haalbaarheid en wenselijkheid nogal eens tot resultaten kunnen leiden die op gespannen voet zouden kunnen staan met de eis van grondwettigheid. Zulk een toetsing, aldus de heer Verbrugh, zou naar zijn gevoelen ook de belangstelling voor de Grondwet doen toenemen. Zij is nu volgens hem niet de nationale kracht, die zij naar de wens van Thorbecke zou moeten zijn. Mijnheer de Voorzitter! Ik zou dit willen betwisten. We leven niet meer in de tijd van Thorbecke. In zijn tijd was de Grondwet vormgeefster aan een nieuwe constitutionele monarchie en de uitkomst van een toen recente strijd over het staatsrechtelijke bestel. Vandaag, zo zou ik met een variant op een bekende uitspraak willen zeggen, is onze Grondwet een rustig bezit. In ons volk liggen thans veel zaken controversieel maar het staatsbestel, zoals het door onze Grondwet wordt belichaamd, mag zich verheugen op een brede overeenstemming binnen ons gehele volk. Het enkele feit al, dat wij thans in een zo goede harmonie en met een zo weinig partijpolitiek gekleurde discussie een nieuwe Grondwet tot stand brengen, die de continuï-teit ten opzichte van het bestaande toch bewaart, toont al aan, dat onze Grondwet tot onze nationale verworvenheden is gaan behoren. De commissie-Vonhoff, die de hoofdstructuur van de rijksdienst beziet, heeft onlangs een interim-rapport uitgebracht onder de provocerende titel 'Zou Thorbecke nu tevreden zijn?'. De opmerkingen van de heer Verbrugh brengen mij ertoe, deze vraag ook eens te stellen met betrekking tot de plaats van de Grondwet in onze huidige samenleving. Ik denk dat Thorbecke, ware hij nog onder ons, die vraag bevestigend zou hebben beantwoord. Ik teken hierbij wél aan, dat het mij heeft verrast, gelet op de stroming in ons volk waarvan de heer Verbrugh een exponent is, dat juist hij heeft gesproken over de gevoelens van deze staatsman van de vorige eeuw. De heer Verbrugh (GPV): In een persoon kunnen verschillende aspecten zijn verenigd. De liberale tegenantirevolutionaire beginselen die de heer Thorbecke aanhing, zijn zeker niet de mijne. In een aantal discussies, die hij met Groen van Prinsterer had, zou ik zeker de kant van de laatste hebben gekozen. Het bijzondere van de heer Thorbecke was evenwel, dat hij een wijsheid naar voren bracht, waarvan de Staatssecretaris en ik graag leren. Die wijsheid bracht mee, dat er vrijheid in een samenleving kan heersen. Wel geloof ik allereerst dat er vrijheid in de samenleving mogelijk is door het doordringen van Gods Woord, terwijl de heer Thorbecke de betekenis van de Bijbel voor de politiek als een salto mortale zal hebben beschouwd. Daar moest men bij de staatkunde maar niet over praten...
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Wat u nu over Thorbecke zegt, is niet waar. Overigens kunnen wij Thorbecke nu langzamerhand als een 'nationaal rustig bezit' beschouwen. De heer Verbrugh (GPV): Graag maak ik even mijn zin af. Ik waardeer het in Thorbecke, dat hij inzag dat er vrijheid in de samenleving kan heersen wanneer verschillende, onafhankelijk van elkaar gevormde organen door een publieke discussie op elkaar inwerken; daaruit kan het regeringsbeleid voortkomen. Ik geloof dat wij het daarover grotendeels eens zijn en dat ook mensen achter de regeringstafel het hiermee eens zijn. Over mijn waardering voor Thorbecke behoeft de Staatssecretaris zich dus niet te verbazen. Staatssecretaris Haars: Mijnheer de Voorzitter! Ik verbaas me erover dat een kleine tussenopmerking mijnerzijds een zo groot debat van één kant uitlokt. Ik zal er zelf verder over zwijgen en doorgaan met mijn beantwoording. Daarmee was ik gekomen bij de wezenlijke vraag van de heer Verbrugh, namelijk wat de bewindslieden ervan vonden om de toetsing van wetten aan de Grondwet elders onder te brengen dan bij het parlement. In wezen is dit de vraag of de rechter de wetten in formele zin mag toetsen aan de Grondwet. Over dit punt is al vaker gesproken; naar ik meen tenminste tweemaal in deze Kamer. Eenmaal bij de behandeling van de Nota inzake de grondwetsherziening onder het vorige kabi-
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5326
Haars net, en vervolgens is erover gedebatteerd in het kader van de behandeling van de wetsontwerpen inzake de klassieke en sociale grondrechten. Tenslotte zal deze kwestie naar ik meen nogmaals ten principale aan de orde komen bij het wetsontwerp waarover ik zojuist sprak, het wetsontwerp 16132 betreffende Justitie, waarbij de nieuwe grondwetsbepalingen inzake de rechtspraak worden voorgesteld. Ik zal daarom trachten mezelf op dit moment beperkingen op te leggen bij de beantwoording, hoewel het natuurlijk een onderwerp is waarover men op elk moment veel kan zeggen. Bij de behandeling in de Eerste Kamer van de wetsontwerpen inzake de klassieke en sociale grondrechten is al duidelijk geworden dat het kabinet afwijzend staat tegenover een rechterlijk toetsingsrecht, hoe dan ook geformuleerd, van de wetten aan de Grondwet. In dit opzicht verschilt het huidige kabinet niet van het vorige. De vraag of de rechter de bevoegdheid dient te hebben om aan de Grondwet te toetsen, wordt verduidelijkt door haar te herformuleren als: Welk orgaan dient de wetten aan de Grondwet te toetsen? De wetgever zelf, namelijk Regering en parlement, of een rechter? Er moet dus een keus worden gemaakt. De staatsrechtelijke traditie in ons land kiest en heeft altijd gekozen voor de wetgever. Dit betekent dat uiteindelijk het parlement de arbiter in dezen is. Ik dacht dat deze traditie tevens in-hield dat het parlement daarbij zeer zorgvuldig te werk gaat. Een in mijn ogen belangrijk voordeel van ons systeem is, dat de spanning tussen het staatkundig en maatschappelijk wenselijke aan de ene kant en het constitutioneel geoorloofde aan de andere kant, gelegd wordt bij een orgaan dat naar mijn mening in ons bestel het meest geschikt is om die spanning te verwerken en daartoe ook gelegitimeerd is. Ik meen ook dat ons stelsel de rechtszekerheid duidelijk dient. En dit aspect wordt van meer betekenis naarmate de wetgeving in onze moderne verzorgingsstaat uitgebreideren indringender wordt. Ik wil er in dit verband tenslotte nog op wijzen dat sinds de recente invoering van de Wet openbaarheid van bestuur de adviezen van de Raad van State over wetsontwerpen openbaar zijn. Hierdoor is de mogelijkheid dat constitutionele twijfel ten aanzien van een wetsontwerp misschien onvoldoende aandacht van het parlement zou krijgen, nog aanzienlijk kleiner geworden.
