De voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het koni... - Handelingen Tweede Kamer 1980-1981 28 januari 1981 orde 3
Inhoudsopgave van deze pagina:
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het koningschap (16034, R 1138); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de Koning en de ministers alsmede de staatssecretarissen (16035); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekken-de tot opneming van een bepaling in-zake de ministerraad alsmede tot wijziging van de bepaling inzake het contraseign (16036, R 1139); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en vaste colleges van advies en bijstand (16040, R 1141). De algemene beraadslaging wordt hervat. D De heer Koekoek (BP): Mijnheer de Voorzitter! Enkele sprekers hebben de bewindslieden herinnerd aan de beloften, die zijn gedaan, toen zij aan hun taak begonnen. Onder andere is toen gezegd, dat er niet meer bemoeiing zou komen dan nodig was. De heer
Tweede Kamer 28 januari 1981
Verbrugh heeft net nog een paar voorbeelden genoemd van zichzelf zijn en zichzelf worden en zo. Het leek er dus op, dat bij CRM een ander beleid zou worden gevoerd onder dit kabinet dan onder het vorige kabinet. Ondertussen werd ook beloofd dat het voorgaande beleid zou worden voortgezet. Dat was dus volkomen in strijd met elkaar. Maar ja, dat komen wij hier wel meer tegen. In elk geval heb ik op het gebied van beleidswijzigingen weinig gemerkt. Het zal wel heel moeilijk zijn. Bewindsman of •vrouw van CRM is ook een moeilijk ambt. CRM is een departement van weggeven. In deze tijd van bezuinigen kan men minder weggeven en krijgt men te maken met ontevreden mensen. Die waren er echter buitendien ook. Degenen, die bij het weggeven wat krijgen, willen over het algemeen een jaar later meer hebben. Daarom hebben wij door de jaren heen telkens gezien dat de begroting van CRM aanmerkelijk steeg. Het laatste jaar ging dat niet meer. Het bedrag, dat in de begroting voor 1981 staat, is lager dan dat, wat stond in de begroting voor 1980. Ik ben blij dat de bewindslieden, hoe moeilijk het ook was, mijn door de jaren heen gegeven adviezen hebben opgevolgd en dus aan de bezuiniging hebben meegedaan. Ik moet wel zeggen, dat het bedrag, dat in de miljoenennota staat, hoger is dan voor 1979 gold. Er was een lager bedrag aangegeven voor 1980. Er zijn allerlei oproepen, vragen en verzoeken om voor 1981 ook meer ter beschikking te stellen. Wij weten echter allemaal dat het niet meer kan. Wij moeten absoluut bezuinigen. Ik wil de bewindslieden dan ook het advies geven een zodanig beleid te voeren dat zij met het lagere bedrag toekomen in 1981. Er zijn allerlei bezwaren. Als wij kijken, hoe het met onze cultuur en natuur is gesteld, dan blijkt dat er in de laatste jaren voorstellen zijn gedaan om meer voor de bossen te doen. Dat is juist, want onze bossen zien er vreselijk uit. Hoe er echter iets voor moet worden gedaan, weet eigenlijk niemand. Van het Ministerie van CRM gaat ter zake geen initiatief uit. Er wordt ook geen leiding aan lagere bestuursorganen gegeven. Ik heb daar heel duidelijke voorbeelden van gezien. Bij ons was bij een heel groot streekziekenhuis een mooie eenzaam gelegen wandelweg, waarlangs lichamelijk gehandicapten in in-validenwagentjes werden gereden. Zij konden daar van de prachtige natuur genieten. In het afgelopen jaar heeft Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk Grondwet
het betrokken gemeentebestuur een' heel grote fout gemaakt door aldaar een stuk land voor volkstuinen te bestemmen. Men zal zich afvragen, waarom ik dit vreemde verband tussen ziekenhuizen, gehandicapte mensen en volkstuinen leg. Ik wil de bewindslieden voorhouden dat wij een volkstuinenontwikkeling hebben, die helemaal in de verkeerde richting gaat. Ik ben een grote voorstander van volkstuinen en ik ben ervoor dat zoveel mogelijk mensen zich zelf helpen. Als zij zelf groente en fruit telen, dan is dat goed, maar door de strakke bepalingen wat de recreatie betreft is er een vlucht naar de volkstuinen. Men mag met zijn eigen natuurterreinen en bossen in Nederland niets doen. Aan het begin van deze regeringsperiode is beloofd, dat daarin verandering zou komen. Er zou meer vrijheid komen, maar dat is niet het geval. Het is voorgekomen dat iemand die een prachtig natuurterrein had, aan mensen uit de stad de gelegenheid gaf om daarop een paar caravans neer te zetten en dat die caravans op basis van de wet -van de bepalingen zeg ik nu niets; ik ben er altijd tegen geweest, maar de grote partijen waren er voor, zodat er een meerderheid was -werden weggesleept. Deze persoon is in beroep gegaan; hij heeft vier jaar geprocedeerd. In hoogste instantie kreeg hij gelijk; hij mocht op dat terrein een paar caravans neerzetten. Hij heeft er een paar laten neerzetten door mensen uit de stad. Toen kwam er een ambtenaar van de gemeente die zei: Dat kan bij wijze van spreken de Raad van State wel goed vinden dat er een paar caravans staan, maar dat vinden wij niet goed; wij adviseren u het zaakje op te ruimen, want anders worden de caravans opnieuw weggesleept. Al wil een ministerie wat, dan komt het vaak voor dat lagere overheden zich daar niets van aantrekken. Er is geen gezag meer en ook geen ontzag. Dat bedoel ik te zeggen ten aanzien van de ontwikkeling van de volkstuinen. Die geven een heel onplezierige aanblik. Wij zien deze vaak op stroken langs de spoorwegen, maar dat gaat nog wel, omdat men er zeer snel voorbijrijdt. Er worden allerlei bouwsels neergezet. Als een gemeente, die het plaatsen van deze bouwsels toelaat, een richtlijn daarvoor geeft, dan zouden zij ongeveer gelijk zijn. Er wordt nu van alles neergezet. Sommige gemeenten bestemmen complexen voor volkstuinen en daarop worden allerlei bouwsels gezet.
2614
Koekoek De mensen hebben over het algemeen maar een klein schuurtje nodig voor het gereedschap, dat zij achter willen laten. Als het slecht weer is, kunnen ze er even in schuilen. Er worden nu echter gebouwen neergezet, waar men in kan wonen, koffie en thee kan zetten, een boterham kan maken, kan slapen enz. Het Ministerie heeft de bepalingen wat dit betreft niet aangepast. Er zijn op het terrein van de recreatie overbodige wetten. Ik was het niet maar eerder heeft hier iemand gezegd, dat wanneer iemand een tent opzet in zijn eigen tuin en erin gaat slapen, de politie hem een proces-verbaal kan geven. Zo is het nóg. Als je de mensen wat vrijheid wil geven en zichzelf wil laten zijn, dan moetje aan dergelijke wetten en maatregelen een einde maken maar daarvan heb ik in deze drie-enhalf jaar niets maar dan ook helemaal niets gemerkt. Dat is nog niets vergeleken bij wat ons op het terrein van de omroepen te wachten staat. Dat is wel héél wat anders. Ik ben voor regionale omroepen maar daar moet dan wèl leiding aan gegeven worden door de Minister van CRM. De weg moet worden aangegeven waar dat allemaal langs kan. Dat gebeurt niet maar de regionale omroep komt er. Ik kan ook net zo goed spreken over de vrije omroepen. Wij hebben gezien wat er afgelopen zondag in Zelhem is gebeurd; ongeveer 120 politie-ambtenaren moesten op de been worden gebracht om een illegale zender op te sporen. Die zender is niet opgespoord, terwijl dit natuurlijk veel kostte. Wat was nu de reden? De programma's van onze officiële omroepen zijn te slecht en te onaantrekkelijk voor de mensen. Daardoor zoekt iedereen naar wat anders. Het aantrekkelijker maken van de programma's van onze officiële omroepen ligt in handen van deze Minister. Ik had daarover graag wat meer willen zeggen, maar gelet op de tijd moet dit maar even wachten tot de volgende keer. D De heer Jansen (PPR): Mijnheer de Voorzitter! Het 'oogstjaar' is aangebroken. Normaal gesproken is dit de laatste begroting van deze bewindslieden. Het is tijd om de balans van het beleid op te maken. De balans is alles bijeen genomen weinig positief; de oogst is mager. De verschillende aanzetten uit de vorige regeringsperiode tot een nieuw, meer creatief beleid zijn weinig voortvarend uitgewerkt en er zijn nauwelijks eigen visies bijgekomen of voor in de plaats gezet, terwijl de problemen daar om vragen. Op een kernpunt van beleid, de decentralisatie, is per saldo weinig vooruitgang geboekt.
De weerstanden daartegen zijn de bewindslieden te machtig geworden. Binnen het departement laait de strijd steeds weer op, de andere departementen plukken CRM leeg of stellen hun eigen centralistische koers veilig. In het laatste jaarverslag beschrijven medewerkers van de Harmonisatieraad treffend genoeg hoe het gesteld is met de coördinerende en harmoniserende kracht van de Minister, de Welzijnsraad en de ICW. Niet alleen op hetterrein van planning en decentralisatie faalt de harmonisatie, ook op beleidspunten, die daar betrekkelijk los van staan, is niet veel meer dan inventarisaties, studies, overlegorganen en vrijblijvende rapporten tot stand gebracht. Ik doel op het vrijwilligerswerk, het emancipatiebeleid en op de voortgang met de democratisering van gesubsidieerde organisaties. De bewindslieden zijn er relatief redelijk in geslaagd om de CRM-begroting van de botte bezuinigingsbijl te redden. Het is echter gezichtsbedrog want veel wordt afgewenteld op de gemeenten, die de welzijnsplanning zelf mogen betalen, die de verbeteringen van de sociale diensten, de 'oud-voornieuwoperaties' mogen uitvoeren en die de langere termijngevolgen van het tijdelijke arbeidsplaatsenplan moeten dragen. Voor een gedeelte worden de bezuinigingen ook op de cliënten afgewenteld door middel van het profijtbeginsel, de retributie in het algemeen maatschappelijk werk en de bezuinigingen bij de bibliotheken en ten slotte moeten de werkers in de gezinsverzorging en het bibliotheekwerk er maar een schepje bovenop doen öf met een minder goede rechtspositie genoegen nemen. Mijnheer de Voorzitter! Op een tweetal punten zal ik wat dieper ingaan, namelijk op het cultuurbeleid en het vrijwilligersbeleid. In het tijdschrift ' De Revisor' duikt in de discussie over kunst, politiek en geld een citaat op uit het gedicht: 'Wij komen ter wereld' van Jan Hanlo. Het luidt: 'Voor 't leren vergeten zorgen de scholen zij brengen de blanke rustige plaatsen in onze gedachten, zij leren ons lachen en eenzame spelen, eenvoudig bedreven'. De dichter Bernlef hanteert het citaat als hij zegt dat kunst bij wijze van spreken kinderachtig moet maken, onze naïviteit moet versterken, ons ingekapseldzijn moet beëindigen. Dat is, weihaast per definitie, de maatschappelijke relevantie van de kunst. Er moet dan niet ook nog eens verwacht worden dat kunstenaars, om met Bernlef te spreken, 'mee helpen de brokken op te ruimen van een maatschappij die het principe van ' ieder voor zich en God voor ons allen' heeft ingeruild voor 'ieder voor zich en sociale voorzieningen voor ons allen' maar nog steeds doorgaat mensen te drillen en te dresseren van de wieg tot aan de pensioengerechtigde leeftijd'. De verleiding is groot om over die politieke cultuur bespiegelingen te houden. In de discussie daarover worden echter veel al te globale meningen vernomen. De recente discussies over kunst en politiek zijn al moeilijk genoeg tot concrete stellingen te herleiden. Dat neemt overigens niet weg dat de PPR-fractie verwacht dat die discussies ons politici ertoe zullen inspireren om méér dan voorheen aandacht te besteden aan de maatschappelijke sector kunst. Kunst is op een verrassende manier met de werkelijkheid omgaan, zo wordt in de PPR gezegd. Vat krijgen op de werkelijkheid kan uitsluitend door er op de geëigende momenten afstand van te nemen. Zo maakt de beeldende kunstenaar zijn schilderij. Zo hoort de politicus tot beleid te komen. Daar ligt mede de inspiratie van de kunst op de politiek. En wat zegt de Minister? Ik streef naar een cultuurbeleid dat gericht is op de wijze waarop mensen hun idealen en hun visie op de werkelijkheid vorm geven'. Wat jammer dat zij, juist nu die politieke discussie over kunst en cultuur aan het opleven is, niet wat meer van haar visie op cultuurbeleid prijs geeft. Nu zal de Minister zeggen -en ze zei dat vorig jaar ook -dat haar beleid geen notabeleid is, geen mooie woordenbeleid, maar dat ze streeft naar concrete beleidsmaatregelen. Toch heeft de PPR-f ractie ook over dat concrete beleid opmerkingen te maken. Wij zijn van mening dat kunstbeleid -evenals bijvoorbeeld mediabeleid -overheden en politieke partijen voor grote dilemma's plaatst. De onafhankelijkheid en bewegingsruimte van kunst dienen te zijn gegarandeerd. Maar om die garanties te scheppen, juist waar dat niet spontaan via vraag en aanbod kan verlopen, moeten de overheden actief beleid voeren, dat wil zeggen keuzes maken, geld verdelen, criteria zoeken. Vanwege haar maatschappelijke functie is democratisering van kunst een uitgangspunt van de PPR. Maar overheden noch politieke partijen kunnen uitmaken wat mooi en goed is voor het volk.
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2615
Jansen Nog een probleem: Op het terrein van de kunsten is buitengewoon veel ongeregeld. Er wordt om diverse overheidsmaatregelen gevraagd. Die moeten er ook komen. Tegelijkertijd is duidelijk dat door haar principiële onaangepastheid de kunst zich niet regelen laat, niet ingekaderd mag worden. Dergelijke dilemma's plus een duidelijk ontoereikende hoeveelheid middelen maken het de Ministervan CRM niet eenvoudig. De PPR-fractie heeft er waardering voor dat de Minister wat de financiële middelen betreft de kunsten, naar verhouding, positief bejegend. Daarmee erkent zij de jarenlange achterstand die moet worden ingelopen. De vraag is echter of de Minister voldoende uitweg weet of uitweg durft te kiezen uit de verschillende dilemma's die in het kunstbeleid liggen opgetast. Zeker, met het indienen van de Raarrv wet Fondsen Scheppende kunst heeft de Minister een belangrijke stap gezet op weg naar een situatie waarin actieve overheidsbemoeienis en onafhankelijke kunstbeoefening spanningloos samen kunnen gaan. Zeker, democratisering van beleid, vooral waar deze in de decentralisatie gestalte krijgt, kent haar grenzen. De Minister heeft dat voor de kunstsector duidelijk erkend en ze heeft beloofd voorzichting en terughoudend te zijn. Maar die terughoudendheid is minder op haar plaats als het gaat om een ander democratiseringsaspect: het bevorederen van de participatie van kunst. De PPR-fractie hoopt dat de Minister niet al haar troeven zet op de beleidsontwikkeling rond het Landelijk On-vdersteuningsinstituut Kunstzinnige Vorming en de projecten voor Amateuristische Kunstbeoefening. De kans is dan groot -en ik hoop daarom dat de Minister hierop wil toezien -dat een dergelijk beleid vastloopt in geritsel van nota's en geinstitutionaliseer van instituten. Reden te meer om ook daarbuiten, met andere middelen, de kunstzinnigheid in dit land te bevorderen, door experimenten, door stevig overleg met de omroep, door gebruik te maken van een bestaande instelling als Openbaar Kunstbezit. Het lastige regelbare regelen. Dat probleem lijkt het kunst-en cultuurbeleid van deze Minister te blokkeren. Neemt het letterenbeleid. Eufemistisch luidt het in de memorie van toelichting dat het niet denkbeeldig is dat afzet en distributie van vooral het literaire boek in de nabije toekomst een probleem wordt. En dan staat er: 'Het zal heel moeilijk, zo niet onmogelijk zijn om vanuit mijn ministerie een passend beleidsinstrumentarium daartoe te ontwikkelen'. Moeilijk zal het zeker zijn, maar onmogelijk? Bestaat er niet al een aantal beleidsinstrumenten en liggen er niet andere gereed die aaneengesmeed kunnen worden tot de aanzet voor een integraal boekenbeleid? Ik denk hierbij aan: het beleid met betrekking tot de bibliotheken, de subsidieregelingen voor het moeilijk uit te geven boek, het door de schrijvers al zo lang bepleite leenrecht, bescherming van auteurs-en reproduktierechten, maatregelen ter verbetering van de positie van de vertalers. Dat alles kost behalve vindingrijkheid en politieke wil ook geld. Maar het alternatief is dat we de positie van het literaire boek ondergraven zien worden en dat we de auteurs de straat op blijven sturen voor het voeren van vruchteloze acties. Een ander voorbeeld: de autonome beeldende kunst die zich zo lastig laat regelen. Daarom profiteert zich het beeldende kunstbeleid op toepassingsmogelijkheden, op opdrachtssituaties. Daarom profileert de Nederlandse beeldende kunstenaar zich in het publieke imago vooral via de complementaire sociale regeling van de BKR. Welke uitweg ziet de Minister voor de vrije beeldende kunst die niet voldoende basis vindt op de vrije markt, maar die noch op het nieuwe praktijkbureau, noch binnen de BKR thuishoort of thuis wil horen? Denkt de Minister aan versterking van een kwalitatief beeldend kunstbeleid door het verruimen van de post voor stipendia en werkbeurzen? Mijnheer de Voorzitter! Al uit 1300 dateren de regels 'Van dichten comt mi cleine bate/die lieden raden mi dat iet late'. De werkelijke kunstenaar slaat die raad in de wind. Maar van zijn artistieke gedrevenheid zou de maatschappij geen misbruik mogen maken. Ik kom daarmee aan mijn derde voorbeeld: het kunstenaarsbeleid. Ook lastig en vol tegenstrijdigheden. Maar beleid voeren betekent de problemen te lijf gaan. En vanuit de kunstenaarswereld worden toch ook de nodige gegevens en suggesties aangedragen. Verleden jaar heeft deze Kamer om onderzoek gevraagd naar de sociaaleconomische positie van de kunstenaars. De Minister zegt nu in de memorie van toelichting daarmee te willen wachten tot het BKR-onderzoek is voltooid. Hoe lang moeten de niet-BKR-kunstenaars, de jazzmusici, de filmers, de componisten dan nog in de wachtkamer? Door de Federatie van Nederlandse Kunstenaarsverenigingen zijn voorstellen gelanceerd tot verbetering van de sociale zekerheid van zelfstandige kunstenaars. Diezelfde Federatie hield in oktober 1948 een congres waar Mr. A. de Roos de volgende, nu nog actuele woorden sprak: 'Even karig is het aandeel van de kunstenaar in de beschermende sociale rechten, welke de leden van de samenleving in toenemende mate genieten (uitkering bij ziekte, werkloosheidsverzekering, ouderdomsvoorziening, beroepsopleiding). Hier wreekt zich het gebrek aan sociale waardering voor het geestelijke produkt, vergeleken met die van het technische en economische produkt'. De PPR meent dat dergelijke woorden niet over dertig jaar nog aktueel mogen zijn. Vanuit de Kunstenbond FNV zijn suggesties gedaan in de richting van een soort Raamc.a.o. voor de kunsten. Vanuit de kunstenaarswereld zijn voorstellen gedaan voor verbetering van de exploitatie van het auteursrecht. Er wordt duidelijk om een actief optreden van deze Regering gevraagd, niet van de Minister van CRM alleen. Kan de Minister de Kamer meedelen hoe het onderzoek vordert naar het beleid met betrekking tot kunst en kunstenaar van de overige departementen en in welke mate die ministeries tot medewerking bereid zijn? Mijnheer de Voorzitter! Van de kultuur naar de vrijwilligers kan een kleine en soms een grote stap zijn. Twee jaar geleden heeft mevrouw Beckers een motie ingediend waarin een notitie over het vrijwilligerswerk werd gevraagd. Begin 1980 heeft de Minister het eerste deelrapport van de interdepartementale Commissie Vrijwilligersbeleid gepresenteerd. Wij zijn benieuwd wanneer deze eerste inventarisatie van het vrijwilligersverschijsel -want veel meer dan dat is het nog niet -gevolgd gaat worden door de beleidsnotitie; zie de motie die de heer Beinema gisteren indiende. Want daar vroeg de motie om. Met name was gevraagd om in de notitie in te gaan op de samenhang tussen vrijwilligersbeleid en werkgelegenheidspolitiek, uitkeringenbeleid en het beleid ten aanzien van volwasseneneducatie. Voor de PPR-fractie is het absoluut noodzakelijk om de bevordering van het vrijwilligerswerk ofwel het bevorderen van de sector van het onbetaal-de werk vooral prioriteit te geven als dat past in het emancipatiebeleid en het beleid ten aanzien van de herwaardering van de arbeid, betaald én onbetaald. Bevordering van vrijwilligers-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2616
Jansen werk op zichzelf kan bedreigend zijn voor de betaalde werkgelegenheid èn voor de emancipatie van de vrouw. In de publikatie Toekomst van de verzorgingsstaat' heeft de PPR-studiestichting een totaal-beleid geschetst, waarin een herwaardering van het onbetaalde werk dientte passen: rigoreuze herverdeling van de beschikbare betaalde arbeid onder meer door allerlei vormen van arbeidstijdverkorting en verbetering van de kwaliteitvan het betaalde èn het onbetaalde werk. Mijnheer de Voorzitter! De PPR-fractie heeft moeite met een al maar uitdijende gebureaucratiseerde verzorgingsstaat, die ertoe neigt om mensen afhankelijk te maken en die zijn doel voorbijschiet. Tegelijkertijd is het ten overstaan van dit kabinet zeer riskant nieuwe ideeën optafel te leggen. Nog voor de discussie begonnen is, worden ze soms ingepakt en getoetst op hun bruikbaarheid om financiële ombuigingen mogelijk te maken. Daarom is de PPR-fractie huiverig om tegenover deze Minister ideeën over vrijwilligerswerk tot ontplooiing te laten komen. De CRM-bewindslieden hebben weinig rechtstreekse beleidsverantwoordelijkheid voor arbeidstijdverkorting of voor een rechtvaardiger verdeling van betaalde arbeid. Zij moeten echter oppassen een beleid te voeren dat de beroepskracht terugdringt en deze bezuinigingen op laat vangen door vrijwilligers. Bevordering van vrijwilligerswerk, dat niet ten koste gaat van betaalde arbeid moet daarom prioriteit hebben, zolang de nodige structurele voorwaarden niet zijn vervuld. Mijnheer de Voorzitter! Het platform vrijwilligerswerk spreekt in een brief zijn waardering uit voor de kennelijke belangstelling van de Minister voor het vrijwilligerswerk. Het heeft de PPR-fractie vooral getroffen hoe bezorgd het platform is dat het vrijwilligerswerk, onder leiding van beroepskrachten weer in sectorhoekjes zal worden teruggedrongen. Je hebt er als minister dan wel greep op maar de creativiteit die door sectoren en facetten heengaat is dan wel dood. Het platform vraagt een stimuleringsbeleid en doet daarom een aantal verzoeken, die ik hier niet zal herhalen. De Minister en de collega's kennen ze. Het komt neer op echte ruimte voor vrijwilligers en vooral ook afstand nemen van professionele verkokering. Mijnheer de Voorzitter! Uit meer onderzoeken is gebleken dat 'werklozen' relatief niet meer aan vrijwilligerswerk doen dan zij die betaald werk verrichten. Voor de werklozen die onder de 'Sozaregelingen' vallen zijn er een aantal mogelijkheden zoals de TAP, om weer in een maatschappelijke situatie terug te kunnen komen. De vraag naar bemiddeling en voorzieningen van ABW-mensen en WAO-mensen ligt op tafel. De PPR-fractie vraagt zich af, of er geen mogelijkheden zijn om met ABW-financiering bemiddeling op gang te brengen en om projecten te financieren waarvoor ABW-mensen zich kunnen aanmelden. Wellicht kunnen in samenwerking met Sociale Zaken daar ook WAO-mensen bij betrokken worden. Mijnheer de Voorzitter! Ik wil mijn betoog afronden met enkele beleidsvragen. Het Landelijk Overleg Spontane Open schoolgroepen bepleit om voor een aantal jaren het spontane open schoolwerk een stimuleringssubsidie toe te kennen. Nu bestaat 95% van de deelnemers uit vrouwen, terwijl dit werk een duidelijk emancipatoire werking heeft. Kan de Staatssecretaris ermee in-stemmen dat een eerste financiering plaatsvindt met de emancipatiemiddelen die nog uit eerdere jaren over zijn en waar zij zegt nog steeds een claim op te hebben. Dit is geen structurele oplossing natuurlijk. Wellicht kan het een overgang betekenen naar een meer structurele oplossing waarover ook de Emancipatiecommissie een advies gevraagd kan worden. Een blijvende stimulering van het spontane open schoolwerk, met uitkeringen van het spontane open schoolwerk, met uitkeringen voor het grootste deel aan het uitvoerend werk acht de PPR-fractie van groot belang. Via het COC is ons bekend geworden dat er een aanvraag voor een subsidie ligt van Youth for Christ. De PPR-fractie heeft daar groot bezwaar tegen. Wij menen dat eerst het onderzoek naar de activiteiten van sektes, waaronder Youth for Christ, moet zijn afgerond met beleidsconclusies, voor zo'n sub-sidie overwogen kan worden. Verder blijkt een van de activiteiten van Youth for Christ te bestaan uit 'het genezen van homosexuelen van hun ziekte'. Zowel uit een oogpunt van discriminatie als uit een oogpunt van volksgezondheid, roept dit grote weerstanden op bij de PPR-fractie. Graag krijgen wij een verduidelijking van het beleid ter zake. Overleg tussen het departement en het veld op het gebied van het vormingwerk in internaatsverband bleek in november 1979 niet te leiden tot gezamenlijke voorstellen voor een redelijke oplossing van reële problemen. Het departement en het veld zijn bij het zoeken naar oplossingen ieder huns weegs gegaan.
De Staatssecretaris doorbreekt nu het dilemma door een subsidieregeling te dicteren die aan het veld wordt medegedeeld, zonder dat met bezwaren ook maar enigszins is rekening gehouden. Intussen betekent de nieuwe subsidieregeling wel een drastische ingreep in de werkwijze en een volumebeperking van pakweg 10%, die elders niet wordt opgevangen, zo wordt ons gemeld. De PPR-fractie vindt dit de slechtst denkbare manier om uit zo'n dilemma te raken. Als er knopen moeten worden doorgehakt met inhoudelijke gevolgen dan willen we daar graag in de Kamer over meepraten, met de argumenten voor en tegen op tafel. Zolang dat niet gebeurd is vraagt de PPR-fractie de staatssecretaris, de bestaande regeling te handhaven, de bezwaren van het veld een kans te geven en voorstellen voor een nieuwe regeling aan de Kamer voor te leggen. Pas daarna kunnen keuzen gemaakt worden en knopen worden doorgehakt, zonder over het veld heen te lopen, zoals nu dreigt te gebeuren. Tot slot, mijnheer de Voorzitter, ook nog iets aardigs. Het nieuwsblad van het Noorden (23.1.1981) bericht ons dat de Minister na 31 januari een beslissing zal nemen over haar bijdrage aan zogenaamde Combinatieprojecten in het kader van het bijzondere reginaal welzijnsbeleid. Het gaat om projecten in kleine kernen, waarbij meerdere wezenlijke funkties behouden kunnen blijven zoals winkel, café, dorpshuis, fietsenmaker en slijterij. De ambtelijke top van enkele departementen heeft het allemaal uitgezocht, zo lezen we. De PPR-fractie vindt dit een zeer sympathiek voorstel en zou graag de Minister willen aanmoedingen om tot een positief besluit te komen. Mogen we daarvan uitgaan?
Minister Van Agt: Mijnheer de Voorzitter! Hoewel de eerste lezing van deze algehele grondwetsherziening al een eind op gang is en in deze Kamer haar einde nadert, is het voor mij de eerste keer dat ik aan de mondelinge behandeling daarvan deelneem. Het is natuurlijk geen toeval dat ik juist bij de behandeling van de nu aan de orde zijnde voorstellen tot grondwetsherziening aanwezig ben. In het voorgestelde tweede hoofdstuk worden tal van onderwerpen geregeld, waarmee de Minister-President in zijn functie van doen heeft. Ik denk hierbij aan het koningschap en de functionering daarvan, aan de ministerraad en aan het ambt dat ik zelf bekleed. Aan deze on-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2617
derwerpen hebben verschillende geachte afgevaardigden die in eerste termijn het woord hebben gevoerd ruime aandacht besteed. Ik wil daarop nu in-gaan. Terecht stelde mevrouw Kappeyne van de Coppello dat het als een paal boven water staat dat het erfelijk vervullen van een publieke functie naar de huidige opvattingen over democratie een hoge uitzondering is. Zulk een uitzondering op de algemene regel kennen wij in ons land voor onze consitutionele monarchie onder het Huis van Oranje, een uitzondering waarbij wij ons wel bevinden. De constitutionele monarchie onder het Huis van Oranje is een geïntegreerd deel van onze democratie en dat is niet in de laatste plaats te danken aan de wijze waarop de verschillende dragers van de kroon het koninklijk gezag hebben uitgeoefend en uitoefenen. Zoals diverse geachte afgevaardigden reeds betoogden, verdient de wijze waarop de dragers van de kroon aan het koningschap gestalte geven ons aller respect en waardering. Over de taak en de positie van de Koning en zijn verhouding tot de verantwoordelijke ministers hebben met name de geachte afgevaardigden Kappeyne van de Coppello, Waltmans, Abma, Van der Sanden, De Kwaadsteniet en Van der Spek gesproken. Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft daarbij niet alleen de staatsrechtelijke positie van de Koning ter sprake gebracht, maar ook de aandacht gevraagd voor de maatschappelijke aspecten van het koningschap. Met belangstelling en waardering hebben wij haar betoog gevolgd. Ik zal mij in de beantwoording beperken tot de staatsrechtelijke positie van de Koning. De Koning is in de eerste plaats staatshoofd. In die hoedanigheid vertegenwoordigt hij ons staatsbestel naar binnen en naar buiten. Tevens maakt hij deel uit van de Regering en als zodanig oefent hij zijn regeringsfunctie uit. Tussen die twee functies dient onderscheid te worden gemaakt. Dat onderscheid is van belang, omdat -maakt men het niet -allerlei misverstanden en misvattingen kunnen optreden. Dat de Koning staatshoofd is, is zo vanzelfsprekend dat een bepaling daarover in de Grondwet wat onzinnig zou aandoen. Te bepalen dat de Koning het staatshoofd is zou een tautologie zijn. De Koning is een species van het genus staatshoofd, zoals een president, een keizer.
