De behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake de justitie - Handelingen Tweede Kamer 1980-1981 18 februari 1981 orde 6
Inhoudsopgave van deze pagina:
Aan de orde is de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake de justitie (16162); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake de Hoge Raad der Nederlanden (16163, R 1146); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake de berechting van ambtsmisdrijven (16164, R 1147).
De algemene beraadslaging wordt geopend. D De heer Van der Burg (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Over de Hoge Raad der Nederlanden wordt slechts zelden in Tweede Kamer 18 februari 1981
Onderwijs Grondwet
3251
Van der Burg deze Kamer gesproken. Wel wordt regelmatig gestemd om te komen tot een voordracht aan de Koning. Het debat in deze Kamer naar aanleiding van het opmaken van een voordracht ter vervulling van een vacature in de Hoge Raad der Nederlanden op 12 juni 1979 had ten doel om te komen tot een procedure die ook inhoud geeft aan het recht van voordracht, dat aan de Kamer krachtens de Grondwet toekomt. Ik verwijs voor het standpunt van de CDA-fractie naar de bijdrage van collega Gerrit van Dam. De nieuwe procedure werkt, maar is en blijft voor verbetering vatbaar. De samenstelling van de Hoge Raad, een college dat binnen ons staatsbestel een uiterst gewichtige rol vervult, behoort een afspiegeling te zijn van de veelzijdigheid van overtuigingen die binnen het Nederlandse volk leven. De vraag die dan opkomt is, hoe ervoor kan worden gezorgd dat de Hoge Raad, zonder dat het benoemingsbeleid in het partijpolitieke vlak wordt getrokken, in zich bergt integriteit en technische deskundigheid en ook een daadwerkelijke representatie is van hetgeen leeft in het Nederlandse volk. De Hoge Raad zelf zou zich meer rekenschap moeten geven van dit alles wanneer namen op de aanbevelingslijst worden gezet. De kandidaten voor dit hoge rechtscollege komen uit de rechterlijke macht zelf, de wetenschappelijke wereld en de advocatuur. Ik meen dat ook niet voorbij gegaan moet worden aan bedrijfsjuristen, bestuursjuristen en juristen, werkzaam bij verenigingen die een specifiek belang behartigen, zoals vakbonden en consumentenorganisaties. Het is van het grootste belang dat de Hoge Raad bij het opmaken van de aanbevelingslijst zich breed oriënteert. Vervolgens heeft de Kamer dan de plicht, na te gaan, gelet op de vacature die er ligt, hoe deze het beste kan worden opgevuld. Daartoe dient de Kamer zich een beeld te vormen van de betrokken kandidaten. Die beeldvorming krijgt sedert 1979 in een bepaalde procedure gestalte. Van belang is het, dat de Regering in de memorie van antwoord op blz. 2 zegt dat de voordracht die de Tweede Kamer doet voor de benoeming van een lid van het Hoge Raad, een voor de Regering bindend karakter draagt. Het huidige artikel 177, eerste lid, van de Grondwet bepaalt in de tweede zin: 'De Koning benoemt de president en de vice-presidenten uit de leden van de Hoge Raad.' In het door de Regering voorgestelde artikel 6.6, eerste lid is deze bepaling komen te vervallen. De Regering heeft de CDA-fractie op dit punt niet overtuigd. Vandaar dat ik namens mijn fractie een amendement heb ingediend om de benoeming van de president en de vice-presidenten bij Koninklijk besluit in de Grondwet te houden. Uitgangspunt voor de CDA-fractie is dat de nevenfucties, betaald en onbetaald, van de leden van de Hoge Raad openbaar dienen te zijn. Publikatie van deze activiteiten bij de benoeming van een lid ligt voor de hand. Cumulatie van inkomsten uit hoofd-en nevenbetrekking zonder meer acht ik ongewenst. Te overwegen valt, voor de leden van de Hoge Raad, die tot de hoogst betaalde ambtenaren van het Koninkrijk behoren, een regeling in te voeren voor inkomsten uit nevenbetrekkingen, zoals die geldt voor Kamerleden. Het concept-CDA-programma bepleit dit bij voorbeeld ook voor hoogleraren en ander universitair personeel. Is de Minister bereid, deze suggestie van de CDA-fractie op te volgen? Ik meen dat grote terughoudendheid moet worden betracht door leden van de Hoge Raad bij het aanvaarden van commissariaten in het bedrijfsleven. De rechterlijke onafhankelijkheid zou dan wel eens in het geding kunnen komen. Ik grijp hier naar een voorbeeld. Nypels, raadsheer in de Hoge Raad gedurende de Tweede Wereldoorlog, tijdens dewelke ons hoogste rechtscollege helaas geen voorbeeldfunctie heeft vervuld, en nadien geschorst, bleef als lid van dit college zijn commissariaat behouden. Volgens de bekende jurist D. J. Veegens, in het boek: Acht civilisten in Burger, Zwolle 1977, blz. 257, werd hier toen al aanstoot aan genomen. Ik acht zulks tegenwoordig ondenkbaar. Wat is het standpunt van de Minister? Mijnheer de Voorzitter! Het aantal cassatieberoepen is de laatste jaren sterk gestegen. De Hoge Raad is daardoor fors zwaarder belast. Aan welke maatregelen denkt de Regering om deze stijging van het aantal cassatieberoepen het hoofd te bieden? Is het juist dat vooral in straf-en belastingzaken meer cassatieberoep dan vroeger wordt ingesteld? Hoe zijn de ervaringen met de ondersteuning door de gerechtsauditeurs? Wat bedoelt de Regering met 'organisatorische voorzieningen' op blz. 4 van de memorie van antwoord? Gaarne een reactie van de Minister. Uitbreiding van het aantal leden van de Hoge Raad kan een bijdrage leveren tot een taakverlichting van het in-dividuele lid. Overwogen zou ook kunnen worden het lid in het administratieve vlak en op het terein van het lite-ratuur-en jurisprudentieonderzoek meer ondersteuning te geven. Dit is overigens een probleem dat de hele rechterlijke macht raakt. De rol van de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden inzake de cassatie in het belang der wet acht de CDA-fractie vanuit het oogpunt van rechtsbedeling belangrijk. De procureur-generaal is bij het in-stellen van cassatie in het belang der wet staatsrechtelijk gehouden de bevelen van de Regering op te volgen. De Regering heeft echter geen sanctie vanwege de grondwettelijke rechtspositie van de procureurgeneraal. Deze is rechtspositioneel even onafhankelijk als de met rechtspraak belaste Ie den van de rechterlijke macht. Alleen ter zake van de strafrechterlijke vervolging van ministers heeft hij staatsrechtelijk gevolg te geven aan de hem gegeven last van de Tweede Kamer tot vervolging. Op dit punt wordt zijn afhankelijkheid als lid van het openbaar ministerie van de bevelen van de Koning opgeheven. Anders dan de memorie van antwoord op blz. 4 doet voorkomen, is het dus niet de procureur-generaal bij de Hoge Raad die in laatste instantie beoordeelt of cassatie in het belang der wet ingesteld wordt. Neen, de Minister van Justitie kan ter zake aan hem een instructie geven. Is de Minister het met de CDA-fractie eens dat een minister van Justitie deze bevoegdheid ook daadwerkelijk toekomt? Het is naar mijn oordeel mogelijk dat de Minister van Justitie aan de procureur generaal bij de Hoge Raad opdracht geeft in een concreet geval om cassatie in het belang der wet in te stellen, wanneer bijvoorbeeld kennelijk sprake is van een onduidelijkheid of leemte in de wet, die door de tegenstrijdige uitspraken van de feitelijke rechter, de rechtsgeleerde literatuur of op ander wijze gesignaleerd is. Zo zou het beleid ter zake een duidelijker inhoud kunnen krijgen, het rechtsmiddel kan wellicht meer dienstbaar worden aan de belangrijke rechtsvormende taak die op de schouders van de Hoge Raad gelegd is. Is de Minister bereid een dergelijke instructie bij voorkomende gelegenheden te overwegen? Mijnheer de Voorzitter! De meerderheid van de staatscommissie Cals-Donner wilde de Hoge Raad als adviesinstantie in de wetgevingsprocedure betrekken. De Regering heeft dit stand-Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3252
Van der Burg punt niet overgenomen. De CDA-fractie acht het belangrijk dat de Hoge Raad, ter zake van de signalering van knelpunten op het bebied van de wetgeving, op basis van artikel 22 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie een rol speelt. Wanneer dit van 's Konings wege wordt gevraagd, moet de Hoge Raad immers 'bericht en consideratie' geven. Het ligt voor de hand dat een kabinet in voorkomende gevallen van deze mogelijkheid om een oordeel van ons hoogste rechtscollege te vragen over technische aspecten van een wetsontwerp, een gepast gebruik maakt. Dat is dan een geheel ander kader dan een gesprek met de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak over dezelf-de materie. De CDA-fractie zou het een goede zaak vinden, wanneer artikel 22 werkelijk betekenis gaat krijgen in het geheel van de wetgevingsprocedure. Mijnheer de Voorzitter! De Hoge Raad der Nederlanden is bepaald geen omstreden lichaam geweest in de geschiedenis van ons Koninkrijk. De Utrechtse hoogleraar N.E. Algra constateert in een artikel over 'De Hoge Raad der Nederlanden in de 19e eeuw' (Spiegel Historiael, achtste jaargang, 1973, blz. 685) het volgende: 'Herhaaldelijk gaan dan ook stemmen op, dit hoge, blindelings werkende lichaam van het vaderlandse toneel te laten verdwijnen. De Nederlandse Juristenvereniging, waarvan de crème de la crème van de juristenstand lid heette te zijn, drong tot tweemaal toe (1870, 1909) met klem op afschaffing aan. Zover is het echter niet gekomen. In de 20e eeuwals keerpunt noemt men meestal 31 januari 1919, het befaamde Lindenbaum-Cohenarrest -heeft de Hoge Raad een nuttige taak in ons rechtsbestel weten te veroveren: hij werd een soort corrector van de wetgevende macht. Zijn arresten werden een rechtsbron naéstdewet.' Buitengewoon pikant is het dat deze ommekeer in het staatsrechtelijke bestaan van de Hoge Raad der Nederlanden begonnen is met het presidiaat van Jhr.Mr. W.H. de Savornin Lohman. Deze is 37 jaar lid van de Hoge Raad geweest, na buiten de voordracht van de Raad om tot lid door de Kroon te zijn benoemd. Vanaf 1912 was hij vice-president en vanaf 1914 president. Mijnheer de Voorzitter! Het uiterlijk vertoon behoort tot het 19e eeuwse verleden van dit rechtscollege. Evenals ik gedaan heb bij de behandeling van de grondwetsartikelen over adeldom en ridderorden en bij de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken voor 1981 pleit ik voor een versobering van de titulatuur, waarover wat de rechterlijke macht betreft artikel 1 van Reglement II spreekt. Het galakostuum van de leden van de Hoge Raad, waarover artikel 22 van het Reglement handelt, kan wat mij betreft naar het Haagse Kostuummuseum! Mijnheer de Voorzitter! De betekenis van de Hoge Raad der Nederlanden in ons huidige rechtssysteem is grootte noemen. De Hoge Raad grijpt in op een gebied dat vroeger aan de feitelijke rechter werd overgelaten (strijd met de goede zeden, schuld en onrechtmatigheid en de zin van artikel 1401 van het Burgerlijk Wetboek, etc). De wetgever legt via de zogenaamde 'blanketnorm' ook heel wat lasten op aan de rechterlijke macht in Nederland. Leden van de rechterlijke macht tonen zich meer open dan vroeger. Zij nemen deel aan discussies in de media. Zij maken gebruik van hun rechten als Nederlands staatsburger. Naar ik hoop sluiten zij zich ook minder dan vroeger af van de maatschappij. Sedert het reeds eerder geciteerde arrest uit 1919 is 'het maatschappelijk verkeer' een voor de rechtspraak bepalen-de factor geworden. Dan is het ook goed dat de rechterlijke macht maatschappelijk verkeert. D Mevrouw Korte-van Hemel (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Voor ons ligt een wetsontwerp dat handelt over justitie en de plaats daarvan in de Grondwet. 'Justitie' heeft van oudsher een veelomvattend begrip aangeduid. De allegorische voorstelling 'Vrouwe Justitia', geblinddoekt, handelend zonder aanzien des persoons, bekend als zodanig in brede lagen van de bevolking, roept beelden op van gerechtigheid en rechtvaardigheid. Paleizen bouwen wij heden ten dage niet meer, ook niet voor de Koning. Vrouwe Justitia huist in een aantal plaatsen in ons land niettemin in een paleis: Paleis van Justitie, centrum van rechtspraak. Ook het Vredespaleis kent een ieder; het moderne centrum van de rechtspraak alhier kreeg wederom de benaming: Paleis van Justitie. Ik denk dat dit aangeeft de grootheid die enerzijds de rechtzoekende verwacht van de rechtspraak en anderzijds waartoe deze zich gehouden weet. Een fundamentele herstructurering van de materie stond de Staatssecretaris niet voor ogen bij haar advies over de rechtsbedeling: zij meen-de dat daartoe geen aandrang bestond.