Natuurlijk, geen enkel stelsel is zonder risico. Er is geen formele waarborg dat regering en parlement op een kwa-de dag te gemakkelijk heenstappen over duidelijke constitutionele bezwaren. Maar de ervaring heeft geleerd, dat die kans wel erg klein is. Daarbij moet worden bedacht dat, wanneer een toetsingsrecht wordt toegekend aan een rechter, zich risico's van andere aard kunnen aandienen. Het geval kan zich voordoen dat de volksvertegenwoordiging een bepaalde wettelijke regeling dringend geboden en in overeenstemming met de Grondwet acht, maar dat de rechter over zoiets later anders denkt. Daardoor kunnen in de samenleving moeilijkte verwerken spanningen ontstaan die ongunstige gevolgen kunnen hebben. Al zou alleen maar het benoemingsbeleid ten aanzien van rechters een rol gaan spelen. Bovendien kan er een lange tijd van rechtsonzekerheid ontstaan, hangende de procedure met betrekking tot de vraag of een wet nu wel rechtsgeldig is. De heer Verbrugh heeft een bepaal-de variant op dit toetsingsrecht bepleit namelijk toetsing door een speciaal college van door de Staten-Generaal aanvaarde wetsontwerpen. Geldt dat ook voor reeds goedgekeurde wetten? Zou het een variant moeten zijn van een of ander constitutioneel hof? Uit mijn algemeen betoog blijkt al dat ik zo'n hof in de Nederlandse verhoudingen bepaald niet wenselijk acht. Slechts kan worden gesteld dat door een dergelijke eenmalige toetsing van een wet aan de Grondwet voordat deze wet metterdaad is ingevoerd, de rechtszekerheid voldoende is gewaarborgd. Daar staat echter tegenover dat in deze figuur de mogelijkheid van een tegenover elkaar staan van volksvertegenwoordiging en rechter op de meest sprekende wijze zou worden gedemonstreerd. Aan de mogelijke nadelige gevolgen voor parlement en rechter en de weerslag daarvan op het staatkundig en maatschappelijk leven moet mijns inziens wel heel zwaar worden getild. Ik meen dan ook, dat dit denkbeeld bepaald moet worden afgewezen. De heer Van der Burg heeft de vraag gesteld wanneer het rapport te verwachten is van de subcommissie van de staatscommissie herziening rechterlijke organisatie over de vraag of in-tegratie van arbeidsrechtspraak en sociale verzekeringsrechtspraak gewenst is. De werkzaamheden van deze sub-commissie verkeren echter in een zeer vroeg stadium. Het is derhalve op dit moment nog niet te zeggen wanneer een dergelijk rapport kan worden uitgebracht. Het spijt mij, dat ik mijn in-terventie met dit antwoord moet eindigen. D Regeringscommissaris Simons: Mijnheer de Voorzitter! Van de dis van de gedachtenwisseling zijn nog enige kruimels voor mij overgebleven waaraan ik mij graag wil zetten. In de eerste plaats gaat het om het wetsontwerp inzake de wetgevende macht en andere voorschriften. De heer Abma, sprekende over de deconstitutionalisering van het afkondigingsformulier, betreurde het wetsontwerp op dit punt, met name omdat daardoor de naam van God uit de Grondwet zou verdwijnen. Ik moet hem er echter op wijzen, dat dit niet juist is. De naam van God komt in artikel 81 van de huidige Grondwet niet voor. Als eerste regel van het afkondigingsformulier staat: Wij enz. Koning der Nederlanden, enz. Indien men in de toekomst zou willen besluiten, de goddelijke naam niet meer in het afkondigingsformulier te gebruiken, zal de drempel daarvoor als gevolg van het thans aan de orde zijnde wetsontwerp niet minder hoog worden. Er verandert op dit punt niets. Zowel nu als in de toekomst zal het mogelijk zijn, in een wettelijke regeling besluiten te nemen omtrent het al dan niet in het afkondigingsformulier opnemen van het element 'bij de gratie Gods'. Nu heeft de geachte afgevaardigde de heer Roethof een amendement in-gediend. Hij wil namelijk dat een en ander binnen vijf jaar wordt geregeld. Ik zie eerlijk gezegd niet in, welk belang hiermee wordt gediend. Het is in-derdaad juist dat het vaststellen van nieuwe formulieren in het vervolg op een andere wijze zal moeten geschieden omdat deze niet meer in de Grondwet zijn opgenomen. Deze zaak is niet zo ingewikkeld. Dit betekent echter niet dat men daarover binnen korte tijd overeenstemming zal bereiken. Ik meen dat er andere onderwerpen van constitutionele uitvoeringswetgeving zijn, die een hogere prioriteit verdienen. Daarom kan de opneming van de termijn van vijfjaren naar mijn mening beter achterwege blijven. Vervolgens wil ik nog een opmerking maken over de algemene maatregel van bestuur. Het heeft ons verheugd dat de nota van wijzigingen op artikel 5.1.9., waarbij 'de wet regelt de op te leggen straffen' is gewijzigd in ' de wet bepaalt de op te leggen straffen', een goed onthaal heeft gevon-
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5327
Simons den, onder andere bij de heren Abma en Roethof. Zij konden ook instemmen met het niet in dit artikel vermelden van de politiedwang. De geachte afgevaardigde mevrouw Korte heeft gevraagd of de uitspraak in de nota naar aanleiding van het eindverslag, dat in de staatkundige werkelijkheid de algemene maatregel van bestuur de belangrijkste regeling na de wet is, wel klopt met de opmerking in het boek vanVan derPot/Donner, dat er nog altijd onzekerheid bestaat over de vraag, wat nu eigenlijk een algemene maatregel van bestuur is. Nu zou daarover een groot theoretisch verhaal kunnen worden gehouden, maar dat zal ik zeker niet doen. Het gaat hier om twee verschillende zaken. Wanneer men een hiërarchie van wettelijke regelingen opstelt, kan men stellen dat de algemene maatregel van bestuur daarin de tweede plaats inneemt na de formele wet, maar vóór bij voorbeeld de ministeriële regeling. Daarover bestaat geen twijfel. In de geciteerde uitspraak in het boek van Van der Pot/-Donner gaat het echter om een andere vraag, nl. wanneer iets bij algemene maatregel van bestuur geregeld moet worden en wanneer een zogenaamd klein k.b., een regelend k.b., waarbij de Raad van State niet wordt gehoord, geoorloofd is. Mevrouw Korte heeft ook gesproken over de geclausuleerde algemene maatregelen. Zij noemde in dit verband twee bezwaren, die in het boek van Van de Pot/Donner aan de orde komen. Bij het eerste bezwaar gaat het om iets, dat door de Regering ingebracht zou zijn, namelijk dat de Kamers bepaalde onderwerpen van regelgeving niet aan zich zouden moeten trekken. Het tweede bezwaar is van Van der Pot/Donner zelf, namelijk dat hierdoor het verschijnsel van de delegatie een nog grotere omvang zal aannemen. De geachte afgevaardigde vroeg het oordeel van de Regering hierover. De Regering onderschrijft thans noch het ene noch het andere bezwaar. In de memorie van toelichting op het wetsontwerp heeft de Regering zich tamelijk neutraal tegenover het verschijnsel van de geclausuleerde delegatie opgesteld. Het is een mogelijkheid, die met verstand, redelijkheid en behoedzaamheid zal moeten worden gebruikt. Ik kom vervolgens aan het wetsontwerp met betrekking tot de bepalingen inzake ambtenaren. De heer Knol heeft een opmerking gemaakt over het feit, dat dit wetsontwerp mede de strekking heeft, het gehele artikel 72