Anders dan in Zweden is bij ons de Koning niet alleen staatshoofd, maar maakt hij ook deel uit van de Regering. Het laatste is niet vanzelfsprekend (ik noemde Zweden al) en dient dan ook uitdrukkelijk geregeld te worden. De huidige Grondwet bezigt voor die regeringsfunctie het woord 'Koning'. De herziene Grondwet zal, indien onze voorstellen worden aanvaard, dit op meer eigentijdse wijze verwoorden door te bepalen dat de Regering wordt gevormd door de Koning en de ministers en voorts door het woord 'Regering' te gebruiken wanneer dat wordt bedoeld. Zij regeerfunctie oefent de Koning dus niet als staatshoofd uit, maar als bestanddeel van het orgaan Regering. Noch is de Koning alleen staatshoofd, zoals de geachte afgevaardigde de heer Waltmans ten onrechte veronderstelde, noch wordt zijn positie als zodanig door de voorstellen tot herziening onzichtbaar gemaakt, zoals de geachte afgevaardigde de heer Abma zich afvroeg. Van de functie van de Koning als staatshoofd wordt in de huidige Grondwet geen melding gemaakt. De voorstellen tot herziening beogen in dit opzicht niets te veranderen. Waar de Koning zijn staatsrechtelijke bevoegdheden binnen het orgaan Regering uitoefent, komt het niet juist voor de bepalingen over de ondertekening van wetten en Koninklijke besluiten (2.2.6) en over de benoeming van de ministers en de staatssecretarissen in paragraaf 1 van het tweede hoofdstuk onder te brengen, zoals de heer Waltmans heeft gevraagd. Mijnheer de Voorzitter! De verhouding tussen Koning en ministers wordt in het bijzonder bepaald door de regel dat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn. Uit deze fundamentele regel van ons staatsrecht vloeit als vanzelfsprekend voort, dat de Koning en de ministers, samen de Regering vormende, als een eenheid naar buiten optreden en dat de Koning, met inachtneming van zijn taak bij kabinetsformaties, waarop ik naar aanleiding van het betoog van de heer De Kwaadsteniet nog afzonderlijk zal terugkomen, geen zelfstandige bevoegdheden heeft. De eenheid tussen Koning en ministers brengt met zich dat eventuele meningsverschillen tussen hen niet naar buiten behoren te komen, evenmin als de persoonlijke opvattingen van de Koning. De geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft hierover behartigenswaardige woorden gesproken. Wij onderschreven deze. De geachte afgevaardigde de heer Waltmans heeft daaromtrent een h'eel andere visie naar voren gebracht. On-der erkenning van de noodzaak de onschendbaaarheid van de Koning te handhaven, zet hij, indien ik het goed heb begrepen, vraagtekens achter het zo genoemde geheim van Soestdijk. Bij de heer Waltmans drong zich de vergelijking op met de positie van de ambtenaren waar het gaat om de onschendbaarheid, omdat ook die onschendbaar zijn in die zin dat zij geen verantwoording aan de Kamer behoeven af te leggen. Maar, mijnheer de Voorzitter, ik merk op dat die vergelijking daarmee dan ook dadelijk ophoudt en dat er voor het overige aanmerkelijke verschillen zijn in de positie van de Koning en die van de ambtenaren. Om een zeer belangrijk verschil te noemen: de minister kan, wanneer hij door het parlement ter verantwoording wordt geroepen voor een gedraging van een ambtenaar, deze desavoueren, al blijft het zo dat hij voor het handelen van die ambtenaar zijn eigen politieke verantwoordelijkheid houdt. De Koning kan hij nimmer desavoueren; hij zal diens gedragingen voor zijn rekening moeten nemen. De onschendbaarheid van de Koning is uiteraard niet alleen daarin gelegen dat hij niet door het parlement ter verantwoording kan worden geroepen. Die onschendbaarheid heeft een veel wijdere strekking. Binnen en buiten het parlement behoort de Koning niet in de politieke discussie te worden betrokken. Hij staat boven de partijen en zijn persoonlijke meningen dienen buiten beschouwing te blijven. Doorbreekt men de eenheid van de Regering en heft men het zogenaamde Geheim van Soestdijk op, dan worden ook de opvattingen van de Koning tot voorwerp van discussie. Daarmee tast men de onschendbaarheid van de Koning aan en dus de constitutionele monarchie in haarwezen. Zoals gezegd brengt de ministeriële verantwoordelijkheid ook met zich, dat de Koning geen zelfstandige staatsrechtelijke bevoegdheden heeft. Dit lijkt ons zo vanzelfsprekend dat het nauwelijks toelichting behoeft. Zo wordt bij voorbeeld elk Koninklijk besluit door een minister of staatssecretaris gecontraseigneerd, die daarmee de uitsluitende verantwoordelijkheid voor dat besluit op zich neemt. Voor de onderlinge verhouding tussen de Koning en de ministers is de ministeriële verantwoordelijkheid van beslissend belang. De Koning zal zich daarvan bij voortduring bewust moeten zijn en daarnaar moeten handelen.
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2618
In de praktijk beperkt zijn taak zich tot de reeds genoemde en voor de Engelse Koning geformuleerde 'rights to be consulted, to encourage, to warn'. De geachte afgevaardigde de heer Waltmans heeft gevraagd wat er op tegen zou zijn deze 'rights' in de Grondwet op te nemen in plaats van de bepaling dat de Regering wordt gevormd door de Koning en door de Ministers. Uit hetgeen ik al heb gezegd moge gebleken zijn, dat er veel op tegen is. Het zou een wijziging brengen in de thans bestaande staatsrechtelijke verhoudingen, omdat dan de Koning niet langer deel zou uitmaken van de Regering en in weerwil van het huidige constitutionele recht dan zijn regeerfunctie vereenzelvigd zou worden met zijn positie van staatshoofd. Dit staat haaks op de opvatting dat de bestaande staatsrechtelijke verhouding tussen Koning en ministers ongewijzigd moet blijven en dat slechts naar een betere verwoording ervan dient te worden gestreefd. In dat kader wil ik ook graag een vraag beantwoorden van de geachte afgevaardigde de heer Abma. Deze vroeg zich af of in de nieuwe Grondwet niet tot uitdrukking moet worden gebracht dat de Koning hoofd van de Regering is. Ikzou die vraag ontkennend willen beantwoorden. De regeerfunctie van de Koning -het is al gezegd -mag niet worden verward met zijn functie als staatshoofd. Het één vloeit niet zonder meer uit het ander voort. Een belangrijk bezwaar is voorts dat een dergelijke bepaling -de Koning is het hoofd van de Regering -de staatkundige werkelijkheid veeleer verhult in tegenstelling tot wat de heer Abma betoogt. Een bepaling in de Grondwet dat de Koning hoofd van de Regering is, zou namelijk gemakkelijk het misverstand kunnen wekken dat het de Koning is, die het binnen de Regering voor het zeggen heeft. Ik verwijs in dit verband naar artikel 86 van de huidige Grondwet, waarin wordt gesproken over de minister als hoofd van het departement. Op zijn departement heeft de minister de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid. Waar de term 'hoofd van de Regering' die betekenis niet kan hebben, ware zij in de Grondwet niette bezigen. De heer Van der Sanden (CDA): Heeft de Minister-President ten aanzien van de term 'hoofd van de Regering' uitsluitend de heer Abma geantwoord? Ik heb namelijk het Statuut voor het Koninkrijk geciteerd, zowel in zijn artikelen als met betrekking tot de toelichting, waarin exact dezelfde formulering terugkomt. Ik zou ook daarop graag een reactie hebben, omdat ik heb betoogd dat de Grondwet in overeenstemming moet zijn met het Statuut. Minister Van Agt: Deze uiteenzetting krijgt een vervolg. Er zullen heden drie sprekers optreden. Ik neem althans in kwantitatief opzicht een zeer bescheiden aandeel in de beantwoording.
Minister Wiegel: Is dat een compliment? Minister Van Agt: Het kwalificeert de huidige spreker; het diskwalificeert de komende niet. De heer Van der Sanden (CDA): De eenheid van het regeringsbeleid blijft gewaarborgd! Minister Van Agt: Mijnheer de Voorzitter! Een kernpunt van wetsontwerp 16034 betreft de regeling van de erfopvolging. Het heeft ons verheugd dat de hieromtrent voorgestelde wijziging in deze Kamer brede steun heeft ondervonden. Ik doel natuurlijk op de gelijkstelling van mannen en vrouwen. Me-de daardoor is een regeling ontstaan die gekenmerkt wordt door eenvoud en duidelijkheid. De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst heeft met anderen, althans een ander, een amendement ingediend dat strekt tot een forse beperking van de mogelijkheid van erfopvolging in de zijlinie, namelijk tot de twee-de graad van bloedverwantschap. Dat zou betekenen dat een koning, wat de erfopvolging betreft, nog slechts kan worden opgevolgd door zijn nakomelingen en zijn broers en zusters. Erfopvolging door neven en nichten in de zin van oom-, dan wel tantezeggers, en door ooms en tantes zou dan niet meer mogelijk zijn. De Regering heeft daartegen aanmerkelijke bezwaren. De erfopvolging is één van de elementen die het koningschap tot een factor van stabiliteit in ons staatsbestel maken. Het stelsel van erfopvolging dient zodanig te zijn dat het ontbreken van een opvolger slechts bij heel hoge uitzondering kan voorkomen. Ik wil er op mijn beurt -ik ben de eerste en enige niet die dat doet -voor waarschuwen, dit probleem louter te bezien tegen de achtergrond van de actuele situatie, waarin het aantal potentiële opvolgers van de huidige koningin vrij groot is. Die situatie kan binnen enkele generaties drastisch veranderen. Daarom beschouwe men deze problematiek enigszins afstandelijk.
De geachte afgevaardigde heeft in zijn betoog een relatie gelegd met het lidmaatschap van het Koninklijk Huis.
Dat heeft mij daarom ietwat verwonderd omdat hij tijdens de behandeling van het wetsontwerp op het lidmaatschap van het Koninklijk Huis het criterium van erfopvolging heeft afgewezen, en daartegenover een aantal andere maatstaven voor regeling van dat lidmaatschap heeft aangedragen die los staan van het systeem van erfopvolging. Voor een regeling in de Grondwet dienen naar het oordeel van de Regering als uitgangspunt te worden genomen enerzijds de, al genoemde, noodzaak, te voorkomen dat een opvolger al te snel komt te ontbreken, anderzijds natuurlijk ook dat een opvolger niet een te zwakke band met het functioneren van het koningschap mag hebben. Welnu, dat -ik bedoel dus de aanwezigheid van een te zwakke band -kan men toch in het algemeen niet zeggen van de bloedverwanten van de Koning in de derde graad. Deze personen uit te sluiten van de erfopvolging komt de Regering dan ook onwenselijk voor. Wij achten het geen juiste argumentatie dat zij daardoor te veel zouden worden belemmerd bij de inrichting van hun persoonlijk leven. De plaats die een potentiële opvolger in de rangorde inneemt, zal hiervoor immers steeds van groot belang zijn. Is die plaats in de rangorde laag, dan zal betrokkene meer vrijheid hebben bij de inrichting van zijn persoonlijk leven. Mijnheer de Voorzitter! Ik heb gesproken over uitzonderlijke omstandigheden. De gedachten gaan dan natuurlijk uit naar het nieuwe artikel 2.1.6. dat is opgenomen in het door ons verdedigde wetsontwerp en dat de mogelijkheid opent om bij de wet één of meer personen van de erfopvolging uit te sluiten. Dit maakt het temeer onnodig de erfopvolging zo sterk te beperken als de heren Brinkhorst en Patijn willen. Het is beter in een uitzonderlijk geval een potentiële opvolger die vervreemd is geraakt van het functioneren van het Nederlandse Koningschap van de erfopvolging uit te sluiten, dan te snel te geraken in de situatie dat een erfopvolger ontbreekt en te moeten grijpen naar het in procedureel opzicht nogal zware middel van het benoemen van een opvolger. Indien enigszins mogelijk dient de continuïteit van het Koningschap van het Huis van Oranje te worden gerealiseerd door de erfopvolging. De Regering hecht zeer aan aanvaarding van hetgeen zij te dezen heeft voorgesteld. De Regering heeft, anders gezegd, tegen amendering zoals voorgesteld door de heren Brinkhorst en Patijn overgrote -dat wil zeggen: onoverkomelijke -bezwaren.
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2619
Van Agt Mijnheer de Voorzitter! Ik kom nu bij de kwestie van de minimumleeftijd waarop de Koning het Koningschap kan gaan uitoefenen. Wij hebben in onze samenleving in de laatste decennia een ontwikkeling gehad waarin de leeftijd waarop jongeren hun opleiding afsluiten en aan het arbeidsproces gaan deelnemen, steeds hoger is geworden. Ongeveer tegelijkertijd was er een tendens -die is er nog -de leeftijd waarop bepaalde rechten, zoals het kiesrecht, kunnen worden uitgeoefend, te verlagen. In die lijn ligt de verlaging van de leeftijd van de meerderjarigheid van 21 tot 18 jaar. Men kan hierin een zekere paradox zien. Enerzijds worden jongeren immers kennelijk op jongere leeftijd dan vroeger mondig geacht, maar anderzijds hebben zij meer opleiding nodig en blijven zij langer in de situatie van economische afhankelijkheid. Dat dit toch niet in het algemeen als een paradox wordt beschouwd, heeft kennelijk te maken met de overweging dat publiekrechtelijke en civielrechtelijke mondigheid in beginsel losstaan van de leeftijd waarop men naar opleiding en ervaring geschikt is een bepaald ambt of een bepaalde betrekking te bekleden. Het voorliggende voorstel voor artikel 2.1.10 trekt uit deze ontwikkelingen de consequenties voor de uitoefening van het koninklijk gezag. De minimumleeftijd van het gaan uitoefenen van het kominklijk gezag wordt losgemaakt van de civielrechtelijke meerderjarigheid. Daardoor wordt het mogelijk en zelfs waarschijnlijk dat de leeftijd voor de meerderjarigheid in de toekomst lager zal zijn dan die voor het uitoefenen van het koninklijk gezag. Als de meerderjarigheidsgrens wordt bepaald op 18 jaar, zal de Koning een drie jaar later zijn ambt kunnen gaan uitoefenen. Nu is het in zekere zin omgekeerd. Hij kan zijn ambt drie jaar eerder gaan uitoefenen dan de leeftijd waarop andere Nederlanders meerderjarig worden. De heer Patijn (PvdA): Gaan worden! De meerderjarigheidsgrens is nog niet verlaagd. Deze ligt nu nog bij 21 jaar. Minister Van Agt: Inderdaad, 'gaan worden'. Deze grens is nog niet verlaagd, maar de verlaging is op goedkomende wegen. Mijnheer de Voorzitter! Gelet op de ontwikkelingen die ik heb geschetst, meen ik dat ons voorstel heel redelijk is. Bij een functie, die wordt vervuld krachtens erfopvolging, is het noodzakelijk een minimumleeftijd voor de aanvang ervan vast te stellen. Op welke leeftijd bepaalt men dan die aanvangsgrens? Ons voorstel hiervoor is: 21 jaar. Men kan dit bestrijden met de stelling, dat het een willekeurige grens is. Die bestrijding is in zich zelf wel juist, maar niet erg doeltreffend, want het trekken van welke grens dan ook is altijd in zich zelf willekeurig, terwijl toch een grens moet worden bepaald. Gegeven de wens de aanvang van de uitoefening van het koninklijk gezag enige jaren later te stellen dan 18 jaar, is de leeftijd van 21 jaar nog zo vreemd niet. Voor een zware functie als de uitoefening van het koningschap lijkt mij een minimumleeftijd van 21 jaar eerder aan de lage dan aan de hoge kant. Alleen de overweging een regentschap niet onnodig lang te laten duren, heeft ons ten slotte gebracht tot het voorstel, de grens te leggen bij 21 jaar. Mijnheer de Voorzitter! Het zal u niet verwonderen wanneer ik, dit onderdeel van mijn betoog afsluitend, de Kamer aanvaarding van het desbetreffende amendement ontraad. Ik wil vervolgens graag enige woorden wijden aan beschouwingen van de geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet over koning en kabinetsformatie. De geachte afgevaardigde heeft gewezen op een passage in de nota naar aanleiding van het eindverslag, luidende: ' De taak van de Koning bij Kabinetsformaties is een bijzondere, niet in de zin dat die taak zich zou onttrekken aan ministeriële verantwoordelijkheid, maar in die zin dat de Koning die taak uitoefent zonder ministeriële tussenkomst.' De geachte afgevaardigde stelt, dat tijdens de formatie over de wijze waarop de koning zijn taak met betrekking tot die formatie uitoefent er geen directe ministeriële verantwoordelijkheid is. Zijn volgende stelling is, dat de ministeriële verantwoordelijkheid ter zake ontstaat zodra het nieuwe kabinet optreedt c.q. het zittende kabinet heroptreedt. Laat ik vooropstellen dat ook tijdens de kabinetsformatie -daarover zullen wij het eens zijn -het handelen van de koning het handelen is van een onschendbare koning. Deze onschendbaarheid vindt ook dan haar complement in de ministeriële verantwoordelijkheid. Die ministeriële verantwoordelijkheid wordt evenwel tijdens deze periode van formatie niet of nauwelijks geactiveerd. Waarom niet? In een reeks van jaren heeft zich de gewoonteregel ontwikkeld dat de ministeriële verantwoordelijkheid zeer terughoudend wordt geactiveerd opdat de uitslag van de verkiezing onbelemmerd door belangen van het zittende kabinet tot uiting kan komen in de vorming van een nieuw kabinet. Het zittende kabinet heeft zich in die situatie nog meer dan anders te voegen naar het oordeel van het parlement. In overeenstemming met deze gewoonteregel wordt aan de koning voor de duur van de kabinetsformatie een zekere mate van vrijheid gelaten die adviseurs uit het parlement en daarbuiten te horen, die hij wenselijk acht te horen en uit die adviezen de conclusies te trekken, die hij raadzaam acht. Het nieuw optredende kabinet heeft alleen al op titel van zijn optreden de verantwoordelijkheid te dragen voor het verloop en het daarop gevolgde resultaat van de formatie en heeft daarover verantwoording af te leggen. Het staat daarbij aan het parlement vrij, dat resultaat af te wijzen. De vraag van de geachte afgevaardigde, of er mogelijkheden zijn het overschrijden van een opdracht van een formateur te corrigeren, moet in het licht van het tot dusver gezegde worden bezien, dus een zeerterughoudende activering van de ministeriële verantwoordelijkheid door het demissionaire kabinet en de uiteindelijke verantwoordelijkheid van het nieuw optredende kabinet voor het verloop van de formatie en het daarop gevolg-de resultaat. Ik wil er overigens op wijzen dat het nieuw gekozen parlement ook tijdens de formatie zich kan uitspreken over het verloop daarvan, dus ook over de vraag, welke adviseurs wel en niet worden gehoord. Ik moge in dit verband verwijzen naar de debatten die destijds in deze Kamer zijn gehouden naar aanleiding van de motie-Kolfschoten met betrekking tot de aanwijzing van een kabinetsformateur. De geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet heeft gerefereerd aan een artikel van professor Van der Burg in Ars Aequi van januari 1981. Professor Van der Burg komt tot de volgende stelling: ' Het staatshoofd zou, alvorens een beslissing te nemen op een voordracht van een niet-demissionair kabinet tot kamerontbinding eerst advies moeten inwinnen van dezelfde adviseurs als bij kabinetsformaties. Indien de meerderheid bezwaar heeft, zal mijns inziens het staatshoofd de ontbinding moeten weigeren.'. De geachte afgevaardigde verbindt daaraan de interpretatie dat adviseurs kunnen worden gehoord tegen het advies van het kabinet in. Ik wil vooropstellen dat de daad van kamerontbinding of niet-ontbinding alleen onder ministeriële verantwoordelijkheid kan plaatsvinden. Dat geldt
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2620
Van Agt zowel, indien het kabinet niet demissionair is als wanneer het kabinet demissionair is. Ook een besluit tot het horen van adviseurs door de Koning behoort tot de ministeriële verantwoordelijkheid. Het gaat ook hier om het optreden van de onschendbare Koning, voor wiens daden de ministers verantwoordelijkheid dragen. Verantwoordelijkheid bestaat derhalve ook voor het eventueel niet horen van adviseurs, of het horen van sommige daarvoor in aanmerking komenden wel en anderen niet.
De heer Van Thijn (PvdA): Hoe zit dat bij het al of niet aanvaarden van een ontslagaanvraag van een kabinet en de daarbij in te winnen adviezen? Minister Van Agt: Ik denk dat het zittende kabinet verantwoordelijk is voor de wijze waarop de Koning een dergelijke ontslagaanvraag tegemoet treedt en behandelt. Mutatis mutandis geldt hetzelfde als wat ik zoeven heb gezegd in antwoord op een vraag van de heer De Kwaadsteniet. De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst heeft er waardering voor uitgesproken, dat de positie van de mi-nister-president gestalte zal krijgen in de Grondwet. Ook uit de woorden van mevrouw Kappeyne van de Coppello heb ik opgemaakt, dat zij geen bezwaar heeft tegen het opnemen van de voorgestelde tekst. De geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet heeft een boeiend overzicht gegeven van de ontwikkeling in de positie van de minister-president sinds 1823. Hij concludeert tot een min of meer centrale positie van de minis-ter-president in de ministerraad en acht opneming in de Grondwet van een grondwettelijke bepaling daaromtrent een logische zaak. Het verheugt mij dat de geachte afgevaardigde het helemaal eens is met onze conclusie, dat de grenzen van het optreden van de minister-president als eerste onder zijn gelijken gevonden worden in de eigen bevoegdheden van de collegaeministers en in de verantwoordingsplicht, die de Minister-President te allen tijde voor zijn optreden heeft ten opzichte van het parlement. Het verheugt mij voorts, deze taak morgen wederom te kunnen vervullen. Bestaat er over de opneming van een bepaling inzake de Minister-President en de inhoud van die bepaling geen verschil van mening, een aantal uiteenlopende meningen is wèl te onderscheiden bij de bepalingen over de Ministerraad. De geachte afgevaardig-de mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft waardering voor de uiteindelijk gekozen tekst en is daarmee zelfs 'zeer tevreden'. Zij is ervan overtuigd dat een flexibeler tekst dan die van de Staatscommissie en dan de tekst, die aanvankelijk door de Regering werd gekozen, gunstiger is voor toekomstige ontwikkelingen. Zij wees erop dat het toekennen aan de Ministerraad van een decisieve functie een belenv mering zou kunnen opwerpen aan het doorwerken van mogelijke toekomstige ontwikkelingen. De Raad van State heeft in andere woorden hetzelfde te berde gebracht. Mijnheer de Voorzitter! Met name de opmerking van mevrouw Kappeyne dat een ontwikkeling naar meer invloed van het parlement op het regeringsbeleid belemmerd zou kunnen worden door een zo gesloten taakomschrijving als aanvankelijk was gedacht, acht ik in dit verband van belang. Zou de door de Regering in te stellen commissie voor wetgevingsvraagstukken bij haar onderzoek naar de vormen van regelgeving, die thans bestaan of in ontwikkeling zijn, tot de conclusie komen dat een grotere parlementaire medezeggenschap gewenst is, dan zou in een minder terughoudende omschrijving dan de nu door ons verdedigde een belemmering kunnen worden gezien om gevolg te geven aan zulk een voorstel. In de voorgestelde open formulering kan die belemmering niet worden gevonden. Zij geeft in tegendeel de waarborg, dat dergelijke voorstellen op hun merites voor de ontwikkeling van de verhouding tussen de Regering en parlement voluit kunnen worden beoordeeld. In de memorie van antwoord hebben wij de door sommigen buiten de Kamer -ik denk aan iemand als Van Maarseveen -gesignaleerde heerschappij van de Ministerraad bestreden juist omdat daarvan de suggestie uitgaat, dat de Ministerraad in relate tot andere staatsorganen de dienst zou uitmaken. Wij hebben ook willen uitsluiten dat een dergelijke onjuiste suggestie zou uitgaan van de grondwettelijke taakomschrijving van de Ministerraad. Tegenover de opvatting van mevrouw Kappeyne staat die van de heren Brinkhorst, De Kwaadsteniet en Van Thijn. Het is ons opgevallen dat in de betogen van deze geachte afgevaardigden geen of weinig aandacht is gegeven aan de betekenis van de ook voorgestelde bepaling 2.2.4., eerste lid, dat de Ministers te zamen de Ministerraad vormen. De door deze geachte afgevaardigden onderkende geleidelijke verschuiving van individuele naar collectieve ministeriële verantwoordelijkheid vindt bij uitstek haar vertaling in dit voorstel. Zoals wij in de memorie van toelichting, op blz. 1, hebben vermeld, heeft de groei van de collectieve verantwoordelijkheid de betekenis van de Ministerraad voor het totale regeringsbeleid doen toenemen.
De heer Van Thijn (PvdA): U stelt dat de heer De Kwaadsteniet en ik geen aandacht hebben gegeven aan de formulering 'te zamen'. Het tegendeel is echter het geval. De heer De Kwaadsteniet heeft een amendement ingediend om die woorden te schrappen, terwijl ik mijn bezwaren tegen dat amendement heb gemotiveerd. In bei-de zienswijzen, die verschillend zijn maar door u worden samengevoegd, is wel degelijk aandacht aan die problematiek besteed. Minister Van Agt: Uit het vervolg van het betoog zal blijken, dat wij aan artikel 2.2.4 eerste lid nog meer betekenis toekennen dan de geachte afgevaardigde en mede daaraan een argument ontlenen ter verdediging van de tekst van artikel 2.2.4 derde lid zoals door ons voorgesteld. In de Grondwet dient tot uitdrukking te komen, dat de Ministerraad een zelfstandig orgaan is, dat een collectieve verantwoordelijkheid heeft en een eigen competentie tegenover individuele Ministers. Daarover zijn wij het eens. In artikel 2.2.4 eerste lid is die gedachte ook uitdrukkelijk gebracht. Die bepaling wordt, zo lijkt het wel, beschouwd als opgenomen uit overwegingen van louter wetstechnische aard, als onmisbaar, om in het tweede lid het voorzitterschap door de Minister-President en in het derde lid de taak van de Ministerraad te kunnen regelen. Mijnheer de Voorzitter! Naar ons oordeel heeft het eerste lid eerst en vooral eigen, zelfstandige, inhoudelijke betekenis. Het tweede en derde lid zijn meer als afgeleiden daarvan te beschouwen. De Ministers vormen, al dan niet te zamen, de Ministerraad. Er zijn geen veertien onverenigbare departementen, maar veertien Ministeries, die in de Ministerraad het orgaan ontmoeten dat niet alleen een halt toeroept aan het bestuurlijk gedrag en desintegrerend effect, maar waar ook de individuele verantwoordelijkheid desnoods moet wijken voor de collectieve verantwoordelijkheid die de Ministerraad als zodanig als zelfstandig orgaan draagt. Mijnheer de Voorzitter! Het lijkt ons goed de betekenis van het eerste lid te
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2621
Van Agt onderlijnen en in het volle daglicht te stellen, alvorens in te gaan op de opmerkingen over de formulering van het derde lid van artikel 2.2.4. De heer Brinkhorst (D'66): In het eerste lid van artikel 2.2.4 komt niet tot uiting de besluitvormende functie van de Ministerraad, die in het amendement van de heer De Kwaadsteniet en mij naar voren komt. Leest de Minister-President ook in het eerste lid dat aspect? Minister Van Agt: Ja, dat is besloten in 2.2.4, mede dank zij het eerste lid daarvan. De heer Brinkhorst (D'66): De Minister-President wees terecht op de hoofdregel, dat in het eerste lid het collectieve element naar voren is gebracht. Het besluitvormende element, dat als college ook gezamenlijk besluiten tot stand worden gebracht, komt niet naar voren. Dat komt naar voren in het amendement van de heer De Kwaadsteniet en mij. Mijn vraag was, uit welk element in lid 1 hij het besluitvormen-de aspect afleidde.
Minister Van Agt: Uit het voorstel tot invoeging van het eerste lid volgt al zonder meer, dat de Ministers niet separaat kunnen en mogen opereren. Zij hebben ermee te rekenen, dat zij verenigd zijn in het college met collectieve verantwoordelijkheid geheten Ministerraad. Wat doet dat college naar ons voorstel in het derde lid van artikel 2.2.4? Het bevordert de eenheid van het regeringsbeleid. Dat is meer dan alleen voorkomen, dat individuele Ministers zonder te letten op het innerlijk verband in het regeringsbeleid hun eigen gedachten volgen, eigen plannen smeden en een eigen weg gaan. Uit de Ministerraad-de praktijk bewijst dat -kunnen zeer wel impulsen uitgaan tot het ondernemen van beleid op één of meer afzonderlijke departementen door een of meer afzonderlijke bewindslieden. Anders gezegd: de Ministerraad is niet alleen een college dat waakt tegen het ontstaan van discrepantie, maar treedt ook in positieve zin op jegens afzonderlijke Ministers. Dit is een ontwikkeling, die al gaande is en die wij zeker voortgang willen laten vinden. De geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet heeft opgemerkt dat in de staatkundige werkelijkheid geen misverstand kan ontstaan over de formulering, die hij voorstelt aan het der-de lid van artikel 2.2.4 te geven. Nu is het ons niet ontgaan, dat de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello daarover anders denkt. Dat heeft bij ons de vraag doen rijzen, of naar het gevoelen van de geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet mevrouw Kappeyne en haar fractie toch ook niet deel uitmaken van de staatkundige werkelijkheid. Bij mijn uiteenzettingen over het eerste lid heb ik al aangegeven dat voor de Ministerraad de collectieve verantwoordelijkheid uitgangspunt is. Datzelfde uitgangspunt ligt aan het derde lid ten grondslag. De Ministerraad treedt ook in stimulerende en sturende zin op. De Ministerraad hanteert daarvoor onderscheidene instrumenten, zoals het regeerakkoord en de regeringsverklaring. Beide documenten behoren tot de sfeer van de collectieve verantwoordelijkheid. Dan zijn er voorts de algemene politieke beschouwingen. De voorbereiding en de uitwerking daarvan behoren ook tot de sfeer van de collectieve verantwoordelijkheid. Anders gezegd: tot het bevorderen van de eenheid van het regeringsbeleid behoort niet alleen het afstemmen van plannen en voornemens van verschillende Ministers maar ook het eigen beweging geven van richtlijnen, het aanzetten van plannen, het lanceren van initiatieven, die op de afzonderlijke beleidsterreinen hun uitwerking moeten vinden. De door de Regering gekozen formulering verenigt in zich (evenzeer als de door de heer De Kwaadsteniet en de heer Brinkhorst voorgestelde bepaling) de collectieve en individuele verantwoordelijkheid, doch vermijdt het aan het amendement verbonden misverstand omtrent de bevoegdheid van andere staatsorganen. Dit is een misverstand waarop de Raad van State onzes in-ziens terecht heeft gewezen. De heren Brinkhorst en Van Thijn hebben in hun beschouwingen mede gerefereerd aan de inhoud van het rapport van de commissie-Vonhoff. In dit heldere rapport worden aan aantal harde noten gekraakt, ook betreffende het functioneren van de Ministerraad. De kritische beschouwingen van dit rapport laten de formulering van de taak van de Ministerraad buiten beschouwing. Kort geleden heb ik in een debat in de Eerste Kamer in het vooruitzicht gesteld dat mijn collegae en ik, naar wij hopen, tijdig ten behoeve van de kabinetsformatie onze opvattingen en ervaringen op schrift zullen brengen, mede geïnspireerd door wat in dit belangwekkende rapport-Vonhoff te lezen valt. In dit verband wil ik er nog eens op wijzen, dat aan de Minister-President regelmatig door het secretariaat van de Ministerraad de voortgang wordt gerapporteerd in de verwerkelijking van de beleidsvoornemens, die zijn vastgelegd in het regeerakkoord, de regeringsverklaring en de jaarlijkse actualisering daarvan rond Prinsjesdag. Mede daardoor is de integrerende functie van de Ministerraad de laatste jaren in betekenis gegroeid.