Het CDA, bij de uitgebreide schriftelijke gedachtenwisseling tussen Regering en Kamer, sloot zich daarbij aan. Het tweedelig uitgangspunt, namelijk dat een grondwettelijke regeling vereist dat de hoofdlijnen van de taak en de organisatie van de rechtspraak voldoende vastliggen en voorts dat voldoende waarborgen zijn opgenomen ter verzekering van de belangen van de justitiabelen, te zamen met het onderschrijven dat -zoals gezegd -geen fundamentele herstructurering van de rechtspraak voor ogen stond, liggen dan ook ten grondslag aan dit wetsontwerp. Het CDA heeft in een eerder stadium er zijn verwondering over uitgesproken dat uit de vakpers praktisch geen reacties zijn te traceren met betrekking tot de inhoud van dit wetsontwerp. De Regering, het CDA antwoordend, zegt dat de schaarste aan reacties een teken is dat de opvatting van de Regering over het -nieuwe -begrip 'rechterlijke macht' door velen wordt gedeeld. Professor Kortmann, een der weinige commentatoren, constateert dat omtrent de grondslagen van de rechterlijke organisatie nog steeds een betrekkelijk ruime consensus bestaat. De Regering beaamt dit in de memorie van antwoord op pagina 2 en zegt dat juist met het oog op het behouden van deze consensus de voorstellen zo zijn opgezet 'dat bewaard blijft hetgeen ook thans van waarde is, terwijl tevens verantwoorde openingen worden gemaakt voor mogelijke toekomstige ontwikkelingen'. Op enkel punten is het CDA evenwel van oordeel dat de voorstellen dit uitgangspunt niet of niet voldoende schragen. Ook dit wetsontwerp immers moet worden gezien als onderdeel van de gehele grondwetsherziening. Hierbij dringt zich een vergelijking met de algemene grondwetsherziening op, zoals die zich in 1848 voordeed, al was die inhoudelijker van aard. Turbulente toestanden speelden zich af. Prof.mr. P. J. Oud beschrijft de volgende taferelen in zijn 'Honderd Jaar 1840-1940'. De voorzitter van de Ministerraad, Schimmelpenninck, eerst gezant in Londen, en naar Nederland ontboden om voorzitter te worden van de commissie die voorstellen voor de grondwetsherziening moest maken, maar dit toch niet geworden omdat de Koning geen tijd had om zijn komst af te wachten, trad af, omdat hij meende dat de herziening een nieuwe proeve was om een koningschap op republikeinse vormen en instellingen te doen rusten.
Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3253
Het koningschap is geworden tot wat het thans is. De vormen en instellingen hebben hun eigentijdse democratische ontwikkeling doorgemaakt. De huidige Grondwetsherziening beoogt zoals de memorie van toelichting op wetsontwerp 15047 het zegt: een aanpassing van de tekst aan de werkelijkheid, geen verwoording van nieuwe ideeën op staatkundig terrein. Toch gaf de algehele aanpassing verscheidene CDA-leden, Van Dam, De Kwaadsteniet, Van der Sanden, bij de behandeling van het wetsontwerp 16053 reeds aanleiding tot de vraag of deze technische, tekstuele, aanpassende, moderniserende herziening van de Grondwet de constitutionelemonarchale opbouw doet verdwijnen en vervangt door een meer republikeins getinte Grondwet. Hierbij geef ik enige voorbeelden van tekstuele aanpassingen de Koning betreffende. Artikel 60, overeenkomsten met andere mogendheden worden door de Koning gesloten is verdwenen; artikel 56, de uitvoerende macht berust bij de Koning is verdwenen; artikel 81, de afkondigingsformule van de wetten welke de koning op de voorgrond plaatst' is verdwenen; artikel 119, de Koning oefent te zamen met de Staten-Generaal de wetgevende macht uit' is verdwenen; artikel 131, eerste lid, de Koning kondigt de wetten af' blijft, althans met de term bekrachtiging; artikel 163, de rechtspraak in naam des Konings is verdwenen. Ten aanzien van het laatste moeten een aantal punten onder de aandacht worden gebracht. De Koning is een wezenlijk deel van de monarchale structuur van ons staatkundig bestel. Door het afnemen van zijn invloed op de dagelijkse gang van zaken in de staat is hij meer een 'verpersoonlijking' van de eenheid in de staat geworden. Van der Pot beschrijft deze ontwikkeling duidelijk op blz. 216-217, van de tiende druk. Het viel mij laatst op dat oudere kamerleden citeren uit eerdere drukken. Mijn collega Van der Sanden gebruikte de negende druk. Jongere kamerleden citeren uit de jongste druk. Het feit dat het Koningschap enkelen niet aanspreekt doet niet af aan het feit dat het velen wèl aanspreekt. Ook in de rechtspraak is er behoefte aan eenheid. Het oude ideaal van Montesquieu, ' Ie juge n'est que la bouche qui prononce la parole de la loi, un être in-animé', is een ideaal gebleven omdat het uitgaat van een sluitend wettenrecht. Zeker in onze tijd met zijn grote maatschappelijke ontwikkelingen moet de rechter vaak zelf het recht zoeken en afleiden, hetgeen bij verschillende colleges tot verschillende lijnen kan leiden. Een symbool van eenheid als de Koning is in dezen niet overbodig. Ook in andere staatkundige systemen werkt men met een symbool: 'in Namen des Volkes', 'au nom de la Ré-publique'. Ook na de schriftelijke voorbereiding is het CDA niet van gedachten veranderd: het handhaaft zijn standpunt, en een amendement dat beoogt die eenheid tot uitdrukking te brengen is ingediend. Het CDA ontkent dat het huidige artikel 163 van de Grondwet 'slechts een historische betekenis overhoudt' (memorie van antwoord pag. 5), 'het belang van een zuiver constitutioneel taalgebruik'; zoals de Regering aldaar stelt voor ogen te hebben, prevaleert dus voor de Regering. Niet ontkend kan overigens worden dat de rechtspraak geschiedt op basis van de (formele) wet, welke wet eerst tot stand komt door een handeling van de onschendbare Koning als symbool van eenheid: de bekrachtiging (het nieuwe artikel 5.1.7 eerste lid). De introductie van de rechterlijke macht als ruim begrip onderschrijft het CDA. We hebben daar geen twijfel over laten bestaan. Het is gewoon waar, wat prof. mr. H. J. M. Jeukens zei, tijdens zijn afscheidscollege d.d. 30 oktober 1980: ' Het traditionele begrip van de gewone rechterlijke macht is door de logica achterhaald.'. Overwegende bezwaren heeft de Raad van State geopperd, omdat hiermede ook het monopolie van de burgerlijke rechter en daarmede een onmisbare waarborg doorbroken is van rechtseenheid en rechtszekerheid. De fractie van het CDA heeft dit bezwaar onderkend en zowel in het voorlopig verslag als in het eindverslag om weerlegging van deze bezwaren gevraagd. De Regering -het zij hier herhaald -acht het slechts theoretisch denkbaar dat de wetgever, behoudens misschien op beperkte terreinen, civiele rechtspraak en burgelijke strafrechtspraak zou overbrengen naar een andere dan de civiele rechter. Is dit eigenlijk geen erkenning van het feit dat de grondwettelijke waarborg is komen te vervallen, nu de Grondwet deze ruimte geeft? Jeukens, mijnheer de Voorzitter, stelt een intrigerende vraag: Hoe kan ik straks nog iemand duidelijk maken dat: 'de wet regelt overigens hun rechtspositie' (dat is de rechtspositie van de leden van de rechterlijke macht) nog de functie vervult van een grondwettelijke waarborg van hun onafhankelijkheid, indien ik in diezelfde Grondwet lees: 'de wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren' en voorts nog 'de wet stelt regels omtrent de rechtspositie van hen die arbeid verrichten'? Mijnheer de Voorzitter! Ik schaar me achter deze vraag en zie met belangstelling het antwoord van de Regering tegemoet. In het voorlopig verslag heeft de fractie van het CDA gesteld hogelijk verbaasd te zijn dat, gelet op het nieuwe artikel 6.4, de afdeling rechtspraak van de Raad van State in de memorie van toelichting noch in het algemene gedeelte, noch in de artikelsgewijze toelichting genoemd wordt. Slechts in het advies van de Raad en het daaropvolgende nader rapport aan de Koningin stelt de Regering dat de wetgever door de voorgestelde opzet de mogelijkheid heeft de afdeling rechtspraak aan te wijzen als orgaan van de rechterlijke macht. Een feit is nu dus, dat de afdeling vooralsnog geen grondwettelijke basis heeft en er wordt afgewacht wat de wetgever te zijner tijd zal beslissen. De Regering voert hierbij aan dat afgewacht wordt het advies van de sub-commissie van de Staatscommissie tot herziening van de rechterlijke organisatie, onder voorzitterschap van Mr. W. F. de Gaay Fortman. De memorie van antwoord beschrijft op blz. 6 de taak van die commissie als: het onderzoeken of de procedures in de wet Arob kunnen worden verbeterd. Dit doet ons de vraag stellen wat deze taakomschrijving te maken heeft met de positie van de afdeling als onderdeel van de rechterlijke macht. Zoals wij in het voorlopig verslag en in het eindverslag reeds gesteld hebben was en is mijn fractie nog steeds niet overtuigd door de argumenten van de Regering om in zijn algemeenheid het beginsel van de onschendbaarheid van de wet te handhaven! Meer in het bijzonder ging het ons hierbij om de mogelijkheid de wetten in formele zin te toetsen aan de klassieke grondrechten. Mijn fractie acht de klassieke grondrechten zo'n groot goed dat de bescherming daarvan zo optimaal mogelijk dient te zijn. Ik kan mij heel goed vinden in de opvatting die Meuwissen in zijn Elementen I uiteenzet en die er in 't kort op neerkomt dat 'de vrijheid Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3254