van de huidige Grondwet te doen vervallen. Derhalve met inbegrip van de eerste zin van dat artikel, waarin de huidige Grondwet verklaart, dat de Koning het opperbestuur van de algemene geldmiddelen heeft. Nu is toe te geven, dat die zin een strekking heeft die ruimer is dan het bestuur over de geldmiddelen die ten behoeve van bezoldiging en pensionering moeten worden uitgegeven. Maar daar staat tegenover, dat dit voorschrift vormt de beginzin van een artikel dat overigens uitsluitend over bezoldiging en pensionering van ambtenaren handelt. Die zin staat zelfs in één lid met de zin die over de regeling van de bezoldiging spreekt. Nu leek het uit een oogpunt van wetgevingstechniek praktischer dat eerste lid van het bestaande artikel 72 niet in tweeën te kappen en de bei-de delen niet bij twee verschillende wetsontwerpen te laten vervallen. Men kan over wat praktisch is verschillend denken. De geachte afgevaardigde de heer Knol heeft hierover een andere opvatting geventileerd, maar ik noteerde met genoegen dat hij er geen halszaak van maakte. Overigens merk ik nog op, dat het vervallen van de eerste zin van het artikel 72 uiteraard niet zonder de medewerking van de Minister van Financiën in het onderhavige wetsontwerp werd meegenomen. Wel is de Ministervan Financiën geen medeondertekenaar van het wetsontwerp, want daarvoor is het vervallen van die zin een te beperkt onderdeel van het gehele ontwerp. De Minister van Financiën heeft het ontwerp echter wel onder ogen gekregen voordat het werd ingediend. Wat betreft de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam is door de heren Wolff en Van der Spek gevraagd naar de horizontale werking van het recht op onaantastbaarheid, de werking dus van ook dit grondrecht in verhoudingen tussen burgers onderling. De geachte afgevaardigde de heer Wolff vroeg of de Regering deze horizontale werking niet zelf moet bevorderen. De geachte afgevaardigde de heer Van der Spek heeft gesproken over de voorzichtige benadering van de Regering ten aanzien van deze horizontale werking. Wel, over de horizontale werking van grondrechten is met deze Kamer enkele jaren geleden reeds uitvoerig van gedachten gewisseld bij de behandeling van het ontwerp over de vrijheidsrechten. Het standpunt van de Regering komt erop neer, dat niet uitgesloten is dat grondrechten in de verhoudingen tussen burgers doorwerken, maar dat aan deze doorwerking èn de wetgever èn het bestuur én de rechter elk hun passen-de bijdrage moeten leveren. Ik zou de geachte afgevaardigden erop willen wijzen, dat het laten doorwerken van grondrechten in de verhoudingen tussen burgers tot nu toe in ons land in belangrijke mate ook een taak van de wetgever is geweest. Wat wetgeving op het punt van de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam betreft, wijs ik op de wetgeving ten aanzien van de arbeidsbescherming. Als goed voorbeeld daarvan zou men kunnen noemen de zeer onlangs door deze Kamer aangenomen Arbeidsomstandighedenwet en ook de wetgeving op het terrein van de volksgezondheid. De wetgever is alert op dit punt en ik veronderstel dat deze situatie na het van kracht worden van artikel 1.10.a zeker niet zal veranderen, maar misschien nog iets in kracht zal toenemen.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik ben zeer tevreden over het antwoord van de Regering, verwoord door de Minister van Binnenlandse Zaken. Het lijkt mij het beste om dit maar ronduit te zeggen, ook als redengeving waarom mijn tweede termijn zeer beknopt kan zijn. Ik ben erg verheugd met de toezegging dat de brede studie, misschien is het beter te spreken van een diepe studie, naar een eventuele medebeleidsbepalende of mederichtinggevende rol in het regeringsbeleid door het parlement zal plaatsvinden met inbegrip van de vraagpunten die ik heb geformuleerd en die ik nu niet behoef te herhalen. De Minister is ook op die vraagpunten nader ingegaan. Mijn fractie acht het belangrijk, dat die bestudering wordt uitgevoerd en dat de Regering over de resultaten van die studie mettertijd een oordeel zal geven. De Minister heeft dat niet uitdrukkelijk gezegd, maar ik acht dat in-begrepen in zijn toezegging over het doen uitvoeren van die studie. Over de verhouding tussen wetgeving en kabinetsnota's heeft de Minister nog geen afgerond oordeel. Aan een eventuele medebepalende rol van het parlement in het regeringsbeleid heeft de Minister ruime aandacht geschonken. Nu is het mijniet mogelijk, alle elementen uit zijn betoog samen te vatten, maar ik herinner me nog wel, dat hij Ouds uitspraak dat de Kamer niet op de stoel van de Regering moet gaan zitten, tot de zijne maakte. Anderzijds meende hij, dat een zekere beleidsbepalende rol van de Tweede Kamer niet meer weg te denken was.
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5328
Kappeyne van de Coppello De gedachte van amendering van beleidsvoornemens van de Regering door de Kamer werd door de Minister -althans naar mijn indruk -niet met zeer groot gejuich binnengehaald. Laten we realistisch zijn, niemand zou dat nu al kunnen doen. We zijn bezig met het aandragen van bouwstenen voor een analyse van de werkverhouding tussen Regering en parlement. De een brengt andere dingen in dan de andere. Dat is ook het waardevolle van deze discussie. Niemand kan de pretentie waarmaken, nu al te weten of er veranderingen nodig zijn en zo ja, hoe. Het is niet verbazingwekkend, dat men in beschouwing en in invalshoek kan verschillen. Ik zou in ieder geval de discussie willen voortzetten. De Minister vroeg zich af, of ik niet te fatalistisch was over de voor de Kamer aanwezige mogelijkheid om haar wetgevende rol te vervullen of om die rol eventueel uitte breiden. Inderdaad heb ik een zekere vermindering op het terrein van de wetgeving geconstateerd, deels voortkomend uit externe factoren, waarop de wetgever zelf geen invloed uitoefent, maar deels ook voortkomend uit eigen onachtzaanv heid of onverschilligheid ten aanzien van de delegatie van wetgeving naar algemene maatregel van bestuur. Nu zegt de Minister: Vreest niet, ik zal de wetgevende rol van het parlement versterken. Ik geef het nu wat beknopt weer, maar zo is het op mij overgekomen. Ik ben op zichzelf erg blij met die intentieverklaring. Dat betekent namelijk dat de Kamer qua procedure meer invloed kan uitoefenen, door het recht van amendement en door het recht, een wetsvoorstel te verwerpen, als zij dat nodig vindt. Dat zou kunnen betekenen, dat allerlei zaken, die nu nog onder de noemer 'bestuur' begrepen kunnen worden, een vastere vorm gaan vinden in een wet. Hoe gunstig dat ook zou kunnen zijn, het is een deeloplossing die geen antwoord geeft op de vraag, wat de Kamer doet of behoort te doen met betreking tot het overgebleven beleid. Er blijven bestuursdaden over die niet als wet kunnen worden opgelegd, als men ten minste wil blijven nastreven dat wetgeving in principe algemene regelgeving moet zijn. Wat moet de Kamer met dat overgebleven beleid doen? Controleren, een beetje meesturen of mede bepalen? Dat is niet duidelijk. Het moet wel duidelijker worden, omdat in de praktijk de Regering zelf allerlei beleidsvoornemens aan de Kamer aanbiedt, in de verschillende vormen die ik heb genoemd, met de bedoeling dat de Kamer met die voornemens instemt. Ik meen te hebben aangetoond, dat zelfs dat procedureel niet altijd mogelijk is, omdat de Kamer bij voorbeeld niet het besluit neemt, dat zij instemt met een nota; zij neemt slechts kennis van een nota. Ook bij het mede richting geven aan beleid in grote lijnen en niet in details, ik ben dat helemaal met de Minister eens, is het alleen maar 'ja' kunnen zeggen en niet 'neen' of 'neen, tenzij' dan wel 'ja, mits', kortom alle politieke subtiliteiten die in de besluitvorming van dit Huis denkbaar zijn, erg onbevredigend. Ik hoop van harte dat de door de Minister toegezegde studie een helder licht op mogelijke oplossingen kan werpen. Mijnerzijds zal ik altoos bereid zijn, de uitkomsten van die studie onbevangen en constructief te benaderen.