De heer Van Thijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil de Minister-President nog een vraag stellen naar aanleiding van zijn opmerkingen over het rapport dat zulke harde noten kraakt. Hij zei, dat dit rapport geheel voorbijgaat aan de voorgelegde tekst over de taakomschrijving van de Ministerraad. Dat is niet helemaal juist, alhoewel ik niet wil zeggen dat het rapport op die grondwettelijke problematiek diep ingaat, maar daarin wordt wel zeer expliciet betreurd, dat de collectieve verantwoordelijkheid van de Ministerraad, waar deze commissie, gelet op de filosofie die zij heeft ontwikkeld, een grote betekenis aan toekent, slechts berust op een artikel in het Reglement van Or-de. Dat is slechts een zwak tegenwicht, zo stelt het rapport, tegen een voortschrijdende verkokering. Hier spreekt toch zonneklaar uit, dat grote belangstelling bestaat voor een wat sterker tegenwicht, bij voorbeeld in de formulering van de collectieve verantwoordelijkheid in de zin zoals wij daarover in deze Kamer hebben gesproken, bij de taakomschrijving in de Grondwet.
Minister Van Agt: Mijnheer de Voorzitter! De bedenkingen die de commissie onder woorden heeft gebracht tegen wat wel genoemd wordt 'de overmaat aan verkokering in het regeerapparaat' zijn mij wel bekend. Voor zover de commissie hoofdstructuur rijksdienst het gelijk aan haar zijde heeft bij het beschrijven van tekorten en gebreken in het functioneren van het huidige stelsel, geloof ik dat daarin op een andere wijze moet worden voorzien dan door het herschrijven van de door ons voorgestelde grondwetsbepaling ter zake, mede gelet op het feit dat aan die herschrijving het grote bezwaar kleeft dat daarmee op zijn minst de onjuiste indruk wordt gewekt van te raken aan de verhouding tussen de Ministerraad en andere staatsorganen. Ik denk dat er andere remedies moeten worden gevonden voor de inefficiënties in het huidige bestuur dan het sleutelen aan deze grondwetsbepaling.
De heer Van Thijn (PvdA): Hiermee ben ik het wel eens en dat heb ik ook betoogd. Nu wij echter spreken over de taakomschrijving van de Minister-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2622
raad moet er een keuze worden gedaan in het spanningsveld tussen individuele en collectieve verantwoordelijkheid. Mijn stelling was, dat kiezen voor de formule 'bevordering van de eenheid van het regeringsbeleid' uitgaat van de individuele verantwoordelijkheid en zoveel mogelijk tegenwicht probeert te bieden, terwijl de andere formulering 'beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid' uitgaat van de collectieve verantwoordelijkheid. Dat laatste uitgangspunt heeft mijn voorkeur. Misschien kan de Minister op dat spanningsveld en eventuele nieuwe misverstanden die worden gewekt door hetzij de ene, hetzij de andere tekst nog wat nader in-gaan?
Minister Van Agt: Mijnheer de Voorzitter! Ik wil dat graag kort en bondig doen. De door de heer Van Thijn en anderen voorgestelde tekst laat er geen enkele twijfel over bestaan dat de Ministerraad niet alleen heeft te verhoeden dat discrepanties ontstaan tussen het optreden van diverse Ministers, maar ook zelf heeft te initiëren, zelf initiatieven kan nemen die door de afzonderlijke ministeries moeten worden uitgevoerd. De door ons voorgestelde bepaling biedt echter hetzelfde. Ik bestrijd dat men deze alleen kan lezen als: de ministerraad is er om aanvaringen tussen ministers te voorkomen. De verwezenlijking van de eenheid van het regeringsbeleid, zoals neergelegd in het regeerakkoord, de regeringsverklaring en de jaarlijkse debatten met het parlement bij de algemene politieke beschouwingen, kan en zal menigmaal met zich meebrengen dat van de ministerraad impulsen uitgaan naar afzonderlijke ministeries, of groepen van ministeries om taken ter hand te nemen die uit de ministeries zelf niet naar voren zouden zijn gekomen. Blijft over, dat aan de door ons voorgestelde formulering niet het bezwaar kleeft -zoals wel het geval is bij de formulering-Van Thijn en daarop gel ijkende -dat ze, op zichzelf beschouwd, bij de lezer allicht de indruk kan wekken, te raken aan de verhouding tussen de ministerraad en andere staatsorganen, te weten de Koning en het parlement. Wanneer men de bepaling-Van Thijn situeert in een bredere context en haar plaatst tegen de achtergrond van de daarop gegeven toelichtingen, kan men niet meer ten prooi vallen aan dit misverstand. Ech-ter, de Grondwet weze duidelijk uit zichzelve. Ik meen dat wij die duidelijkheid meer dienen door de door ons voorgestelde formulering.
Over het reglement van orde is al gesproken. De heer De Kwaadsteniet stelt voor om aan artikel 2.2.4. een lid toe te voegen, waarin staat dat een reglement van orde voor de minister-raad bij Koninklijk Besluit moet worden vastgesteld. Wij hebben er een uitgesproken voorkeur voor, zulk een lid niet aan het artikel toe te voegen. Het reglement van orde van de minister-raad verschilt heel duidelijk van andere reglementen van orde, zoals die van de Kamers der Staten-Generaal. Laatstgenoemde reglementen hebben een interne en een externe betekenis. Dat is echter niet het geval bij het reglement van orde voor de minister-raad. Dat werkt puur intern tussen de leden van de raad onderling. Het is wel onmisbaar, maar behoort naar mijn mening niet thuis in de bepalingen van de Grondwet. Deze immers worden opgenomen om de plaats en taak van de diverse staatsorganen jegens elkaar te markeren. Ik meen dat wij dezelfde argumentatie ook in de nota naar aanleiding van het eindverslag hebben gegeven. • Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! De thans aan de orde zijnde voorstellen tot herziening van de Grondwet dragen in belangrijke mate ertoe bij dat de herziene Grondwet in haar structuur en bewoordingen, de huidige staatkundige verhoudingen op een meer juiste en duidelijke wijze weergeeft. De structuur van onze huidige Grondwet kan niet altijd even doorzichtig worden genoemd, terwijl vaak haar terminologie pas na enige uitleg begrijpelijk wordt. Een algehele grondwetsherziening is de juiste gelegenheid om in dit opzicht een en ander recht te zetten. De structuur van de herziene Grondwet is even duidelijk als eenvoudig. Na het eerste hoofdstuk dat over de grondrechten handelt, volgen de hoofdstukken waarin achtereenvolgens een aantal belangrijke organen van ons staatsbestel een regeling vinden. Daarna komen diverse bepalingen over hun bevoegdheden en de samenwerking tussen die organen aan de orde. In de huidige Grondwet loopt de regeling der organen en van hun bevoegdheden door elkaar, hetgeen de toegankelijkheid van de Grondwet er niet groter op maakt. Ook in de gekozen terminologie is ernaar gestreefd de huidige staatkundige verhoudingen zo goed mogelijk te verwoorden. Het verheugt mij dat dit streven op een brede ondersteuning rekenen kan. Ook wanneer wij de bewoordingen van de herziene Grondwet bekijken, blijken daaruit duidelijk de kenmerken van ons staatsbestel. Dat kan het best gekarakteriseerd worden door de begrippen 'constitutionele monarchie' en 'parlementaire democratie'. Met andere woorden: in Nederland wordt de Regering gevormd door de onschendbare Koning en de ministers die verantwoording verschuldigd zijn aan een op democratische wijze gekozen volksvertegenwoordiging. De heer Van der Sanden vond dat binnen het raam van de huidige algehele grondwetsherziening, pogingen De heer Wiegel, Minister van Binnenlandse Zaken en de heer Simons, Regeringscommissaris voor de Grondwetsherziening
Tweede Kamer 28 januari 1981
Wiegel zouden worden gedaan om de nieuwe Grondwet minder te laten geven dan mogelijk en wenselijk zou zijn. Ik meen dat hij dit niet juist ziet. Over de grondwettelijke terminologie is niet alleen bij deze herzieningsontwerpen, maar ook bij het inmiddels door beide Kamers aanvaarde herzieningsvoorstel wetten en andere voorschriften, uitgebreid gediscussieerd. De geachte afgevaardigde zal met mij van mening zijn dat wij hieraan met elkaar ruime aandacht hebben gegeven. Ik wil een kleine kanttekening plaatsen bij wat hij zei over het afscheidscollege van professor Jeukens. Op dat afscheidscollege zijn wij niet ingegaan. Overigens was daarom niet ex-pliciet gevraagd. Ik heb inmiddels wat de heer Jeukens heeft gezegd nog eens nagelezen. Ik vond een aantal passages opmerkelijk tegen de achtergrond van het feit dat, waar het gaat om de grondwettelijke terminologie, de Regering de voorstellen van de grootst mogelijke meerderheid van de staatscommissie juist heeft gevolgd. Eén van de leden van die staatscommissie kon zich daarmee niet verenigen. Dat was toen niet de heer Jeukens, dat was de heer Gruijters. Blijkbaar is professor Jeukens van gedachten veranderd. Is het nu aardig om daarop expliciet te wijzen? Wij vonden dat niet. De Regering staat nog steeds vierkant achter de voorstellen van de staatscommissie. De geachte afgevaardigde is ook -en ik ben hem daar erkentelijk voor -gekomen met een toelichting over zijn standpuntbepaling met betrekking tot de formuleringen in het Statuut. Als artikel 2 van het Statuut zegt dat de Koning de regering voert van het Koninkrijk en dat hij ook de regering van elk der landen voert, ligt hierin besloten dat de desbetreffende regeringen worden gevormd door de Koning en de ministers. In de huidige Grondwet wordt de term 'Koning' in tweeërlei betekenis gebezigd, in de eerste plaats om de persoon van de Koning aan te duiden, in de tweede plaats om de tweeëenheid Koning plus verantwoordelijke ministers aan te geven. Het ligt voor de hand dat de opstellers van het Statuut, zij het ten dele, de destijds gebruikelijke constitutionele terminologie hebben gevolgd. Het gaat hier om terminologische kwesties. Uiteraard wijken de herzieningsvoorstellen inhoudelijk niet van het Statuut af. Ik zei zojuist, dat het Statuut slechts ten dele de bestaande grondwettelijke terminologie heeft gevolgd, en wel in de door de geachte afgevaardigde geciteerde artikelen 2, 4 en 5. Voor het overige gebruikt het Statuut evenwel veelvuldig de term 'Regering' in plaats van de term 'Koning'. Ik zou dus de stelling aandurven dat het Statuut zelf weinig consistent is in het gebruiken van de termen 'Koning' en 'Regering'. Nu heeft de geachte afgevaardigde ter ondersteuning van zijn betoog ook verwezen naar de Staatscommissie. Hij heeft uitvoerig uit haar rapport geciteerd, maar ook wel wat vrijmoedig, zou ik willen zeggen. Hij citeert toch niet volledig. Ik heb er weinig behoefte aan uitgebreid alle bladzijden uit het rapport van de Staatscommissie voor te lezen, maar ik zou de geachte afgevaardigde met name willen wijzen op blz. 35 van het rapport van de Staatscommissie, waaruit kan worden geconcludeerd dat de voorstellen van de Staatscommissie ten aanzien van de terminologie omtrent de Koning overeenkomen met de regeringsvoorstellen. De Staatscommissie heeft indertijd gepoogd de verschillende wensen en opvattingen recht te doen met een compromis. De Regering heeft gemeend dat compromis te moeten volgen. Over de verhouding tussen Koning en ministers is door de Minister-President al gesproken. De positie van de Koning in ons staatsrecht wordt, behalve door zijn hoedanigheid van staatshoofd, met name bepaald door het feit dat hij tezamen met de ministers de Regering vormt. De eenheid van dat orgaan is een fundamenteel beginsel van onze constitutionele monarchie. Daaraan kan geen afbreuk worden gedaan zonder aan de constitutionele monarchie zelf afbreuk te doen. Het beginsel van die eenheid achten wij zo wezenlijk dat dit in de titel van het tweede hoofdstuk tot uitdrukking ware te brengen. Hiermee ben ik aangeland bij een deel van het betoog van de geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet. Hij heeft een amendement ingediend, waarbij de titel 'Koning en ministers' wordt voorgesteld voor het tweede hoofdstuk. Dat de door de geachte afgevaardigde voorgestelde titel de in-houd van het hoofdstuk beter zou dekken, vermag ik toch niet zo in te zien. De titel 'Koning en ministers' verbergt toch als het ware een van de belangrijkste organen van ons staatsbestel: de Regering. Zij brengt naar mijn opvatting evenmin tot uiting dat belangrijke beginsel van de eenheid tussen Koning en ministers. Een derde kritische kanttekening die ik bij het betoog van de geachte afgevaardigde zou willen maken, betreft meer de systematN sche kant van de zaak, de systematische opbouw van de herziene Grondwet.
Ook als het tweede hoofdstuk de titel 'Koning en ministers' zou krijgen, blijft de indeling van dat hoofdstuk in twee paragrafen nodig. Beide paragrafen verschillen teveel van karakter om tot één paragraaf te worden samengevoegd. Ik wil nog een vierde bezwaar naar voren brengen. Uit een oogpunt van systematiek vind ik het bezwaarlijk aan een hoofdstuk en aan een paragraaf uit dat hoofdstuk dezelfde titel mee te geven. Dit geeft toch geen evenwichtige indeling. Daarom blijf ik de voorkeur geven aan de titel Regering voor dit hoofdstuk. Ik vraag de geachte afgevaardigde één en ander nog eens te overwegen. Bij de artikelen 2.1.6, 2.1.7 en 2.1.13 kom ik terecht bij een amendement van de heer Patijn op nr. 16. Bij de behandeling van wetsontwerp 16034 wil ik eerst een paar onderwerpen van procedurele aard bespreken, met name de behandeling van wetsontwerpen in verenigde vergadering en het uitsluiten van het recht van initiatief van de Staten-Generaal. Ik wil eerst een paar opmerkingen maken over de bijzondere regeling in-zake de indiening van wetsontwerpen. Ik doel op de artikelen die ik zojuist noemde. De hoofdregel omtrent het indienen van wetsontwerpen zal in de nieuwe Grondwet te vinden zijn in artikel 5.1.2. Het eerste lid daarvan luidt: Voorstellen van wet kunnen worden ingediend door of vanwege de Koning en door de Tweede Kamer der Staten-Generaal. In afwijking van dit artikel 5.1.2 wordt in de drie genoem-de artikelen van het hoofdstuk Regering voorgesteld 'door of vanwege de Koning'. Ik begrijp ook niet hoe de geachte afgevaardigde de heer Van der Sanden kan stellen dat dit geen relatie heeft met wetsontwerp 15047, waarin juist artikel 5.1.2. was opgenomen.
De heer Van der Sanden (CDA): Het misverstand heerst toch bij de Regering. Ik heb juist verwezen naar wetsontwerp 15047. Wij hebben constant bezwaar gemaakt tegen de hantering van de terminologie 'door of vanwege'. Toen heeft de Regering geantwoord dat wij het haar niet mochten kwalijk nemen, dat zij het advies van de Raad van State had gevolgd. Ik vond dat een fraai verhaal, maar dat advies is gevolgd nadat de Regering zelf met het voorstel 'vanwege de Koning' was gekomen. Toen heeft de Raad van State gezegd dat het zou moeten luiden 'door of vanwege de Koning'. Daarin zat het meningsverschil echter niet. Ons meningsverschil zat erin dat wij vonden dat omwille
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2624
Wiegel van het incident, dat een enkel begrotingshoofdstuk vanwege de Koning wordt ingediend, het beginsel werd verlaten dat wetten worden ingediend door de koning, tenzij het wetten uit de Kamer zijn. Wij wilden onverkort het 'door de Koning' handhaven. Hier is er dus een misverstand bij de Regering. Ik heb verwezen naar de discussie over wetsontwerp 15047. Ik heb er toen bij gezegd dat wij verloren hadden en dat wij ons verlies aanvaardden. Ik wil nu niet meer doen dan het misverstand over de Raad van State en de oorspronkelijke opstelling van de Regering bij de Minister wegnemen.
Minister Wiegel: Dan is bij deze dat misverstand weggenomen. Ik zal in tweede termijn of bij de artikelsgewijze behandeling het amendement van de heer Patijn verder bespreken. Het amendement van de heer Patijn op nr. 15 is ook van procedurele aard. Het betreft namelijk het behandelen van wetsontwerpen in verenigde vergadering. In het onderhavige wetsvoorstel is onverkort gehandhaafd het standpunt van de Regering dat de gevallen waarin kan worden beraadslaagd en besloten in verenigde vergadering limitatief in de Grondwet dienen te worden vastgesteld. In de huidige Grondwet is dat in een aantal gevallen gebeurd, waar-van de meeste te maken hebben met het koningschap. Wij nu stellen voor, die regeling te continueren, en haar uit te breiden tot het artikel inzake toestemmingen voor het aangaan van een huwelijk door een koning of een potentiële opvolger -artikel 215 -en tot het nieuwe artikel 216. Ik acht dat een volstrekt in de rede liggende harmonisatie van grondwettelijke bepalingen. De overwegingen op grond waarvan thans reeds in een aantal gevallen besluitvorming in verenigde vergadering is voorgeschreven, gelden immers onverkort in het geval van de artikelen 215 en 216. Het gaat ook daarbij om gevallen waarin het functioneren van onze representatieve democratie geen goed zou doen indien de Tweede en de Eerste Kamer tot onderling afwijkende besluitvorming kwamen. Het spreekt, dunkt mij, vanzelf dat ook het koningschap, als factor van stabiliteit in ons politieke stelsel, daarvan schade zou kunnen ondervinden. De heer Patijn neemt met zijn amendement op dit punt een risico. Hij wil de Verenigde Vergadering handhaven in de artikelen over de procedures bij het ontbreken van een opvolger, artikel 2.1.7, bij het buiten staat verklaren, artikel 2.1.12, en bij een tijdelijke neerlegging van het koninschap, artikel 2.1.13, maar deze schrappen in de artikelen 2.1.5 en 2.1.6 en in die inzake de voogdij, artikel 2.1.11, en het regentschap artikel 2.1.14. Mij is het niet duidelijk waarop de geachte afgevaardig-de dat onderscheid baseert. Ik meen dat in deze aangelegenheden geen onderscheid kan worden gemaakt en dat het in alle gevallen veel beter is, de besluitvorming in verenig-de vergadering te laten plaatsvinden. Het feit dat Pippel vermeldt dat de Verenigde Vergadering in de praktijk vaker bijeenkomt voor plechtige aangelegenheden als het aanhoren van de troonrede, en slechts zelden voor het behandelen van wetgeving als hier aan de orde, kan toch geen argument zijn. De feitelijke situaties waarin de hier aan de orde zijnde zaken moeten worden geregeld, zoals huwelijk, regentschap en voogdij, komen nu eenmaal in de praktijk niet zo vaak voor. Bovendien zijn zij dan nog sterk afhankelijk van omstandigheden als het aantal kinderen van een koning. Ook als er in de door Pippel beschreven periode weinig gevallen zijn geweest waarin de hier aan de orde zijnde grondwetsbepalingen zijn toegepast, kunnen er nog goede gronden zijn, de regeling te handhaven en te harmonN seren, zoals de Regering voorstelt. Ik ben dan ook de heer Van der Sanden en mevrouw Kappeyne van de Coppello erkentelijk voor hun steun. Aan het adres van de laatste kan ik opmerken dat ik het volste vertrouwen heb dat de Eerste Kamer in gevallen als deze niet slechts zal zien naar de eigen bevoegdheden in het besluitvormingsproces, maar ook naar het belang dat de Regering met het voorstel beoogt te dienen. De heer Patijn (PvdA): Eén opmerking wil ik graag maken over het onderscheid dat ik in mijn amendement heb gemaakt tussen bepaalde artikelen waarin ik de Verenigde Vergadering heb geschrapt en andere waarin ik deze heb gehandhaafd. In mijn toelichting heb ik duidelijk aangegeven dat ik daar de Verenigde Vergadering heb geschrapt waar het gaat om een wet, met uitzondering van de bepaling van artikel 2.1.7 over de opvolger, ik meen dat daar de Verenigde Vergadering inderdaad de enig mogelijke oplossing biedt. Ten aanzien van het buiten staat verklaren, waarbij het niet gaat om wetgeving maar om een verklaring, door de Verenigde Vergadering af te geven, heb ik er uiteraard van afgezien, beide Kamers afzonderlijk te laten beraadslagen. Daar waar sprake is van wetgeving, acht ik het noodzakelijk dat de wetgevende procedure van elk van beide Kamers wordt gevolgd; niet in die andere zaken.
Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik erken de uiteenzetting van de geachte afgevaardigde, maar ik zou hem willen vragen welk belang ermee is gediend om niet, voor wat betreft al deze aangelegenheden, zo harmonieus mogelijk in éénzelfde procedure te opereren. Wat is daartegen? De geachte afgevaardigde dient voorstellen in die erop zijn gericht de voorstellen van de Regering te veranderen. Ik stel hem dan de vraag, of het toch niet beter is deze voorstellen zo te aanvaarden. Wat is er tegen om het zo te laten zijn?
De heer Patijn (PvdA): Het uitgangspunt is, mijnheer de Voorzitter, dat naar mijn oordeel de bevoegdheden van elk van beide Kamers -die op bepaal-de punten verschillend zijn -tot uitdrukking moeten komen bij de wetgeving door de manier waarop elk van beide Kamers in de wetgevingsprocedure opereert, en niet in de Verenigde Vergadering. Minister Wiegel: Maar is de geachte afgevaardigde niet met mij van mening dat het dienstig is juist in dit soort aangelegenheden ook maar de mogelijkheid te voorkomen dat Tweede en Eerste Kamer tot verschillende besluitvorming komen? Ik denk dat dit toch van grote betekenis is. De heer Patijn (PvdA): Als ik lid van de Regering zou zijn, zou ik dit voor elk wetsvoorstel dat ik aan beide Kamers voorlegde, wensen. De Minister wil natuurlijk dat elk van zijn voorstellen wordt aangenomen. Op zichzelf ben ik het met de Minister eens dat het in deze gevallen extra noodzakelijk zou zijn. Dit neemt echter niet weg, dat dit niet afdoet aan het algemene beginsel dat voor wetgeving de normale wetgeven-de procedure moet worden gevolgd, onafhankelijk van de vraag of de uitkomst niet beter in beide Kamers gelijk zou kunnen zijn. Dit laatste ben ik op zichzelf met de Minister eens.
Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik dacht dat, althans voor deze eerste instantie, de wijsheden zijn uitgewisseld. Ik heb mij op dit moment nog niet laten overtuigen. Ik proef uit de in-terrupties van de geachte afgevaardigde, dat ook hij zich nog niet heeft laten overtuigen, maar misschien komt dit nog.
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2625
Wiegel Mijnheer de Voorzitter! Ik zou dan nu willen ingaan op de opmerkingen die van de kant van de Kamer zijn gemaakt over artikel 2.1.4. Ikbendanaangeland bij het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Van der Sanden, die gesproken heeft over het doen van afstand door de Koning. Daarbij gaat het met name om de vraag, in hoeverre voor een dergelijke daad ministeriële verantwoordelijkheid bestaat. Ik zou hierbij voorop willen stellen dat het voor de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid niet vereist is dat voor het doen van afstand een bepaalde vorm wordt voorgeschreven, zoals een Koninklijk besluit dat door één of meer Ministers wordt gecontrasigneerd. Ook al laat men de vorm vrij, dan kan toch wel degelijk de ministeriële verantwoordelijkheid worden geactiveerd. Het niet voorschrijven van een bepaalde vorm voor het doen van afstand door de Koning heeft vooral een praktische achtergrond. Het is immers niet te voorzien, hoe in de praktijk de omstandigheden zullen zijn waarin een Koning komt tot het doen van afstand. Oud bij voorbeeld wijst op het extreme geval waarin een Koning vanaf de aanvang van zijn koningschap eenvoudig weigert iets te doen, noch het uitoefenen van de koninklijke bevoegdheden, noch het verrichten van een formele handeling van afstand. Oud meent dat in een zodanig stilzitten eventueel het doen van afstand kan worden gezien. Ik geloof al met al dat het verstandig is in de Grondwet niet een bepaalde vorm vast te leggen voor het doen van afstand door de Koning. Dit impliceert dan tevens dat niet een contraseign voorgeschreven behoeft te worden. Mijnheer de Voorzitter! Ik zei zoeven dat dit het activeren van de ministerië-le verantwoordelijkheid niet uitsluit. Indien de Koning een voornemen tot het doen van afstand kenbaar maakt binnen de Regering, zullen de ministers verplicht zijn te bevorderen dat het staatsbelang daardoor niet wordt geschaad. Onder omstandigheden kan dit bij voorbeeld met zich brengen dat zij de Koning proberen te overreden het doen van afstand, hetzij voor kortere, hetzij voor langere tijd, uit te stellen. Daarvoor bestaat wel degelijk een ministeriële verantwoordelijkheid. Uiteindelijkzal echtereen Koning niet kunnen worden gedwongen zijn ambt uit te oefenen, als hij dit zelf niet langer wil. Men kan dit met een ouderwets woord -zoals de heer Brinkhorst en de heer Van der Sanden hebben gedaan -een koninklijk prerogatief noemen.
Mijnheer de Voorzitter! Vervolgens zou ik willen ingaan op opmerkingen van de geachte afgevaardigden de heer Brinkhorst, mevrouw Kappeyne en de heer Waltmans, die vraagtekens hebben gezet bij het standpunt van de Regering dat potentiële troonopvolgers geen afstand moeten kunnen doen van de verwachting van het koningschap. Ik denk met name aan de artikelen 2.1.5 en 2.1.6. Ik wil hierop graag ingaan. Daarbij stel ik voorop, dat het ook volgens de huidige tekst van de Grondwet voor een opvolger onmogelijk is, afstand te doen voordat hij zich in de concrete situatie bevindt dat het koningschap hem is toegevallen. De geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft gezegd: de situatie waarin een mogelijke troonopvolger afstand doet, is even concreet als die waarin een koning zich bevindt. Ik zou dat willen bestrijden. Er is een fundamenteel verschil tussen het doen van afstand van iets dat men heeft en iets dat men nog niet heeft en wellicht ook nooit zou krijgen. Als een koning afstand doet, treedt onmiddellijk een radicale, zeer concrete verandering op in zijn publieke leven. Bij het doen van afstand van de verwachting van het koningschap, als het mogelijk zou zijn, zou in veel mindere mate van zo'n verandering sprake zijn, in sommige gevallen wellicht in het geheel niet. Dat zal immers afhangen van de plaats, die betrokkene inneemt in de rangorde van erfopvolging en van de mate, waarin hij betrokken is bij de uitoefening van de representatieve koninklijke functie. Is die plaats niet zo hoog en de betrokkenheid gering, dan zullen de gevolgen van het doen van afstand van de verwachting van het koningschap niet zo concreet zijn. Ik kom daarmee op de opmerkingen van de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello dat volwassenen er recht op hebben, in hun eventuele dwaasheden te worden gerespecteerd. Ik ben het in zijn algemeenheid graag met die stelling eens, al gaat die misschien wat te ver om er een algemeen rechtsbeginsel in te zien. Waarom het hierbij gaat, is dat het koningschap en de erfopvolging in tal van opzichten een uitzonderingspositie innemen. Daarom heb ik er geen moeite mee, op dit punt te zeggen dat het koningschap onder het Huis van Oranje voor Nederland te belangrijk is om het afhankelijk te maken van mogelijke onbezonnenheden van potentiële opvolgers. Dat brengt met zich dat de mogelijkheid tot het doen van afstand door potentiële opvolgers niet moet worden geschapen en dat betrokkenen daardoor soms een stukje persoonlijke vrijheid moeten opofferen. Het Huis van Oranje is daartoe ook altijd bereid geweest. Mijnheer de Voorzitter! Dit alles neemt niet weg dat iedere Nederlander recht heeft op een eigen, persoonlijke levenssfeer. Dit geldt natuurlijk ook voor potentiële troonopvolgers. Hetzelfde geldt voor het aangaan van een huwelijk, waarover de geachte afgevaardigde de heer Van der Spek heeft gesproken. Men moet in dat geval wel bedenken, dat het hierbij niet gaat om een toestemming in de strikte zin van het woord. Een ieder, ook een koning en een potentiële troonopvolger, heeft het recht te trouwen met de partner van zijn keuze. De strekking van een toestemmingswet is in wezen dat verklaard wordt dat betrokkene na het aangaan van een huwelijk met de partner van zijn keuze zijn staatsrechtelijke positie als koning of potentiële troonopvolger kan behouden. Deze kwesties, in het wetsontwerp geregeld in de artikelen 2.1.5 en 2.1.6, inzake de uitsluiting van de erfopvolging zijn door de geachte afgevaardigden mevrouw Kappeyne van de Coppello en de heer Van der Sanden in verband gebracht met de kwestie van het doen van afstand, kennelijk omdat zij gezien worden als mogelijkheden voor een soort van verkapte vorm van het doen van afstand door een potentiële troonopvolger. Het is juist, dat beide mogelijkheden tot gevolg hebben dat de desbetreffende persoon niet meer voor de erfopvolging in aanmerking kan komen. In bei-de gevallen is echter de stem van betrokkene niet doorslaggevend. In het geval van een huwelijk kan niet alleen de Regering, maar kan ook de Verenigde Vergadering, desnoods tegen de wil van betrokkene in, een wetsontwerp inzake toestemming in-dienen, aanhangig gemaakt door een of meer leden. Tot het indienen van een speciale wet, strekkende tot uitsluiting van een of meer personen van de erfopvolging, kan alleen de Regering besluiten. Bovendien moeten dan uitzonderlijke omstandigheden daartoe nopen met het oog op het landsbelang. De wens van de betrokkene kan daar uiteraard wel een rol spelen, maar zal nooit beslissend kunnen zijn. Dat er in dit soort situaties overleg binnen de Regering en met betrokkenen zal zijn -de heer Van der Sanden heeft daarop gedoeld -spreekt vanzelf. Ik kan ook wel grotendeels de scepsis van me-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2626
Wiegel vrouw Kappeyne van de Coppello delen, die zich afvroeg of het zinvol is tegen de wens van een betrokkene in te gaan, indien het gaat om een huwelijk. Als wij echter in theoretischjuridische zin de zaak scherp stellen, moet worden volgehouden dat de eindbeslissing over het indienen van wetsontwerpen alleen bij de Regering ligt. Dat geldt ook voor het uitsluiten van iemand van de erfopvolging. Het is de Regering die moet beoordelen, of uitzonderlijke omstandigheden daartoe noodzaken. Het is echter niet uit te sluiten dat een potentiële troonopvolger het initiatief neemt en de Regering benadert met het verzoek, toepassing te geven aan artikel 2.1.6. Vanuit die casuspositie moet de door de heer Van der Sanden geciteerde zin op blz. 14 van de memorie van antwoord worden verklaard. Ik kom nu te spreken over artikel 2.1.7, het artikel dat een regeling geeft voor situaties, waarin een erfopvolger ontbreekt. Het gaat hierbij overigens om mogelijkheden die zeker niet tot de waarschijnlijkheden thans kunnen worden gerekend. In zoverre heeft de discussie over dit artikel iets theoretisch, maar juist bij de behandeling van grondwetsvoorstellen behoort deze zaak naar mijn overtuiging -ik ben dat eens met de Kamer -uitgebreid en ten diepste besproken te worden. Ik wil graag nog eens in het kort aangeven, op grond van welke gedachtengang de Regering gekomen is tot het voorstel dat thans ter bespreking staat, een voorstel dat overigens in belangrijke mate de regeling in de huidige Grondwet volgt. De Grondwet bevat een aantal basisregels. Tot die basisregels behoort ook een regeling van de erfopvolging. De Grondwet mag er niet van uitgaan dat er altijd een erfopvolger zal zijn. Zij zal rekening dienen te houden met de mogelijkheid dat een erfopvolger ontbreekt. De grondwettelijke regeling van het koningschap dient voor dat geval een voorziening in te houden, die het mogelijk maakt, dat koningschap op een andere wijze dan via erfopvolging voort te zetten. Met andere woorden, het koningschap zou in de Grondwet niet deugdelijk geregeld zijn, indien als sluitstuk van de overige bepalingen niet gesproken zou worden van de mogelijkheid, een opvolger aan te wijzen. Tegelijkertijd dient echter naar het oordeel van de Regering de grondwettelijke regeling van het koningschap er rekening mee te houden, dat het niet meer beschikbaar zijn van een troonopvolger in ons regerend stamhuis van zeer ingrijpende betekenis zou zijn voor ons land. Dat zou betekenen, dat een einde zou komen aan de historische verbondenheid tussen Nederland en het Huis van Oranje. Vanzelfsprekend zou dat de vraag oproepen, of het koningschap ook onder een ander stamhuis voortgezet zou dienen te worden. Naar het oordeel van de Regering houdt de in het wetsontwerp voorgestelde regeling met beide gezichtspunten die ik zoeven noemde rekening. In het eerste lid is de mogelijkheid, en dus niet de verplichting, geregeld om bij de wet een opvolger te benoemen, wanneer tijdens het leven van de Koning het zich laat aanzien, dat deze geen erfopvolger meer zal hebben. Het voorstel van een zodanige wet kan alleen uitgaan van de Regering. Het ligt, dunkt mij, voor de hand dat een dergelijk voorstel alleen zal worden ingediend, wanneer er een vrij algemene overeenstemming in het land bestaat over de aanwijzing van een opvolger. Daartoe strekt ook het vereiste dat het voorstel alleen met een gekwalificeerde meerderheid kan worden aanvaard. In het tweede lid ligt de zaak anders. Daarin gaat het om de situatie dat de Koning wegvalt en er geen opvolger is. Het koningschap is dan vacant en dat betekent dat primair de vraag rijst, of het mogelijk is een opvolger aan te wijzen. Dat is de eerste vraag die zich, gegeven het feit dat wij in een monarchie leven, aandient. Daarom schrijft het tweede lid voor dat de Kamers na verkiezingen bijeenkomen ten einde te besluiten omtrent de benoeming van een Koning. Ook in die situatie bestaat er geen grondwettelijke verplichting om een opvolger te benoemen. Er staat niet dat de Kamers besluiten tot benoeming van een Koning. In het woord 'omtrent' ligt nu juist de ruimte besloten, die er naar het oordeel van de Regering ook moet zijn, om in die situatie niet alleen de vraag onder ogen te zien, wie tot opvolger zou kunnen worden benoemd, maar ook de vraag of het wenselijk is, een opvolger te benoemen. Ik meen, dat ik hiermee de positie van de Regering heb bepaald, in antwoord op verschillende opmerkingen, hier gemaakt. In het algemeen kan ik mij heel wel vinden in de benadering van mevrouw Kappeyne. Ik onderschijf met name de stelling van haar groep, dat bij de afweging, of er een opvolger of Koning moet worden benoemd, het koningschap ten principale aan de orde komt. Met genoegen constateer ik dat de verschillende elementen van het desbetreffende artikel de volle instemming van haar fractie hebben. Ik ben het eens met de heer Van der Sanden dat de Grondwet de opvolging van de Koning uitputtend zal moeten regelen. Proefde ik misschien in zijn benadering iets te veel de gedachte dat de Verenigde Vergadering verplicht zou zijn om een opvolger te benoemen en dat bij de situatie van het tweede lid het debat in Verenigde Vergadering alleen zou kunnen gaan over een voorstel tot de benoeming van een Koning? Die indruk werd mede gevestigd omdat hij per amendement zijn stelling benadrukte; hij wil in het tweede lid lezen: ten einde te beraadslagen en te besluiten over een vanwege de Koning ingediend voorstel omtrent de benoeming van een opvolger. Is het overigens redactioneel niet wat merkwaardig, te spreken van een 'na het overlijden van de Koning vanwege de Koning ingediend voorstel'? Is het niet beter, te spreken over een voorstel, ingediend door of vanwege degene, die het koninklijke gezag uitoefent? Mijn inhoudelijke bezwaar tegen het amendement is echter dat ten opzichte van de huidige tekst van artikel 19 er een beperking in wordt gelegd, die mij niet zo wenselijk voorkomt. Het huidige artikel 19 gaat ervan uit, dat zowel van de zijde van de Regering als van de kant van de Staten-Generaal een voorstel kan worden ingediend. Ook is het mogelijk dat de Verenigde Vergadering bijeenkomt en een debat over de zaak houdt zonder dat al een formeel voorstel op tafel ligt. Mijnheer de Voorzitter! Ik meen dat het aanbeveling verdient dat die verschillende mogelijkheden in de nieuwe Grondwetsbepaling open blijven. Ik ben geen voorstander van de aanvaarding van dit amendement. De heer Van der Sanden vroeg mij voorts wat het woordje 'men' in het staatsrecht betekent, zulks naar aanleiding van een zinsnede in de nota naar aanleiding van het eindverslag. 'Men' is hier: de Staten-Generaal. Zij worden immers in het huidige artikel 19 èn in het voorgestelde artikel 19 geroepen om eventueel een Koning te benoemen. Ook in de tekst, die de geachte afgevaardigde voorstelt, zou dit het geval zijn. De heer Van der Sanden vroeg de Regering, haar mening nog eens te bezien wat betreft de argumentatie voor de ontbinding van de Eerste Kamer en het houden van nieuwe verkiezingen zonder voorafgaande statenverkiezingen.