Korte-van Hemel het fundament van het recht is en dus ook van de grondrechten'. 'Het incarnatieproces van de vrijheid komt in de grondrechten wezenlijk tot uitdrukking' of 'grondrechten zijn brandpunten van vrijheid', zoals Meuwissen het zegt in zijn preadvies van 1976 voor de Nederlandse Vereniging voor lnternationaal Recht. Juist dit uitgangspunt rechtvaardigt het door mijn fractie voorgestane 'toetsing van de wet aan de klassieke grondrechten.' Helaas is de Regering blijkbaar niet onze mening toegedaan en wil zij het principe van de onschendbaarheid van de wet in zijn algemeenheid handhaven. Daar dus noch van de Regering noch van de meerderheid van de Kamer voor onze gedachte veel steun bestaat, zullen wij op dit punt dan ook maar kort ingaan. Daarbij moet ons op de eerste plaats van het hart dat wij ernstig overwegen op grond van onze in de stukken breedvoerig uiteengezette opvatting tegen artikel 6.8 te sternmen. Echter, het gestelde in de memorie van toelichting en de nota naar aanleiding van het eindverslag en de antwoorden op de nadere vragen, die wij daarover in het navolgende aan de Regering stellen, kunnen ons er alsnog toe brengen voor het artikel te sternmen. Maar eerst wil ik nog een paar andere opmerkingen maken. Artikel 131 van de Grondwet, nu voorgesteld artikel 6.8, is naar onze mening één van de belangrijkste bepalingen uit de Grondwet. Terecht drukt ook thans artikel 6.8 uit het vertrouwen dat de grondwetgever heeft in de als 'wetgevend orgaan geconstitueerde samenwerking tussen regering en Staten-Generaal' (artikel 5.1.1.). Ook wij menen dat de wetgever niet licht om een verwijt van ongrondwettigheid zal heengaan. Maar het zijn vragen van democratie en rechtsstaatsgedachte, die voor een groot deel het antwoord moeten geven op de vraag of de wetgever aan de Grondwet toetsbaar gebonden moet zijn. Dat de keuze om de rechter het toetsingsrecht van de wetten aan de Grondwet te onthouden, zoals artikel 131 van de Grondwet dat doet, niet alleen vanuit een democratische visie is gemaakt, moge blijke uit het feit dat Buys de rechtsonzekerheid, die zou ontstaan als de rechter de ongrondwettigheid van een wet zou hebben vastgesteld, als de belangrijkste reden hiertoe noemt. Een argument, dat niet los te denken is van de rechtsstaatsgedachte, waarbij Buys echter een wetsbegrip voor ogen had dat doelde op burgers bindende regels; een wet met een concrete norm.
Het betrof wetten die veel minder dan thans een open normstelling bevatten, veel minder dan thans gebruik maken van slechts het aangeven van kaders en delegatiemogelijkheden. Door de huidige manier van wetgeving wordt men indirect en soms direct geconfronteerd met vragen van verenigbaarheid van wet en grondwet. Vragen die men waar het grondrechten betreft kan beantwoorden door de molijkheden die internationale verdragen bieden. Was het in de tijd van Buys nog zo dat de structuur en de aard van de wetgeving het opperste vertrouwen in de wetgever kon rechtvaardigen, nu ben ik daar nog niet zo zeker van. zeker van. In onze complexe maatschappij, met vergaande overheidsbemoeienis en met wetgeving van een gelede normstelling is het slechts een realistische vraag of de wetgever in alle gevallen, afhankelijk ook van de aard der grondwetsbepalingen een antwoord op de vraag over ongrondwettigheid van wetten in formele zin moet kunnen geven en of op dit punt met deze rechtsbescherming van de burgers mag worden volstaan. Ook Buys erkende dat een onfeilbaar gezag voor de interpretatie van de Grondwet niet valt aan te wijzen en dat dus de wetgever evenzo feilbaar kan zijn. Toegespitst op de grondrechten betekent dit dat, zoals Jeukens stelt: 'het hangt van de aard der grondwettelijke bepalingen af, in hoeverre het argument van de rechtszekerheid de onschendbaarheid van de wet motiveert. Naarmate de Grondwet minder materiële normen stelt aan de inhoud van de wetgeving, naar die mate zal ook de rechtszekerheid als argument voor het laatste woord van de wetgever aanvaardbaar zijn. Zodra evenwel de Grondwet in meer materiële zin door de wetgever bij zijn wetgevende arbeid in acht te nemen normen zou gaan stellen, zou ook het argument van de rechtszekerheid aan overtuigingskracht inboeten'. Of, zoals hij het met andere woorden zegt: 'naarmate de rechtspositie van de burgers als zodanig ook grondwettelijk meer inhoud zou krijgen'. Hier zijn wij bij uitstek op het terrein der grondrechten. En wij zouden daaraan willen toevoegen dat de in de grondrechten van de nieuwe grondwet neergelegde materiële norm nog uitdrukkelijker en concreter is geworden nu Regering en Staten-Generaal in de gedachtenwisseling over de uitleg algemene beperkingen hebben afgewezen. Zoals wij voorheen al zeiden overwegen wij toch voor dit artikel te sternmen omdat de tekst van artikel 6.8 een toetsing van wetten aan het recht niet uitsluit. Een toetsing die aansluit bij de cassatiegronden van artikel 99 R.O.. Nu kan de Regering in de memorie van toelichting wel zeggen dat met artikel 6.8 hetzelfde bedoeld wordt te bereiken als met artikel 131 Grondwet thans, namelijk de rechter geenszins die toetsingsbevoegdheid te geven, maar de tekst sluit dit evenwel niet uit. Hierbij behoort overigens nog opgemerkt te worden dat het op zijn zachtst gezegd zeer twijfelachtig is of men in 1848 toetsing door de rechter aan het recht gepoogd heeft uitte sluiten met de tekst van artikel 131 Grondwet. Im-mers dat was de tijd waarin men meende dat het recht voornamelijk stond in wetten, de Grondwet incluis. Dat artikel 6.8 naar de letter voor de rechter de ruimte schept om zich te begeven in een beoordeling van het algemene rechtskarakter van een wet, 'ruimte voor het onderzoek of naar de vraag of een wet in overeenstemming is met algemene rechtsbeginselen' (citaat memorie van toelichting) heeft op grond van bovenstaande dus onze in-stemming. En meer dan dat. Ook naar haar strekking behoort artikel 6.8 dit niet uitte sluiten. Zeker nu deze algemene rechtsbeginselen deel uitmaken van een internationale rechtsorde sui generis waarin de rechter, ook de natio nale, wel de bevoegdheid heeft deze toetsing te doen. Los van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens, doel ik hier meer in het bijzonder op het Recht van de Europese Gemeenschappen. In de Stauder, Handelsgesellschaft, Nold, Rutili Dfrenne en Hauer arresten heeft het Hof van Justitie een en andermaal gesteld dat de grondrechten 'voortvloeiend uit de gemeenschappelijke constitutionele traditie der lidstaten' deel uitmaken van de Gemeenschapsrechtsorde en behoren tot de daarin vigerende algemene rechtsbeginselen. Een rechtsorde die ook binnen het grondgebied van Nederland werkt. De rechtsbeginselen behoren tot het primaire gemeenschapsrecht en daaraan is ook Nederland gebonden. Wij hebben ons daaraan verplicht. Wij mogen en kunnen ons niet aan de consequenties daarvan onttrekken, ook niet in onze eigen nationale wetgeving. Het is gewenst zeker in onze Grondwetgeving daarop aan te sluiten. Ten slotte wil ik enkele woorden wijden aan de toelichting op het amendement van de heer Roethof: De doodstraf kan niet worden opgelegd. Mijn fractie heeft zeer grote, om niet te zeggen, onoverkomelijke bezwaren Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3255
Korte-van Hemel tegen de gevoerde procedure. De in-houd van het amendement heeft namelijk geen enkele voorbereiding gehad, ook niet in de stukken. De staatscommissie heeft er zich niet over kunnen buigen en de Raad van State heeft geen advies kunnen uitbrengen. Wetenschappers hebben niet kunnen wijzen op eventuele onoverkomelijkheden. De tekst als zodanig richt zich tot de rechter. Die mag de doodstraf niet opleggen. Naar ons gevoelen behoort de Grondwetgever zich te richten tot de wetgever. Die moet namelijk de wetten maken waarin dit komt te staan. Naar ons gevoelen behoort dit veeleer thuis bij 'Grondrechten' dan in het hoofdstuk over justitie. Wij willen geen onduidelijkheid laten bestaan over de politieke stellingname van het CDA ten aanzien van de inhoud van het amendement. In ons verkiezingsprogram, dat a.s. zaterdag hopelijk door het verkiezingscongres zal worden bekrachtigd, is opgenomen dat zo mogelijk in Europese samenwerking gekomen moet worden tot afschaffing van de doodstraf. Aanvankelijk stonden daarbij de woorden 'in vredestijd'. Door overneming van een amendement zijn deze woorden echter geschrapt uit het verkiezingsprogramma. In navolging van de aangenomen motie-Van Weezel, ingediend tijdens de UCV over de mensenrechten in het buitenland, is het beleid thans dat de Regering zich moet inzetten voor wijziging van het Europees Verdrag, met name waar het de doodstraf en de gewetensbezwaren tegen de militaire dienst betreft. Het nieuwe militaire straf-en tuchtrecht voorziet in de verwijdering van de doodstraf uit onze gehele wetgeving. Dit stond reeds in de memorie van toelichting bij de begroting van Justitie 1977-1978. Als wij goed zijn geïnformeerd heeft dit wetsontwerp de ministerraad al gepasseerd en ligt het bij de Raad van State. Als deze wet is aangenomen -vooruitlopend kan ikzeggen dat het de steun van onze fractie zal hebben -zal de Nederlandse rechter de doodstraf niet kunnen opleggen, ook niet op grond van internationale verdragen. Het CDA is best bereid om een principieel debat aan te gaan over de afschaffing van de doodstraf, gelet op ons programma en de motie-Van Weezel. Het kan zo echter niet gebeuren. De grondwetgever dient uiterst zorgvuldig te werk te gaan. Zo maakt men geen grondwet. In een recent artikel.