De heer Brinkhorst (D'66): Vindt u dat leden van de Kamer, voordat die studie is afgerond, geen rol hebben bij het eventueel verder aandragen van bouwstenen voor de commissie van externe deskundigen? Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik denk dat het in ieder geval aan leden van de Kamer altijd vrij staat om uit zichzelf bouwstenen aan te dragen, hetzij door opmerkingen gemaakt hier in debatten, hetzij door het publiceren van hun standpunten of artikelen, hetzij door het sturen van brieven aan de commissie, wanneer zij bekend is in het land en men weet tot wie men zich kan richten. De vraag of de Kamer er zich mee zal bemoeien, kan pas worden bezien als men het programma van de commissie kent. Het hangt er ook vanaf of de commissie zelf behoefte heeft te horen aan wat er aan gedachten in de Kamer leeft. Ik zou er zelf geen bezwaar tegen hebben als op vrijwillige basis contacten ontstaan of meningen worden uitgewisseld. Op de vraag om nu bij voorbaat te zeggen dat de Kamer formeel een contact moet gaan leggen met een adviesconv missie van deskundigen die de Regering adviseert -gelet op mijn standpunt over het adviseren van adviescommissies aan de Regering en niet in de eerste plaats aan andere hoge Colleges van Staat -wil ik in principe wat terughoudend reageren. De praktijk moet dit echter gewoon uitwijzen. De intentie van de Kamer zelf moet ook uitwijzen of men zelf met initiatieven of gedachten wil komen. Ik vind het erg moeilijk daarover nu een uitspraak te doen. Dit wil ik aan het vrije spel der politieke krachten overlaten.
De heer Brinkhorst (D'66): Een beetje gekaderd, hoop ik.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Och, laat men eerst maar eens gaan denken en de ideeën wat meer uitwerken voor zichzelf. Dat lijkt mij goed huiswerk. Ik heb gezegd dat ik bereid ben, dat huiswerk te blijven maken. Ik heb met genoegen geconstateerd dat de toezegging die destijds door mi-nister-president Den Uyl is gedaan over de voorpublikatie van belangrijke algemene maatregelen van bestuur gestand wordt gedaan door dit kabinet. Mijn vrees was eigenlijk dat, als het voorpubliceren geruime tijd onderwerp van een studie zou zijn, het resultaat weer wat in de tijd vooruitgeschoven zou worden. Ik hoop van harte dat binnen afzienbare tijd op grotere schaal met die voorpublikatie begonnen kan worden, niet slechts om Kamerleden van te voren te doen weten wat de inhoud van die algemene maatregelen van bestuur is, maar ook met de bedoeling dat aan het Nederlandse volk kenbaar te maken. Ik wil nog enkele opmerkingen maken over het initiatiefrecht en de daarmee samenhangende tweede nota van wijzigingen. Ik vond het betoog van de Minister tegen het licht van de beschouwingen die ik hield, erg interessant. Hetgeen Oud daarover heeft geschreven, is mij bekend. Dat had op zichzelf dus niet reeds bijgedragen tot mijn oordeelsvorming, alleen maar in negatieve zin. Dat heeft ook nu mijn oordeel niet veranderd. De opmerking van Oud, dat bij behandeling van initiatiefvoorstellen in de Tweede Kamer de ontoelaatbaarheid van amendementen geen rol meer speelt, is een enigszins theoretische constructie, die er in de praktijk niet zo veel toe doet. Ik zal zeggen waarom. Ik meen mij te herinneren, dat de ontoelaatbaarheid van amendementen in twee categorieën uiteenvalt: wanneer zij destructief zijn en wanneer zij buiten de orde zijn. De destructiviteit van amendementen is gewoon een kwestie van procedure, namelijk of men een destructief amendement wil indienen en daarover laten stemmen dan wel tegen het gehele voorstel stemmen. De Kamer geeft meestal de voorkeur aan het stemmen tegen de gehele regeling. Bovendien worden destructieve amendementen tegenwoordig zelden ingediend. Het bepalen of een amendement buiten de orde is van een wetsontwerp is op zichzelf natuurlijk heel interessant, maar dat is een zaak die altijd door de Kamer zelf wordt uitgemaakt. In de praktijk maakt het dus geen enkel verschil uit, omdat dit bij een initiatiefvoorstel uiteraard ook gebeurt.
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5329
Kappeyne van de Coppello Minister Wiegel: Wie maakt bij een destructief amendement uit of het destructief is? Dat is het verschil tussen een amendement op een voorstel van de Regering en een op een voorstel vanuit de Kamer.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat maakt ook de Kamer uit. Minister Wiegel: De Regering kan daarin toch haar opvatting geven. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ja, maar sinds de Minister heeft toegezegd, dat de Regering meer zal meedoen aan de dialoog met de Kamer over initiatiefvoorstellen, zal ook dat verschil in de praktijk niet meer tellen.