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2627
Wiegel De geachte afgevaardigde heeft het zo voorgesteld als zou de Regering voorbijzien aan de rol van de politieke partijen bij de kandidaatstelling voor de Eerste Kamer. Dat is natuurlijk niet het geval. Formeel berusten de kandidaatstelling en de stemming bij de provinciale staten. Daarom is het niet zo vreemd, dat wij bij de verdediging van de ontbinding van de Eerste Kamer lezen: de keuzebevoegdheden van de leden van provinciale staten. Op de achtergrond van die bevoegdheden speelt de invloed van de politieke partijen -per partij kan dat nog verschillend zijn -een rol. Dat behoeft daarmee niet in strijd te zijn. Het gaat erom dat door kamerontbinding de mogelijkheid bestaat desgewenst, mede met het oog op belangrijke te nemen beslissingen inzake het koningschap, andere personen in de Eerste Kamer te kiezen, zoals het ook in het belang van de grondwetsherziening van belang geacht is, dat de ontbinding van de Eerste Kamer mede gehandhaafd zou blijven. In het onderhavige geval is die ook van belang. De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst vroeg mij, nog eens uitdrukkelijk te bevestigen dat de bewoordingen van het tweede lid de ruimte bieden voor besluitvorming over het al dan niet voortzetten van het koningschap. Ik meen dat hetgeen ik daarover in mijn inleidende opmerkingen heb gezegd voldoende duidelijk is. Formele besluitvorming om tot een andere staatsvorm over te gaan vindt pas plaats bij de vaststelling van de daarvoor noodzakelijke grondwetsherziening. Dat neemt niet weg dat bij de toepassing van artikel 2.1.7 tweede lid daarover in feite al beslissingen kunnen vallen. De heer Van der Sanden (CDA): De Minister zegt nu: Dat neemt niet weg dat bij het debat in feite al beslissingen kunnen vallen. Ik denk dat dit dan de resultante van dat debat zal zijn. Het resultaat is toch mede afhankelijk van de raadpleging van de kiezers in die situatie? Als een grondwetsherziening moet plaatsvinden -de Minister heeft uitgesproken dat die moet plaatsvinden -dan zullen de Kamers opnieuw worden ontbonden. De uitspraak die de Minister nu doet is absoluut.
Minister Wiegel: Dat geloof ik niet. Ik bestrijd overigens niet dat de Kamers opnieuw zullen moeten worden ontbonden. Dat is op zich zelf juist. Ik heb een en ander echter niet zo verschrikkelijk absoluut geformuleerd.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik had de indruk dat de minister doelde op politieke beslissingen die nog niet onmiddellijk een rechtsgevolg kunnen hebben, omdat daarna eerst wetsvoorstellen tot grondwetswijziging moeten worden ingediend en aangenomen door beide Kamers, die nog eens moeten worden ontbonden. Minister Wiegel: De politieke beslissingen zou men dan kunnen afleiden uit het verloop van de discussie in de vergadering. De heer Van der Sanden (CDA): Uit enige assistentie van mevrouw Kappeyne van de Coppello, de nadere in-terpretatie van de Minister van hetgeen ik had beluisterd is volstrekt duidelijk, dat wij het nu gedrieën eens zijn.
Minister Wiegel: Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft nog eens bevestigd wat ik heb gezegd. Ik ben verheugd dat de heer Van der Sanden daarvoor dankbaar is. De heer Van der Sanden (CDA): Laten wij elkaar nu niets wijs maken. Het ging natuurlijk om het woord 'beslissingen' dat de Minister heeft uitgesproken. Naar aanleiding daarvan heb ik mijn interruptie gepleegd. Deze debatten vereisen, zo houdt de Minister mij in de vele jaren dat wij al over de Grondwet praten voor, nu eenmaal een grote mate van zorgvuldigheid. Toen ik het woord 'beslissing' in deze context hoorde, dacht ik: Ook zorgvuldigheid nu!
Minister Wiegel: Als ik nog eens nadenk over hetgeen ik heb gezegd, vind ik dat eigenlijk heel zorgvuldig. Door de verdere discussie is de zorgvuldigheid nog verder aangepunt. Ik ben degenen die daarvoor hebben geïntervenieerd dankbaar. De heer Patijn is in zijn betoog nog een stapje verder gegaan. Hij zag liever dat in de Grondwet stond, dat bij het ontbreken van een opvolger de Staten-Generaal bijeenkomen om een beslissing te nemen over het koningschap. Het betoog van de geachte afgevaardigde is niet uitgemond in een wijzigingsvoorstel. Ik geloof ook niet dat de geachte afgevaardigde daarop aankoerst. Dat lijkt mij ook niet nodig. Uit het antwoord van de Regering op zijn stellingname blijkt immers zeer duidelijk, dat, zo er enig licht mocht schijnen tussen ons standpunt en het zijne, dat licht toch vrij beperkt is. Ik wil vervolgens enkele korte opmerkingen maken over de artikelen 2.1.14 en 2.1.15. De geachte afgevaardigden de heer Brinkhorst en mevrouw Kappeyne hebben hun instemming betuigd met de beperking van de waarneming van het koninklijk gezag door de Raad van State. Ik dank hen voor de steun die zij daarbij hebben geboden. Op artikel 2.1.9 is door de heer Waltmans een amendement ingediend, ertoe strekkende de inhuldiging van de Koning in de Verenigde Vergadering te laten vervallen. Het zal de Kamer niet verbazen, als ik zeg dat ik bepaald geen voorstander van aanvaarding van dat amendement ben. De inhuldi-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2628
ging stoelt op een zeer oude traditie, die verder is verrijkt door een nieuwe ingewortelde traditie. Sinds de invoering van het koningschap kennen wij de met de beëdiging verbonden inhuldiging. Wat dat betreft, ben ik ook dankbaar voor de steun, die ik onder meer van de heer Abma heb gekregen. Ik heb met vreugde geconstateerd dat geen van de andere sprekers zich tegen het behoud van de inhuldiging heeft uitgesproken. Naar mijn mening is het goed de nieuw gevormde traditie, waarvan de inhuldiging deel uitmaakt, voor te zetten, omdat op deze manier op plechtige wijze de verbondenheid van de Staten-Generaal en de Koning tot uitdrukking wordt gebracht. Het kiezen van de plaats van de in-huldiging (Amsterdam) heeft sommige deelnemers aan het debat ook tot een opmerking gebracht. De keuze van Amsterdam heeft de instemming van verscheidene geachte afgevaardigden. Ons voorstel opnieuw een bepaling in de Grondwet op te nemen, waarin wordt vastgelegd dat de koning in Amsterdam wordt ingehuldigd, hebben wij beargumenteerd met de wenselijkheid, te voorkomen dat, indien de in-huldiging van een nieuwe koning aan de orde komt, onvruchtbare discussies gevoerd worden over de plaats, waar de Staten-Generaal voor dat doel bijeen moeten komen. Dit betekent uiteraard niet dat wij de discussie daarover nu uit de weg zouden willen gaan, nu de grondwettelijke vastlegging van die regel aan de orde is. Hier en daar zijn stemmen opgegaan, de plaats van inhuldiging niet in de Grondwet op te nemen. Van de kant van verschillende geachte afgevaardigden is gewezen op de feitelijke gebeurtenissen op 30 april in Amsterdam. Wanneer daaraan tegemoet zou worden gekomen door daarom een andere plaats van inhuldiging te kiezen, zou dat getuigen van een al te vlotte capitulatie voor een intolerante minderheid van ordeverstoorders. Bovendien vind ik het niet juist bij de beslissing omtrent de vaststelling van een grondwettelijke regeling, waarvan het de bedoeling is dat deze geruime tijd zal gelden, af te gaan op een toevallige recente gebeurtenis. Ik zeg 'toevallig', omdat ik in de geschiedenis-van de inhuldiging van Nederlandse koningen en koninginnen in de stad Amsterdam geen aanknopingspunt kan vinden voor de stelling, dat in Amsterdam de kans op ongeregeldheden bij inhuldiging per definitie groter is dan elders.
Over de vermelding van Amsterdam als hoofdstad hebben de geachte afgevaardigden de heren Van der Sanden en Brinkhorst nog enkele opmerkingen gemaakt. De heer Brinkhorst heeft zich verheugd getoond, dat Amsterdam als hoofdstad opnieuw expliciet in de Grondwet wordt genoemd. Als Hagenaar is hij er verheugd over, dat de Regering in de memorie van antwoord duidelijk heeft gesteld dat daardoor de historie en de positie van Den Haag als regeringscentrum niet wordt aangetast. Graag bevestig ik dit nog eens mondeling. Ook naar mijn mening behoort hier de polariteit tussen deze twee steden tot de aantrekkelijkheden van ons staatsbestel. De geachte afgevaardigde de heer Van der Sanden heeft zich erover verbaasd dat het begrip 'hoofdstad' op deze wijze, zo'n beetje tussen neus en lippen door, in de Grondwet wordt geïntroduceerd. Het zijn van hoofdstad wordt niet door de Grondwet aan Amsterdam toegekend; Amsterdam heeft die positie uit traditie. Deze grondwetsbepaling doet niets anders dan de aanwijzing van Amsterdam als plaats van beëdiging en inhuldiging nog eens als eerbetoon -ik mag dat als Amsterdammer wel zeggen -te vermelden. Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst heeft gesproken over art. 2.1.18 dat bepaalt dat de Koning met inachtneming van het openbaar belang zijn huis in-richt. Ik acht deze bepaling van belang, omdat zij enerzijds aangeeft dat de Koning recht heeft op een eigen levenssfeer, terwijl daarin anderzijds naar voren komt dat de Koning bij de inrichting van zijn huis het openbaar belang in acht dient te nemen. Voor alle handelen van de Koning dat het openbaar belang raakt, zijn de Ministers verantwoordelijk en derhalve ook voor handelingen welke de inrichting van zijn huis betreffen. Het oordeel over de vraag of een handeling van de Koning het openbaar belang raakt, valt eveneens onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat geldt ook ten aanzien van het huidige artikel 25, maar ten onrechte wekt de tekst van dat artikel door de woorden 'naar eigen goedvinden' de indruk dat de Koning bij de inrichting van zijn huis geen rekening zou behoeven te houden met het algemeen belang dan wel zelf zou kunnen bepalen wanneer dat belang in het geding zou zijn. Dat is niet het geval! Naar mijn mening geeft het voorgestelde artikel 2.1.18 het recht op de eigen levenssfeer van de Koning en op de inrichting van zijn hofhouding met de daaraan verbonden beperking op de juiste wijze weer. De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! De vraag is toch eigenlijk of die bepaling niet overbodig is, juist als je haar afzet tegen de vorige formulering? Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Dat dacht ik niet. Juist omdat de tekst van artikel 25 een verkeerde in-druk kan wekken, leek het ons goed, bij deze grondwetsherziening nog eens duidelijk de precieze situatie ook in het nieuwe grondwetsartikel vast te leggen.
De heer Brinkhorst (D'66): Zou zonder die bepaling deze ministeriële verantwoordelijkheid voor de inrichting van het huis van de Koning niet gelden? Minister Wiegel: Dat zou ik niet willen zeggen. De geachte afgevaardigde zal echter weten, dat door de tekst van het huidige artikel op sommige punten onduidelijkheden kunnen ontstaan. Die mogelijke onduidelijkheden zijn door deze heldere passage, als deze althans zo wordt aangenomen, op voorhand onmogelijk. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom nu op het wetsontwerp 16035, waarover... De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Ik heb nog een vraag gesteld over de vlaginstructie. De Minister-President is hierop in zijn beantwoording niet ingegaan en daarom zou ik graag van deze Minister een reactie krijgen. Dit betreft nl. nog wetsontwerp 16034. Minister Wiegel: Kuntu deze vraag even herhalen? De heer Brinkhorst (D'66): Er is een nieuwe vlaginstructie als gevolg waar-van het vlaggen in de toekomst beperkt blijft tot vier leden van het Koninklijk Huis. Ik heb gevraagd of hierin toch niet een zekere erkenning zit van een beperking van het aantal leden van het Koninklijk Huis, een verdergaande erkenning dan in het inmiddels door de Regering ingetrokken wetsontwerp ter zake werd voorgesteld.
Minister Wiegel: Neen, dat ziet u verkeerd! Mijnheer de Voorzitter! Ik ben dan nu aangeland bij wetsontwerp 16035. De heer Brinkhorst (D'66): Ik neem aan, dat ik in tweede termijn een wat uitvoeriger antwoord krijg! Minister Wiegel: Als u mijn antwoord niet bevredigend vindt het was in ieder geval wel duidelijk!
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2629
Wiegel De heer Van Thijn (PvdA): U wimpelt de heer Brinkhorst af! Minister Wiegel: Daarin hebt u gelijk; dat is zo duidelijk als watl De heer Brinkhorst (D'66): U krijgt daar geen vlag en wimpel voor. Minister Wiegel: U bent niet degene die daarover beslist. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom tot wetsontwerp 16035. In dit verband is gesproken over de ministeriële verantwoordelijkheid en de invoering van een ambtelijke verantwoordings-en informatieplicht. Het zal geen verwondering wekken wanneer ik zeg dat ik het geheel eens ben met hetgeen mevrouw Kappeyne daarover heeft gezegd. Er zitten wel fictieve elementen in de ministeriële verantwoordelijkheid, maar ik ontken dat deze een fictie is in de zin zoals door de heer Brinkhorst bedoeld. Hij zag het als iets dat nog wel bestaat, maar nauwelijks meer werkt.
De heer Brinkhorst (D'66): Zo heb ik het niet bedoeld en zo staat het ook niet in mijn tekst. Ik heb niet gezegd dat de ministeriële verantwoordelijkheid niet meer werkt, want anders zouden wij hier dagelijks elkaar alleen maar grappen vertellen. Dat is in onze parlementaire democratie hopelijk nog steeds niet het geval. Het fictieve element in de ministeriële verantwoordelijkheid neemt naar mijn mening echter steeds verder toe. Daarover staan heel interessante opmerkingen in het rapport-Vonhoff. De Minister moet mijn opmerkingen niet verdraai-en, zoals hij nu doet.
Minister Wiegel: Ik dacht niet dat ik uw betoog verdraaide, want de tendens was duidelijk dat de ministeriële verantwoordelijkheid inhoudelijk steeds meer een fictie wordt. Dat ben ik niet met u eens. De geachte afgevaardigde heeft overigens de gewoonte om te pas en te onpas partijgenoten van mij ten tonele te voeren. Het rapport van de commissie-Vonhoff brengt mij er echter niet toe om mijn inzichten op dat punt te wijzigen. In dat rapport spreekt de commissie niet alleen over de ministeriële verantwoordelijkheid voor het handelen van de ambtelijke dienst. In de overwegingen zijn ook andere aangelegenheden hierbij betrokken. De stelling van de commissie, dat bij decentraliserende bewindslieden geen centraliserende parlementariërs behoren, is mij in ieder geval uit het hart gegrepen. Ik bestrijd de stelling dat door de enorme uitbreiding van de staatstaken de ministeriële verantwoordelijkheid meer een fictie aan het worden zou zijn en dat daarmee de parlementaire controle aan waarde zou inboeten. Ik ben van mening dat ook bij de sterke groei van de staatstaak en het ambtenarenapparaat de ministeriële verantwoordelijkheid nog steeds een adequaat werkend controlemiddel kan zijn, ook voor het parlement. De minister kan natuurlijk niet alle besluiten tekenen die zijn ministerie verlaten, noch kan hij van alles op de hoogte zijn. Dat is voor de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid ook niet nodig. Daarvoor is essentieel dat de minister op zijn ministerie de belangrijke beleidslijnen aangeeft, welke de ambtenaren bij de uitoefening van hun taak hebben te nemen en ook in acht nemen. Eveneens is van belang dat aan de minister kan worden gevraagd om een genomen besluit te wijzigen of in te trekken, dan wel een niet genomen besluit alsnog te nemen. Invoering van een ambtelijke verantwoordings-of in-formatieplicht acht ik onnodig en ongewenst. Ongewenst acht ik haar, omdat zij zou leiden tot ondoorzichtigheid en een zelfstandiger positie van de ambtenaren, ten koste van de minister. Het is alleszins mogelijk dat een verantwoordingsplicht van ambtenaren leidt tot meer bevoegdheden voor dezen ten koste van de minister. Een en ander zou tot vergroting van de ambtenarenmacht kunnen leiden en een dergelijke vergroting acht ik niet aanvaardbaar. Ambtelijke verantwoordingsplicht zou ook tot gevolg hebben dat een ambtenaar door het parlement zou kunnen worden terechtgewezen voor een handeling welke hij met in-stemming van zijn minister heeft verricht. Een dergelijke terechtwijzing behoort niet aan zijn adres te worden gegeven, maar dient aan de desbetreffende minister te worden gericht. Deze zal dan zijn beleid dat door een ambtenaar is uitgevoerd kunnen verdedigen. Naar mijn mening dient het parlement zich te richten tot degene die beslist over het te voeren beleid en dat is de minister. Daarmee blijft èn de positie van de minister èn die van de ambtenaren de meest zuivere. Daarbij komt -mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft erop gewezen -dat waar het standpunt van de minister als hoofd van het ministerie doorslag behoort te geven, na de confrontatie met de ambtenaar, de confrontatie tussen Kamer en minister zal volgen. Er zou derhalve een dubbele controle plaatsvinden. Wat is het gevolg? Er zou dus niets gewonnen, maar veel verloren zijn. De parlementariër ver-Mest veel van zijn kostbare tijd; verwarring en verstoring in de werkverhouding op de departementen kunnen op de loer liggen. Daarom vind ik een invoering van een ambtelijke verantwoordingsplicht ongewenst en zij is ook niet nodig. Ik ben van mening dat de ministerië-le verantwoordelijkheid wel goed werkt en het parlement goed houvast geeft om haar controlerende taak uit te oefenen. Voor een goede controle is niet nodig dat zij wordt uitgeoefend op degene die daadwerkelijk van een bepaalde bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, maar dat zij zich richt op degene die de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid heeft. Daarom vind ik het alternatief dat de geachte afgevaardig-de heeft aangedragen wel een alternatief, maar geen redelijk alternatief. Ik blijf erbij dat, wanneer de lijn van de geachte afgevaardigde zou worden gevolgd, het in werkelijkheid veel moeilijker wordt aan de ministeriële verantwoordelijkheid echt inhoud te geven. Pas dan zou men met recht kunnen spreken van meer fictieve elementen, misschien zelfs van de fictie van de ministeriële verantwoordelijkheid. De heer Brinkhorst (D'66): Ik kom hierop uiteraard in tweede termijn terug. Ik wil toch nog een vraag stellen. De Minister distantieert zich hiermee dus uitdrukkelijk van de uitspraken, gedaan door de commissie-Vonhoff, op de pagina's die ik in mijn betoog heb geciteerd, met name van de passage op bladzijde 125? Minister Wiegel: Er zitten fictieve elementen in die ministeriële verantwoordelijkheid. Ik heb bij de bestrijding van de stelling van de geachte afgevaardigde aangegeven dat wat hij wil niet alleen niet nodig, maar ook bepaald zeer onwenselijk is. De heer Brinkhorst (D'66): Dat was mijn vraag niet. Mijn vraag is of de Minister zich distantieert van de uitspraken van de commissie-Vonhoff. Het gaat met name om dit citaat: ' in beide gevallen -dat betreft de verantwoordelijkheid die niet zozeer betrekking heeft op het eigen handelen, maar op dat van de ambtelijke dienst of dat van andere openbare lichamen -is er voor een groot deel sprake van een fictie, een inzicht dat langzaam maar zeker ook in beschouwingen van staatsrechtelijke aard begint doorte dringen. In dit verband rijst de vraag of het zin heeft daarbij van deze fictie te blijven uitgaan.' Minister Wiegel: U haalt nu een passage uit het rapport van de commissie-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2630
Wiegel Vonhoff bij uw betoog over mogelijke ambtelijke verantwoordingsplicht. Dit zijn twee zaken die naast elkaar staan. Die passage handelt ook over de betrokkenheid bij het handelen van andere openbare lichamen. U bepleit nu -want dat betekent de invoering van een ambtelijke verantwoordingsplicht -een uitholling van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat zijn twee zaken die elkaar niet volledig dekken.
De heer Brinkhorst (D'66): Ik bepleit helemaal geen uitholling van de ministeriële verantwoordingsplicht, integendeel. Niets van wat ik in deze Kamer de afgelopen jaren heb gezegd, mag daartoe leiden en dat weet de Minister ook. Ik bepleit een uitbreiding en dat is ook het vraagstuk van de verantwoording en met name de informatieplicht van ambtenaren. Ik heb gewezen op de contacten tussen ambtenaren en parlement. Daarover hebben wij met de Minister-President gesproken en daar bestaat nu een regeringsbesluit voor. Uitgangspunt van die bespreking was echter de vraag naar de ministeriële verantwoordelijkheid en de fictieve elementen daarin. Daarom haal ik het rapport van de commissie-Vonhoff aan, dat daarvan naar mijn gevoel precies dezelfde analyse geeft. Als de Minister de conclusies verre van zich werpt -daarover valt te discussiëren -moeten wij eerst duidelijkheid hebbenover de vraag of hij het met de analyse van de commissie-Vonhoff eens is. Minister Wiegel: Neen, wij spreken over een voorstel dat van uw kant komt, namelijk om te komen tot een ambtelijke verantwoordings-en informatieplicht, een voorstel tot wijziging van de Grondwet. Wij hebben het niet over bepaalde passages in het rapport van de commissie-Vonhoff. Uw voorstel heb ik bestreden. De heer Brinkhorst (D'66): U hebt méér bestreden. U hebt ten principale de gedachte afgewezen dat er meer en meer fictieve elementen in de ministeriële verantwoordelijkheid komen. Ik heb ter adstructie van die stelling onder andere het rapport van de commissie-Vonhoff genoemd. De commissie-Vonhoff onderstreept die stelling. De Minister heeft daarop naar mijn gevoel geen antwoord gegeven. Ik zou willen weten waarop de Minister zijn stelling baseert dat de fictieve elementen in de ministeriële verantwoordelijkheid niet zijn toegenomen.
Minister Wiegel: De geachte afgevaardigde moet nog maar eens nalezen wat ik heb gezegd. Ik heb gezegd dat er zeker fictieve elementen in de ministeriële verantwoordelijkheid zitten. Vervolgens heb ik gezegd dat ook bij de geweldige uitbreiding van de staatstaken de ministeriële verantwoordelijkheid zeker geen fictie is geworden. Ik heb aan de hand van een nadere uiteenzetting ook aangegeven dat de Minister, al weet hij niet alles wat er gebeurt, in elk geval aanspreekbaar is en ter verantwoording kan worden geroepen voor alles wat erzijdenszijn ministerie naar buiten komt. Dit heb ik afgezet tegen het mogelijke alternatief van de geachte afgevaardigde; van dat alternatief heb ik gezegd dat het geen oplossing is voor deze problematiek.
De heer Van Thijn (PvdA): Maar u erkent de problematiek en u erkent ook dat er andere oplossingen denkbaar zijn. Men kan deze gehele problematiek ook benaderen tegen de achtergrond van de overbelasting, die door de commissie-Vonhoff wordt geconstateerd bij de politieke organen in ons overheidsbestel. Hieruit zou dan weer de gedachte kunnen voortvloeien dat bepaalde onderdelen van die overheidstaak, met name in de uitvoerende sfeer, buiten de ministeriële verantwoordelijkheid zouden kunnen worden gebracht, b.v. in de richting van verzelfstandigde bestuursorganen, opdat Regering en parlement zich meer met de hoofdzaken van beleid kunnen bezighouden. Wijst de Minister deze gedachtengang met dezelfde stelligheid af als de variant die door de heer Brinkhorst is voorgesteld? Minister Wiegel: De geachte afgevaardigden trachten mij nu te brengen in positie van afwijzing van de gedachtengang van de commissie-Vonhoff, maar in die positie laat ik mij niet dwingen. De commissie heeft haar rapport uitgebracht. Dit rapport zal zeker door dit kabinet worden bestudeerd. Het rapport zal bij een komende kabinetsformatie (er zitten heel waardevolle elementen in het rapport) een rol gaan spelen. Ik heb er echter weinig behoefte aan bij een discussie over deze grondwetswijziging uitgebreid te bladeren in het rapport van de commissie-Vonhoff.
De heer Van Thijn (PvdA): Dat ben ik met u eens, maar wij spreken nu over de ministeriële verantwoordelijkheid. Een van de problemen daarmee is, dat door de uitdijing van de overheidstaak, het hijgende bestaan onze politieke organen en de politieke ambtsdragers temidden van het tumultueuze gebeuren van alle dag Minister Wiegel: Ik merk daar niet zoveel van. De heer Van Thijn (PvdA): Oh, u hebt het niet zo druk? Minister Wiegel: Neen, ik heb er niet zoveel last mee. Inderdaad bestaat bij de volksvertegenwoordiging grote belangstelling voor allerlei concrete en actuele situaties. Ik moet, geloof ik, morgen naar de Kamer komen om iets te zeggen over het salaris van de heer De Brauw. Men kan zeggen: dat is een majeur beleidspunt. Ik vind het niet zo'n majeur beleidspunt, maar goed, dan zoek ik die stukken op en dan komt er een behoorlijk antwoord. Dat wordt allemaal prima onderde ministeriële verantwoordelijkheid geregeld. Ik heb er dus niet zoveel problemen mee, maar ik kan wel constateren (dit is nu een discussie over de Grondwet, ons belangrijkste staatsstuk) dat, wanneer kleine actualia aan de orde zijn, er in de volksvertegenwoordiging veel meer belangstelling voor bestaat dan voor deze aangelegenheid. Maar de Regering, althans de Minister van Binnenlandse Zaken, heeft daar niet zoveel problemen mee.