getiteld: 'Wetgeving en rechtspraak', schrijft Donner over de gewone wetgeving: ' Een huidig parlement interesseert zich nooit anders dan incidenteel voor de wetgeving. Als het zich incidenteel in de wetgeving verdiept, dan gebeurt dat in twee van de drie gevallen op een zo kortzichtige en onzakelijke wijze dat men niet weet of men daar nu wel naar verlangen moet.' Hoeveel te meer spreken zulke woorden wanneer de grondwetgever aan het woord is. D De heer Roethof (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Zoals al uit de schriftelijke voorbereiding bleek, kan mijn fractie zich in grote lijnen met het voorgestel-de hoofdstuk rechtspraak in de nieuwe Grondwet verenigen. Gekozen is een stelsel, dat aansluit bij de bestaande situatie, zonder de mogelijkheid uitte sluiten om bij de wet tot een verdere uitbreiding van de rechterlijke macht te komen, indien de ontwikkelingen, die trouwens ook de afgelopen tientallen jaren niet hebben stilgestaan, zulks wenselijk maken. Dit laatste geschiedde dus in afwijking van het advies van de Staatscommissie, dat zich nog helemaal beperkte tot het traditionele begrip van wat men de gewone rechterlijke macht pleegt te noemen. Het zou inderdaad vreemd zijn, over het hoofd te zien, dat nu reeds een belangrijk gedeelte van de rechtspleging in handen is van organen, die niet onder dat begrip rechterlij ke macht te vangen zijn. Deze ontwikkeling lijkt haar hoogtepunt nog niette hebben bereikt. Dit maakt het aanbevelenswaard, de wetgever een zekere ruimte te geven om ook in de toekomst organen van de rechterlijke macht aan te wijzen. De vraag wordt opgeworpen, met name van de zijde van het CDA, of dit niet een gevaar in zich houdt voor de handhaving dan wel de bevordering van de eenheid van rechtspraak. In de strikte zin van het woord is van een dergelijke eenheid ook onder de huidige omstandigheden reeds geen sprake. De Hoge Raad vormt allang niet meer bij uitsluiting de top van de rechterlijke macht. Daarnaast is er in de gestalte van de afdeling rechtspraak van de Raad van State een toporgaan voor de admministratieve rechtspraak ingesteld, wat overigens weer niet wegneemt dat ook de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven in bepaalde gevallen de hoogste rechterlijke voorziening voor hun respectieve sectoren te bieden hebben.
Alleen om die reden al voelt mijn fractie voor het laten vervallen van de bestaande bepaling in artikel 163 van de huidige Grondwet, dat recht wordt gesproken in naam des Konings. Deze bepaling, oorspronkelijk bedoeld om de eenheid van rechtspraak te waarborgen, acht ik niet alleen overbodig, zoals in de memorie van toelichtingwordt gesteld, maar zij zou bij handhaving een misleidende indruk van de werkelijke stand van zaken geven. Bovendien meent de Regering te recht, dat zij ook nog bij justitiabelen het misverstand zou kunnen doen ontstaan, dat de rechterlijke macht niet wezenlijk onafhankelijk is of dat het staatshoofd medeverantwoordelijkheid zou dragen voor de vonissen, die in zijn naam worden uitgesproken. Met voldoening vernam ik dan ook in de voortgezette schriftelijke gedachtenwisseling, dat ons voorstellen zullen bereiken om wettelijke bepalingen, waarin thans deze formule nog wordt voorgeschreven, bij de herziene grondwettelijke tekst aan te passen. Daarmee werd tevens een duidelijk uitsluitsel gegeven op een dezerzijds in het voorlopig verslag op dit punt gevraagde opheldering. Dat er een delegatieproblematiekzou rijzen naarde lagere organen toe, zoals verondersteld door Kortmann in het Nederlands Juristenblad 1980, nr. 31, vermag ik, gezien de mijns inziens ondubbelzinnige tekst van met name artikel 6.4., eerste lid, niet in te zien. Daarin wordt immers niet van 'regelen' gesproken, wat de mogelijkheid van delegatie zou insluiten, maar van 'aanwijzen'. Aan de rechterlijke macht is onder meer opgedragen de berechting van strafbare feiten. Waarom kan alleen de straf van vrijheidsontneming uitsluitend door de rechterlijke macht worden opgelegd? Er zijn andere vormen van vrijheidsontneming, waaromtrent de mening zou kunnen postvatten dat zij anders dan door tussenkomst van de rechter van toepassing kunnen worden verklaard. Ik noem als een voorbeeld de gedwongen opneming in een psychiatrische inrichting. De Regering antwoordt in de stukken, dat geen misverstand kan rijzen indien men het derde lid van artikel 6.2. legt naast het onder het hoofdstuk grondrechten opgenomen artikel 1.14, blijkens hetwelk hij of zij, die buiten tussenkomst van de rechter van zijn of haar vrijheid is beroofd, aan de rechter alsnog invrijheidsstelling kan verzoeken. De combinatie van beide bepalingen, gevoegd bij het gestelde in artikel Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3256
Roethof 5 van de Europese Conventie tot bescherming van de rechten van de mens, zou voldoende bescherming bieden. Ik wil het wel aannemen, maar er blijven grensgevallen, zoals het opsluiten van vreemdelingen, van wie het de bedoeling is ze over de grens te zetten, het in de boeien slaan van schepelingen en het isoleren van gevangenen, waarbij niet van straf maar hoogstens van orde sprake kan zijn. Daarbij komt nog dat het steeds veelvuldiger opleggen van administratieve sancties, zoals het intrekken van vergunningen, onder omstandigheden zeker niet minder ingrijpend kan zijn dan de straf van vrijheidsbeneming. In dergelijke gevallen zou de burger op dezelfde (vergelijkbare) waarborgen moeten kunnen rekenen als in het strafprocesrecht tot zijn bescherming gangbaar zijn. Enige verdere verduidelijking op dit punt lijkt mij dan ook geen overbodige weelde. Hetzelfde geldt voor de bepaling, dat door de overheid ingestelde tuchtrechtspraak bij de wet geregeld wordt. Over de strekking van deze passage blijven de stukken rijkelijk vaag . In de zaak-Engel beslist het Europese Hof, dat ook een tuchtrechtelijke straf van vrijheidsontneming valt onder de beschermende voorwaarden van de artikelen 5 en 6 van de Europese Conventie. De beperkingen, die de militaire dienst meebrengt, echter weer niet. Letterlijk staat er dan: ' De grenzen die een staat volgens artikel 5 niet mag overtreden, zijn voor militairen en burgers niet dezelfde. Een straf of disciplinaire maatregel, opgelegd aan een militair, valt echter wel onder artikel 5 wanneer daaruit beperkingen voortvloeien, die duidelijk afwijken van de normale omstandigheden die het leven in de strijdkrachten van de verdragsluitende staten meebrengt'. Wie het begrijpt, mag zijn vinger opsteken. Dat de door de overheid ingestelde tuchtrechtspraak bij de wet wordt geregeld, wijst op grond van dit begrip 'regelen' op delegatiebevoegdheid. Er dient wel een formeelwettelijke basis te zijn, gezien het bijzonder ingrijpen-de karakter van de tuchtstraf. In deze zin verloopt de gedachtengang in de memorie van toelichting waarbij ik mij geheel aansluit. Ik blijf er dan ook moeite mee hebben, dat de Regering na de opheffing van het strafrechtelijk stakingsverbod voor ambtenaren van mening blijft, dat op grond van artikel 50 van het Algemeen Rijks-Ambtenaren Reglement (ARAR) alsnog tegen stakende ambtenaren kan worden opgetreden.
Naar mijn idee kan een zo ruim geformuleerde bepaling in een ambtenarenreglement, waarin van staking niet de minste sprake is, geen grondslag zijn om er een disciplinair stakingsverbod voor ambtenaren op te baseren. Ook de particuliere werknemer is gehouden de door hem jegens zijn werkgever aangegane verplichtingen als een goed werknemer stipt en loyaal te vervullen. Dat neemt niet weg, dat onder omstandigheden, waarover de rechter zich buigt, het uitroepen van een staking zeer wel rechtmatig kan zijn. Ten aanzien van ambtenaren kon deze uitleg niet gegeven worden zolang er een wettelijk strafrechtelijk stakingsverbod voor hen bestond. Na de formele opheffing van dit verbod gaat het mijns inziens juridisch beslist veel te ver om op grond van een zo algemene bepaling als artikel 50 in een ambtenarenreglement te besluiten tot de nog steeds bestaande mogelijkheid van een disciplinaire sanctie. Daar zou de rechter aan te pas moeten komen, evenals met betrekking tot de particuliere werknemer dit het geval is. Aan een stakende particuliere werknemer wordt de kwalificatie, dat hij dient te handelen als een goed werknemer betaamt (artikel 1639 d BW) geenszins ontnomen door deelname aan een bij rechterlijke uitspraak rechtmatig verklaarde staking. Ik vermag niet in te zien, waarom dit ten aanzien van een goede ambtenaar anders zou liggen. Nu de berechting van strafbare feiten in een herziene vorm wordt geregeld, lijkt het een goede zaak om in de Grondwet zelf vast te leggen, dat de doodstraf niet kan worden opgelegd. Niet alleen is zulks in overeenstemming met ons bestaande 'gewone' strafrecht, maar de Regering heeft reeds bij een eerdere gelegenheid in uitzicht gesteld, de doodstraf over de hele linie te willen afschaffen. Dit is voorts in overeenstemming met het VN-Verdrag inzake de burgerlijke en politieke rechten dat ernaar tendeert de doodstraf, eenmaal afgeschaft, niet meer in te voeren. Mijn fractie heeft al eens eerder tot uitdrukking gebracht de doodstraf een volstrekt inhumane straf te vinden, omdat zij een ontkenning betekent van de menselijke waardigheid en van een mogelijke veranderbaarheid van de mens. Zij is inhumaan door haar onomkeerbaarheid, haar absoluutheid en de onmogelijkheid tot kwijting van schuld. De doodstraf is niet alleen in-humaan in zichzelf, maar ook door de daaraan voorafgaande periode (s) van martelende onzekerheid.