Minister Wiegel: Dat weet ik niet. In de dialoog kan heel wel passen, dat de Regering klip en klaarzegt, dat een amendement op een voorstel van de Regering destructief is. Dat kan zeer bijdragen tot een dialoog. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ja, maar dat kan dus ook het geval zijn bij een initiatiefvoorstel. Daarom is het verschil dat Oud meent te moeten constateren in de praktijk geen verschil. Immers, dat zal een Minister die in de toekomst bij de gedachtenwisseling over initiatiefvoorstellen van de Kamer wèl aanwezig is ook kunnen doen. Mijnheer de Voorzitter! De opvattingen van Oud hebben mij dus niet zo erg overtuigd. De historische beschouwing kende ik niet. Die heeft grote indruk op mij gemaakt en heeft mij aan het twijfelen gebracht. Het is op zichzelf niet zo relevant te weten, dat ik aan het twijfelen ben gebracht, maar ik meen de uitvoerige beschouwing van de Minister recht te moeten doen door daarop toch even in te gaan. Intussen heeft de Minister al mijn bezwaren opgeheven door het recht van amendement bij de behandeling van initiatiefvoorstellen 'klip en klaar', om zijn woorden te gebruiken, in de Grondwet op te nemen via de tweede nota van wijzigingen. Daarover ben ik erg tevreden. Ik heb er begrip voor, dat in de benadering van de Minister de nadruk gelegd wordt op het recht van initiatief van de Kamer als geheel, als orgaan, en niet van individuele kamerleden. Die opvatting wil ik volstrekt billijken, evenals de opmerking van de Minister, dat, als een initiatiefvoorstel eenmaal door de Tweede Kamer is aangenomen, dus intern, als besluit, en daarna wordt ingediend bij de Eerste Kamer, dan een intrekken alleen kan geschieden namens de Tweede Kamer, eventueel ook door de mond van degene die de Tweede Kamer heeft aangewezen als verdediger van het voorstel. Dat zal vermoedelijk ook degene zijn die het voorstel in de Tweede Kamer aanhangig heeft gemaakt. Voordat dit intrekken geschiedt, zal toch altijd eerst een overleg of contact met de Tweede Kamer moeten hebben plaatsgevonden. De heer Oud heeft wel eens voor zo'n dilemma gestaan, toen hij in de Eerste Kamer met een initiatiefvoorstel kwam, dat technisch niet helemaal klopte. Hij moest toen terug naar de Tweede Kamer om toestemming te krijgen om namens de Tweede Kamer het initiatiefvoorstel in te trekken. Ik ben blij dat de Minister meer perspectief biedt op een dialoog tijdens de behandeling van het initiatiefvoorstel in wording in de Tweede Kamer. Dit zal dan ook gelden voor die zeer zeldzame gevallen, wanneer een initiatiefvoorstel wordt voorbereid in de Verenigde Vergadering. Daarin past dan ook het adviseren door de Raad van State. Ik hecht zelf altijd grote waarde aan de adviezen van de Raad van State. Ik ben er dus van overtuigd dat advisering door de Raad van State alleen maar een positieve bijdrage zal zijn aan de gedachtenwisseling in de Tweede Kamer over een aanhangig gemaakt voorstel. Ik wil er alleen wel de nadruk op leggen dat naar mijn mening die advisering via de Regering moet plaatsvinden. Dat is ook mijn ervaring met andere adviesorganen, die worden geraadpleegd over initiatiefvoorstellen uit de Kamer. Ik herinner mij een initiatiefvoorstel van de heer Waltmans tot wijziging van de Kieswet en ook een van de heer Van der Sanden. Die voorstellen zijn wel degelijk door de Kiesraad van een advies voorzien, na toestemming en geleiding van de verzoekaanvrage door de Regering. Er is nog een klein punt, dat niet bij de Grondwet zal worden behandeld, maar waarschijnlijk bij één van de zoveelste wijzigingen van het Reglement van Orde. Als een kamerlid een voorstel intrekt, dat door hemzelf aanhangig is gemaakt in de Tweede Kamer, maar dat zo is geamendeerd, misschien wel destructief geamendeerd, dat hij zich niet meer kan verenigen met de bedoeling van het voorstel zoals het is komen te luiden, kan dit voorstel dan direct door iemand anders worden overgenomen? In het verleden heb ik hierover een interessante discussie gehad met de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, toen kamerlid en verdediger van een voorstel. Het is namelijk van belang voor de wijze van indiening. Of iemand anders uit de Kamer neemt het voorstel gewoon over en dan moet het alsnog worden afgedaan, öf men zegt dat het voorstel is ingetrokken en dat er geen voorstel meer bestaat, zo dat degene die een voorstel van de strekking van het in-getrokken voorstel wil indienen, weer de gehele procedure zal moeten volgen van het indienen van een initiatiefvoorstel bij de Kamer. Misschien ziet de Minister er vanaf hieraan een beschouwing te wijden. Ik zou het erg op prijs stellen als hij dit wel doet. Bij de beoordeling van het Reglement van Orde kunnen wij het dan meenemen. Ik wil nog één opmerking maken over het voorstel omtrent de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Uit de woorden van de Minister heb ik begrepen dat hij er eigenlijk niet zoveel bezwaren tegen heeft om de Warenwet en aanverwante wetten toch maar onder werking van dit nieuwe artikel te brengen. Het levert geen moeilijkheden op, omdat die materie wettelijk eigenlijk al helemaal is vastgelegd. Ik heb zelf wat aarzeling gehad bij het onderscheid dat in de schriftelijke voorbereiding en in het aanvankelijke betoog van de Minister is aangebracht tussen de bedoelingen waarmee men stoffen toevoegt aan waren, drinkwater of wat dan ook. Ik denk dat het erg moeilijk is de bedoelingen precies te scheiden, terwijl het resultaat ervan toch erg negatief kan zijn en de persoon om wie het gaat meer baat heeft bij een grondwettelijke bescherming. Men zou ook heel andere criteria kunnen aanleggen. Men zou bij voorbeeld kunnen zeggen: In hoeverre is het tot zich nemen van dat water of die waren waaraan die stoffen zijn toegevoegd verplicht voor iemand? Dan krijg je een heel ander onderscheid, want dan zou je kunnen zeggen: De waren die worden aangeboden in het maatschappelijk verkeer worden niet verplicht geconsumeerd. Men kan daarover zelf oordelen en de vrijheid nemen ze al dan niet aan te schaffen. Bij drinkwater is er een veel grotere dwang dat men het water wel tot zich moet nemen. Dan zou eigenlijk de bescherming groter moeten zijn. Dat is weer een heel ander onderscheid: de dwangsituatie waarin men eigenlijk verkeert en het gebrek aan keuzevrijheid om die stoffen te weren. Ik wil hiermee alleen illustreren dat, hoe meer onderscheiden men maakt, de situatie eigenlijk moeilijker en on-
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5330
Kappeyne van de Coppello doorzichtiger wordt. Ik zou uit een oogpunt van rechtsbescherming nog eens aan de Minister willen vragen of hij toch maar niet uitdrukkelijk hier wil verklaren, dat hij het artikel zo interpreteert dat ook de Warenwet onder de werking van het artikel valt. Als de Minister dat zou doen, dan ben ik hem daarvoor erg dankbaar. Ik bespaar de Kamer dan het indienen van en het zich uitspreken over een overbodige motie. D De heer Nijpels (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Bij de bespreking van het ambtenarenartikel heeft de Minister het oordeel van de Kamer gevraagd over een koppeling van de discussie over een wettelijke regeling van het stakingsrecht voor ambtenaren aan een eventuele wettelijke regeling van het centraal georganiseerd overleg. Die koppeling, zo heb ik begrepen, geschiedt op verzoek van de ambtenarenorganisaties en zal in de praktijk in-houden dat niet tegemoet wordt gekomen aan wat destijds in de motie-De Voogd/Van Dam is vastgelegd, namelijk dat ervóór 1 januari 1981 nadere voorstellen zouden moeten komen over een wettelijke regeling van het stakingsrecht voor ambtenaren. Ik heb begrepen dat de Minister nu als nieuwe datum heeft genoemd 1 april 1981. Mijn fractie kan zich daarmee verenigen, al was het alleen maar omdat dit voor mij een aardig verjaardagscadeau zou betekenen. Over het antwoord van de Minister ten aanzien van het wetsontwerp over de uitzonderingstoestand nog een enkele opmerking. In eerste termijn heb ik gesproken over de wenselijkheid van een volledige opsomming van het gecodificeerde staatsnoodrecht. Die volledige opsomming zou, zo stelde ik, voor sommigen aanleiding kunnen zijn om tegen het betreffende grondwetsartikel te stemmen. Die 'sommigen' bevinden zich niet in mijn fractie, maar zouden zich in de Kamer kunnen bevinden. Minister Wiegel: Waar? Bij wie dan? De heer Nijpels (VVD): Ik kan mij voorstellen dat, als u de principiële beschouwing van de heer Van der Spek heeft aangehoord over dit grondwetsartikel, dit voor de heer Van der Spek een argument zou kunnen betekenen om tegen het betreffende grondwetsartikel te stemmen. Ik denk af en toe graag met de andere leden in dit huis mee.