De heer Van Thijn (PvdA): U ontkent dat de overheid overbelast is. Minister Wiegel: Het is ook een kwestie hoe je 'gebakken' bent. Als je Minister bent op een departement, kun je natuurlijk elke minuut, in elke brief van elke burger, komma's en punten veranderen. Als je echter een beetje voorstander bent van het aangeven van hoofdlijnen waar ambtenaren zich aan hebben te houden en als je voor het overige kunt delegeren, is zo'n ambt best te doen. Ik kan het de geachte afgevaardigde aanraden. De heer Van Thijn (PvdA): Ik spreek noch over het ambt van de Minister noch over de wijze waarop hij denkt dit ambt te vervullen. Ik spreek over het fundamentele probleem van een overheid die in toenemende mate overbelast is. Zie de 'congestieverschijnselen' waarover in dat rapport wordt gesproken. Dit heeft gevolgen voor het functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid. De Minister kan niet alles overzien, hij wil niet alles overzien en het is onmogelijk dat hij alles overziet. Toch wordt hij voor alles aansprakelijk gesteld en ter verantwoording geroepen. Wellicht dat het de werking van onze parlementaire democratie ten goede zou komen als wij proberen daarvoor enkele oplossingen te vinden. De oplossing van de heer Brinkhorst is er één. Het enige wat ik van de Minister vraag, is om niet alle oplossingen die
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2631
Wiegel worden aangedragen in de prullebak te gooien. Dat zou doodzonde zijn, gezien het belang van deze discussie. Minister Wiegel: Daarvoor kent de geachte afgevaardigde mij voldoende. Ik heb de gedachte van de heer Brinkhorst in de prullemand gegooid. Ik zou daarover ook graag de mening van de heer Van Thijn horen. Dan kunnen wij daarover tot zaken komen. De Voorzitter: Zou de heer Van Thijn dat misschien in tweede termijn kunnen doen? De heer Van Thijn (PvdA): Dat vind ik jammer. Nu wordt mij zo recht op de man af een vraag gesteld. De Voorzitter: Als u hem kort kunt beantwoorden. De heer Van Thijn (PvdA): U doet alsof ik er uren over moet nadenken. De Voorzitter: Ik had de indruk dat u een uur ging spreken.
De heer Van Thijn (PvdA): O, heb ik die reputatie? Heel kort: men moet een onderscheid maken tussen informatievoorziening en verantwoordingsplicht. Het is heel wel denkbaar in de contacten tussen kamercommissies en de bewindslieden, dat wij, als het om feitelijke informatie gaat, afzien van hetfictieve communicatiepatroon dat ambtenaren ministers allerhande in-formaties moeten influisteren dan wel op een briefje krabbelen. Feitelijke in-formatie kan best rechtstreeks aan een kamercommissie worden verschaft. De politieke verantwoordelijkheid voor die informatie alsmede de politieke verantwoordelijkheid voor het beleid dat daarop moet worden gebaseerd, berusten dan bij de Minister of Staatssecretaris. Die krampachtigheid in de communicatie tussen bewindslieden, ambtenaren en kamercommissies kan best worden weggenomen zonder dat de positie van bewindslieden wordt verzwakt of de positie van ambtenaren wordt versterkt. Minister Wiegel: Ik zie dat krampachtige in het contact tussen Regering en ambtenaren aan de ene kant en kamercommissies aan de andere kant niet. Ik ben ook wel eens met een paar ambtenaren in een commissievergadering geweest. Als dan een ambtenaar informatie had, gaf ik hem graag het woord. Dan kan hij zeggen wat hij vindt. Het voert echter toch te ver om daarop nu nader in te gaan. Wat dat betreft zie ik het probleem niet zo zitten. Ik doe er nu het verstandigste aan om in te gaan op een aantal kanttekeningen bij de formuleringen in wetsontwerp 16035. Ik heb geconstateerd dat de geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet zich niet zo gelukkig toonde met de door de Regering voorgestelde formulering van het eerste lid van artikel 2.2.1. Hij zou daar liever lezen: De Koning en de Ministers vormen de Regering. Hij heeft daaromtrent ook een amendement, stuk nr. 15, ingediend. Blijkbaar heeft onze argumentatie de geachte afgevaardigde niet kunnen overtuigen waarom wij onze formulering het mooiste vinden. Hij heeft mij, althans tot nu toe, door zijn betoog toch niet op de gedachte gebracht dat de door hem voorgestel-de redactie nu beter zou zijn. Het gaat hierbij overigens om een meer stilistisch punt. Ik meen dat er geen juridische argumenten voor de ene, dan wel voorde andere formulering zijn aan te wijzen. Wat mij betreft, is het zeker geen halszaak. Ik kom bij hetgeen de heer De Kwaadsteniet heeft gezegd over het gebruik van de verschillende termen in wetsontwerp 16035. Hij ziet nog wel een aantal onduidelijkheden met betrekking tot de begrippen 'kabinet', 'ministerraad' en 'ministerie'. Hij heeft bezwaar geuit tegen de term 'ministerie' als vervanging van 'ministerieel departement', en heeft zijn betoog op dat stuk besloten met de mededeling dat hij en zijn groep een heldere uiteenzetting van de bewindslieden zouden krijgen. Een dergelijke kans op lof en waardering van de geachte afgevaardigde wil ik mij uiteraard niet laten ontgaan. Ik zal dan ook proberen, nogmaals de betekenissen aan te geven die de verschillende termen waarom het hier gaat hebben. Hierbij moeten wij niet uit het oog verliezen dat het slechts voor een deel gaat om begrippen die in de nieuwe Grondwet zullen voorkomen. Het zijn vooral die termen waarover duidelijkheid moet bestaan, meer nog dan over woorden als 'kabinet' of 'kabinetsberaad', die de geachte afgevaardigde heeft aangeroerd. De Regering koestert overigens niet de illusie dat door het woordgebruik in wetsontwerp 16035 van de ene dag op de andere bij iedereen elk misverstand, ook over termen die daarin niet voorkomen maar die wel in dezelfde sfeer liggen, zou worden weggenomen. Wel verwachten wij dat de begrippen die in het wetsvoorstel voorkomen, en daardoor ook de andere, hier aan de orde zijnde termen na verloop van tijd ook in de juiste betekenis meer algemeen zullen worden gebezigd.
'Kabinet' betekent 'alle ministers en alle staatssecretarissen'. Verwarring met 'Regering', met 'ministerie' of met 'ministerraad' lijkt mij voor de toekomst erg onwaarschijnlijk, aangezien de laatste woorden volgens het regeringsvoorstel in de nieuwe Grondwet in een duidelijk andere betekenis zullen worden gebruikt. Immers, 'Regering' duidt op de koning en de ministers te zamen; 'ministerie' geeft een onderdeel van de rijksdienst aan, dat thans nog in de Grondwet 'ministerie-el departement' wordt genoemd; 'ministerraad' is de aanduiding van het orgaan dat door de gezamenlijke ministers wordt gevormd. Het woord 'kabinetsberaad' in plaats van 'ministerraad' is derhalve, zoals de heer De Kwaadsteniet terecht heeft opgemerkt, strikt genomen niet juist. Evenmin zou het naar mijn mening in de toekomst goed zijn, te spreken van 'Ministerie-Van Agt', als 'ministerie' in de Grondwet een geheel andere betekenis zal zijn toegekend. Overigens hoor en lees ik altijd over het 'Kabinet-Van Agt', bijna nooit over het 'Ministerie-Van Agt'. De heer De Kwaadsteniet heeft gezegd dat de term 'ministerie', evenals -zoals wij in de nota naar aanleiding van het eindverslag hebben opgemerkt, en de geachte afgevaardigde ook niet heeft ontkend -'departement', in meer betekenissen wordt gebruikt, en dat deshalve evengoed de laatste term, al dan niet met de voorvoeging 'ministerieel' kan worden gehandhaafd. Hij heeft hiervoor zelfs zijn voorkeur uitgesproken, omdat problemen met vervanging van bijvoeglijke naamwoorden als 'interdepartementaal' achterwege blijven. Er zijn toch wel een aantal redenen waarom wij aan het woord 'ministerie' de voorkeur geven. Die term geeft naar mijn mening het kortst en het duidelijkst aan dat het gaat om een onderdeel van de rijksdienst, dat onder de rechtstreekse verantwoordelijkheid van een minister valt. Voorts zal de invoering van de term 'ministerie' op deze plaats in de Grondwet kunnen betekenen dat dit woord niet langer in twee betekenissen wordt gebruikt. Ik hoop dat de geachte afgevaardig-de hiermede de heldere uiteenzetting heeft gekregen. Ik hoop ook, dat hij er voor zich zelf bij heeft genoteerd dat er, wat mij betreft, geen behoefte bestaat veranderingen aan te brengen in voorgestelde termen. Ik ben dan nu aangeland, mijnheer de Voorzitter, bij de opmerkingen van de verschillende geachte afgevaardigden over de positie van de staatssecretaris, nu en in de toekomst. Daarover is vrij uitgebreid gesproken. Uit het de-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2632
Wiegel bat is mij al weer duidelijk geworden dat dit ambt zich in deze kring in ruime belangstelling mag verheugen. Ik ben er blij mee dat de geachte afgevaardigden mevrouw Kappeyne en de heren Van Thijn en Waltmans... De heer Van Thijn (PvdA): Sommigen hebben ook veel over de Koning gesproken!
Minister Wiegel: Ja, dat is waar. Maar het staatssecretariaat ligt voor sommigen hier meer voor de hand. De geachte afgevaardigden mevrouw Kappeyne en de heren Van Thijn en Waltmans hebben zich met de voorgestelde tekst van art. 2.2.5 akkoord verklaard. Er is gezegd, dat het een evenwichtig geheel is en dat de formulering ook voldoende ruimte laat voor de ontwikkeling van het ambt. Niet alleen is dit een juiste constatering, maar het is ook een beleidsconclusie waar ik mij volledig achter schaar. Bij de geachte afgevaardigde de heer Thijn is een aantal vragen gerezen; misschien betrof het hier ook wel enige misverstanden. Ik wil proberen mijn licht daarop te laten schijnen. In de eerste plaats heeft de geachte afgevaardigde de heer Van Thijn gezegd dat het vervallen van de woorden 'hoofd van het departement' onder meer de mogelijkheid zou openen dat de staatssecretaris bij afwezigheid van de minister als ad interim functioneert, ook in de Ministerraad. De heer Van Thijn -zo heb ik hem tenminste begrepen -deelde niet de mening van de minderheid van de Staatscommissie dat de woorden 'met inachtneming van diens aanwijzingen' een dergelijke vervanging uitsluiten. Hij begreep evenmin de opmerking van de Regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag, dat zulks formeel uitgesloten is. De voorgestelde schrapping van de woorden 'hoofd van het departement' heeft niet te maken met de mogelijkheid dat een staatssecretaris optreedt als vervanger van de minister, maar heeft uitsluitend tot doel de benoeming van een staatssecretaris bij een minister zonder portefeuille grondwettelijk mogelijk te maken. In de schriftelijk gewisselde stukken is door de Regering verschillende keren gesteld dat reeds nu, bij het geldende artikel 86, tweede lid, een optreden van de staatssecretaris als plaatsvervanger van de minister grondwettelijk mogelijk is en dat de vervanging zowel de leiding van het departement als het optreden in de Ministerraad kan betreffen. Een en ander geldt slechts -daarover mag uiteraard geen misverstand bestaan -voor die gevallen waarin de te vervangen minister dit nodig oordeelt, met inachtneming van diens aanwijzingen en mits de geiden-de regelingen worden aangepast inzake de vervanging bij tijdelijke afwezigheid van ministers. De opmerking in de nota naar aanleiding van het eindverslag waarop de geachte afgevaardigde heeft gedoeld, betrof een ander punt, namelijk dat een staatssecretaris formeel niet minister ad interim zal kunnen zijn naast een echte minister ad interim. In hoeverre hij dit materieel wel zal kunnen zijn -de geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet heeft daarover een vraag gesteld, die ik nu in deze beantwoording meeneem -, hangt af van de aanwijzingen die de tijdelijk afwezige minister aan de staatssecretaris heeft gegeven en van hetgeen de minister ad interim ter zake bepaalt. In de tweede plaats zei de heer Van Thijn dat hij een aantal bezwaren die in de memorie van antwoord worden aangevoerd tegen het functioneren van de staatssecretaris als vervanger van de minister, niet kan onderschrijven. Dit betrof, zo zei hij, ten eerste de overweging dat een lidmaatschap van de staatssecretaris van de Ministerraad als zodanig onverenigbaar zou zijn met het uitgangspunt dat de algemene politieke verantwoordelijkheid bij de gezamenlijke ministers ligt. Im-mers, zo zei de heer Van Thijn het, het gaat hier uitsluitend om de staatssecretaris in zijn hoedanigheid van minister ad interim. Wij kunnen op dit punt kort zijn, mijnheer de Voorzitter: de heer Van Thijn en ik zijn het eens. Vervanging, ook in de Ministerraad is mogelijk, maar een lidmaatschap van de staatssecretaris als zodanig is uitgesloten. Dit laatste vloeit voort uit artikel 2.2.4, eerste lid. Alleen hierop heeft dus de passage in de memorie van antwoord, die de geachte afgevaardig-de heeft aangehaald, betrekking. De heer Van Thijn (PvdA): Tot nu toe zijn wij het eens. Vervanging is mogelijk, lidmaatschap is onmogelijk. Kan de staatssecretaris echter optreden als minister ad interim met stemrecht, niet als structureel lid van de minister-raad, want structureel is hij staatssecretaris, maar incidenteel? Incidenteel vervangt hij de minister in de minsterraad. Heeft hij dan geen sternrecht? Is die ontwikkeling uitgesloten krachtens de nieuwe tekst?
Minister Wiegel: Daarover moet ik nog eens nadenken. Op dit moment is de situatie, dat hij geen stemrecht heeft. Ik wil verder met de geachte afgevaardigde meedenken -het zal in het verdere verloop van mijn betoog aan de orde komen -of die verdere ontwikkeling expliciet is uitgesloten. Ik wil ook wat dit betreft zo zorgvuldig mogelijk opereren en niet al te zeer uit de losse pols hierop ingaan. Mijnheer de Voorzitter! Een tweede bezwaar, vermeld in de memorie van antwoord, zou volgens de geachte afgevaardigde ook niet steekhoudend zijn, namelijk de mogelijkheid van een tijdelijk fungeren door de staatssecretaris als minister, terwijl hij staatssecretaris blijft in het geval de minister door ontslag of overlijden ontbreekt. Ik meen dat de geachte afgevaardigde het zo heeft gezegd: die situatie kan zich, als wij kijken naar de tweede volzin van artikel 2.2.5, tweede lid, niet voordoen; de staatssecretaris moet op grond van die bepaling in zo'n situatie automatisch zijn ontslag aanbieden. Het is juist dat, als de minister door ontslag of overlijden ontbreekt, de staatssecretaris zijn ontslag aanbiedt. Het is echter mogelijk -het heeft zich voorgedaan; ik wijs bij voorbeeld op de situatie bij het aftreden indertijd van minister Vredeling -dat de staatssecretaris desgevraagd demissionair aanblijft, na het optreden van een nieuwe minister staatssecretaris blijft en in bepaalde gevallen zelfs tot minister promoveert. Ik kom dan tot de onderminister, die door de geachte afgevaardigden de heren Brinkhorst en De Kwaadsteniet ten tonele is gevoerd. Zij hebben beiden een amendement ingediend beogende te komen tot invoering van de term 'onderminister' in de Grondwet. De heer De Kwaadsteniet beoogt de term 'staatssecretaris' overal te vervangen door 'onderminister'. Anders dan in de gewisselde stukken, waarbij vooral een aansluiting bij de in andere landen gebruikelijke terminologie werd aangevoerd, heeft de geachte afgevaardigde nu als voornaamste argument genoemd de ontwikkeling van het ambt van staatssecretaris, zoals die zou kunnen plaatsvinden. Een van de resultaten van die ontwikkeling zou kunnen zijn, dat de staatssecretaris veelvuldiger als minister ad interim kan optreden. Dan is de term 'onderminister', zoals de heer De Kwaadsteniet zei, veel meer op zijn plaats. Die term is, heeft de geachte afgevaardig-de erbij gezegd, eveneens goed bruikbaar als de positie van de staatssecretaris ongewijzigd blijft. Ik bevestig nog eens uitdrukkelijk dat de ontwikkeling, waarop de geachte afgevaardigde heeft gedoeld, zeker mogelijk is. Juist met het woord 'mo-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2633
gelijk' houden echter de bezwaren, die ik tegen zijn voorstel heb, verband. Nu is nog geenszins zeker dat de ontwikkeling van het ambt van staatssecretaris de kant opgaat, die de geachte afgevaardigde aangaf. Is dan nu de term 'onderminister' het meest geschikt? Het is namelijk denkbaar dat het ambt nog geruime tijd geen noemenswaardige wijzigingen ondergaat. In ieder geval -mijn tweede bezwaar -doet het dat thans ook in de gedachte van de heer De Kwaadsteniet grondwettelijk niet. Wijziging in de terminologie nu zou ten onrechte een tegenovergestelde indruk kunnen wekken. Die indruk kan wel worden weggenomen door de toelichtende stukken, maar fraai vind ik het niet. Een volledig ingeburgerde term moet men naar mijn mening niet vervangen met het oog op ontwikkelingen die zouden kunnen plaatsvinden, als die ontwikkelingen ook zonder die wijziging mogelijk zijn. Evenmin acht ik wijzigingen nodig om moeilijkheden met een juiste vertaling te vermijden. De geachte afgevaardigde de heer Brinkhorst is in dat verband enigszins terughoudender, beperkter in zijn amendement dan het voorstel van de heer De Kwaadsteniet. De geachte afgevaardigde zou tot een veel beperktere introductie van de term 'onderminister' willen komen, onder handhaving bovendien van het woord ' staatssecretaris'. Ook zijn naar mijn mening zijn overwegingen van een enigszins ander karakter dan de overwegingen, die ten grondslag hebben gelegen aan het amendement van de geachte afgevaardigde de heer De Kwaadsteniet, omdat het de geachte afgevaardigde er immers om gaat, dat in de Grondwet uitdrukkelijk de mogelijkheid zal worden genoemd tot benoeming van staatssecretarissen voor een algemeen terrein naast de staatssecretarissen voor een meer specifiek terrein. Per ministerie zou één algemene staatssecretaris -in dit geval 'onderminister' te noemen -die een bredere politieke verantwoordelijkheid zou hebben, moeten kunnen worden aangewezen. Het staat vast dat de benoeming van staatssecretarissen voor een algemeen veld zowel thans als onder de nieuwe Grondwet mogelijk is. De commissie-Van Veen, die deze gedachte een tiental jaren geleden als eerste heeft geopperd, merkte op dat de goe-de samenwerking en competentieverdeling tussen de algemene staatssecretaris en de minister lastig kan zijn. Een zwaar takenpakket voor de staatssecretaris zal uiteraard van in-vloed zijn op de taak van de minister. Verder zal de goede verhouding met een eventuele specifieke staatssecretaris, die dan in feite twee bazen boven zich krijgt, onder spanning kunnen komen te staan. Ten slotte is het niet uitgesloten -dat is een andere kritische kanttekening -dat er een forse stijging van het aantal staatssecretarissen daardoor zit aan te komen. Daarvan zou ik bepaald geen voorstander zijn. Dit zijn enige haken en ogen die vastzitten aan de gedachte van de geachte afgevaardigde. Er zit er nog eentje bij, met name het vraagstuk -dit zou zich in de politieke praktijk in de toekomst misschien wel eens kunnen voordoen -van het opdringen van zo'n staatssecretaris van een andere politieke kleur, ten einde hem een soort waakhond van de minister te laten zijn. Deze praktische problemen, die wij niet helemaal moeten onderschatten, kunnen zich voordoen, zeker als er een min of meer verder geïnstitutionaliseerde staatssecretaris zou komen voor een algemeen terrein, dus zo'n echt brede onderminister. Men heeft dan misschien de kans -ik filosofeer nu ook maar wat -dat de echte minister veel meer waakhond van die algemene staatssecretaris zal moeten wezen, als zo'n algemene onderminister hem in de coalitiebesprekingen zou worden opgedrongen. Kortom, wij moeten daarmee voorzichtig zijn. De heer Brinkhorst (D'66): Ik heb mij uitdrukkelijk gekeerd tegen het karakter van de politieke waakhond. De Minister en ik zijn het daarover volstrekt eens. De onderminister, zoals de commissie-Vonhoff die voorziet, is naar mijn gevoel onverenigbaar met een andere politieke kleur of andere inzichten. Die politiekewaakhondfunctie lijkt mij zeer ongewenst. Het gaat mij erom, dat er een versterkte nadruk op de coördinerende rol van de minister zal moeten zijn -ik volg nu even de gedachte van de commissie-Vonhoff-en dat de onderminister een algemene chef-staffunctie binnen het ministerie kan vervullen, die zich juist voor een belangrijk gedeelte concentreert op het management van het departement. In die gedachtengang is er sprake van een ontlasting van de minister. Het zijn dan geen strijdige, maar eerder aanvullende functies Minister Wiegel: Ik weet het niet. Ik geloof dat wij duidelijk moeten zien dat aan een verdere ontwikkeling van het instituut van de staatssecretaris, ook mogelijk in die meer algemene richting, de voorstellen met betrekking tot de nieuwe Grondwet, zoals de Regering die heeft ingediend niet in de weg staan. Kortom, de voorstellen zijn zo geformuleerd, dat het instituut van de staatssecretaris zich verder kan gaan ontwikkelen. Men moet echter niet al te zeer vooruitlopen via amendering van de kant van de geachte afgevaardigde, a) als het niet nodig is, en b) in gevallen die toch niet helemaal kunnen worden overzien. De geachte afgevaardigde stelt dat het wel mooi zou zijn, overal een onderminister te hebben, die de Minister kan helpen en zich met algemene managing kan bezighouden. Ik weet echter niet of ik zelf wel zo'n onderminister zou willen hebben; ik blijf van mening dat de Minister de echte manager zou moeten zijn. Kortom, dit moet in praktische situaties, van geval tot geval, van ministerie tot ministerie, gelet op de verhoudingen tussen Minister en Staatssecretaris worden bezien. Juist omdat die ruimte er in de gekozen voorstellen is en het instituut van de Staatssecretaris zich dus verder kan ontplooien, zou ik het bij de huidige voorstellen willen laten. Wij moeten niet via nieuwe formuleringen bij situaties terechtkomen waarvan wij later spijt kunnen hebben.
De heer Brinkhorst (D'66): Met veel van wat u zegt, ben ik het eens. Echter, in de praktijk bestaat er een verschil tussen de algemene en de vakstaatssecretaris. Als men een algemene Staatssecretaris naast een vakstaatssecretaris op één ministerie heeft, kan er verwarring optreden wat betreft de manieren, waarop beiden moeten functioneren, en hun onderlinge relatie. Je kan niet twee onderministers hebben, die beiden de Minister vervangen. Minister Wiegel: Ik vind, dat je die strikte scheiding tussen de twee Staatssecretarissen niet kunt maken. Het is mogelijk, een Staatssecretaris op een departement te hebben, die een bepaald deelterrein onder zich heeft maar ook een gedeeltelijke vervanging van de Minister krijgt toegewezen. Ik zou niet voor een zo strikte scheiding zijn. Mijnheer de Voorzitter! Artikel 2.2.7 handelt over het contraseign, waarop de heer De Kwaadsteniet een amendement heeft ingediend. Hij geeft toe dat de benoeming en het ontslag zaken van algemeen regeringsbeleid zijn maar dit brengt naar zijn oordeel niet met zich dat deze besluiten gecontrasigneerd moeten worden door de Minister-President. Hoe is nu de praktijk?
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2634
Wiegel Met betrekking tot de benoeming van een Staatssecretaris kunnen zich twee situaties voordoen. Er kan sprake zijn van de benoeming van Staatssecretarissen als sluitstuk van de kabinetsformatie en van een tussentijdse benoeming. Sinds de benoeming van de eerste Staatssecretaris worden de benoemingsbesluiten gecontrasigneerd door de Minister-President en de desbetreffende Minister. Wat betreft het ontslag is er het geval van het collectieve ontslag van de Staatssecretarissen bij een kabinetswisseling. Aan de Minister en de Staatssecretaris wordt in dat geval gelijktijdig in één KB ontslag verleend. Dat besluit wordt gecontrasigneerd door de nieuwe Minister-President. Bij tussentijds ontslag kunnen zich weer twee verschillende situaties voordoen; alleen de Staatssecretaris neemt ontslag -als voorbeeld noem ik het geval-Glastra van Loon -óf de Staatssecretaris gaat met zijn Minister weg, waarvoor het geval-Nooteboom als voorbeeld kan dienen. In het eerste geval wordt het besluit door de Minister-President en de desbetreffende Minister ondertekend. In het tweede geval vindt ondertekening door de Minister-President plaats.
De heer De Kwaadsteniet beoogt nu aan deze naar mijn mening wel juiste praktijk een einde te maken. Ik heb daartegen principiële en praktische bezwaren. Ik acht het principieel niet juist, de verantwoordelijkheid, die de Minister-President voor de samenstelling van zijn gehele kabinet heeft, niet tot uitdrukking te brengen door zijn contraseign. Immers, speciaal bij coalitiekabinetten, die in ons staatkundige stelsel gebruikelijk zijn, is ook de verdeling van de posten van Staatssecretarissen een politieke aangelegenheid. De Minister-President dient daarvoor de verantwoordelijkheid te dragen en door zijn contraseign te manifesteren. Praktisch zie ik ook moeilijkheden, die slechts door gekunstelde constructies kunnen worden opgelost. Ik vraag mij af hoe een en ander in het vat zou moeten worden gegoten bij het collectieve ontslag van Staatssecretarissen in geval van kabinetswisseling en bij het gelijktijdig heengaan van Minister en Staatssecretaris, waneer het amendement-De Kwaadsteniet wordt aangenomen. Wie is dan, zo vraag ik mij af, de betreffende Minister die het ontslag moet contrasigneren? Is dat de gaande of de komende? De geachte afgevaardigde zal daarvoor ongetwijfeld ook weer een oplossing hebben. Die oplossing kan erg gekunsteld zijn. Ik vraag mij echt af of wij nu onze geesten moeten pijnigen over zo'n constructie, als een eenvoudige constructie, die principieel ook juist is, te vinden is. Die is te vinden in de voorstellen van de Regering. De geachte afgevaardigde heeft een beroep op de Regering gedaan, over de aarzelingen ten aanzien van de door de CDA-fractie voorgestelde volgorde van de artikelen in paragraaf 2 heen te stappen. In zijn visie zou het artikel betreffende de Ministerraad naar voren moeten worden gehaald en onmiddellijk achter het artikel betreffende de Regering zijn plaats moeten krijgen. Ik ben het eens met de geachte afgevaardigde dat wij altijd over de volgorde van de artikelen kunnen discussiëren. Uiteraard dient paragraaf 2 te beginnen met het artikel waarin wordt bepaald, dat de Regering wordt gevormd door Koning en Ministers. Vervolgens geven wij de voorkeur aan de chronologische volgorde, waarbij eerst wordt bepaald op welke wijze de Ministers worden benoemd en dan pas, dat zij te zamen het orgaan Ministerraad vormen. Dat verhoogt de leesbaarheid. De volgorde kan ook best worden omgedraaid, maar op objectieve gronden meen ik te kunnen zeggen, dat de volgorde die wij hebben gekozen goed in elkaar steekt. Ik maak nog een paar kanttekeningen bij het contraseign bij wetten en besluiten. De geachte afgevaardigde de heer Waltmans heeft een amendement ingediend ertoe strekkend, dat ondertekening eerst zal plaatsvinden door Ministers en pas daarna door de Koning. De Kamer zal er begrip voor hebben dat ik zo'n amendement niet juist zou vinden. Principieel acht ik het in ons stelsel juist, dat het blijvend deel van de Regering, de Koning, vooropgesteld wordt bij de ondertekening van wetten en Koninklijke Besluiten. Dat is ook in overeenstemming met de volgorde van artikel 2.2.1. Ook de geachte afgevaardigden de heren De Kwaadsteniet en Van Thijn hebben op het betreffende artikel een amendement ingediend. Over dat amendement is niet of nauwelijks gesproken, maar ik wil er een klein voorschotje op nemen. In het amendement wordt uitsluitend voorgesteld, het 'mede' uit het artikel te schrappen. Ik wijs erop dat de in het wetsontwerp voorgestelde redactie meer aansluit bij de bestaande tekst van artikel 86, zevende lid. Het ligt niet in de bedoeling, wijziging te brengen in de bestaande staatsrechtelijke verhouding tussen Koning en Ministers. Daarom geven wij toch wel de voorkeur aan de voorgestelde tekst.