Het gaat hier bij voorts zeker niet om het maken van een loos gebaar. De zaak van de afschaffing van de doodstraf is de laatste tijd weer actueel in de kringen van de Verenigde Naties en, omgekeerd, het zal zeker de Minister van Justitie die hier helaas niet aanwezig is onbekend zijn, dat binnen Europees verband stemmen zijn opgegaan tot wederinvoering van de doodstraf, met name in verband met het hier en daar oplevende terrorisme. Ik denk dat het niet onbelangrijk zal zijn als de Kamer zich in dit opzicht duidelijk uitspreekt. Ik zou het betreuren als dit om procedurele redenen niet mogelijk zou zijn. Me dunkt dat daarvoor een oplossing zou moeten worden gevonden. Mevrouw Korte-van Hemel heeft de redenen aangevoerd. Zij vond de plaats in de Grondwet minder welgekozen. Zij had bezwaar tegen het feit dat de zaak niet was aangesneden in de stukken. Het laatste geef ik toe. Het was ongetwijfeld eleganter geweest als dit wel was gebeurd. Echter, juist de laatste maanden zijn de discussiee over de doodstraf weer meer in de pers en audiovisuele media besproken. Ik kon toch niet vermoeden dat over een zaak, die in deze Kamer zo weinig controversieel is, moeilijkheden zouden ontstaan in de procedure-Ie zin. Mevrouw Korte-van Hemel heeft terecht herinnerd aan de motie die is in-gediend op 17 maart 1980 door haar collega Gualthérie van Weezel tijdens een vergadering van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking over de rechten van de mens in het buitenlands beleid. In die motie werd gepleit voor het afschaffen van de doodstraf in Europees verband. Die motie is aan de orde geweest in de plenaire vergadering van deze Kamer op 6 mei 1980. Zij werd toen vrijwel met een kamerbrede meerderheid aanvaard. Dat wil zeggen dat alleen enkele kleinere fracties tegen hebben gestemd. Alle grote fracties in deze Kamer hebben zich zonder uitzonderingen, zonder enige dissident, achter de intentie van die motie geschaard. Het zou toch wel te betreuren zijn als mijn goedbedoelde pogingen om procedurele redenen zouden worden getorpedeerd. Per slot van rekening herzien wij de Grondwet niet elke vier jaar. Ik weet wel wat er gebeurt als het niet doorgaat. Dan komt de zaak weer op de lange baan. Blijkens artikel 6.5 eerste lid, worden de leden van de rechterlijke macht bij Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3257
Roethof Koninklijk besluit voor het leven benoemd. Aangenomen mag worden dat zij ook bij Koninklijk besluit worden ontslagen. Waarom staat dat er niet? Nog curieuezer is dat zij blijkens het derde lid geschorst en ontslagen kunnen worden door een bij de wet aangewezen tot de rechterlijke macht behorend gerecht. Op het ogenblik fungeert nog als zodanig de Hoge Raad, blijkens artikel 180 vierde lid van de huidige Grondwet. Het zou dunkt mij in de gedachtengang van de Regering hebben gepast daarvoor de gerechten in hoogste ressort aan te wijzen, zoals Hoge Raad, Afdeling rechtspraak, College van Beroep voor het bedrijfsleven enzovoorts. Het maakt een typische indruk dat de Grondwet thans de mogelijkheid opent tot een ontslag door een lagere rechterlijke instantie. De rechtspraak is openbaar; de administratieve en de tuchtrechtspraak zijn dit niet per definitie. Het zal van de wetgever afhangen of de rechtzittingen van administratieve rechterlijke instanties openbaar zijn. Hetzelfde geldt voor de tuchtcolleges. In een aantal gevallen, zoals bij advocaten, medici en notarissen, vindt als regel behandeling achter gesloten deuren plaats. Dit is toch echter geen argument om dat dan maar zo te laten? Heeft de Regering nu niet een kans gemist om de drang naar grotere openbaarheid, mede bevorderd en voorgeschreven door de Wet openbaarheid van bestuur, ook ten aanzien van de rechtspraak te honoreren? Het is alweer bijna tien jaar geleden dat ik hier bij gelegenheid van de behandeling van de medische tuchtwet stond te pleiten voor het openbaarheidsbeginsel. Toen al is niet helder voor het voetlicht gekomen wat daartegen dan wel de bezwaren zouden kunnen zijn! Een van de hoofdbezwaren leek dat het slechts een partiële herziening van de tuchtwet betrof; dit achtte ik geen overtuigend argument. Een beroep op de privacy gaat ook niet op. In de eerste plaats is het bij het tuchtrecht in het algemeen juist de klager die alle belang bij openbaarheid heeft en geen belang heeft bij onderonsjes van medici, advocaten of notarissen. Men is er niet meer zo beschroomd voor als vroeger, de problemen naar buiten te brengen; men tracht zulks daarentegen te bevorderen. Bovendien bestaat altijd de mogelijkheid, alsnog te besluiten tot behandeling achter gesloten deuren, zoals ook bij de gewone rechterlijke macht al sinds jaar en dag als uitzondering vaste praktijk is.
De regeling van de toetsing doet een vraag over verdragen rijzen. De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Dit lijkt niets nieuws onder de zon. De uitvoerige discussie in de stukken doet mij echter het spoor enigszins bijster worden. De fractie van het CDA blijkt voorstandster van toetsing van de wet aan de Grondwet vanwege de rechter, althans voor zover het de klassieke grondrechten betreft. Ik voel hiervoor weinig, evenmin als, naar het mij voorkomt, de Minister. Wat de Staten-Generaal als wet hebben vastgesteld overeenkomstig de hiervoor voorgeschreven procedures, behoort wette zijn en in overeenstemming te worden geacht met wat de Grondwet dienaangaande voorschrijft. Indien het de rechter gegeven is, hiertussen te komen, vrees ik dat de rechtsonzekerheid eerder wordt bevorderd dan verkleind. Een ander probleem doet zich voor, indien een conflict rijst tussen eenformele wet en een verdrag. Ook ik denk dan in de eerste plaats aan de klassieke grondrechten; zover ga ik met het CDA mee. In de nota naar aanleiding van het eindverslag staat dat door de ruimere beperkingsgronden die het Europese verdrag bevat, de rechter niet vaak strijd tussen de formele wet en de verdragsbepalingen zal kunnen vaststellen. Letterlijk staat er dan: 'De bevoegdheid van de Nederlandse rechter tot toetsing aan de verdragsbepalingen levert daarom naar ons oordeel geen argument op hem ook een bevoegdheid tot toetsing aan de Nederlandse Grondwet te verlenen'. Met het laatste ga ik akkoord, maar met het eerste niet zonder meer. Hoe kan er iets terechtkomen van de toezegging, herhaaldelijk door de Regering in de schriftelijke en mondelinge discussies over de klassieke grondrechten gedaan, dat de bepaling die de meeste bescherming en dus de minste beperking biedt, voorrang behoort te hebben? In de regel zal het verdrag de meeste beperkingen opleggen, maar er zijn andere omstandigheden denkbaar. Ik neem hiervoor als voorbeeld de handelsreclame. Bij de klassieke grondrechten is nier-van gezegd dat deze niet valt onder de vrijheid van meningsuiting. Op basis van overigens zeldzame jurisprudentie kan voor de Europese conventie voor de rechten van de mens worden aangenomen dat hierin de handelsreclame wèl wordt gerekend tot 'the free flow of information'. Ik vraag mij af hoe de verhouding tussen de wet en het verdrag in dit opzicht is en wat de verststrekkende bescherming voorde handelsreclame is. Is deze de bescherming van de consument, die op een gegeven moment verschoond wil zijn van allerlei reclame, bij voorbeeld omdat deze niet ter zake doet? Of betreft de verststrekken-de bescherming die van de producent, die de reclame graag kwijt wil en redeneert dat de reclame valt onder de vrijheid van meningsuiting of de vrijheid van informatie? Er is een groot conflict mogelijk tussen de wet, die zich aan de Grondwet conformeert en het verdrag. Hoe redt de Regering zich hieruit met de opmerking dat dit in de praktijk nooit tot moeilijkheden aanleiding geeft, omdat de internationale verdragen altijd veel ruimere beperkingsgronden hebben dan onze Grondwet en onze wetten? Ik begrijp dit niet en acht dit ook in abstracto een betwistbare stelling. Ik wil wel eens bewezen zien dat deze per definitie altijd geldt. Hoe zeer ik de pogingen het uit te leggen, tot dusverre van de Regering waardeer, tot een bevredigende conclusie ben ik niet gekomen. Ik kom tot het wetsontwerp inzake de Hoge Raad der Nederlanden. Mijn fractie kan met dit wetsontwerp in-stemmen, met name nadat in een nota van wijziging een door ons gewenste aanvulling op het wetsontwerp is gegeven. Deze aanvulling betreft de regel dat uitsluitend bij wet, en niet krachtens de wet, aan de Hoge Raad ook andere taken kunnen worden opgedragen; geen delegatiebevoegdheid, derhalve. Wij hebben hier dus te maken met een regeling die gelijkluidend is aan die welke wij verleden week vaststelden met betrekking tot de Raad van State en de Algemene Rekenkamer. Slechts een enkele opmerking wil ik maken over dit wetsontwerp. De recente ontwikkeling in de relatie tussen de Tweede Kamer en de Hoge Raad heeft met zich gebracht dat er, na uitvoerig contact over deze kwestie met de president van de Hoge Raad en enkele andere leden, een regeling tot stand is gekomen die aan het voordrachtsrecht van de Tweede Kamer meer inhoud geeft. Dat is een verheugend verschijnsel. Over de bevoegdheden van de Hoge Raad merk ik nog het volgende op. Naar ons oodeel is het door de combinatie van de omschrijving van de taak van de Hoge Raad als belast met de cassatie van rechterlijke uitspraken wegens schending van het recht in de gevallen en binnen de grenzen van de wet en hetgeen in artikel 6.6 derde lid Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3258
Roethof is bepaald, dat uitsluitend bij wet aan de Hoge Raad andere taken kunnen worden opgedragen, voldoende duidelijk wat de afbakening is van de taken van de Hoge Raad aan de ene kant en andere rechterlijke colleges, rechtsprekende in hoogste instantie aan de andere kant. Naar ons oordeel is op deze wijze duidelijk geregeld wie welke taak verricht. Mijnheer de Voorzitter! Dan kom ik nu toe aan het artikel inzake de berechting van ambtsmisdrijven. Centraal bij dit wetsontwerp staat de vraag of het zogenaamde 'forum privilegiatum' moet blijven bestaan. Tijdens de behandeling van het Ontwerp van Rijkswet houdende goedkeuring van onder andere het Internationale Verdrag in-zake burgerrechten en politieke rechten in 1978 heb ik hier reeds over gesproken, dit vanwege het voorbehoud dat op artikel 14, 5e lid van het Verdrag gemaakt moest worden, aangezien er bij het forum privilegiatum sprake is van berechting in één instantie, iets wat dat Verdrag nu juist wil tegengaan. Bij die gelegenheid heeft mijn fractie in het voorlopig verslag opgemerkt dat er in deze tijd geen plaats meer is voor een forum privilegiatum voor enkele, betrekkelijk willekeurige categorieën van personen. Tijdens de openbare behandeling heb ik daartoen nog aan toegevoegd dat dit weer een voorbeeld is van ouderwetse wetgeving, die wordt gehandhaafd omdat zich nooit een concrete aanleiding tot afschaffing lijkt voor te doen. Die aanleiding was toen het feit dat Nederland een voorbehoud moest maken op een belangrijk verdrag. Die aanleiding is er nog steeds, maar er is nu ook de mogelijkheid, er wat aan te doen. Ik vrees dat ik helaas moet zeggen: 'er was nu ook de mogelijkheid, er iets aan te doen'. Ik was toen voorstander van afschaffing van het forum privilegiatum; het zal duidelijk zijn dat ik dat ook nu nog ben. Nederland kan dan ook het gemaakte voorbehoud terugnemen. De Regering denkt daarover anders, getuige de indiening van het wetsontwerp. Zij heeft mij er in de schriftelijke voorbereiding nog niet van overtuigd dat de normale procedure niet zou kunnen worden gevolgd ten aanzien van politieke ambtsdragers. Het forum privilegiatum moet gehandhaafd blijven, aldus de Regering, om lichtvaardige vervolging van kamerleden, ministers en staatssecretarissen -want die zijn ten slotte overgebleven -tegen te gaan.