Toch blijft het zo dat via een gewone kamermeerderheid bepaald kan worden of, als dit grondwetsartikel wordt aangenomen, er sprake is van een uitzonderingstoestand. Dat houdt dan weer in dat daaraan alle gevolgen gekoppeld zijn die opgesomd worden in het tweede lid van artikel 5.2.6. Met dat gegeven verder redenerend kan ik mij voorstellen dat er voorstanders kunnen zijn van een gekwalificeerde meerderheid die dan vermeld zou dienen te worden in het eerste lid van artikel 5.2.6. Aangezien daar bij de behandeling van dit grondwetsartikel niet over gesproken is, zal ik verder ook maar niet proberen slapende honden wakker te maken. D De heer Wolff (CPN): Voorzitter! Allereerst betuig ik mijn dank voor de uitvoerige beantwoording van regeringszijde: de Minister van Binnenlandse Zaken, in het algemeen ook de Staatssecretaris en verder in het bijzonder professor Simons. Er valt eigenlijk niet zoveel meer te zeggen. Wij stemmen wel en dan is de zaak aan kant. Eén ding blijft nog in mijn hoofd rondspoken, in de meest letterlijke zin, want ik heb in 1948 de tonelen meegemaakt in deze Kamer rond het voorstel dat er reden was in de Grondwet een wijziging aan te brengen waardoor uitzonderingstoestanden mogelijk zouden worden buiten de gangbare staat van beleg en oorlog. Ik heb het toen als parlementair verslaggever gadegeslagen. Dat was in de tijd dat de voorzitter de bel gebruikte, die hier op de tafel staat. Dat was ook een vorm van dialoog binnen deze Kamer. Ik wil dat niet als folkloristisch afdoen, want het was een tijd van scherpe tegenstellingen. Die hele kwestie van de uitzonderingstoestand, waarbij bevoegdheden van het normale bestuur worden overgedragen aan andere organen, is toch geen onbelangrijke zaak. Positief vind ik het dat de Minister van Binnenlandse Zaken niet zozeer naar het verleden als wel naar de toekomst wil kijken, uitgaande van het niveau waarop wij ons thans bevinden, voorhanden hebbend het inzicht in de dingen waarover wij nu allen beschikken, met behoud van onze verschillen-de opvattingen en levensbeschouwelijke visies. Dat is helder; dat is volkomen klaar. En daar kunnen wij elkaar in vinden, wattoch wel belangrijk is. Daar gaat het ook om. Het neemt echter niet weg dat de wetgever behoedzaam moet zijn. Ik vraag dus niet om belijdenissen. U krijgt ze trouwens niet van mijn kant. Waarom zou ik ze van uw kant krijgen? Wij moeten desondanks wel beschikken over een historisch bewustzijn, waarvan de heer Verbrugh gespeend is. De heerVerbrugh (GPV): Ik ben inderdaad geen historicus,... De heer Wolff (CPN): Ik ook niet, maar ik heb wel een historisch bewustzijn. De heerVerbrugh (GPV): ... maar ik meen dat ik in het algemeen de periode waarover u nu spreekt wel ken. De heer Wolff (CPN): Ik heb de indruk dat u die zeer slecht kent. In dat verband heb ik gerefereerd aan een aantal vergelijkingen die u in een vorig debat in deze Kamer gemaakt hebt.
De heerVerbrugh (GPV): Ik moet mij corrigeren: ik heb 1934 gezegd, maar het was 1933. In dat jaar was de situatie totaal anders dan in 1939. In 1933 zijn inderdaad vergelijkingen getrokken, die ik nu -om u niet te ergeren -niet zal herhalen. Daar heb ik indertijd over gesproken en die zijn getrokken door het ministerie-Colijn. In 1939 hadden wij echter de antirevolutionair Gerbrandy samen in één kabinet met twee sociaal-democraten. Er was toen een groot verschil ontstaan in de situatie. Tussen 1933 en 1939 lag een judr -naar ik meen 1936 -waarin de toenmalige Sociaaldemocratische Arbeiderspartij een totaal andere politiek is gaan voeren.
De heer Wolff (CPN): Ik moet daar toch over praten, mijnheer de Voorzitter, in verband met het interruptiedebatje. De heer Verbrugh heeft hier indertijd een vergelijking gemaakt tussen de NSB endeSDAP. De heerVerbrugh (GPV): In 1933 dus? De heer Wolff (CPN): Ja. Het was een schandalige vergelijking. Terecht is dat door de heer Den Uyl vastgepind. Had hij dit niet gedaan, dan zouden wij het zeker hebben gedaan. Bij het beschouwen van dit soort van zaken -ik wil natuurlijk niet optreden als een educatief persoon; ik ben geen welzijnswerker -moet men in deze vergaderzaal wel ongeveer weten, waarover het gaat. Er zijn dingen gebeurd, die mij ter harte gaan, onze partij of anderen te linker zijde. Ik heb het voorbeeld genoemd van vooraanstaande communisten, die geïnterneerd werden.
De heer Verbrugh (GPV): Ik wist niet dat in 1939 communisten in Nederland zijn geïnterneerd. De heer Wolff (CPN): Het was de Regering-De Geer, die toen een lijst bekend
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5331
Wolff maakte van tijdelijk geïnterneerde personen. Zij werden weer vrijgelaten. Later zijn zij weer opgepakt. Tot hen behoorden leiders van de communistische partij. Ik ben er trots op dat ik namens diezelfde partij, waarvoor hier vroeger Louis de Visser heeft gestaan -die twee keer is geïnterneerd door de toenmalige Regering-De Geer; later zag hij zijn leven beëindigd door de Duitse fascisten -hier mag spreken. Dat is geen misbruik maken van de gelegenheid. Ik kan dat niet laten en ik wens dat ook niet te laten.
De heer Verbrugh (GPV): U haalt nu twee dingen door elkaar.