Wetsontwerp 16040 omvat het vier-de hoofdstuk van de nieuwe Grondwet, met het opschrift Raad van State, Algemene Rekenkamer en vaste commissies van advies en bijstand. In het vierde hoofdstuk zijn na de hoofdstukken over Regering en Staten-Generaal de bepalingen samengebracht betreffende de colleges die naast andere taken bij de voorbereiding van de wetgeving een rol hebben. Tevens vindt de Algemene Rekenkamer in dat hoofdstuk haar grondwettelijke grondslag.Ik geloof ook dat gelet op de onafhankelijke positie van de AI-gemene Rekenkamer dit hoofdstuk de beste plaats is. Het hoofdstuk begint met drie artikelen over de Raad van State. Nieuw in deze artikelen is de mogelijkheid tot instelling door de wetgever van een zelfstandig adviserende afdeling wetgeving bij de Raad van State, de mogelijkheid ook aan anderen dan de Regering te adviseren over regelgeving, de mogelijkheid om in bij de wette bepalen gevallen het horen van de Raad van State over voorgestelde regelgeving achterwege te laten en de vastlegging van de hoofdlijnen van de rechtspositie van de leden van de Raad van State. Na deze artikelen komen er drie artikelen over de Algemene Rekenkamer. Hierbij is een nieuwe bepaling opgenomen, namelijk dat andere dan in de Grondwet genoemde taken slechts bij de wet kunnen worden opgedragen. Artikel 4.5 handelt vervolgens over de vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur van het rijk. Het hoofdstuk wordt besloten met een tweetal voorschriften over de openbaarheid van adviezen. Ik constateer met genoegen dat over de inhoud van dit wetsvoorstel op een groot aantal punten overeenstemming bestaat tussen de Kamer en de Regering. Op de gestelde vragen ga ik gaarne in. De geachte afgevaardigde de heer G. van Dam heeft er zijn teleurstelling over uit gesproken dat de Raad van State niet is ondergebracht in een afzonderlijk onderdeel van de Grondwet. Aan het slot van zijn betoog over deze kwestie klinkt de vraag door, of er nog andere dan systematische bezwaren zijn geweest, die de Regering tot haar standpunt brachten, dat aan de Raad van State geen afzonderlijk hoofdstuk of afzonderlijke paragraaf dient te worden gewijd. Ik kan die vraag van de geachte afgevaardigde ontkennend beantwoorden. Het creë-ren van een afzonderlijk hoofdstuk of paragraaf voor de Raad van State zou leiden tot een sterke uitbreiding van het aantal hoofdstukken c.q. tot een
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2635
Wiegel opsplitsing van het vierde hoofdstuk in een aanzienlijk aantal korte paragrafen. Daartegen hebben wij ernstige bezwaren uit een oogpunt van systematiek. Andere dan systematische bezwaren spelen geen rol. De geachte afgevaardigden de heren Van Dam, Brinkhorst en Patijn hebben de mogelijke instelling van een zelfstandig adviserende afdeling wetgeving bij de Raad van State ter sprake gebracht. Bij alle drie de geachte afgevaardigden beluister ik tot mijn genoegen instemming met ons voorstel, de grondwettelijke belemmeringen tegen de instelling van een zodanige afdeling uit de weg te ruimen. De instemming was overigens niet onverdeeld. Uit de betogen van de heer Van Dam en de heer Brinkhorst sprak ook wat bezorgdheid over de gevolgen van de eventuele instelling van een zelfstandig adviserende afdeling voor de eenheid van optreden van de Raad van State. Ik meen dat de heer Van Dam het aldus heeft samengevat: in het regeringsvoorstel wordt voor de wetgever de mogelijkheid geopend dat aan de volle Raad van State de advisering over de wetgeving wordt ontnomen en dat dit in handen van de afdeling wordt gelegd; de vraag rijst wat de Raad van State dan nog voorstelt, omdat er dan een drietal naast elkaar werkende afdelingen zijn, die door de vice-president en een aantal personele unies bij elkaar worden gehouden. Om de eenheid van de Raad van State bij de wetgevingsadvisering meer op de voorgrond te plaatsen, hebben de geachte afgevaardigden de heren Brinkhorst en G. van Dam op stuk nr. 9 een amendement op artikel 4.1, eerste lid, ingediend. Ik kom daarover nog te spreken. Toch wil ik eerst nog de strekking van ons wijzigingsvoorstel uiteenzetten. Onder de huidige Grondwet is het zeer aanvechtbaar of de wetgever een zelfstandig adviserende afdeling wetgeving kan instellen. Wat de huidige Grondwet wel toelaat, is dat de wetgever een niet zelfstandig adviserende afdeling wetgeving in het leven roept. Dat zou dan zijn een afdeling, die de wetgevingsadviezen van de volle Raad voorbereidt. Het gaat ons erom, de wetgever bij zijn vormgeving van de adviserende taak van de Raad van State dezelfde ruimte te geven als hij steeds heeft gehad bij de vormgeving van de advisering inzake bestuursgeschillen en van de rechtsprekende taak. Met ons voorstel sluiten wij aan bij de bedoeling van de Raad van State zelf. Op dit punt meen ik dat de geachte afgevaardigde de heer G.
van Dam in het advies van de Raad van State iets anders leest dan de Raad zelf bedoelt. De Raad is voorstander van de mogelijkheid een zelfstandig adviserende afdeling wetgeving in te stellen. Hij ging echter verder en bepleitte om ter wille van een doelmatige inwendige organisatie en werkverdeling de grondwetsbepaling zodanig te redigeren dat het uitgangspunt voor de wetgever zou zijn de bevoegdheid van de Raad zelve om te beoordelen of hij een advies wil laten uitbrengen door de zelfstandig adviserende afdeling wetgeving dan wel door de Raad in pleno. Die suggestie hebben wij afgewezen, omdat wij aan de wetgever alle ruimte willen laten. De geachte afgevaardigde de heer G. van Dam nu lijkt ervan uit te gaan dat de Raad geschrokken zou zijn van ons voorstel en afgestapt zou zijn van de basisgedachte dat het mogelijk moet zijn een zelfstandig adviserende afdeling wetgeving in te stellen. De Raad zou nu, zo lijkt de geachte afgevaardig-de het advies van de Raad te lezen, ter wille van een doelmatige inwendige organisatie de voorkeur geven aan de instelling van een niet zelfstandig adviserende afdeling. Als dat zo zou zijn, is niet meer te begrijpen, waarom de Raad van State positief oordeelt over het wijzigingsvoorstel inzake een zelfstandig adviserende afdeling wetgeving. Een dergelijk voorstel toch zou dan overbodig zijn, omdat -ik heb dat al eerder gezegd -al onder de huidige Grondwet een niet zelfstandig adviserende afdeling wetgeving kan worden ingesteld. De Regering is van mening, dat de Grondwet de wetgever in dezen ruimte moet laten. Aan de wetgever is het om een keuze te maken. Hij zou ook, in-dien hij het belang van de eenheid van optreden van de Raad van State zeer zwaar zou wegen, kunnen bepalen dat een in te stellen afdeling wetgeving niet zelfstandig adviseert, maar slechts de wetgevingsadviezen voorbereidt, die vervolgens door de volle Raad worden vastgesteld en uitgebracht. Ik ben er geen voorstander van om de grondwettelijke mogelijkheden tot die variant te beperken. Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardigde de heer Patijn heeft een amendement ingediend met betrekking tot artikel 4.2a, eerste lid. Ik kan de noodzaak van dat amendement nog niet inzien. Ik vraag mij af, of het niet overbodig is en of het voorstel van de geachte afgevaardigde, doordat het de afdeling uitdrukkelijk vermeldt naast de volle Raad, misschien zelfs de mogelijkheid in zich bergt dat het afbreuk doet aan de eenheid van de Raad van State op een punt waar daarvoor geen reden aanwezig is. Ik vraag mij dus af, of het amendement niet in een richting gaat waarin wij niet willen gaan. Ik heb de geachte afgevaardigde al bij interruptie iets gezegd over de belangstelling van de Staatssecretaris van Justitie voor het vraagstuk van het voorzitterschap van de Raad van State. Ik dacht dat ik hem hiermee voldoende antwoord had gegeven. De heer Patijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Geldt de kwalificatie die de Minister voor mijn amendement gebruikte, nl. het is overbodig en het doet afbreuk aan de eenheid van de Raad van State, niet voor het amendement van de heren Van Dam en Brinkhorst? Inhoudelijk wordt daarin toch hetzelfde geregeld, zij het op een wat andere wijze.
Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Over dat amendement heb ik toch al het mijne gezegd. Ik vraag mij af, wat de heer Patijn er meer over wil horen. De heer Patijn (PvdA): Ik kom er in tweede termijn wel op terug! Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! Ik wil dan nu ingaan op het bezwaar dat de geachte afgevaardigde de heer Patijn heeft gemaakt tegen de tweede volzin van artikel 4.2, eerste lid. Naar zijn mening is het niet juist dat de Grondwet slechts voorziet in het zitting verlenen in de Raad van State van de troonopvolger en de minderjarige Koning. Hij is de mening toegedaan dat de Grondwet eveneens de basis moet bevatten voor het zitting verlenen aan andere leden van het Koninklijk Huis. Uitgangspunt voor het zitting verlenen aan andere leden van het Koninklijk Huis dan de Koning is nu juist de voorbereiding op de uitoefening van de Koninklijke functie. Het verband met de voorbereiding op de uitoefening van de Koninklijke functie wordt door hem in zijn voorstel losgelaten. Er wordt alleen een procedurevoorschrift in gegeven. Het is bepaald ruim. Ik zou mij kunnen voorstellen dat de door de geachte afgevaardigde gesuggereerde volzin niet in de plaats komt van de tweede volzin van artikel 4.2, eerste lid, maar eraan wordt toegevoegd. Ten aanzien van de benoemingsprocedure van leden van de Raad van State heeft de heer G. van Dam gezegd dat hij het eens is met de handhaving ervan.
Tweed' Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2636
Wiegel De heer Brinkhorst heeft een pleidooi gehouden voor parlementaire betrokkenheid bij deze benoeming. Hij heeft op dit punt een amendement in-gediend. Ik heb er bezwaar tegen, want het past naar mijn mening niet in de nieuwe, beknopte grondwet die wij voorstaan. Wellicht kunnen wij er bij de artikelsgewijze behandeling nog nader op terugkomen. Ik heb geconstateerd dat de bepalingen inzake de Algemene Rekenkamer thans brede instemming in de Kamer vinden. Gelet op de zeer gewichtige taak en positie van de Algemene Rekenkamer binnen het geheel van ons constitutionele bestel, verheugt het mij dat wij tot de huidigeformulering zijn gekomen en dat de Kamer zich daarin kan vinden. Mevrouw Kappeyne heeft uitvoerig aandacht besteed aan, wat zij noemde, de verruiming van de adviserende functie ten opzichte van andere instanties dan de regering. Zij gaf te kennen, hiermee moeite te hebben, omdat zij op langere termijn bepaalde consequenties vreesde die zij niet wenselijk acht. Ik geloof dat het in dit verband niet geheel juist is om te spreken van verruiming van de adviserende functie. Behalve met betrekking tot de Raad van State, wordt er namelijk niets verruimd. In onze opvatting is de wetgever steeds bevoegd geweest om adviescollegesten behoeve van anderen dan de Regering in te stellen. Artikel 87 staat dat niet in de weg, want het richt zich niet tot de wetgever, maar tot de regering. Over vaste adviescolleges, in te stellen ten behoeve van anderen dan de regering, zwijgt dit artikel. Mevrouw Kappeyne zei dat wij dit zwijgen verruimend hadden uitgelegd door te zeggen dat, indien de Grondwet niet rept over de bevoegdheid van de wetgever tot het instellen van adviescolleges ten behoeve van anderen dan de regering, mag worden aangenomen dat de wetgever die bevoegdheid bezit. Vervolgens constateert zij dat wij in één adem een bepaalde interpretatie geven aan artikel 12, eerste lid van de Instellingswet-WRR. De geachte afgevaardigde heeft juist weergegeven welk verschil in interpretatie wij hanteren tussen artikel 87 van de Grondwet en artikel 12 van de Instellingswet-WRR. Daarvoor bestaan goede gronden. Er kan niet naar believen worden gekozen tussen de ene of de andere in-terpretatiemethode. De ruime uitleg van artikel 87 hangt samen met het feit dat onze Grondwet een open systeem kent. Het opensysteemkarakter van de Grondwet betekent enerzijds dat de Grondwet geen uitputtende opsomming bevat van alle onderwerpen die de wetgever mag regelen. Aan de andere kant betekent het opensysteemkarakter natuurlijk niet dat de wetgever naar eigen inzicht voor iedere grondwetsbepaling alternatieven of uitbreidingen kan creëren. Als u dit legt naast artikel 12 van de Instellingswet-WRR, dan wil ik erop wijzen dat het karakter van een wet als deze in hoge mate verschilt van het zojuist door mij geschetste karakter van de Grondwet. De instellingswet beoogt een nauwkeurig afgegrensd terrein te regelen. De bevoegdheden van de verschillende in die wet genoemde instanties zijn uitputtend opgesomd. Dit zo zijnde, is er naar mijn mening geen ruimte voor uitbreiding van het aantal bevoegdheden door middel van een extensieve interpretatie. Nu is de geachte afgevaardigde ook, blijkens het slot van haar betoog, bevreesd voor een situatie waarin twee kapiteins op één schip optreden als de mogelijkheid wordt geopend tot directe advisering van het parlement. Op dit moment vallen er over zo'n mogelijke toekomstige situatie heel moeilijk algemene uitspraken te doen. Voorop staat dat de wetgever bij de vaststelling van de instellingsregeling nauwkeurig aandacht zal moeten schenken aan de vraagpunten die de geachte afgevaardigde op het oog heeft. Het is natuurlijk niet zo dat na in-werkingtreding van de nieuwe Grondwet de bestaande adviescolleges die functioneren ten behoeve van de Regering, als vanzelf bevoegd zouden zijn direct aan het parlement te adviseren. Mocht men zoiets willen bereiken, dan zal in elk afzonderlijk geval een aanpassing van de instellingsregeling nodig zijn. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Gaat u bij de artikelsgewijze behandeling en de amendementen in op het voorstel van de heer Brinkhorst dat al enigszins naar mijn gevoel wijst op de behoefte van de Tweede Kamer als kapitein op het schip mee te doen? In dat amendement wordt om voorinzage gevraagd van het besluit waarin leden van de Raad van State worden benoemd. De Voorzitter: Ik wil de Minister adviseren om dat inderdaad te doen. De heer Brinkhorst heeft plotseling de vergadering moeten verlaten. Minister Wiegel: Ik heb een korte interventie gewijd aan het voorstel-Brinkhorst. Ik heb daarover niet in omarmende zin gesproken.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): U bent het met mij eens dat dit eigenlijk weer een aanwijzing is dat de Kamer meer invloed wil nebben? Dat is nu juist een ontwikkeling die ik vrees. Minister Wiegel: Die gedachte kan er bij de heer Brinkhorst achter zitten, maar bij afwezigheid van betrokkene is het moeilijk daarover te discussiëren. Ik wil nog een korte kanttekening plaatsen bij het niet opnemen van de SER in de Grondwet. De heren G. van Dam en Brinkhorst hebben daarop een amendement ingediend. Mevrouw Kappeyne van de Coppello en de heer Patijn hebben zich aan de kant van de Regering geschaard. Er hoeft geen enkele twijfel over te bestaan dat de Regering grote waardering heeft voor het werk dat de SER verricht. Dit betekent nog niet dat er reden zou zijn de SER afzonderlijk in de Grondwet te vermelden. Daarvoor is meer nodig. Ook mevrouw Kappeyne van de Coppello sprak in dat verband van de noodzaak van een structurele reden die doet inzien dat er tussen de SER en andere belangrijke adviescolleges fundamentele verschillen bestaan. Evenals mevrouw Kappeyne van de Coppello ziet de Regering die verschillen niet. Betreffende het verschil van de SER aan de ene kant en de Raad van State en Algemene Rekenkamer anderzijds, wijs ik erop dat de taakuitoefening van laatstgenoemde colleges, rechtspraak en controle, een zo grote mate van onafhankelijkheid vereist dat dit in de Grondwet geregeld dient te worden. Bij de andere colleges, waaronder de SER, speelt dit aspect een minder gewichtige rol. Voldoende is daar dat de Grondwet de wetgever opdraagt, de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van die colleges te regelen. Men kan niet zeggen dat er voor de SER geen fundament in de Grondwet zou liggen. Ik verwijs naar de artikelen 4.5en7.12. D De heer Simons (regeringscommissaris voor de grondwetsherziening): Mijnheer de Voorzitter! Van de gelegenheid die mij geboden wordt nog enkele punten die in eerste termijn zijn aangevoerd, te behandelen, maak ik zeer gaarne gebruik. Het zijn versprei-de onderwerpen, zoals u zult begrijpen. Omtrent de eedsformule en de daarop volgende inhuldiging zijn bij de mondelinge behandeling nog opmerkingen gemaakt. Ik beperk mij nu tot die omtrent de eed; over de inhuldi-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2637
Simons ging is reeds door de Minister gesproken. De geachte afgevaardigde de heer Abma had liever gezien dat de eedsformule in haar geheel in de herziene Grondwet zou worden opgenomen, zoals dit ook thans het geval is. Daartegenover wijs ik erop, dat het met het systeem van de nieuwe Grondwet strookt niet de gehele inhoud van allerlei verklaringen meer in die Grondwet op te nemen. Dat systeem is reeds door de Kamer aanvaard, ten aanzien van de eden, verklaringen en beloften van de leden van de Staten-Generaal. Veilig kan aan de wetgever worden overgelaten de tekst hiervan vast te stellen. Een ander standpunt wil liever iedere verwijzing naar de inhoud van de eed uit de Grondwet verwijderen. Dat gaat de Regering nu weer iets te ver. De zakelijke inhoud van de eed (trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van het ambt) is zo gewichtig dat deze verdient in de Grondwet te worden opgenomen. Trouwens, ook in dit opzicht wordt aangesloten bij de reeds door de Staten-Generaal aanvaarde bepaling voor de door de leden van de Staten-Generaal af te leggen eed van trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van hun ambt. Dan hebben wij nog de keuze van het woord 'ambt' in dit verband. Daartegen heeft de geachte afgevaardigde mevrouw Kappeyne van de Coppello zich uitgesproken. Zij was van mening dat men in een ambt wordt benoemd of gekozen en dit is natuurlijk niet het geval bij de Koning. Maar ik meen dat wij het woord 'ambt' ruim moeten opvatten en dat daarmede iedere openbare functie kan worden aangeduid. Het is duidelijk dat het koningschap in onze staatsinrichting het hoogste ambt is. Mede door het gebruik van dit woord wordt in de eed tot uitdrukking gebracht dat het hier gaat om de vervulling van deze hoogste functie als onderdeel van onze staatsinrichting. Het lijkt mij dat er door de gekozen formulering een juist midden is betracht. De essentie van de eed wordt in de Grondwet vermeld; de uitwerking in een precieze formule wordt aan de wetgever toevertrouwd. Ik kom dan aan het punt van art. 2.1.12: de buitenstaatverklaring van de Koning. Tegen de wenselijkheid van een dergelijke bepaling is geen bezwaar geuit, maar de geachte afgevaardigde de heer Abma heeft hierover nog enkele opmerkingen gemaakt. Allereerst stelde hij de vraag of het plausibel is dat de Raad van State ook zonder dat over een termijn voor zijn advies in de Grondwet wordt gesproken aan een verzoek van de Regering binnen een bepaalde termijn advies uitte brengen, zal voldoen. Wel, ik kan u zeggen dat het dezerzijds echt niet nodig wordt geacht in de Grondwet tot in detail te vermelden dat een termijn aan de uitnodiging tot advies kan worden verbonden. De Minister kan toch om uitbrenging van het advies binnen een bepaalde termijn vragen. Wij achten het niet te verwachten en dus ook niet plausibel dat het hoge en plichtsgetrouwe college dat de Raad van State is, bij een dergelijke spoedeisende aangelegenheid zou nalaten zo spoedig mogelijk te adviseren. Dan heeft de geachte afgevaardigde de vraag geopperd of bij voorbeeld bij een buiten staat geraken door een gijzeling de vrij zware procedure van dit artikel in werking zou moeten komen. Mijn antwoord is 'ja'. Daarbij zou dan te rekenen zijn -het is te hopen dat het nooit gebeurt -op een snel handelen door de Ministerraad, Raad van State en Staten-Generaal. Zou dit niet mogelijk zijn, mij dunkt dat dan naar staatsnoodrecht zo goed mogelijk dient te worden opgetreden, om het functioneren van de staat voort te zetten. Over het amendement van de geachte afgevaardigde Patijn, die de Verenigde Vergadering wil laten vervallen, is reeds eerder gesproken. Er zijn enkele vragen gesteld over het artikel dat in 1972 in de Grondwet is gekomen over de uitkering aan leden van het Koninklijk Huis en belastingvrijdom. De heer Van der Spek vond dit niet voor de hand liggend. Hij vond dit eigenlijk onlogisch en onrechtvaardig. Dat gold zijns inziens ook voor die vrijdom van persoonlijke belastingen. Omtrent hetgeen buiten één van de vrijstellingen valt, stelde de geachte afgevaardigde nog een vraag waarop ik later terugkom. Ik wil echter eerst spreken over de ratio van de uitkeringen aan anderen dan de Koning en de ratio van belastingvrijdom. Voor uitkeringen aan andere leden van het Koninklijk Huis dan de Koning bestaat meer dan één reden. Het is juist dat aan een afgetreden koning een pensioen wordt toegekend. Voorts is het redelijk dat, voorzover andere leden van het Koninklijk Huis door representatie een deel van de koninklijke taak, buiten de staatkundige taak natuurlijk, verrichten, daarvoor een uitkering wordt gegeven. Verder moet worden bedacht dat deze leden door hun bijzondere positie niet in staat zijn een functie in het maatschappelijk leven te bekleden, die hun een voldoende inkomen kan verschaffen. De belastingvrijdom voorkomt moeilijkheden bij de bepaling van de hoogte van de uitkering. Het is beter bedragen te verstrekken die netto worden ontvangen, dan veel hogere bedragen die aan belastingheffing onderhevig zijn. Voor belastingvrijdom voor Koning en vermoedelijke troonopvolger voor verkrijgingen krachtens erfrecht of door schenkingen van een lid van het Koninklijk Huis geldt het motief, dat het voor hun positie wenselijk is dat zij over een zeker vermogen beschikken. Dat moet voor hen niet worden aangetast door successie-en schenkingsrechten. De belastingvrijdom voor vermogensbestanddelen welke dienstbaar zijn aan de uitoefening van de functie, is gemotiveerd door het beschikbaar stellen van deze vermogensbestanddelen voor die functie. Het is een eenvoudig antwoord op een eenvoudige vraag. Wat zijn die vermogensbestanddelen? In het tweede rapport van de staatscommissie worden als zodanig genoemd paleizen, juwelen, voertuigen en eventuele andere goederen. Daarmee kan ik tevens de vraag van de geachte afgevaardigde beantwoorden, welke goederen buiten die laatste vrijstelling vallen. Dit zijn dus goederen die niet dienstbaar zijn aan de uitoefening van de functie. Men kan hierbij denken aan effecten en onroerend goed, anders dan paleizen. Ik hoop hiermee de strekking van dit nog maar kort geleden in de Grondwet opgenomen artikel voldoende te hebben verduidelijkt. Mij rest nog een vraag van de geachte afgevaardigde de heer Abma te beantwoorden. Deze vroeg of de term persoonlijke belastingen wel duidelijk is. Wel, die precieze term 'persoonlijke belastingen' dateert van 1972. Hij kwam in de plaats van de term 'personele lasten'. Daarmee zijn indertijd door de Regering bedoeld alle directe belastingen die volgens kohieren ingevorderd worden. Hieronder zijn dus ook belastingen op de inkomsten begrepen. Er is natuurlijk wel iets in onze fiscaliteit veranderd, maar met de formulering die in 1848 door de regering is gegeven is een goede richtlijn aanwezig om het begrip persoonlijke lasten te verklaren. Ik kom nu tot een ander punt, dat misschien nog belangrijker is. Dat is namelijk de kwestie van de medeondertekening door de Minister-President van zijn eigen benoemingsbesluit. Dit is door de heren De Kwaad-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2638
steniet en Van der Spek nog ter sprake gebracht tegenover het voorstel om de nieuw optredende Minister-President zijn eigen benoemingsbesluit te doen contrasigneren. De heer De Kwaadsteniet behield zijn bezwaren tegen dit voorgestelde, anticiperende contraseign. Nu beriep hij zich daarbij op Donner. Dat maakt uiteraard ook op mij altijd een grote indruk. Ik wijs er, daar 3genover, op dat Donner erkent dat contrasignering van de benoeming van de Minister-President door één der oude ministers 'een formele aangelegenheid' is. De geachte afgevaardigde heeft ook de ingewikkelde methode weergegeven die wijlen mijn oude vriend Van Raalte destijds heeft bedacht, namelijk eerst een door de oude Minister-President gecontrasigneerde benoeming van zijn opvolger tot minister zonder portefeuille, waarna de laatste zijn eigen benoeming tot Minister-President, en de verdere benoemings-en ontslagbesluiten zou moeten contrasigneren. Met alle respect voor Van Raalte, de vroegere nestor van de parlementaire journalisten, moet ik zeggen dat ik dit nogal gekunsteld vind. De voorkeur verdient naar mijn overtuiging het voorstel van de Regering, de nieuw optredende Minister-President zelf zijn benoemingsbesluit te laten contrasigneren. Ook bij de tweede geachte afgevaardigde die hierover sprak, de heer Van der Spek, bestond begrip voor de voorgestelde regeling. Door dit, zoals het CDA het noemde, 'anticiperend contraseign' blijkt de wezenlijke verantwoordelijkheid voor de benoeming aanstonds naar buiten. Hierdoor is ook de nieuw optredende voor zijn benoeming niet meer afhankelijk van de medewerking van een in zijn kabinet overgaande minister van het vorige kabinet, of, sterker nog, van de Minister-President die hij gaat vervangen. Het feit dat hierdoor een samenval van rechtsmomenten optreedt, lijkt hiervoor allerminst een bezwaar. De term is bekend uit de algemene rechtsleer. Overigens is die samenval van rechtsmomenten, strikt genomen, hier slechts gedeeltelijk aanwezig. De benoeming van de Minister-President geschiedt bij koninklijk besluit, en zij is dus niet volledig van hemzelf afhankelijk. Hij benoemt zichzelf niet, maar werkt wel mee aan die benoeming. Dat is nu reeds de werkelijkheid, die bij aanvaarding van de voorgestelde tekst ook door het contraseign tot uitdrukking zal komen.
Aansluitend hierop, kom ik te spreken over het contraseign voor het ontslagbesluit van de aftredende Minister-President. De geachte afgevaardigden, de heren Waltmans en Van der Spek hebben ook deze aan de orde gesteld. De heer Waltmans vroeg of in de tweede volzin van artikel 2.2.7 onder de term 'overige ministers', van wie het ontslagbesluit moet worden getekend door de Minister-President, ook moet worden begrepen de aftredende Minister-President. Mijn antwoord daarop luidt bevestigend. Anders dan de heer Van der Spek betoogde, vind ik dat geen ruime uitleg van het begrip 'overige ministers'. Niet ontkend kan toch worden dat de Minister-President tot de categorie 'ministers' behoort. Waar nu het voorgestelde artikel 2.2.7 alleen bedoelt te spreken over de nieuw optredende, onderscheidenlijk de zittende Minister-President, en de aftredende Minister-President niet met name noemt, lijkt het mij duidelijk en alleszins verdedigbaar, hem te begrijpen onder de term 'overige ministers'. Uitdrukkelijke vermelding dat het ontslagbesluit van de aftredende Minister-President wordt medeondertekend door zijn opvolger lijkt mij niet nodig. Het zou ook leiden tot een wel erg detaillistische bepaling. Door de Minister is alreeds uitvoerig gesproken over de vraag van de ministeriële verantwoordelijkheid voor daden van ambtenaren. Ik wil toch nog graag ingaan op hetgeen de geachte afgevaardigde, mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft gezegd. Ik waardeer het bijzonder dat zij mij de eer heeft aangedaan, mij in haar betoog zo uitvoerig te citeren. Ik heb van haar kritiek gaarne kennis genomen als een verder blijk van haar belangstelling. Die kritiek verdient wel een wederwoord van mij. In het artikel dat zij heeft aangehaald -trouwens, ook wel elders -heb ik er steeds op gewezen dat de ministeriële verantwoording tegenover het parlement onontbeerlijk is voor de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid, maar dat zij daarvan toch wel moet worden onderscheiden. Verantwoording af!eggen, ook voor daden van ambtenaren, dat behoort zeker tot de plichten van elke bewindsman. Het antwoord op de vraag of hem daarna de gebleken ambtelijke fouten zullen moeten worden toegerekend, is mijns inziens afhankelijk hiervan of die fouten voortvloeien uit daden, bij voorbeeld opdrachten, uit nalatigheden, bij voorbeeld in zijn toezicht op zijn ambtenaren of een aan hem te verwijten, onvoldoende organisatie van de dienst. Dat en niet meer heb ik, wat dit punt betreft, willen betogen. Of bij de bewindsman toe te rekenen fouten, hem het zwaard van een motie van wantrouwen moet treffen, hangt niet alleen van het gewicht van die fouten af, maar ook van de gehele politieke constellatie. Kabinetten worden begrijpelijkerwijze niet spoedig ten val gebracht. Het heenzenden van individuele bewindslieden is vaker voorgekomen, maar is toch ook nog -mijns inziens gelukkig -betrekkelijk zeldzaam. Die realiteit heb ik geenszins willen ontkennen. Ik hoop hiermede dit schijnbare verschil van mening tussen de geachte afgevaardigde en mij te hebben opgelost. Trouwens, zij constateerde ook dat zij en ik ongeveer op hetzelfde punt uitkwamen. Tenslotte zou ik iets willen zeggen, mijnheer de Voorzitter, over de brief van de Algemene Rekenkamer van 30 december, waarnaar de heren Van Dam en Patijji hebben gevraagd. Deze brief betreft de delegatiemogelijkheden welke het wetsontwerp nog bevat. Zoals de heer Patijn heeft opgemerkt, heeft de nota van wijzigingen de meeste problemen opgelost. Het stelsel van het gewijzigde wetsontwerp 16040 is duidelijk. Voor de meeste zaken is uitsluitend de formele wetgever bevoegd hiervoor voorschriften te geven. De belangrijkste taken van de Rekenkamer liggen in de Grondwet zelf verankerd. Ingevolge artikel 4.3 is zij belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk en ingevolge artikel 5.2.7 heeft zij de jaarlijkse rekening goed te keuren die aan de Staten-Generaal wordt overgelegd. De nota van wijzigingen strekte er echter voorts toe, te bepalen dat uitsluitend bij formele wet aan Raad van State en Rekenkamer andere dan in de Grondwet genoemde taken zullen kunnen worden opgedragen. Voor het overige wilde de Regering een redactie handhaven die op grondslag van een formele wet de mogelijkheid van delegatie voor inrichting, samenstelling en bevoegdheid zou openlaten. Die methode wordt in dit hoofdstuk gevolgd voor alle colleges. Zij is ook toegepast in het reeds in eerste lezing aanvaarde hoofdstuk 7 voor provincies en gemeenten. Ook is zij, zonder tot dusverre op bezwaren te stuiten, voorgesteld voor de rechterlijke macht in het hoofdstuk 6. Het lijkt immers praktisch aan de formele wetgever de mogelijkheid te geven, op deze punten bevoegdheden voor uitvoeringsvoorschriften aan lagere wetgevers te delegeren.