De uit het grondwetsartikel geschrapte commissarissen des konings lopen dat risico nu kennelijk wel! Om maar niet te spreken van de gouverneur van Limburg. Ik begrijp dat men deze autoriteit zo moet aanspreken. Over de mogelijkheid van lichtvaardige vervolging hebben wij tijdens de schriftelijke voorbereiding enkele vragen gesteld. Ik moet zeggen dat het er niet duidelijker op is geworden. Uit de memorie van antwoord, op blz. 2, blijkt dat de Regering van mening is dat in ons land geen sprake van is dat de gewone vervolgende en berechtende instanties niet op hun taak zijn berekend ten aanzien van bepaal-de categorieën, zoals politieke ambtsdragers. In de nota naar aanleiding van het eindverslag lezen we op blz. 1 dat we geen strafprocessueel stelsel hebben dat tot lichtvaardige vervolging van niet-politieke ambtsdragers -gewone burgers dus, als ik het even mag vertalenleidt. Kortom, de normale vervolgende in-stanties zijn volledig op hun taak berekend. Kan de Minister of de Staatssecretaris nog eens uitleggen waar die kans op lichtvaardige vervolging hem nu in zit? Mijnheer de Voorzitter! Een tweede argument van de Regering voor handhaving van het forum privilegiatum is gelegen in het feit dat berechting in twee instanties niet in het belang van de betrokken politici en van de politiek in het algemeen is. Nog even afgezien van de vraag of de stelling juist is, vrees ik dat de dames en heren politici hier toch wel met wat erg veel zorg worden omringd. Eerst kunnen de organen waar de verdachte zelf deel van uitmaakt, zelfstandig beslissen of er vervolgd gaat worden; daarna moet alles maar weer snel voorbij zijn. Kan de Minister aangeven hoe hij tot de overtuiging is gekomen, dat voor betrokken ambtsdragers een snelle afdoening te verkiezen is boven een behandeling in twee instanties? Zoals gezegd, is mijn fractie voorstander van het afschaffen van het forum privilegiatum. Wij zijn voorstanders van het hanteren van de normale vervolgingsprocedure ten aanzien van politieke ambtsdragers als genoemd in dit wetsontwerp. Ik besef wel dat aan het toepassen van een normale procedure enkele haken en ogen zitten. Ik betreur dan ook dat de Regering zich zo weinig heeft ingespannen om die punten op te lossen. Men kan niet bij elke gelegenheid een initiatiefwetsontwerp indienen. Te snel is mijns in-ziens gekozen voor het behoud van een verouderd stuk wetgeving.
Eén van die problemen is onmiskenbaar de instructiebevoegdheid van de Minister van Justitie ~ hij is hier niet-aan de Officier van Justitie. Wij hebben gevraagd naar de mogelijkheid deze bevoegdheid voor dit geval bij wet uitte sluiten. De Regering acht dit niet wenselijk. Waarom niet? Het argument dat het uitsluiten van deze bevoegdheid niet afdoende is, omdat de Officier van Justitie... De Minister keek net even, alsof hij het ook niet begreep? Dan hoor ik dat wel. Minister Wiegel: Ik keek zo, omdat u tot tweemaal toe zei, dat de Minister van Justitie niet hier is, mijnheer Roethof. De heer Roethof (PvdA): De laatste keer kwam het mij wat gedachteloos uit de mond. De Minister van Justitie is hier uiteraard niet. In de eerste plaats , omdat hij dringende andere verplichtingen heeft, en in de tweede plaats, omdat... Minister Wiegel: De Minister van Justitie is hier in de eerste plaats niet, omdat hij het wetsontwerp niet mede heeft ondertekend, en in de tweede plaats is hij er niet, omdat hij nog wat anders heeft te doen. Voorop staat echter de reden, dat hij geen medeondertekenaar is.
De heer Roethof (PvdA): lkhadditwillen zeggen, mijnheer de Voorzitter.
De Voorzitter: Ieders afwezigheid kan natuurlijk altijd worden betreurd! De heer Roethof (PvdA): U ziet wat voor een voorzitter wij hier hebben, mijnheer de Minister! Mijnheer de Voorzitter! Het argument dat het uitsluiten van deze bevoegdheid niet afdoende is, omdat de Officier van Justitie ook door ministers, politici en politieke partijen kan worden beïnvloed, acht ik niet overtuigend. Zal deze beïnvloeding minder zijn als Regering en Tweede Kamer kunnen beslissen over vervolging? Is het niet denkbaar, dat in het voorgestelde systeem coalitiepartners, te zamen een meerderheid vormend, een minister die mogelijk over de schreef is gegaan, laten zitten omwille van het in stand houden van de coalitie? In het belang van de politici, van de politiek, moet mijns inziens uitgesloten worden dat verdachte zelf, zijn fractie, zijn eventuele coalitiepartners of zijn collega's, invloed uit kunnen oefenen of kunnen beslissen over vervolging. Mijnheer de Voorzitter! Ik geloof dat ik duidelijk ben geweest over de richting waarin mijn fractie denkt. Wij betreuren het dat de energie niet aangewend is om een regeling op te zetten zoals Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3259
wij die graag gezien hadden, toen het nog tijd was. Wij hebben geen behoefte aan dit artikel in de Grondwet. Wij zijn echter van mening dat hetgeen wij willen niet te realiseren valt via amendering. Wij denken dat na wijziging van de Wet op de Rechterlijke Organisatie vervolging van politieke ambtsdragers, genoemd in dit ontwerp, op gewone wijze kan plaatsvinden. D De heer Abma (SGP): Mijnheer de Voorzitter! Wij willen ons niet in de ijdele strijd begeven over de vraag, welke overheidstaken voor de hedendaagse staat het meest essentieel zijn. De voorkeuren zijn in de loop der geschiedenis wat dat betreft ook aanzienlijk verschoven. Wij hebben wat ons betreft bij de behandeling van de begroting van Justitie voor 1981 te kennen gegeven dat de justitie-en politietaak van de overheid in onze ogen nog altijd tot de onmisbare overheidstaken gerekend moet worden. Wij noemen ons gaarne een rechtsstaat. Zou in een dergelijke staat de rechtspraak naast het besturen, niet tot de meest kenmerkende sectoren van overheidszorg gerekend moeten worden? Bestuur en rechtspraak, de tellers onder de noemer van vrede en gerechtigheid, zijn wellicht ook te typeren als de meest elementaire taken van de overheid. Wat zal er terechtkomen van allerlei hoog -soms te hoog -gespannen verwachtingen ten aanzien van hetgeen overheidsbeleid zou vermogen, als de overheid haar meest elementaire taak, het bestellen van het recht met gezag en het handhaven van het recht met macht, zou verwaarlozen? Wij zouden deze elementaire taak ook kunnen bestempelen als de meest natuurlijke taak. Wij zouden evenwel ons staatkundiggereformeerd beginsel verloochenen, wanneer wij daar niet haastig aan toevoegden dat die taak op grond van de politieke belijdenis van de kerk der reformatie hier te lande ook als de meest schriftuurlijke taak mag worden beschouwd. Al met al zal duidelijk zijn, Mijnheer de Voorzitter! dat wij zeer hechten aan de rechtsprekende taak van de overheid. Wij beschouwen het trouwens als een opmerkelijk feit dat in de jongste tijd weer wat meer aandacht lijkt te ontstaan voor dat wat wij als de wezenlijke overheidstaken hebben aangeduid. Na de Tweede Wereldoorlog hebben wetenschappers en bestuurders zich veelal meer voor welvaart-en welzijnsbevorderende taken van de overheid geïnteresseerd dan voor de justitie-en politietaak. Misschien is het verschijnsel van de crisis van de verzorgingsstaat dat opnieuw aan het denken zet. Laten wij dat hopen. Is niet het gevaar aanwezig dat nu de kritiek op het falen van de verzorgingsstaat omvangrijke vormen lijkt aan te gaan nemen, de staat als zodanig wordt afgeschreven? Populair uitgedrukt' Is het risico denkbeeldig dat men mèt het badwater ook het kind zal wegwerpen? Gaarne zouden wij een globale visie en een duidelijk standpunt van de overheid zelf, in de persoon van de bewindslieden hier aanwezig, vernemen. Is het anderzijds geen opmerkelijk teken dat iemand als de politicoloog Rosenthal een poging onderneemt om tot een herwaardering van de staatte komen vanuit het onderscheidende kenmerk van de staat: het geweldsmonopolie. Wij wijzen op diens op 13 november van het vorig jaar uitgesproken inaugurale rede 'Politiek, de staat en het staatsapparaat', waarmee hij zijn ambt van gewoon hoogleraar in de politicologie te Rotterdam aanvaardde. Hij heeft beseft dat hij een impopulair gezichtspunt verdedigde. We hopen dat het niet gebeurde uit verlegenheid tegenover de kritiek op de verzorgingsstaat. Mijnheer de Voorzitter! Wij komen thans tot de bespreking van de drie voor ons liggende wetsontwerpen. Wij houden daarbij de volgorde van indiening aan. Eén van de zaken die ons het moeilijkst vallen bij wetsontwerp 16162 betreffende justitie is het verdwijnen van het huidige artikel 163, luidende: 'Er wordt alom in het Rijk recht gesproken in naam des Konings'. Dit punt is in de schriftelijke behandeling uitgebreid aan de orde geweest. De Regering verdedigt, als wij goed zien, dit voorstel met twee argumenten: ten eerste, het artikel is overbodig en ten tweede, het is misleidend. Het artikel is overbodig omdat volgens de memorie van toelichting een grondwettelijke verankering van een bepaling, die de eenheid van rechtspraak beoogt vast te leggen, niet meer nodig is. Het artikel is misleidend, omdat justitiabelen voor rechterlijke vonnissen, die hen in hun persoon of goed treffen, zoals strafvonnissen of vonnissen tot ontruiming, het staatshoofd, in wiens naam deze vonnissen zijn uitgesproken, me-de verantwoordelijk achten. Het eerste