De heer Wolff (CPN): Ik haal zelfs alles door elkaar. De heer Verbrugh (GPV): Wij moeten een verschil maken tussen de vooroorlogse communistische partij en de vooroorlogse SDAP. Ter zake van de SDAP heb ik over een bepaalde evolutie gesproken. De evolutie van de communistische partij is zeer merkwaardig geweest. Vele communisten zaten in 1939 met de overeenkomst tussen Molotov en Von Ribbentrop in hun maag. De heer Wolff (CPN): Een aantal weilicht wel, een aantal zeker niet. Ik adviseer de heer Verbrugh, als hij in Amsterdam is, naar het standbeeld van de Dokwerker te gaan kijken, het monument van de februaristaking. Het was een staking, waarvoor het parool door de communistische partij is gegeven. Het was ten tijde van het befaamde, beruchte pact, waarover de heer Verbrugh sprak. Natuurlijk, in alle partijen is sprake van een evolutie. Na verloop van jaren zie ik zo ontzaglijk weinig evolutie-en dat is jammer -in de denkwijze van de heer Verbrugh. Mijnheer de Voorzitter! Ik mag de tijd niet gebruiken om onderling bepaalde zaken uit te vechten. De Regering heeft daar geen boodschap aan. Ik wil nog even terugkomen op het punt van de gelegenheidswetgeving. De noodzaak van verandering van de desbetreffende bepaling in de Grondwet om tot een burgerlijke uitzonderingstoestand te geraken -dus geen staat van oorlog of van beleg; over de precieze wetsartikelen zal ik niet spreken, omdat er toch wel het wakend oog van de heer Simons is -kwam ter tafel als een initiatiefvoorstel vanuit de Kamer. Het werd gedaan door Romme, Van der Goes van Naters, Schouten, Tilanus en Bierema. De Kamer werd des vrijdags telegrafisch bijeengei oepen.
De heer Roethof (PvdA): Het was toen nog erger dan nu!
De heer Wolff (CPN): Ja, het was nog erger dan nu. Dan kan gelukkig nu niet. Ik vind de behandeling van dit soort vraagstukken, zoals wij die nu meemaken, volkomen in overeenstemming met de betekenis en de waarde die wij allen en ook mijn partij aan de Grondwet toekennen. Dat mag ook wel eens gezegd worden. Ik heb een fout gemaakt bij een in-terruptie. Dat betrof het punt van de gelegenheidswetgeving. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft gezegd: Ook wij zijn van mening dat de Grondwet er niet is voor gelegenheidswetgeving. Dat is erg belangrijk, juist als je dat koppelt aan toekomstvisie. Daarover zijn wij het met elkaar eens. Ik heb toen geïnterrumpeerd en ik heb gezegd: er is in 1948 zelfs een motie geweest van de VVD, nee een amendement, waarin geprobeerd werd in ieder geval nog waarborgen te scheppen ook rond de kwestie van de uitzonderingstoestand, voor de vrijheid van drukpers, het recht van vereniging en vergadering, de vrijheid van wonen en het recht op briefgeheim, met als eerste ondertekenaar Vonk. Dat was echter niet de VVD maar de Partij voor Vrijheid.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): De Partij voor de Vrijheid. Wij hebben het samen opgezocht. De heer Wolff (CPN): Inderdaad. Wij hebben ons daar gezamenlijk over gebogen. Dat is geen geheim. Dat is heel goed in deze Kamer. Gelukkig kunnen wij in deze Kamer elkaar op democratische punten vinden. Expliciet is er toen bijgezegd, dat het noodzakelijk was dat te doen ten einde te verhinderen dat wij te maken zouden krijgen met het introduceren van een soort gelegenheidswetgeving, die als gelegenheidswetgeving gevaren in zich zou dragen. Mijnheer de Voorzitter! Ik heb gezegd dat ik voor zo min mogelijk omschrijvingen van uitzonderingstoestanden ben, buiten de staat van oorlog en de staat van beleg. Het is erg gevaarlijk. Ik geloof ook dat het niet meer zo noodzakelijk is. Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft een niet ter zake doend voorbeeld gegeven van de gebeurtenissen in Amsterdam in 1966. Dat leek helemaal niet op een uitzonderingstoestand. Dat waren bepaalde incidentele gebeurtenissen. Als de Minister van Binnenlandse Zaken helicopters laat rondvliegen in een bepaalde periode boven Amsterdam die iedereen rillingen en bevingen bezorgen en die bijdragen tot stress en aantasting van integriteit van het menselijk lichaam -want zo heb ik het ervaren in die periode voor de inhuldiging; het waren er drie, vier tegelijk -dan is dat ook nog geen uitzonderingstoestand. In ieder geval vond ik het voorbeeld van mevrouw Kappeyne van de Coppello niet zogoed.
Minister Wiegel: Het voorbeeld van die helicopters vind ik ook niet zo goed. De heer Wolff (CPN): Ja, dat is een best voorbeeld. Ik kan het geluid jammer genoeg niet reproduceren, anders zou de Minister ineenkrimpen achter zijn tafel en zeker niet in staat zijn een debat te voeren. Het is een soort psychose maken die niet zo nuttig is, waardoor dingen ontstaan, die je helemaal niet moet hebben in gebieden waarin zich grote concentraties van de bevolking bevinden. Ik wil terugkomen op het hoofdpunt. De Regering kent de Staten-Generaal terecht een functie toe bij de beslissing of een uitzonderingstoestand wel of niet voort zal duren. Dat is een essentieel gegeven, waarover ik mij verheug. Het is een herleving van democratisch bewustzijn. Dat klinkt wel wat vaderlijk maar zo bedoel ik het niet. Overigens mag men het opvatten zoals men wil; dat interesseert mij verder niet. Belangrijk is de vraag, hoe nu de Staten-Generaal kunnen functioneren onder omstandigheden, waarin de grondrechten reeds de facto zijn uitgeschakeld. Ik denk hierbij vooral aan de vrijheid van vereniging en aan die van vergadering. De Minister is een vlotte debater en begint over 'betoging' maar dat is niet het zelfde als vrijheid van vereniging en als vrijheid van vergadering. Dat is iets héél anders dan hette-lefoon-en briefgeheim. Ik zie het verband tussen die zaken niet direct. Ik tracht mij voor te stellen hoe de Staten-Generaal onder die omstandigheden bijeenkomen. Ik zie ons al zitten, bij de opheffing van de vrijheid van vereniging. Juist daarom is de vraag, die ik heb gesteld, to the point. Als men nu die gedachtentrend wil volgen, waarom wordt dan niet een formule vastgelegd, waarmee men tot de structuur komt, waarbij de Regering de uitzonderingstoestand afkondigt en de Staten-Generaal beslissen over de vraag, of die toestand zal voortduren, terwijl tot op het moment, waarop de Staten-Generaal dat besluit nemen, de grondrechten niet buiten werking worden gesteld?