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2639
Simons Het nut daarvan ten aanzien van de inrichting wordt overigens ook blijkens de brief van de Rekenkamer door deze erkend. Anders zou zij voor de toekomst immers de bevoegdheden buiten boord zetten, welke de Comptabiliteitswet van 1976 haar daarvoor heeft toegekend. Dat zijn er die tot vaststelling van een reglement van or-de voor de Rekenkamer zelf en van in-structies voor de secretaris en het overige personeel bij de Rekenkamer. Maar in haar laatste brief bleef de Rekenkamer bezwaar maken ten aanzien van de delegatiemogelijkheid voor de samenstelling en bevoegdheden. Dezerzijds is dit bezwaar ernstig overwogen. Ten aanzien van de bevoegdheden menen wij dat het nuttig kan zijn dat de delegatiemogelijkheid behouden blijft. Ik wijs hier met name op artikel 57 van de Comptabiliteitswet. Volgens de slotzin van het eerste lid daarvan kan de Rekenkamer, in overeenstemming met de Minister van Financiën, eisen stellen waaraan bewijsstukken moeten voldoen. Dit moeten dan toch wel algemeen geformuleerde eisen zijn. Het zou immers wel vreemd zijn, indien voor ieder individueel geval overeenstemming met de Minister van Financiën zou moeten worden bereikt. Reeds hierom meen ik dat de Grondwet, in het belang juist van de taakuitoefening door de Algemene Rekenkamer, een delegatiemogelijkheid voor de bevoegdheid dient te geven. Dan blijft nog over het punt van de samenstelling. Het lijkt mij dat juist bij de belangrijke macht die daarvoor aan de Tweede Kamer is toegekend, namelijk het recht van bindende voordracht, allerminst behoeft te worden gevreesd dat die delegatie ooit meer dan een detail zou betreffen. Mijn slotsom is daarom dat het deels beslist verkeerd zou zijn de delegatiemogelijkheid verder te beperken dan bij nota van wijzigingen is geschied en dat het deels in wezen niet bezwaarlijk is dat de algemene lijn, die voor zoveel lichamen wordt gevolgd, ook voor de Algemene Rekenkamer wordt toegepast. D Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik dank de drie woordvoerders zeer, ook de Minister-President en Minister van AI-gemene Zaken, die er op het ogenblik niet is, voor hun betogen en voor de manier waarop zij mede zijn ingegaan op opmerkingen die ik naar voren heb gebracht en op vragen, die ik heb gesteld. Hun betogen geven mij geen aanleiding tot een uitvoerige reactie in tweede termijn, omdat wij het op vele punten eens blijken te zijn en ik met een zeker genoegen -dat is een ijdelheid, die ik mijzelf toesta -heb mogen constateren, dat enkele van mijn opmerkingen in instemmende zin van achter de regeringstafel zijn geciteerd. Ik heb gezegd, dat het koningschap eigenlijk geen ambt is. Ik blijf van mening dat ik een andere redactie van de Grondwet op het punt van de eedsaflegging mooier had gevonden. Ikga echter niet zover dat ik op dit punt een amendement zal indienen. Mijn fractie legt zich neer bij de tekst, die nu is voorgesteld. Onze aarzeling over het scheppen van een mogelijkheid om afstand te doen van de verwachting van erfopvolging is niet helemaal weggenomen door het betoog van de zijde van de Regering. Ik heb een gedeelte uit de memorie van toelichting aangehaald, waarin gezegd wordt -ik parafraseer het nu maar even -dat de situatie bij een eventueel afstand doen van het koningschap veel concreter is dan bij een eventueel afstand doen van de verwachting het koningschap te beërven. Ik had de indruk, dat de tekst de bedoeling had, de concreetheid van de situatie af te meten met betrekking tot de vervulling van het koningschap en de erfopvolging. Ik heb uit het antwoord van de Minister van Binnenlandse Zaken begrepen, dat hij veel meer oog heeft voor de concrete situatie van de personen op wie het slaat, namelijk de koning die afstand doet of de potentiële erfopvolger die afstand doet. Ik blijf volhouden dat de situatie voor beiden even weinig concreet is, omdat men tegen de koning kan zeggen: doet u nou geen afstand, want misschien kunnen er nog allerlei dingen gebeuren waardoor een heel andere afweging in de toekomst mogelijk is. Ik ben het er uiteraard mee eens, dat het afstand doen door de koning voor hemzelf en voor de staatsrechtelijke situatie veel verdergaande gevolgen heeft en ook veel verdergaande rechtsgevolgen. Dit neemt niet weg dat, als er een mogelijkheid zou zijn om afstand te doen van de verwachting van erfopvolging, dit voor de betrokken kandidaat ook zeer vergaande consequenties kan hebben, bij voorbeeld in-zake het niet meer deel uitmaken van het Koninklijk Huis, althans volgens het systeem dat de Regering in het oorspronkelijke wetsontwerp had voorgesteld -niet het systeem dat ik het juiste vond in alle opzichten -alsmede inzake het niet meer behoeven van goedkeuring voor het sluiten van een huwelijk en inzake het ook minder kans lopen object te zijn van geactiveerde, ministeriële verantwoordelijkheid. Hoe het ook zij, in de praktijk is gebleken dat de Regering tot nog toe aan potentiële erfopvolgers de gelegenheid heeft gegeven om het pad der erfopvolging te verlaten, zonder dat er erg uitvoerig over is gediscussieerd in het parlement en zonder dat er uitvoerige redengeving van is gegeven. Ik denk bij voorbeeld aan het niet indienen van een toestemmingswet voor het huwelijk van prinses Christina. Wij zijn ervan overtuigd dat de Regering in de toekomst, als zich dat zou voordoen, verstandig zal handelen en ook de eigen belangen van de potentiële opvolgers zou willen afwegen. Als het parlement vindt dat dit niet goed gebeurt, dan heeft het zelf alle mogelijkheden om tot een andere afweging te komen, of althans de Regering tot een ander standpunt te brengen. Wij zien ervan af om op dit punt een amendement in te dienen en wij zullen de tekst, zoals de Regering die voorstelt volgen. Dat doen wij niet ten aanzien van de minimumleeftijd voor het aanvangen van de vervulling van de koninklijke functie. Ik ben het met de Minister-President eens, dat ook de leeftijd van 21 jaar vrij willekeurig is. Het maakt naar mijn indruk in de praktijk niet zoveel verschil uit, of iemand op 18-jarige leeftijd dan wel op 21-jarige leeftijd tot het koningschap wordt geroepen. In beide gevallen zal de levenservaring niet overweldigend groot zijn. Juist vanwege die willekeur geven wij er de voorkeur aan om vastte houden aan de tekst, zoals die al zo'n 150 jaar geldt en zien wij geen aanleiding om die te wijzigen, ook in het besef dat de concrete situatie zich in de praktijk waarschijnlijk zeer weinig zal voordoen. Wij handhaven dus onze handtekening onder het amendement van de heer Patij n. Ten aanzien van de ministeriële verantwoordelijkheid ben ik de heer Simons dankbaar voor zijn uitvoerige beschouwing. Ons verschil van mening is misschien minder groot dan ik heb beschreven om mijn betoog duidelijker over het voetlicht te brengen. Wij komen inderdaad op hetzelfde punt uit, maar ik denk dat er een nuanceverschil zal blijven bestaan. Ik zal kort uiteenzetten, waarom. Wanneer de ministeriële verantwoordelijkheid zo wordt geanalyseerd dat allerlei delen daarvan, al dan niet fictief, worden aangewezen die niet tot volle werking
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2640
Kappeyne van de Coppello kunnen worden gebracht en waarvan wordt gezegd dat het parlement op dat punt de minister in de praktijk geen verwijten mag maken, dan ben ik bang dat dit zal leiden tot een neiging naar het standpunt, dat wordt aangehaald in het rapport van de commissie-Vonhoff, waarin, zoals de heer Brinkhorst citeerde, wordt beschreven dat er in bepaalde staatsrechtelijke kringen wordt gedacht over een verminderde ministeriële verantwoordelijkheid. Ik vond nu juist zo boeiend dat aan de ene kant de Minister van Binnenlandse Zaken zegt: Geen uitholling van de ministeriële verantwoordelijkheid, waarmee ik het van harte eens ben en dat aan de andere kant de heer Simons in een van zijn vele briljante hoedanigheden bezig is, de afwijkende mening in staatsrechtelijke kringen te voeden, die wordt aangehaald door de commissie-Vonhoff en vervolgens hier naar voren wordt gebracht door de heer Brinkhorst, ten einde de heer Wiegel te bestrijden. Ik heb toevallig nog in een dossier een briefwisseling met de heer Terlouw aangetroffen. Hij wilde een intensief contact tussen de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Tweede Kamer organiseren en daartoe een bijzondere kamercommissie instellen. Ik heb hem toen geschreven, dat ik mij van een van zijn motieven om tot instelling van een bijzondere commissie over te gaan uitdrukkelijk moest distanciëren. Ik huldig nog steeds de mening dat het niet op de weg van de Tweede Kamer ligt, de WRR te verzoeken bepaalde studies te verrichten of te doen verrichten. Het was destijds wel degelijk de bedoeling van sommige kamerleden of van de Kamer in meerderheid, dat een rechtstreeks, bijna hiërarchisch verband tot de WRR zou ontstaan en dat de WRR opdrachten zouden worden verleend. In die trant zou het alleen maar logisch zijn, dat de rapporten direct aan de opdrachtgever, de Tweede Kamer, werden uitgebracht en niet aan het parlement, een wijze van handelen die ik nog steeds afkeur. Minister Wiegel: Zo is het niet. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het gebeurt uiteraard niet met succes; het was een poging. Mijnheer de Voorzitter! Ik ben van mening dat de ministeriële verantwoordelijkheid in politieke zin onverminderd moet blijven bestaan. Dat laat onverlet dat er een problematiek is wat betreft de goede organisatie van ministeries, de zo goed mogelijke informatieverstrekking aan het parlement en een mogelijke congestie in het beoordelen van het beleid van Regering. Ik geloof dat wij naar onszelf, naar het parlement, moeten kijken. Immers, als zich zoveel bestuurszaken voordoen, die door het parlement moeten worden beoordeeld, heeft het parlement de eerste taak om de ministeriële verantwoordelijkheid dusdanig te activeren dat er een goede selectie in de onderwerpen tot stand komt en alleen de algemene hoofdlijnen van beleid, die sommigen in de Grondwet willen vermelden, worden besproken. Zo kan worden voorkomen dat er eindeloos wordt ingegaan op alle pietepeuterige details. Mer betrekking tot de Staatssecretaris is mijn fractie van oordeel dat er een zekere ruimte moet zijn in de ontwikkeling van het ambt. Die ruimte wordt ons inziens door de Grondwet gegeven. Ter verduidelijking wil ik erop wijzen, dat deze verruiming naar onze indruk óók inhoudt dat een Staatssecretaris, die een Minister vervangt, in de Ministerraad stemrecht heeft. Uiteraard geldt dit met inachtneming van de aanwijzing door die Minister. Als de Minister vindt dat hij door een andere Minister moet vervangen of als het kabinet bij de aanvang van een regeerperiode anders heeft besloten, is die mogelijkheid er niet maar wij vinden dat de Grondwet aan die ontwikkeling niet in de weg moet staan. Over de vraag, wanneer een en ander wel en wanneer het niet het geval zou moeten zijn, willen wij nu geen uitspraakdoen. Ten slotte de mogelijkheid van advisering door vaste colleges aan andere organen dan de Regering. Ik moet mij erbij neerleggen dat er op dit moment in meerderheid een extensieve interpretatie van de Grondwet is en dat het nu al mogelijk is dat vaste college kunnen adviseren, onder andere aan het parlement. Wat betreft de uitleg van artikel 12 van de instellingswet van de WRR blijf ik van mening verschillen met wat de Regering naar voren heeft gebracht. Ik denk dat de behandeling van het amendement-Van Amelsvoort destijds niet in alle aspecten geheel voorzien. Immers, in dit artikel staat dat de raad zijn rapporten uitbrengt aan de Regering met tussenkomst van de Minister-President, de Minister van Algemene Zaken. Dit artikel was bedoeld, te passen in de taakopdracht, zoals vermeld in artikel 2, waar oorspronkelijk stond dat de raad tot taak had, aan de Regering allerlei informatie te verschaffen. Later is deze taakstelling verruimd tot 'ten behoeve van het regeringsbeleid'. Men heeft bij de behandeling van het amendement verzuimd, alle aspecten hiervan te overzien. Had men willen bepalen dat rapporten uitsluitend aan de Regering uitgebracht zouden worden, dan had men artikel 12 alsnog moeten wijzigen, bij voorbeeld als volgt: De raad brengt zijn rapporten uit aan de Regering. Dit geschiedt door tussenkomst van onze Minister-President, Minister van Algemene Zaken. D De heer Van der Sanden (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Mijn fractie is de Regering uiteraard dankbaar voor de vele informatie die zij vandaag heeft verstrekt en de antwoorden die wij op onze vragen hebben gekregen. Vooraf wil ik enkele losse opmerkingen maken, om af te sluiten met het amendement-Brinkhorst-Patijn ten aanzien van de 'tweede en derde graad'. Mijnheer de Voorzitter! De in eerste termijn door mij uitgesproken stelling dat de Regering met een zekere hardnekkigheid het eigen gelijk heeft willen verdedigen is toch bevestigd. Ik vind dat uiteraard vanzelfsprekend als het om hoofdpunten van regeringsbeleid gaat, maar ik had toch het gevoel dat het met name in discussies als de onderhavige krampachtig aandoet als wij hier bezig zijn met het gemeen overleg. Ik neem slechts een enkel voorbeeld om duidelijk te maken, dat mijn eerste woorden van dank voor de antwoorden toch ook wat vermengd zijn met gevoelens van teleurstelling. Ik heb namens mijn fractie in toch algemene zin de weinig monarchale kleur van de nieuwe Grondwet ter sprake gebracht, nadat wij ons daarover in de schriftelijke gedachtenwisseling al hadden geuit. Ik heb daarbij al het Statuut voor het Koninkrijk ter sprake gebracht, met citaten waarvan ik dacht dat zij niet voor tweeërlei uitleg vatbaar waren. Wat doet nu de Minister van Binnenlandse Zaken? Hij haalt het Statuut wat onderuit met de mededeling, dat het toch eigenlijk weinig consistent is. Ik zal er nu maar niet veel meer van zeggen dan dat het voor mij toch eigenlijk onbegrijpelijk is, dat dit inconsistente Statuut 26 jaar lang heeft kunnen functioneren zoals het geval is geweest. Gelet op de wending die het debat op dit onderdeel nu heeft genomen wens ik thans te volstaan met de vraag, of de Regering nu plannen heeft om dat inconsistente Statuut alsnog bij te stellen, aan de hand van de
Tweede Kamer 28 ianuari 1981
Grondwet
2641
I Van der Sanden Grondwet zoals die wellicht door bei-de Kamers der Staten-Generaal in eerste en in tweede lezing zal worden vastgesteld. Mijnheer de Voorzitter! Mijn tweede kanttekening heeft betrekking op het citaat dat ik heb gegeven uit het eindrapport van de commissie Cals-Donner. De Minister heeft mij dringend aanbevolen blz. 35 nog eens te lezen. Die aanbeveling heb ik niet zo best begrepen, want mijn citaat komt nu juist van blz. 35. Dit betekent dat ik mijn citaat nogmaals zal moeten geven, maar dan nog wat uitgebreider. Vandaag verwijt de Minister mij -en niet tussen neus en lippen doorniet goed te hebben geciteerd, terwijl prof. Jeukens volledig van gedachten is veranderd onder meer door te spreken over Jeukens I en Jeukens II. Ik probeer het nog een keer. Op aanbeveling van de Minister citeer ik nogmaals uit blz. 35: 'Het is de vraag, of de positie van de Koning niet wordt geschaad door het vasthouden aan een begrippenstelsel dat een onjuist beeld biedt van zijn staatsrechtelijke positie. Aansluitend bij de opzet van de Proeve is het denkbeeld opgeworpen de term 'Koning' op die plaatsen, waar mede de centrale overheid wordt aangeduid, te vervangen door 'Regering' en 'Koninklijk Besluit' door 'Regeringsbesluit'. Slechts daar waar de Grondwet met de Koning de persoon van de Koning aanduidt zou dan de oude term behouden dienen te worden. Een zo ingrijpende breuk met de huidige grondwettelijke terminologie stuit echter naar bleek ook op ernstige bezwaren. Men is met die terminologie vertrouwd en het valt goed te verdedigen dat, hoe ook de rolverdeling tussen Koning en Ministers in de praktijk moge zijn, deze twee-eenheid rechtens wordt aangeduid door de Koning die de continuïteit tot uitdrukking brengt. Gevreesd werd dat een zo omvangrijke wijziging van de terminologie de in-druk zou scheppen dat de staatkundige verhoudingen ingrijpend worden veranderd. De als verheldering bedoelde wijziging zou, zo werd gezegd, wel eens verwarring kunnen stichten, zodat het belang van de verduidelijking er niet mee zou worden gediend.'. Mijnheer de Voorzitter! Dit lees ik op blz. 35. Ik heb in eerste termijn geciteerd dat ' een zo ingrijpende breuk met de huidige grondwettelijke terminologie op ernstige bezwaren zou stuiten'. Ik ben best bereid, verder te lezen, maar denk dat mij toch niet het verwijt kan treffen dat ik onzorgvuldig of onvoldoende uit blz. 35 van het rapport van de Staatscommissie zou hebben geciteerd.
Minister Wiegel: U moet dan toch ook bij de conclusie van de commissie terecht komen? Na interne discussie kwam men tot een compromisvoorstel, waarin ook de heer Jeukens zich kon vinden. De heer Van der Sanden (CDA): Dat had met name betrekking op het begrip 'Regeringsbesluit'. De Minister heeft opgemerkt dat er slechts één minderheidsnota was. Deze minderheidsnota was afkomstig van de heer Gruijters. Ik wijs erop dat diens afwijkend standpunt erop was gericht, precies het tegenovergestelde te bereiken van wat de Staatscommissie ten slotte in haar afweging heeft geconcludeerd. Iedereen moet wel eens inleveren. Ook ons overkomt dit, ook in dit debat. Voorts wil ik een enkele kanttekening plaatsen bij het toch wel moeilijke vraagstuk van artikel 2.1.7: Het ontbreken van een opvolger. De Minister zegt dat het wetsvoorstel met twee mogelijkheden rekening houdt door het woord 'omtrent' in de Grondwet op te nemen. Dat kan in het tweede lid van artikel 2.1.7 betekenen dat het debat zonder voorstel tot benoeming van een Koning wel degelijk kan plaatsvinden, zodat inderdaad bezien kan worden, of indiening van een voorstel gewenst is, zij het op een later tijdstip. Ik stel vast, dat de inzet van zo'n debat onmiddellijk zal zijn: monarchie of republiek. De persoon die dan wellicht in het geding kan zijn zal dan als geschikte opvolger niet of nauwelijks ter sprake komen. Als wij hierover spreken, is er mijns inziens een relatie met het eerste lid van dit artikel, waarin staat dat, wanneer het uitzicht bestaat dat een opvolger zal ontbreken -dus bij het leven van de Koning -reeds in die periode een wetsontwerp kan worden ingediend door of vanwege de Koning en dat na de indiening van een dergelijk voorstel van wet de Kamers worden ontbonden. Welnu, denk ik te ver als ik ervan uitga dat in een situatie waarin een opvolger van de Koning ontbreekt, een zich van zijn verantwoordelijkheid bewust zijnd kabinet in overleg met de Koning tot een conclusie zal komen over het wel of niet indienen van een dergelijk voorstel van wet als bedoeld in artikel 2.1.7., lid 1? Daaruit concludeer ik dat -behalve als de vorst plotseling komt te overlijden -bij voorbeeld in het kader van een regeerakkoord of van een regeringsverklaring -de Minister-President heeft die woorden vanmiddag ook gebruikt -bij een nieuw optredend kabinet de vraag of een dergelijk wetsontwerp al dan niet moet worden ingediend reeds tot onderwerp van gesprek tussen de partners die het nieuwe kabinet zullen vormen zal behoren. Met andere woorden, de politieke discussie -de Minister wil die niet uit de weg gaan, verwijzend naar het woordje 'omtrent' in het tweede lid van artikel 2.1.7. -zal dan in feite reeds plaatsvinden bij het leven van de Koning en de politieke afweging daarvan zal evenzeer plaatsvinden bij het leven van de Koning, een politieke afweging van de vraag of al dan niet met een dergelijk wetsontwerp moet worden gekomen. Als dat niet gebeurt, dan denk ik dat dit ook een politieke keuze is. Ik vraag mij af, of dan in de situatie waarin wij komen te verkeren bij overlijden van de Koning of misschien wel gelet op het algemene politieke klimaat dat op dat moment in het land kan heersen -wij zijn theoretisch bezig, zoals de Minister uitdrukkelijk beweerde -de beslissing in feite al zal zijn genomen bij het leven van de Koning. Als dat niet zo is, is er reden te meer om mijn amendement, waarin ik volgaarne de door de Minister aanbevolen wijziging wil aanbrengen, wél aan te nemen, waardoor de dan fungerende regering wordt verplicht met een wetsvoorstel ter zake te komen. Ik heb mij in die discussie ook nadrukkelijk afgezet tegen andere opvattingen, namelijk het antwoord op de vraag of wij een republiek moeten worden of een monarchie moeten blijven, zou niet de resultante van dat debat mogen zijn. Ik vind dat dit wél mag en de discussie daarover kan het beste worden gevoerd op basis van een voorstel van wet. Mijnheer de Voorzitter! De Regering heeft enkele dagen de tijd gehad om na te denken over haar antwoord en ik denk dat wij ook wel enkele dagen de gelegenheid zullen krijgen om na te denken over enkele artikelen. Daarom wil ik nu volstaan met enkele slotopmerkingen over het amendement-Brinkhorst/Patijn over een verschuiving van de erfopvolging van de derde naar de tweede graad. Ik vind dat dit soort zaken niet mogen worden beoordeeld naar de toevallige aanwezigheid van veel of weinig opvolgers. Ik denk, dat het hebben van een uitputtende regeling voor de troonopvolging in onze Grondwet eenvoudig vereist dat wij op alle eventualiteiten zijn voorbereid. Ik ben het met de Minister-President eens dat ook dit geen
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2642
Van der Sanden zaak moge zijn die sub specie aeternitatis van het allergrootste gewicht is. Toch denk ik dat het gaat om een zaak die meer inhoudt dan de indieners van dit simpele amendement op een toch wat onverwacht ogenblik voor ogen staat.
De heer Patijn (PvdA): Had u het voorlopig verslag moeten lezen! De heer Van der Sanden (CDA): U denkt toch niet dat ik dat niet gelezen heb! De relatie die de heer Brinkhorst hier op dit spreekgestoelte heeft gelegd met het wetsontwerp inzake het Koninklijk Huis heeft mij toen al tot enkele interrupties aanleiding gegeven, heel erg spontaan, maar achteraf toch niet betreurd. Pure gelegenheidswetgeving met de relatie te leggen naar het wetsontwerp inzake het Koninklijk Huis, waarin het enig hanteerbare criterium was neergelegd! Omdat men dat daar niet kon bereiken, heeft men nu het criterium willen veranderen, terwijl men dus ook het criterium accepteert door van de derde naar de tweede graad te gaan. Wij hebben een amendement ingediend op het wetsontwerp inzake het Koninklijk Huis, inhoudende dat, wie de erfopvolging verliest, van rechtswege het lidmaatschap van het Koninklijk Huis verliest. Dit amendement zal in die zin heel nadrukkelijk kunnen doorwerken. Daar hebben wij een dergelijke wijziging van de Grondwet niet voor nodig. Wij verwerpen het amendement van de heren Patijn en Brinkhorst met de meeste nadruk. Ik ken de heren Brinkhorst en Patijn. Ik mag -gelukkig -hun fractievergaderingen niet bijwonen, maar ik heb sterk de in-druk dat achter dit amendement iets heel anders schuil gaat, namelijk de politieke wil om de koningskwestie eerder aan de orde te kunnen krijgen in dit Huis, dan wanneer tot en met de derde graad in de Grondwet in de erfopvolging wordt voorzien.
De heer Patijn (PvdA): Wij moeten hier geen verkiezingscampagnes gaan opbouwen. Ik zou de heer Van der Sanden heel graag hebben uitgenodigd om de fractievergadering bij te wonen, want nu spreekt hij volstrekte non-sens. Hij zit volstrekt verkeerd. Ik heb niet voor niets vanaf het eerste moment in mijn eerste termijn gezegd dat wij het wetsontwerp qua strekking en opzet aanvaarden. Wij maken helaas van onze fractievergaderingen geen notulen die wij daarna in Vrij Nederland kunnen lezen. Als dat wel zo was, zou u ze van mij ter inzage kunnen krijgen.
De heer Van der Sanden (CDA): Ik neem kennis van deze mededeling van de heer Patijn. Op het punt van de fractievergadering kunnen wij elkaar de hand geven, want in het beraad van elke fractie ontstaan discussies die hun weerslag ten slotte vinden in wat er in dit Huis namens de fractie wordt uitgesproken. Ik heb gezegd dat het mijn in-druk is -daarmee treed ik niet in de besluitvorming van de fractie van de PvdA en het heeft ook niets met verkiezingscampagnes te maken -dat door dit amendement het stellen van de koningskwestie aanzienlijk dichterbij zal zijn. Van de vier kinderen van Koningin Juliana hebben er slechts twee toestemming aan de Staten-Generaal gevraagd voor een huwelijk. In die lijn is derhalve het aantal potentiële opvolgers gehalveerd.
De heer Van Thijn (PvdA): De heer Van der Sanden mag doordraven wat hij wil, maar ik wil slechts de zakelijke mededeling doen dat ik het genoegen had om de bewuste fractievergadering voor te zitten. Het desbetreffende discussiepunt was een hamerstuk, zoals dat in het parlementair taalgebruik . heet. Nu bent u volledig geïnformeerd. De heer Van der Sanden (CDA): lnderdaad, maar dat doet mij toch meer pijn dan de heer Van Thijn zal veronderstellen. Ik vind dit namelijk een belangrijke zaak. Ik heb goed geluisterd naar de reactie van de Minister-President op dit amendement. Van hem heb ik begrepen dat hij de facto er het onaanvaardbaar over heeft uitgesproken. Wij kunnen ons daarbij niet aansluiten, omdat dit soort woorden niet op de weg liggen van een parlementariër.
De Voorzitter: Ik moet nogmaals een dringend beroep op de leden doen, zich te houden aan de door hen zelf opgegeven spreektijd. D De heer De Kwaadsteniet (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Met belangstelling heb ik geluisterd naar het antwoord van de Regering. Ik wil nog op enkele punten nader ingaan. Allereerst kom ik tot de plaats van de Koning bij de kabinetsformatie. De beantwoording van de Minister-President was voor de parlementaire discussie betrekkelijk teleurstellend, of het moet zijn dat de in-houd van het verhaal mijn huidige parlementaire bevattingsvermogen te boven ging. De Minister-President bleef naar mijn mening vaag, ontwijkend en terughoudend. Hij is op diverse punten niet ingegaan. Ik zal mijn betoog niet herhalen, de bewindslieden hebben er kennis van kunnen nemen. Kunnen zij zich vinden in mijn betoog of niet? Welke punten aanvaardt de Minister-President en welke niet? Ik kom tot de kwestie van de positie van de Koning en het door professor Van der Brug gestelde omtrent Kamerontbinding. Als ik het goed begrepen heb heeft de Minister-President gesteld dat, wanneer de Koning tegen een advies in toch adviseurs hoort, dit niettemin valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid van het kabinet nolens volens. Er is gesproken over de Minister-President als voorzitter van de ministerraad en over de toegenomen groei van de collectieve verantwoordelijkheid. De heer Van Thijn merkte op dat hieruit onmogelijk is af te leiden dat de Minister-President in een hiërarchische verhouding ten opzichte van de overige ministers komt te staan. Dit is volstrekt juist. Toch heb ik er behoefte aan om bij een te zware beklemtoning van de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid, een tijdige waarschuwing ten opzichte van de positie van de Minister-President te plaatsen, zodat geen ontwikkeling in de richting van een regeringsleider kan plaatsvinden. Ik kom tot het reglement van orde. De Minister-President geeft niet de voorkeur aan het toevoegen van een vierde lid. Hij wees op het verschil tussen het reglement van orde van de Kamer en dat van de ministerraad. Het reglement van orde van de Kamer zou een interne en externe betekenis kunnen worden toegedacht, maar het reglement van orde van de minister-raad is puur intern. Dit lijkt mij wat twijfelachtig en ik wil hierop nader in-gaan. Bij de schriftelijke gedachtenwisseling hebben wij al naar voren gebracht dat dit reglement invloed heeft op ons parlementair democratisch stelsel en zelfs een wezenlijk element is in ons staatkundig bestel. Waar dit zo is, en de Grondwet de lijnen van ons staatkundig bestel aangeeft, ligt het voor de hand dat het reglement van orde van de ministerraad een, bescheiden, plaats in de Grondwet wordt gegeven. De bewindslieden stelden in de nota naar aanleiding van het eindverslag dat het reglement van orde een intern karakter heeft. Het geldt namelijk als richtlijn voor de ministers bij de voorbereiding van het regeringsbeleid, alvorens daaromtrent besluiten met een extern karakter worden genomen. An-derzijds geven de bewindslieden met zoveel woorden toe -met dezelfde
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2643
De Kwaadsteniet woorden die wij gebruikten -dat 'het reglement van orde in de praktijk een wezenlijke betekenis heeft gekregen in ons staatkundig bestel'. Donner wijst erop dat vroeger getwist is over de vraag of de minister-raad te beschouwen was als een eigenlijk staatscollege dan wel als een bijeenkomst die als zodanig geen staatsrechtelijke betekenis bezat. Door het bepaalde in artikel 38 van de huidige Grondwet wordt niet anders dan het bestaan van de ministerraad erkend. Dat wordt nu anders door de duidelijke constitutionalisering van de ministerraad. Daarbij behoort dan ook de vermelding van het reglement van orde in de Grondwet. Het praktische belang van de strijdvraag destijds zat in de vraag of de organisatie van de ministerraad, zoals neergelegd in het reglement van orde, een huishoudelijke aangelegenheid was, waarmee de Staten-Generaal geen bemoeiing hadden. Donner herinnert eraan dat hierover op 28 en 29 januari 1902 in de Eerste Kamer een debat is gevoerd, waarbij minister Kuyper het standpunt van de huishoudelijke aangelegenheid innam tegenover Franssen van der Putte. Donner acht het eveneens moeilijk betwistbaar dat het reglement van orde toen reeds een complex van rechtsregelen was en als zodanig voorwerp van discussie en kritiek kon zijn. Hij voegt eraan toe dat het blijkbaar uit vrees voor bemoeiing van de Staten-Generaal is geweest, die wellicht zou leiden tot aandrang om het reglement bij wet vast te stellen, dat men destijds zelfs de inhoud geruime tijd buiten de openbaarheid heeft gehouden. Al lange tijd echter zijn de opeenvo!-gende reglementen openbaar. Het laatste is vastgesteld bij Koninklijk besluitvan 16 mei 1979, Staatsblad 264, houdende vaststelling van een regiement van orde voor de Raad van Ministers. Ons amendement sluit hierbij aan. De bepaling luidt: het reglement van orde voor de Ministerraad wordt bij Koninklijk besluit vastgesteld. Het lijkt minder voor de hand te liggen een bepaling op te nemen als in artikel 3.2.8. voor de Kamers, elk afzonderlijk en in verenigde vergadering, bij voorbeeld in deze zin: de Ministerraad stelt zijn reglement van orde vast. De posities zijn niet vergelijkbaar. Wij menen dat het veel te ver zou gaan het regiement van orde van de Ministerraad bij wet vast te stellen. Wij hebben volledig vrede met vaststelling bij Koninklijk besluit, zoals thans gebruik is. Van belang is, dat de inhoud voorwerp van discussie en kritiek kan zijn. Wij hebben uit de memorie van antwoord trouwens begrepen dat de bewindslieden deze mening ook zijn toegedaan. Zij achten het niet voor de hand te liggen voorgenomen wijzigingen van het reglement van orde voorwerp van bespreking te doen zijn in het parlement. Wij hadden een wat uitdagende opmerking hierover in het voorlopig verslag geplaatst. Zij achten dit dus niet de juiste gang van zaken. Wij hebben er uiteraard begrip voor, dat dit de bewindslieden te ver gaat, maar wij zijn het eens met hun opmerking dat dit uiteraard de ministeriële verantwoordelijkheid ter zake onverlet laat. Op die wijze zijn de zaken immers, zo nodig ook parlementair bespreekbaar. Er is gesproken over het aanwezig zijn van fictieve elementen in de ministeriële verantwoordelijkheid. Ik zou hierover nu niet veel meer willen zeggen. Ik kan mij in belangrijke mate vinden in hetgeen door de Minister van Binnenlandse Zaken hierover is gezegd. Ik denk dat de brief van de Minister-President over de contacten tussen ambtenaren en kamercommissies niet achterhaald is. Ik zou er twee opmerkingen over willen maken. In de eerste plaats is van belang soepelheid in de toepassing; dit lijkt ons wijs. In de tweede plaats wijs ik erop dat er tijdens de uitgebreide commissievergadering van 9 maart a.s. ook op deze punten nader kan worden teruggekomen. Over de taakformulering van de Ministerraad heeft de Minister-President gezegd dat waarschijnlijk te veel over het hoofd is gezien de inhoud van lid 1 betreffende het woordje 'Ministerraad' en de woorden 'te zamen'. Daarmee zou het collectieve zijn bedoeld. Ik denk dat wij dit niet over het hoofd hebben gezien. De vraag is, wat precies de betekenis is van die bepaling. Wanneer betoogd wordt dat in die bepaling het collectieve element tot uitdrukking wordt gebracht (het collectieve element van de ministeriële verantwoordelijkheid) dan is dit een interpretatie waarvan men met belangstelling kan kennis nemen. Een andere redenering, meer in de geest dat hier de gezamenlijkheid van de individueel verantwoordelijken wordt geregeld, ligt dunkt mij meer voor de hand. De Minister-President heeft gezegd dat de door de Regering voorgestelde tekst hetzelfde biedt als is voorgesteld in de amendementen. Ook van die mededeling kan men kennisnemen, zich niettemin toch afvragend of het niet beter is een andere formule op te nemen. Naar onze mening is ons amendement evenwichtig; het collectieve en het individuele element worden duidelijk zichtbaar. Mevrouw Kappeyne heeft gezegd dat de formulering, dat de Ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid, afgrendelend van karakter is. Naar mijn mening is dit niet juist. In de eerste plaats staan in ons amendement ook de woorden 'en bevordert de eenheid van dat beleid'. Behalve de Ministerraad is in de Grondwet de Regering er bovendien ook nog. Hoe dan ook, bij de Ministerraad ligt de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het algemeen regeringsbeleid. De Koning en de Ministers vormen de Regering. De Koning is onschendbaar. De Ministers zijn verantwoordelijk. Dit gaat vooraf. De Koning is dus ook zeker betrokken, blijkens de grondwetsbepaling, bij het regeringsbeleid. Wat dat betreft kan er dus geen sprake zijn van afgrendeling ten opzichte van de Koning. Een afgrendeling ten opzichte van het parlement lijkt mij ook niet erg voor de hand te liggen. Het parlement is bevoegd. Het parlement heeft de macht om op basis van de vertrouwensregel en de ministeriële verantwoordelijkheid zijn taak uit te oefenen. Daar doet de door ons voorgestelde tekst uiteraard niets aan toe of af. Uiteraard heeft ook het parlement in-vloed op het regeringsbeleid. Mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft ook daarvoor niet te vrezen. Integendeel: die macht van het parlement is er tot dusverre ook tijdens het nu geldende artikel over de uitvoerende macht, die bij de Koning berust. Er zijn soms wel discussies of het parlement zich er wel of niet mee mag bemoeien, maar in ons stelsel trekt desgewenst altijd het parlement aan het langste eind. Het heeft het laatste woord. Ook kan altijd door het parlement een kabinet heengezonden worden.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het gaat niet om het laatste woord. Het gaat om in de toekomst eventueel te geven bevoegdheid tot medebepaling van het beleid. Daarover is een studie aan de gang.