argument kunnen wij onderschrijven; het tweede niet. Wij geloven niet dat burgers in Nederland anno 1981 nog serieus de voorstelling er op na houden dat de koningin persoonlijk de hand in door de rechter uitgesproken vonnissen zou hebben. Zó naïef schatten wij de Nederlanders niet in. En wij kunnen nauwelijks geloven dat de bewindslieden de burger wèl zodanig taxeren. Wij hechten terdege betekenis aan het behoud van een bepaling a la artikel 163 van de huidige Grondwet. Ons zou het ook bepaald verdrieten wanneer als gevolg van het verdwijnen van artikel 163, de formule 'In naam der Koningin', welke voorgeschreven wordt onder meer in de artikelen 430 en 436 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, zou verdwijnen van de stukken. Wij staan in onze reserves niet alleen. Ue commissie Cals/Donner was op dit punt verdeeld. De Raad van State vroeg in dit geval aandacht voor de traditie en de daaraan verbonden gevoelswaarde. De Regering zegt in de memorie van antwoord (blz. 5) 'oog te hebben voor' dit door de Raad van State naar voren gebrachte aspect. Niettemin blijft de Regering bij het standpunt dat artikel 163 louter historische betekenis heeft, wij delen die opvatting, als gezegd, niet. Maar wij zouden bovendien wat verder willen gaan dan de Raad van State. Er is naar ons oordeel inderdaad sprake van een traditie en een gevoelswaarde, maar het klinkt ons toch wat te zuinig. Wij zouden wat ons betreft het recht spreken 'in naam der koningin' niet alléén als historie-en dan nog wel als 'afgeschreven' historie -willen zien. Die historie heeft toch niet alleen betrekking op de eenheid van rechtspraak, maar evenzeer op de positie van het staatshoofd in ons staats-en rechtsbestel? Historisch is toch onbetwistbaar dat de positie van het staatshoofd is gezien als afgeleid van het gezag van een hogere Macht ('bij de gratie Gods'). Zowel bij het besturen als het recht spreken is het gezag van het staatshoofd als afgeleid gezag opgevat. Wij menen dat in deze visie een uiterst waardevolle notie is vervat. Zij komt toch hierop neer dat niet uitsluitend gezag van aardse rechters, medeburgers recht wordt gedaan, maar het gesproken recht verwijst naar de hoogste gezagsdrager in den lande en via hem of haar hèt hoogste Gezag. Als zodanig kan rechtspreken ook niet als menselijke, laat staan als persoonlijke willekeur worden opgevat. Ter wille ook van het behoud van deze notie stellen wij uitermate prijs op een bepaling a la artikel 163. Daartoe bevelen wij het door zeven leden van de staatscommissie Cals/Donner gedane voorstel, namelijk om een bepaling op te nemen, luidende 'De rechtspraak geschiedt in naam van de ko-Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3260
Abma ning', ten zeerste in de aandacht van de Regering aan. In de memorie van antwoord (blz. 5) wordt er nog aan herinnerd dat in de nieuwe Grondwet de term 'Koning' slechts voorkomt daar, waar de persoon des konings is bedoeld. Het belang van een zuiver constitutioneel taalgebruik weegt ook voor ons zwaar. Maar wij kunnen niet meegaan als belangen, welke naar onze overtuiging inhoudelijk zwaar gewicht hebben, daaraan opgeofferd worden. Op die wijze moeten wij onszelf geen slachtoffer maken van een zelfgekozen systeem. Mijnheer de Voorzitter! Met dit deel van onze beschouwing omtrent wetsontwerp 16162 hebben wij onze meest fundamentele kritiek verwoord. Op kritiek op de gratiebepaling, welke met het voorgaande in verband staat, hopen wij nog terug te komen. Met de uitbreiding van het begrip 'rechterlijke macht', als aanduiding voor alle rechterlijke instanties, die binnen onze rechtsorde een duurzame rechterlijke taak vervullen, kunnen wij volledig vrede hebben. Voortaan zullen onder dat begrip niet de gerechten van de gewone rechterlijke macht (kantongerechten, arrondissementsrechtbanken, gerechtshoven en de Hoge Raad, alsmede enige bijzondere rechters), maar ook de administratieve en de militaire rechters begrepen zijn. Zeker ook het voorstel dat in beginsel een administratiefrechtelijk gerecht door de wetgever als een gerecht van de rechterlijke macht zal kunnen worden aangewezen, heeft onze instenv ming. Daarmee wordt recht gedaan aan de snel toegenomen en toenemende betekenis van de administratieve rechtspraak. Niet geheel begrepen hebben wij de aarzeling van de Regering om de positie van de afdeling rechtspraak van de Raad van State als onderdeel van de rechterlijke macht grondwettelijk vast te leggen. ' Het is'-zo luidt de memorie van antwoord (blz. 19)' nog te vroeg om nu reeds uitdrukkelijk vastte leggen, dat de afdeling tot de rechterlijke macht behoort of daarin moet worden geïncorporeerd'. En in de memorie van toelichting (blz. 6) lezen we: 'Afgewacht dient te worden hoe de functie van de afdeling rechtspraak zich verder zal ontwikkelen'. Men wijst dan op het bestaan van de subcommissie van de Staatscommissie herziening rechterlijke organisatie onder voorzitterschap van mr. W. F. de Gaay Fortman. Deze subcommissie moet nog adviseren en heeft tot taak te onderzoeken, of de procedures die zijn geregeld in de Wet AROB kunnen worden verbeterd. Maar dit feit vermag ons niet in te doen zien dat twijfelachtig zou zijn of worden of de afdeling wel onderdeel is van de rechterlijke macht. Willen de bewindslieden hieromtrent, zo mogelijk, iets meer van hun motieven, die aan hun aarzeling ten grondslag liggen, bloot geven? Ook niet bijzonder duidelijk is ons de positie en status van het administratief beroep. Akkoord gaan wij als vanzelfsprekend met de stelling in de memorie van toelichting (blz. 8) dat de betekenis van het administratief beroep alleszins de vermelding daarvan in de Grondwet rechtvaardigt. Tot nog toe hebben de meeste vormen van administratief beroep geen wettelijke basis. De scheidslijnen tussen de competentie van de burgerlijke rechter en die van de administratieve rechter c.q. een administratief beroepsorgaan blijven echter voorlopig wellicht vaag. De berechting van geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen, die uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, ligt wel ongeveer vast. Veel onduidelijker is het wanneer het handelt om typisch administratiefrechtelijke geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen, die niet uit burgerlijke rechtsbetrekking zijn ontstaan. Met name de afgrenzing van administratief beroep en de bevoegdheid van de burgerlijke rechter is naar ons gevoelen onduidelijk. In tegenstelling tot de staatscommissie wil de Regering vasthouden aan de gevestigde jurisprudentie, die inhoudt dat de burgerlijke rechter zich krachtens artikel 2 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie bevoegd kan verklaren kennis te nemen van een vordering omtrent een hem voorgelegd geschil ondanks het bestaan van de mogelijkheid van een administratief beroep. De rechter onderzoekt in een dergelijke procedure of de rechtsgang, die het administratief beroep biedt, voldoende waarborgen voor een deugdelijke rechtsbescherming biedt en of zij geen leemten bevat, waardoor zijn tussenkomsttoch geboden blijft. Indien hij tot de conclusie komt, dat de administratieve beroepsgang met voldoen-de waarborgen is omkleed, kan hij de eiser niet-ontvankelijk verklaren in zijn eis. Met deze regeling hebben wij vrede, maar wij vragen ons wel af of zij de duidelijkheid ten goede komt. Daar komt dan bij dat blijkens bladzijde 17 van de Memorie van Antwoord niet verwacht mag worden dat het vraagstuk van de keuze tussen administratief beroep en administratieve rechtspraak binnenkort tot een oplossing zal zijn gebracht. Mogen wij desondanks van de bewindslieden verwachten dat zij al het mogelijke zullen doen om een deugdelijke èn overzichtelijke rechtsbescherming van de burger te waarborgen, voorzover dat kan, óók in het kader van de grondwetsherziening? Eveneens is ons niet in alle opzichten de grondwettelijke plaats van de tuchtrechtspraak duidelijk geworden. Fundamenteel zitten de problemen waarschijnlijk vast op het feit dat, gegeven de verscheidenheid waarin het tuchtrecht voorkomt, moeilijk een definitie van tuchtrecht valt te geven. Uit de memorie van antwoord (bladzijde 13) blijkt dat de twee criteria voor wettelijke regeling van de tuchtrechtspraak, welke in de memorie van toelichting zijn genoemd, namelijk dat de overheid bij de regeling ervan het algemeen belang betrokken acht en/of omdat zij de voorziene tuchtstraffen van zeer zware aard acht, niet als limitatief beschouwt. Als echter de overheid de betrokkenheid van het algemeen belang niet aanwezig acht, zal de wetgever wel niet snel tot regeling van de betreffen-de tuchtrechtspraak overgaan. Onduidelijkheid vrezen wij met name waar het betreft tuchtrechtspraak, ingevoerd op last van de overheid door privaatrechtelijke rechtspersonen die met overheidstaken zijn belast. Volgens de memorie van toelichting (bladzijde 13) heeft artikel 6.2. lid 2 geen betrekking op deze soort tuchtrechtspraak. Er wordt echter onmiddellijk aan toegevoegd dat het artikel zich ook weer niet verzet tegen invoering van zodanige tuchtrechtspraak. Kunnen de bewindslieden toch iets meer duidelijkheid op dit punt verschaffen? In verband met artikel 6.9 hopen wij nog op de tuchtrechtspraak terug te komen. Over artikel 6.8 (toetsing aan de Grondwet) zullen wij ditmaal niet uitvoerig spreken. Wij deden dat bij de behandeling van de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid in december 1974. Wij delen op dit punt het standpunt van de Regering, inclusief de motivering van dat standpunt. Rechterlijke toetsing van wetten en verdragen aan de Grondwet zal verboden blijven. Toetsing van de Grondwet aan de inhoud van verdragsbepalingen is echter zowel in het geldende als in het toekomstige grondwettelijke stelsel in bepaalde gevallen wel toegelaten. De rechter zal derhalve in voorkomend geval moeten toetsen, of van niet-verenigbaarheid sprake is. Wij Ia-Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3261