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet
5332
Wolff Als men een andere structuur als deze nastreeft, loopt men in feite achter. Dat men nu een plaats inruimt voor de Staten-Generaal, juich ik toe. Waarom juich ik dit toe? Ik doe dat vanuit een volstrekt achterlijke positie. Ik vertegenwoordig hier wat dit betreft een achterlijke positie. Ik kijk er tegenaan op grond van de ervaringen van 1948. Op grond daarvan kom ik tot de conclusie dat er nu toch wel wat goeds wordt gedaan, maar het is nu 1980. Voor het parlement geldt nu een heel andere werkwijze en er is nu een heel andere wisselwerking tussen samenleving en parlement. Wat dat betreft loopt men gezien deze andere structuur toch meer achter, zo zou ik willen zeggen tot degenen, die achter de regeringstafel zitten. De Ministervan Binnenlandse Zaken heeft op een uitvoerige en correcte wijze geantwoord maar hij is op déze zaak niet wezenlijk ingegaan, terwijl die zaak dat best waard is. De Voorzitter: In afwijking van de gedrukte agenda stel ik voor, de beraadslaging over deze onderwerpen morgen, na het vragenuur, voort te zetten. Daartoe wordt besloten.
De (algemene) beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: Ik stel voor, het verslag van de vorige vergadering goed te keuren. Daartoe wordt besloten. Sluiting 22.50 uur. Lijst van ingekomen stukken, met de door de Voorzitter ter zake gedane voorstellen 1°. twee brieven van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, met de mededeling, dat zij zich in haar vergadering van 10 juni 1980 heeft verenigd met de haar door de Tweede Kamer toegezonden voorstellen van wet, gedrukt onder de nummers 15641 en 16090.
De Voorzitter stelt voor, deze brieven voor kennisgeving aan te nemen; 2°. een brief van de Staatssecretaris van Volksgezondheid en Milieuhygië-ne, inzake wijziging van het Besluit paramedische hulp en logopedie ziekenfondsverzekering 1974 (15540, nr. 30). De Voorzitter stelt voor, deze brief voor kennisgeving aan te nemen; 3°. de volgende brieven: een, van de Minister van Justitie, met stukken inzake wetenschappelijk onderzoek;
een, van de Minister van Binnenlandse Zaken, met de concept-ontwerpen Brandweerwet 1979 en het conceptontwerp Rampenwet; een, van de Minister van Sociale Zaken, inzake wijziging van het algemeen loonmatigingsbesluit 1980. De Voorzitter stelt voor, deze brieven niet te doen drukken en ze voor kennisgeving aan te nemen; de bijgevoegde stukken liggen op de griffie ter inzage;
4°. de volgende brieven: een, van de Minister van Buitenlandse Zaken, met de tekst van een gemeenschappelijke verklaring van in-tentie voor het voeren voor een Europese onderzoekactie op het gebied van digitale lokale telecommunicatienetten (16234); een, van de Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, ten geleide van de Nota Agressief gedrag van jeugdigen -signalen uit het sociaal-cultureel werk (16228). Deze brieven zijn al gedrukt en rondgedeeld;
5°. een adres van A. H. Soepboer te Almelo, met betrekking tot zijn belasting. Dit adres is gesteld in handen van de Commissie voor de Verzoekschriften; 6°. de volgende brieven e.a.: een, van de werkgroep gewetensbezwaarden voor het betalen aan defensie, om voor dat vraagstuk een regeling te treffen; een, van S. J. J. Stoltzte Grave, over de kritieke situatie van de hongerlijdende bevolking in Noord-Oeganda; een, van de voorzitter van het lnterprovinciaal Overleg voor Gemeentefinanciën, over de regeringsnota renteverliezen herfinanciering woningwetbouw 1948 t/m 1957; een, van de radeloze ouders en de goedwillende leraren van de Frankendaelschool te Amsterdam-Oost, over de dreigende sluiting van de school. Deze brieven e.a. liggen op de griffie ter inzage; voor zoveel nodig is kopie gezonden aan de betrokken commissies.
Tweede Kamer 11 juni 1980
Grondwet Ingekomen stukken
-
Noten
Nootl (zie blz. 5267)
De vragen van het lid Van der Spek luiden:
1 Erkent de Minister, dat de weigering van de Regering' te antwoorden op de op 23 april jl. door mij tot hem gerichte vragen over een in Heythuysen aangetroffen voorraad wapens erop wijst, dat het wapens betrof, waarvoor de Regering (mede) verantwoordelijkheid draagt? Wil de Minister ten aanzien van de onder vraag 1 bedoelde vragen 1 t/m 7 stuk voor stuk uiteenzetten, waarom het beantwoorden ervan strijdig met het belang van de Staat wordt geacht?
Moet uit het feit, dat in de beantwoording van genoemde vragen zelfs niet de bereidheid is uitgesproken tot het vertrouwelijk inlichten van enige commissie van de Kamer, worden afgeleid dat ook de commissies van de Kamer, daarbij inbegrepen de vaste Commissie voor de lnlichtingen-en Veiligheidsdiensten, de feiten niet mogen kennen?
Moet uit het feit, dat op 16 april jl., 12 dagen na de vondst, de Defensievoorlichter tegenover de pers verklaarde, dat nog niet te voorzien was wanneer het onderzoek zou zijn afgerond en daarover mededelingen zouden kunnen worden gedaan, worden afgeleid dat ook op het Ministerie van Defensie nauwelijks iemand van het bestaan van deze wapenvoorraad afwist?
Vindt de Minister het wenselijk, dat door buitenstaanders vondsten van wapenvoorraden als in vraag 1 bedoeld worden gedaan?
8 Zo neen, hoe denkt de Minister te voorkomen dat er nog meer van dergelijke vondsten worden gedaan?
Erkent de Minister, dat geheimhouding ten aanzien van dit soort zaken aanleiding geeft tot grote ongerustheid ter plaatse en mogelijk ook elders in Nederland?
10 Wil de Minister alsnog in het belang van de bevolking volledige opening van zaken geven, met name door het beantwoorden van de op 23 april jl. gestelde vragen 1 t/m 7?
Aanhangsel Handelingen, nr. 1135.
Noot 2 (zie blz. 5335)
De vragen van het lid Van Erp luiden:
1 Is het de bewindslieden bekend, dat een noodtoestand is ontstaan bij huurdersvan bedrijfspanden inzake geschillen met verhuurders?
Is het waar, dat voorheen de huuradviescommissieseen bemiddelende rol vervulden in deze zaken, maar dat de huidige huurcommissies de opdracht hebben zich hiermee niet meer bezig te houden?
9 Is het waar, dat hiervoor door het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening geen toestenv ming wordt verleend?
6 Hoe denken de bewindslieden op korte termijn deze aangelegenheid op te lossen?
Welke autoriteiten of instanties zijn wèl op de hoogte gesteld van een of meer van de feiten, waarnaar in de vragen werd geïnformeerd?
6 Beseft de Minister, dat zowel de vondst in Heythysen zelf als de extreme geheimzinnigheid die rondom deze vondst in acht wordt genomen een stimulans vormen voor geïnteresseerden, om op allerlei plaatsen in Nederland op zoek te gaan naar dergelijke wapenvoorraden?
Is het waar, dat thans de Kamers van Koophandel de taak hebben deze functie te vervullen door instelling van een huuradviescommissie voor bedrijfspanden maar hiertoe nog niet zijn bewerktuigd en dat hiervoor geen enkele financiële regeling is getroffen?
Is het de bewindslieden bekend, dat verschillende Kamers van Koophandel het secretariaat van de huuradviescommissie willen onderbrengen bij de bestaande huurcommissie?
Tweede Kamer 12 juni 1980
Noten
5381