De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ik heb daarvan grondig kennis genomen, zowel toen mevrouw Kappeyne van de Coppello aan het woord was als bij het nalezen van haar betoog. Niettemin levert dit geen bezwaar op ten aanzien van een aanvaarding van dit amendement. Ook met aanvaarding van dit amendement is het zeer wel mogelijk dat er bevoegdheden bij het parlement terecht zullen komen.
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2644
De Keaadsteniet Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het antwoord is 'nee'. De heer De Kwaadsteniet (CDA): Wanneer wij worden geconfronteerd met de maatschappelijke ontwikkelingen en de ontwikkeling van de collectieve, ministeriële verantwoordelijkheid en het integrerend vermogen van de Ministerraad, moeten wij letten op een betere organisatie op centraal niveau en tegelijkertijd ook een open oog hebben voor het lagere niveau en de wenselijkheid van decentralisatie. Wij hebben de individuele en collectieve verantwoordelijkheid naast elkaar gesteld. Beide moeten in voldoende mate in het oog worden gehouden. In ons amendement, met deze formulering, komen beide verantwoordelijkheden naar voren. Het argument om op basis hiervan de woorden 'te zamen' zoals de heer Van Thijn wil, te behouden om de collectieve verantwoordelijkheid te beklemtonen, lijkt mij niet zo sterk. Afgezien van de overbodigheid van die woorden, kan zelfs de vraag worden gesteld of die woorden niet juist uitgaan van de individuele verantwoordelijkheid. Over het rapport-Vonhoff is tijdens deze discusie al veel gezegd. Het zal van belang zijn om daarop nader in te gaan in de uitgebreide commissievergadering van 9 maart. Ik neem ook aan dat het rapport-Vonhoff daar in bredere zin aan de orde zal komen. Men kan zich zelfs afvragen of het niet zinnig zou zijn als voor die commissievergadering nog enkele schriftelijke reacties van het kabinet zouden worden gegeven, naast de antwoorden op de vragen die in het verleden zijn gesteld. In elk geval zal dat onderwerp dan uitvoerig aan de orde kunnen komen. Wat de onderminister betreft heb ik in de mondelinge behandeling ook punten van de ontwikkeling van het staatssecretariaat genoemd. Ook daarin heb ik wel steeds de naamsverandering op de voorgrond geplaatst. Wat dat betreft, meen ik dat het, zowel in de huidige omstandigheden als voor de toekomst, zeer goed zou kunnen zijn, de benaming 'onderminister' te gebruiken. Van de argumenten van de Regering ten aanzien van de titel van hoofdstuk II heb ik kennis genomen. Zij waren al eerder naar voren gebracht bij de schriftelijke voorbereiding. Ik heb zelf ook weinig toe te voegen aan hetgeen ik in de schriftelijke voorbereiding en in de eerste termijn heb gezegd. Ik moet dan ook constateren dat de standpunten tegenover elkaar staan.
zonder dat dit tot heftige botsingen aanleiding zou behoeven te geven. Met name ben ik verheugd over het feit dat de Minister over het amendement op stuk nr. 15, op wetsontwerp 16035 heeft gezegd dat het hier een stilistisch punt betreft, en zeker geen halszaak. Wij zullen graag zien dat ons amendement wordt verwezenlijkt. Ten aanzien van de termen prijs ik de Minister voor zijn uiteenzetting, zoals beloofd. Hij heeft geprobeerd, de zaak zo helder mogelijk naar voren te brengen, al is daarmee natuurlijk niet een objectieve duidelijkheid bereikt. Met name blijft hierbij het gebruik van belang van woorden als 'interdepartementaal'. Dit is één van de hoofdbezwaren tegen de wijziging van de term 'ministerieel departement' in 'ministerie'. In ander verband is opgemerkt dat het goed is, geen zaken te wijzigen die duidelijk zijn in de huidige Grondwet. Laten wij dat in dit geval dan ook niet doen; laten wij de term 'ministerie' niet gebruiken, en de term 'ministeri-eel departement' handhaven. Ten aanzien van het anticiperende contraseign heb ik gewezen op de mogelijkheid dat een artikel in de Grondwet wordt opgenomen waarbij wordt bepaald dat de aftredende Minister-President het benoemingsbesluit van de nieuwe Minister-President tekent. Op dat zeer concrete voorstel is niet in-gegaan; wel op de benaderingswijze van de heer Van Raalte, die ik in zekere zin volg, zij het op een aangepaste wijze. Ik zou hierover graag toch nog iets meer horen.
De heer Van Dam (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik ben de Ministervan Binnenlandse Zaken erkentelijk voor de wijze waarop hij is ingegaan op mijn opmerkingen in de eerste termijn over de instelling van een zelfstandige afdeling Wetgeving van de Raad van State. Ik heb gezegd dat men bij de Raad van State enigszins is geschrokken. Daarmee had ik het oog op de wens van de Raad van State -die ook de Minister nog eens heeft gereleveerd -de mogelijkheid in de Grondwet te openen voor een afdeling, die inderdaad zelfstandig moet zijn, aangezien de huidige Grondwet al de mogelijkheid biedt, een interne afdeling in te richten. Daarnaast had ik het bezwaar van de Raad van State op het oog dat tot uitdrukking is gebracht in het advies aan de koningin, namelijk het feit dat een aantal leden van de Raad, en wel zij die geen deel zouden uitmaken van een afdeling Wetgeving, wettelijk zouden kunnen worden uitgesloten van deelname aan de adviserende arbeid op dat gebied. Dat bezwaar sprak ons aan. Wij herkenden in dit bezwaar onze moeilijkheid, zoals wij die hebben verwoord met te zeggen dat het voorliggende voorstel een bedreiging vormt voor de eenheid van optreden van de Raad van State. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft mij op dit punt uitvoerig geciteerd. De vraag is nu, hoe dit gevaar kan worden gekeerd. De Minister is niet op dit gevaar ingegaan. Zijn betoog heeft voor ons in dat opzicht niet positief gewerkt. In onze gedachtengang blijft dus de vraag over, hoe dit gevaar kan worden gekeerd. Wij hebben gezocht naar een combinatie, waarbij in de Grondwet blijft neergelegd dat de eerste verantwoordelijkheid voor de adviestaak bij de volle Raad blijft. Vandaar dat in het amendement-Brinkhorst en Van Dam wordt voorgesteld de woorden 'of een afdeling van de Raad' te schrappen. Dit is het ene onderdeel van het voorstel. Daarnaast wordt voorgesteld het openen van de mogelijkheid voor de wetgever om een zelfstandige afdeling wetgeving in het leven te roepen, waaraan dan adviestaken kunnen worden toebedeeld, zulks ter verlichting van de adviestaak van de volle Raad. Dit toedelen van taken kan echter nooit zover gaan, dat van die eerste verantwoordelijkheid -om het zo maar even aan te duiden -van de volle Raad niets meer overblijft. Het is dus zaak dat dit gevaar, waarop het bezwaar in het advies van de Raad van State betrekking heeft en zoals wij dit getracht hebben tot uitdrukking te brengen, wordt afgewend. Ik zou het op prijs stellen indien de Minister in deze zin op het voorstel, neergelegd in het amendement-Brinkhorst en Van Dam, nog zou willen ingaan. Dan wil ik een enkele opmerking maken, mijnheer de Voorzitter, over het niet opnemen van de Sociaal-Economische Raad in de Grondwet. De Minister heeft de bezwaren, zoals deze in de schriftelijke discussie naar voren zijn gebracht, van zijn kant nog eens samengevat. Daarbij is hij toch opnieuw voorbijgegaan aan de kern van onze argumentatie dat er wèl verschil bestaat met de andere adviesorganen, te weten dit verschil dat het bij de Sociaal-Economische Raad gaat om ejn combinatie van deskundigheid on represt itatie. De adviezen van de Sociaal-Economische Raad houden medeverantwoordelijkheid in voor de uitvoering van het aanbevolen beleid. Dat maakt de Sociaal-Economische
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2645
Van Dam Raad zo uniek en doet hem markant verschillen van de overige adviesorganen. Wij achten de Sociaal-Economische Raad, als een vrucht van een jarenlange ontwikkeling van ingroeien van de sociale partners in ons samenlevingsbestel, een zo groot en belangrijk instituut, dat wij de Sociaal-Economische Raad in de Grondwet verankerd zouden willen zien en dan afzonderlijk genoemd. Van dit erkennen van de waar-de en de betekenis van de Sociaal-Economische Raad kan op zijn beurt een appèl uitgaan op het verantwoordelijkheidsbesef van de betrokken partijen, dat soms, tengevolge van bepaalde ontwikkelingen en omstandigheden, misschien wel een wat zou kunnen verslappen. Tenslotte kom ik toe aan de opmerkingen van de Regeringscommissaris over de brief van de Algemene Rekenkamer, mijnheer de Voorzitter. Zijn argumenten hebben ons overtuigd dat de bezwaren die de Algemene Rekenkamer naar voren heeft gebracht, niet van dien aard zijn, dat op de denkbeelden van de Algemene Rekenkamer nog nader zou moeten worden ingegaan.
De heer Patijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ik dank beide Ministers en de regeringscommissaris voor het uitvoerige antwoord, dat zij ons vanmiddag hebben gegeven. Ik wil nog een paar korte opmerkingen maken. De eerste betreft het wetsontwerp inzake het Koningschap. Op het punt van de erfopvolging zou ik niet meer zolang zijn ingegaan, als de heer Van der Sanden niet ineens uitbarstte in een verhaal alsof wij een amendement hadden ingediend op artikel 2.1.1. (het koningschap wordt erfelijk vervuld door de wettige opvolgers van Koning Willem I, Prins van Oranje Nassau). Dat hebben wij echter niet gedaan. Dat verhaal slaat nergens op. Ik wil het dus maar laten rusten. Ik wil wel nog op een punt een toelichting geven. De benadering van de Minister-President verschilt iets van de onze, niet uit een oogpunt van het te bereiken resultaat wellicht, maar over wat in de tussentijd moet gebeuren. De Minister-President heeft gezegd: je moet de huidige situatie niet als uitgangspunt nemen bij de erfopvolging, maar je moet de belemmeringen voor het persoonlijke leven ook niet te groot beschouwen voor degenen, die ver verwijderd van de erfopvolging zijn. De vraag is of je uit moet gaan van een beperkte opvolging door degenen, die nauw rond de troon zijn gegroepeerd en een grote mate van persoonlijke vrijheid van de overige leden van de koninklijke familie, wellicht leden ook van het Koninklijk Huis, of datje moet uitgaan van een grote groep leden van het Koninklijk Huis, die voor de erfopvolging in aanmerking komt en een beperktere persoonlijke vrijheid. Wij gaan van de eerste opvatting uit. Ik krijg de indruk, dat de Minister-President van de tweede opvatting uitgaat. Gezien het feit dat de koninklijke familie een groot aantal leden kent -gelukkig -vraag ik mij af of wij niet bezig zijn ons in bepaalde moeilijkheden, ook uit een oogpunt van ministeriële verantwoordelijkheid, te werken die niet nodig zijn. Het enige verschil is dat, als de Minister-President gelijk krijgt en een opvolger zal komen te ontbreken of dat de koning sterft zonder dat een opvolger aanwezig is, de situatie van artikel 2.1.7., die daarin voorziet, eerder intreedt. Daarvoor biedt de Grondwet een oplossing. Dat is, zeg ik tot de heer Van der Sanden, niet het dichterbij halen van de republiek. Er is geen sprake van dat wij het om die reden zouden doen. Wij zien, na ongeveer honderd jaar koningschap waarbij het Koninklijk Huis bestond uit 3, 2 of enkele personen, dat in de huidige situatie de opvolging ruim is verzekerd. In de situatie van dit moment moeten wij in de relatie tussen persoonlijke vrijheid en een enge opvolgingslijn dan wel een ruime opvolgingslijn en een beperking van de persoonlijke vrijheid een keuze maken. Wij maken die keuze beperkter dan de Minister-President zonder iets af te doen aan het erfelijk koningschap als zodanig, zoals dit is weer gegeven in de eerste twee artikelen van het onderhavige wetsontwerp.
De heer Van der Sanden (CDA): Maar de feitelijke gevolgen zijn toch die, welke u zojuist schetste, namelijk dat een situatie kan intreden, waarin een voorziening, zoals vervat in artikel 2.1.7., dichterbij komt? Dat hebt u zojuist uitgesproken. De heer Patijn (PvdA): Natuurlijk. Er is echter geen enkele reden om te veronderstellen dat dan geen goed besluit wordt genomen. In het gesloten systeem van de Grondwet is die mogelijkheid voorzien. Bovendien komt daar nog bij dat in die situatie een ieder tot het koningschap kan worden geroepen. In de nota naar aanleiding van het eindverslag is zelfs toegegeven door de Minister -en ik geloof dat hij gelijk heeft -dat het mogelijk is dat iemand, die eerder afstand heeft gedaan van het koningschap door zijn huwelijk niet te laten goedkeuren, ook dan weer voor troonopvolging in aanmerking komt. Het volgende punt betreft de leeftijd. Ik sluit mij aan bij het betoog dat mevrouw Kappeyne van de Coppello op dat punt heeft gehouden. De Minister-President heeft gezegd: Om het regentschap zo kort mogelijk te houden, hebben wij gemeend de leeftijd op 21 jaar te moeten vaststellen. Mag ik daaruit afleiden dat de Regering heeft gedat over een hogere leeftijd dan 21 jaar? Ik vraag dit, naar aanleiding van hetgeen hij op dit punt heeft gezegd. Dat was mij uit de stukken niet gebleken. Ik wil graag weten, aan welke leeftijd men heeft gedacht en of men uitsluitend uit het oogpunt van regentschap hieraan heeft gedacht. Ik wacht nog op een antwoord van de Minister van Binnenlandse Zaken betreffende het punt, waarbij hij in eerste termijn werd onderbroken door een interruptie en hij toen zijn papieren niet meer kon vinden. Het gaat over 'het door en vanwege de Koning'. Ik wil nog een opmerking over de verenigde vergadering maken. Mijn uitgangspunt en dat van mijn fractie is dat daar waar van wetgeving sprake is, de bepalingen van hoofdstuk 5 van de Grondwet dienen te gelden. Dat betekent dat voorstellen door of vanwege de Koning toegezonden worden aan de Tweede Kamer; daarbij staat natuurlijk: of aan de verenigde vergadering als dat wordt voorzien. Naar ons oordeel zou het aantal gevallen, waarin de verenigde vergadering optreedt, beperkt moeten worden gelaten en zal de normale wetgevingsprocedure van vaststelling door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer moeten worden gevolgd. De verschillen in dit hoofdstuk ter zake heb ik uitgelegd bij interruptie. De afstand van de verwachting van het koningschap is een interessante zaak. Ik wil twee korte citaten geven in verband met de twee gevallen, die zich sedert de tweede wereldoorlog hebben voorgedaan en waarop mevrouw Kappeyne van de Coppello ook doelde. Bij de niet-indiening van een wetsontwerp ter gelegenheid van het huwelijk van prinses Irene schreef minis-ter-president Marijnen aan de Kamer het volgende: 'De prinses heeft aan de Regering doen weten, dat het haar wens is dat geen wetsvoorstel tot het verlenen van toestemming voor het door haar aan te gane huwelijk bij de Staten-Generaal zal worden ingediend. Op grond van voormelde omstandigheden heeft de Regering besloten de indiening van een wetsontwerp als vorenbedoeld niet te bevorderen.'.
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2646
Patijn Dit is een brede afweging, want 'vorenvermelde omstandigheden' hadden ook te maken met de politieke situatie, waarin de toekomstige echtgenoot van prinses Irene dacht te komen te verkeren en met het werk dat hij zich voornam te zullen gaan doen. Dit pleit voor de stelling van de Minister-President en de Minister van Binnenlandse Zaken Maar nu prinses Christina; Minister-President Den Uyl schrijft op 14 febru ari 1975 aan de Kamer: 'Hierbij bericht ik u dat HKH prinses Christina naar aanleiding van de officiële aankondiging van haar verloving met de heer Jorge Guillermo, de Regering heeft doen weten dat het haar wens is dat geen wetsvoorstel tot het verlenen van toestemming voor het door haar aan te gane huwelijk bij de Staten-Generaal zal worden ingediend. Op grond hiervan heeft de Regering besloten de indiening van een wetsontwerp als vorenbedoeld niet te bevorderen.'. Met andere woorden, het geldend staatsrecht is niet eenduidig. Het enkele feit dat prinses Christina heeft uitgesproken dat zij haar huwelijk niet wenste te laten goedkeuren was voldoen-de voor de minister-president van het vorige kabinet om te menen, dat op grond daarvan de Regering dat niet hoefde te bevorderen. Er waren geen overige omstandigheden, uitsluitend dit. Graag hoor ik een nadere adstructie van de kant van de Regering, of in de praktijk de wens van de betrokkene voldoende is om een goedkeuring door de Regering niet te vragen.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Voldoende kan zijn. De heer Patijn (PvdA): Ik accepteer graag deze aanvulling. Mag ik uit het betoog van de Minister van Binnenlandse Zaken met betrekking tot artikel 2.1.7 over het ontbreken van een opvolger het volgende afleiden? In artikel 2.1.7, lid 1 staat dat deze kan worden benoemd bij wet en in het tweede lid staat, dat de vergadering kan bijeenkomen ten einde te besluiten omtrent de benoeming van een Koning. Wordt met het woord 'kan' in het eerste lid en met het woord 'omtrent' in het tweede lid bedoeld, dat een brede discussie in de Kamer kan plaatsvinden en dat het niet gaat om de benoeming van een persoon die op dat ogenblik al bekend is. Ik meen dat de Minister van Binnenlandse Zaken en ik het op dit punt met elkaar eens zijn, dat er omtrent een opvolging een discussie kan plaatsvinden.
De heer Van der Sanden (CDA): Er staat' kan' en het hoeft dus niet. Als er een voorstel van wet is, gaat het om een persoon. De heer Patijn (PvdA): Daarin heeft u gelijk. Mijnheer de Voorzitter! Wat betreft de Raad van State vraag ik eerst aandacht voor het advies van de afdeling wetgeving. De Ministervan Binnenlandse Zaken en wij verschillen niet van mening over het antwoord op de vraag, of die afdeling er moet komen. De vraag is slechts of intern binnen de Raad van State dan wel in de wet moet worden bepaald wanneer de volle Raad en wanneer deze afdeling bevoegd is. Daarop heeft ons amendement betrekking. Bij de artikelsgewijze behandeling zullen wij nader met elkaar moeten strijden om een goede oplossing te vinden. Wij zullen het er wel over eens zijn dat dergelijke zaken in de Wet op de Raad van State moeten worden vastgelegd. Vervolgens is er het zitting nemen in de Raad van State. Het was niet mijn bedoeling om de vermoedelijke opvolger van de Koning, dan wel de Koning die het Koninklijk gezag nog niet uitoefent, uit de Raad van Saté te weren. In tegendeel, het ging er slechts om, de overige leden, die zitting kunnen krijgen in de Raad, een grondwettelijke basis te geven. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft daarvoor een suggestie gedaan, als gevolg waarvan het desbetreffende amendement anders kan worden geformuleerd. Ik vind dat een heel goede suggestie zodat ik een gewijzigd amendement heb ingediend. Wij zullen bij de artikelsgewijze behandeling wel vernemen of het amendement nu voor de Regering aanvaardbaar is. De Regeringscommissaris zeg ik veel dank voor zijn opmerkingen, die hij wijdde aan de bezwaren van de AI-gemene Rekenkamer, neergelegd in de brief van die Kamer van 30 december 1980. Ik ben gerustgesteld dat met betrekking tot de samenstelling en bevoegdheid, evenzeer als dat voor de Raad van State geldt, de delegatiemogelijkheid slechts beperkt en op de wijze, zoals door de Regeringscommissaris is aangegeven, zal worden benut.
De heer Van Thijn (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ook ik dank de Regering voor de gegeven antwoorden. Wat betreft artikel 2.2.4, dat handelt over de betekenis en de taak van de Ministerraad, heeft de Minister-President een nieuwe invalshoek gekozen vergeleken met de schriftelijke voorbereiding. Hij stelde dat de in het eerste lid vermelde woorden 'te zamen' te weinig aandacht hebben gekregen en dat die woorden tot uitdrukking brengen dat de collectieve verantwoordelijkheid voorop staa Mijnheer de Voorzitter! Ik heb dit bij de schriftelijke voorbereiding niet zo gelezen. In de memorie van antwoord, op blz. 10, staat slechts dat deze woorden aangeven dat de Ministers gezamenlijk de Ministerraad vormen en ik meen dan ook dat de nu gegeven argumentatie niet juist is. Het eerste lid omschrijft wat de Ministerraad is en het derde lid geeft aan wat die raad doet. Dat zijn verschillende zaken. Je kunt wel met zijn allen zijn maar met zijn allen kan je ook niets doen. Dat is denkbaar; ik zie de bewindslieden begrijpend en instemmend knikken. Het punt is dat daarmee het probleem van de taakomschrijving blijft bestaan. Wat moet daarin nu voorop staan? Hoe omvangrijk is het algemeen regeringsbeleid ten opzichte van allerlei deelonderwerpen? Hoe verhoudt zich dit tot elkaar? Wat staat er voorop, de collectieve of de individuele ministeriële verantwoordelijkheid? Die keuze moet gemaakt worden bij deze grondwetsherziening. Dan kiest mijn fractie voor het vooropstellen van de collectieve verantwoordelijkheid. Wij handhaven ons amendement. Ik deel op voorhand mee, dat wanneer een meerderheid daarvoor niette porren is onze volgen-de voorkeur het amendement van de heren De Kwaadsteniet en Brinkhorst is, boven de tekst die de Regering thans voorstelt. Wij zijn niet zo bang voor de misverstanden die de Raad van State heeft genoemd. Wij begrijpen ook niet dat de bewindslieden erop terugkomen. In het nader rapport aan de Raad van State (bijlage II bij de memorie van toelichting) wordt het volgende gezegd: 'Anders dan de Raad zien wij geen tegenstelling tussen de bepaling van artikel 2.2.1, eerste lid, en die van artikel 2.2.4, derde lid. Het voorgestelde artikel 2.2.4, derde lid, regelt de verhouding tussen de Ministerraad en de afzonderlijke ministers. Het heeft geen betrekking op de verhouding tussen de Koning en de Ministerraad. Evenmin betreft het trouwens de verhouding tussen de Ministerraad en het parlement.' Met andere woorden, de Regering bejegent het hoge college van staat met grote eerbied en groot respect, maar er staat, naar mijn gevoel te-
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2647
recht, dat de misverstanden van de Raad van State volstrekt nergens op slaan. De Minister van Binnenlandse Zaken noemde, terecht, in twee trefwoorden de grondbeginselen van ons staatkundig systeem: constitutionele monarchie, parlementaire democratie. Wie die woorden serieus neemt, weet dat in de geschreven en ongeschreven regels, die ik verder niet uiteen behoef te zetten, van beide begrippenapparaten de mogelijke misverstanden volstrekt zijn weggenomen. Deze dus niet bestaande misverstanden afwegende tegen het voordeel van een duidelijke taakomschrijving voor de Ministerraad blijft voor ons het laatste de doorslag krijgen. De gedachtenwisseling over de Staatssecretarissen heeft blijkbaar tot nu toe nog niet tot voldoende verheldering geleid. Het gaat ons niet om de Staatssecretaris als het lid van de Ministerraad, want dat zou dan een onwerkbaar college worden. Het gaat ons ook niet om de vervanging van de Minister door de Staatssecretaris in de Ministerraad, omdat dit reeds lang mogelijk is en mogelijk blijft. Het gaat om de vraag of de Staatssecretaris als stem hebbend lid ad interim aan de vergaderingen van de Ministerraad kan deelnemen. Daarover bestaan in-terpretatieverschillen. Wij lezen de nieuwe tekst zo, dat een dergelijke nieuwe ontwikkeling zo zij gewenst wordt niet wordt geblokkeerd. Graag hoor ik het oordeel van de Minister daarover. De heer De Kwaadsteniet heeft bij herhaling de problematiek van het anticiperend contraseign aan de orde gesteld. Hij zegt dat de voorganger moet tekenen voor de opvolger. De Regering heeft er in de stukken op gewezen, dat de mogelijkheid bestaat dat i ' e voorganger dat wel eens niet zou willen doen. In welke situatie raken wij dan? De heer De Kwaadsteniet (CDA): Ik . denk dat dit helemaal niet kan wanneer er een grondwettelijke bepaling is. De Minister-President, ook al treedt hij af, zal zich daar stellig aan houden. De heer Van Thijn (PvdA): Neen, er staat dat een Koninklijk besluit dient te worden gecontrasigneerd. Stel nu eens dat er een eigenwijze Minister-President is. Ik heb natuurlijk niemand op het oog. Stel dat een Minister-President van een aftredend kabinet niet terugkeert na de verkiezingen, doordat in de kabinetsformatie iemand die hij helemaal niet ziet zitten tot zijn opvolger wordt gebombarbeerd. De aftredende Minister-President acht dit niet in het landsbelang en wil zijn handtekening niet zetten. Wat moet er dan gebeuren? Ik zie dan toch maar liever de procedure die thans wordt voorgesteld en ook al geruime tijd wordt toegepast. Ten slotte wil ik nog ingaan op de relatie tussen ambtenaren en kamercommissies c.q. kamerleden. De Minister van Binnenlandse Zaken is daar in nogal kernachtige bewoordingen tegen ten strijde getrokken. Ik vond dat de Minister wat met een kanon op een mus schoot. Waar gaat het om? Het gaat puur om informatievoorziening, om het verschaffen van feitelijke in-lichtingen. Bij een mondeling overleg verschijnen sommige Ministers met een stoet van ambtenaren en wel in zulke grote getale als de ambtenarenbonden bij een demonstratie tegenwoordig nooit meer op de been kunnen krijgen. Die dames en heren zitten dan maar briefjes door te geven en allerlei fluisterspelletjes te spelen.
Minister Wiegel: De Minister kan dan toch tegen zo'n ambtenaar zeggen: Zegt u het maar hardop. De heer Van Thijn (PvdA): Ja, maar dat gebeurt nooit. Minister Wiegel: Jawel, ik heb het zelf wel eens gedaan. Het gaat heel goed. De heer Van Thijn (PvdA): Ja, u doet dit wel eens. Sommige bewindslieden hebben echter zo weinig zelfvertrouwen, dat zij per se altijd zelf de boodschap willen uitdragen. Minister Wiegel: Daar kan je via een wijziging van de Grondwet weinig aan doen. De heer Van Thijn (PvdA): Inderdaad. Wij kunnen het vertrouwen in de Minister opzeggen, maar niet het zelfvertrouwen. Waar het mij om gaat, is dat wij ons moeten hoeden voor een te verkrampte toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals ik deze heb ontwaard in de brief van de Minister-President over de relatie kamercommissiesambtenaren. De Ministervan Binnenlandse Zaken zegt, dat de Kamer wel eens wat pietluttig bezig is en dat hij het daarom ook wel eens druk heeft. Dat ben ik met hem eens. Maar wat ligt dan meer voor de hand dan dat men in plaats van het aanvragen van een mondeling overleg eens een keer een ambtenaar op een departement opbelt, die dan meteen antwoord kan geven, zonder dat deze eerst de rode telefoon naar de Minister moet pakken?
Minister Wiegel: Zo gaat het toch ook niet. Het gebeurt in de praktijk toch ook, dat kamerleden naar een departement bellen en dan een antwoordje krijgen. Dat is iets geheel anders dan in vergaderingen in commissieverband dit soort sessies te laten plaatsvinden.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik heb de indruk dat er een groot misverstand is. Het gaat niet om het geven van informatie door ambtenaren. Dat is onder andere geregeld in de Wet op openbaarheid van bestuur. Het gaat om de politieke verantwoordelijkheid. Dat is iets geheel anders dan het geven van informatie door de ambtenaar. Dit betekent een eigen politieke verantwoordelijkheid die kan botsen met de verantwoordelijkheid van de Minister.
De heer Van Thijn (PvdA): Het gaat helemaal niet om de politieke verantwoordelijkheid van ambtenaren. Het gaat om de vraag, of een kamercommissie aan een ambtenaar feitelijke in-formatie kan vragen, buiten aanwezigheid van een Minister. Dat is een voorstel, dat bij voorbeeld door de commissie-Vonhoff wordt gedaan. Men zou ook kunnen denken aan de verzelfstandiging van bestuursorganen, waarbij grote groepen van ambtenaren buiten de ministeriële verantwoordelijkheid worden geplaatst. Dit zijn denkbeelden die voortvloeien uit het in brede kring bestaande verlangen om de toenemende overbelasting van de overheid, met name van de politieke organen tegen te gaan. Het verbaast mij een beetje dat met name de Minister van Binnenlandse Zaken, die vaak spreekt over de oververhitting van de overheidsmotor en over het feit dat de overheid te veel hooi op zijn vork neemt, zo weinig oog heeft voor deze problematiek. Mijnheer de Voorzitter! Wij spreken thans ook over eenheid van regeringsbeleid. Het is mij opgevallen dat de Ministervan Binnenlandse Zaken heeft gezegd dat hij zich in het geheel niet overbelast voelt terwijl de Minister-President nog maar enkele weken geleden naar aanleiding van het rapport van de commissie-Vonhoff opmerkte dat de Ministers dolgedraaid dreigden te worden. Ik vroeg mij af, waarin dat verschil nu zat. Ik denk dat het verschil ligt in het feit dat de Minister-President in het bijzonder belast is met de bevordering van de eenheid van het regeringsbeleid. De algemene beraadslaging wordt geschorst.
Tweede Kamer 28 januari 1981
Grondwet
2648
Voorzitter De Voorzitter: De Regering zal volgen-de week antwoorden. Ik neem aan, dat de heer Brinkhorst direct daarvoor gelegenheid zal hebben voor zijn repliek. De vergadering wordt van 17.50 uur tot 19.30 uur geschorst.