I Abma ten het thans bij de opmerking dat ook langs deze weg de grote en groter wordende invloed van het internationale recht op het nationale recht gesanctioneerd wordt, met alle positieve èn negatieve consequenties vandien. Wij komen vervolgens bij artikel 6.9. Met de aldaar vastgelegde drie principia, te weten: de motiveringsplicht, de openbaarheid van de uitspraak en de openbaarheid van de terechtzitting, zijn wij het eens. Moeite en vragen hebben wij ter zake van de passage in de memorie van toelichting (bladzijde 21), waarin staat dat de zittingen in administratief beroep buiten de werking van de onderhavige bepaling vallen. De Regering is volgens de memorie van antwoord (blz. 23) van oordeel, dat het op dit moment prematuur is om een uitdrukkelijk grondwettelijk voorschrift op te nemen omtrent de openbaarheid van procedures in administratief beroep. Administratief beroep doet zich inderdaad in vele vormen voor, óók op basis van autonome verordeningen. De Regering meent dat de vraag, of het voor al deze vormen in beginsel wenselijk is de openbaarheid van procedure grondwettelijk vast te leggen, op dit ogenblik nog onvoldoende is onderzocht. Met verwijst de zaak naar het onderzoek op het terrein van de algemene beginselen van bestuursrecht en procedure omtrent de algemene regels van administratief procesrecht. Nu is onzerzijds uiteraard de bereidheid aanwezig om de resultaten van nader onderzoek af te wachten, zeker wanneer we mogen hopen, daarin een antwoord te zullen vinden op de hierboven besproken vraag. Wij zouden echter willen vragen, of het standpunt dat de Regering inneemt, meebrengt dat ook lagere organen zich hierop kunnen beroepen en op grond daar-van kunnen weigeren om de drie principia in praktijk te brengen. Problemen als bij het administratief beroep kunnen zich ook voordoen bij de tuchtrechtspraak. Ook hier is de Regering terughoudend. Ik citeer blz. 23 van de memorie van antwoord: 'Naar ons oordeel behoeft het motief dat ten grondslag ligt aan de constitutionele regel dat de terechtzittingen openbaar zijn, niet automatisch van toepassing te zijn op de zittingen van tuchtrechter' en 'Het tuchtrecht is evenwel te veelvormig, dan dat een uniforme grondwettelijke regeling terzake van de openbaarheid der zittingen wenselijk zou zijn'. Op blz. 24 van genoemde memorie lees ik:
'Bezien in het licht van de veelvormigheid van tuchtrecht, zou naar onze opvatting de Grondwet terzake van de tuchtrechtspraak niet over de gehele linie de openbaarheid van de zittingen moeten voorschrijven'. Voor sommige regelingen van tuchtrechtspraak zou zo'n regel misschien dienstig zijn; bij andere regelingen zal dit beginsel in strijd komen met andere zwaarwegen-de belangen, bij voorbeeld die van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Blijft bij ons nochtans de vraag, of wèl door de overheid geregelde tuchtrechtspraakzich aan openbaarheid kan onttrekken. Zou wat deze sector van rechtspraak betreft, ook niet kunnen worden volstaan met de clausule van artikel 6.9, dat uitgezonderd blijven de gevallen bij de wet bepaald? Tot slot van dit ontwerp kom ik bij de gratiebepaling, artikel 6.10. Er zal volgens het ontwerp niet langer gesproken worden van gratieverlening door de Koning, maar van gratieverlening bij Koninklijk Besluit. Wij hebben geen moeite met de constructie dat het de Regering is die besluit en dat het parlement de minister ter verantwoording kan roepen. Maar het zal duidelijk zijn dat wij in het licht van hetgeen wij omtrent het verdwijnen van artikel 163 hebben opgemerkt, deze wijziging betreuren. Wordt ook hier niet teveel geslachtofferd aan een bepaalde grondwettelijke terminologie? Logisch is volgens ons dat wanneer in naam van de Koning recht gesproken wordt, ook in zijn naam gratie verleend wordt. Ik kom tot de behandeling van wetsontwerp nr. 16163. Evenals bij wetsontwerp 16162 stuiten we hier weer op problemen betreffende de administratieve rechtspraak. Het tweede lid van artikel 6.6 handelt over de cassatiebevoegdheid van de Hoge Raad en spreekt in algemene zin van 'cassatie van rechterlijke uitspraken'. De memorie van toelichting (blz. 4) signaleert terecht de vraag of met een dergelijke formulering nietten onrechte mede wordt gedoeld op uitspraken van administratieve rechters. Uit de verdere bewoordingen van het artikel: 'inde gevallen bij de wet bepaald' en 'grenzen bij de wet bepaald', moet blijkbaar worden afgeleid dat voorshands de bestaande opzet gehandhaafd wordt, waarbij uitspraken van de burgerlijke rechter en de strafrechter tot die 'gevallen' gerekend moeten worden, 'alsmede enkele gevallen daarbuiten'. De memorie van antwoord (blz. 1) noemt even de Kroon in administratief beroep. Wij zouden nog gaarne iets vernemen over de relatie tussen de cassatierechtspraak en administratief beroep. Artikel 6.6 eerste lid handhaaft de huidige benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad. Wij hebben daar alleszins vrede mee. De president en vice-president willen niet langer door de Koning benoemd worden, aldus het voorstel. De memorie van antwoord (blz. 3) merkt ter zake op dat het hier slechts gaat om deconstitutionalisering van het voorschrift van artikel 177, tweede lid van de huidige Grondwet. De verankering van het voorschrift dat de president en vice-president (en) van de Hoge Raad door de Koning voor hun leven worden aangesteld, acht de Regering voldoende. Verderop lezen we dat het 'voor zich spreekt dat steeds tot president wordt benoemd -bij Koninklijk Besluit -een persoon die reeds lid is van de Hoge Raad'. De garantie, die nu in artikel 177, tweede lid is gelegen zal onder vigeur van artikel 6.6 eerste lid niet meer bestaan, 'al ligt het voor de hand dat ook in de toekomst de president uit -de leden van de Hoge Raad wordt benoemd'. De verzekeringen dat het 'voor zich spreekt' en 'voor de hand ligt' dat, enz., stelt ons toch niet geheel gerust. Wij zouden ofwel een nadere verdediging willen horen, ofwel het ontwerp willen aanpassen. Ten slotte wetsontwerp 16164. De berechting van ambtsmisdrijven is een onderdeel van de taken van de Hoge Raad. Als we in de memorie van antwoord (blz. 3) lezen dat het forum privilegiatum nimmer is toegepast, zouden we ons kunnen afvragen waar we ons eigenlijk druk over maken. Of moeten we aannemen dat er een preventieve werking van uitgaat., méér dan van enige andere bepaling? In elk geval mag de schaarse toepassing of -beter -de afwezigheid van toepassing er niet toe verleiden om deze bepaling in de toekomstige Grondwet niet zorgvuldig te bezien. Wordt in het systeem van berechting van ambsmisdrijven in feite niet een poging gewaagd om een antwoord te geven op de eeuwenoude en wellicht altijd blijvende vraag: Wie bewaakt de bewakers? Het principe blijft dat politici weliswaar niet geoordeeld worden door politici, maar wel indirect vervolgd kunnen worden door politici. Uit dien hoofde onderschrijven wij ook de motieven van het forum privilegiatum: de bescherming van de politieke ambtsdragers tegen lichtvaardige vervolging en de zekerheid dat er, indien nodig geoordeeld, ook daadwerkelijk vervolgd wordt.
Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3262
Abma De kring van personen die op grond van een besluit vanwege de Kroon, hetzij vanwege de Tweede Kamer vervolgd kunnen worden door de proce-reur-generaal bij de Hoge Raad, is beperkt tot de bij uitstek politieke ambtsdragers: leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen. We hebben daar geen moeite mee. Van degenen die uit de boot gevallen zijn: de Gouverneur van de Nederlandse Antillen, de leden van de Raad van State en de commissarissen der koningin, zal wel met Langemeijer gezegd mogen worden: 'Het zal hun wel geen slapeloze nacht bezorgen'. Hij schreef dit in het bijzondere nummer van het Nederlandse Juristenblad naar 1971 Naar een nieuwe Grondwet, blz. 77 Slechts één punt vraagt nog onze aandacht bij de kring van personen. Dat betreft de speciale positie van de Tweede Kamer of, zo men wil, van de Eerste Kamer. Het is de kroon of de Tweede Kamer die kan besluiten tot het doen uitstellen van een vervolging. Tussen haakjes: het is goed dat beide instanties deze bevoegdheid hebben en houden. Het forum privilegiatum strekt zich uit over alle leden van de Staten-Generaal, dus inclusief de leden van de Eerste Kamer. Hoe moet deze constructie verklaard en verdedigd worden? Is alleen de Tweede Kamer van voldoende politiek gehalte om het besluit tot vervolging te kunnen nemen? Zijn anderzijds de leden van de Eerste Kamer toch ook van voldoende politiek gewicht om voor het forum privilegiatum in aanmerking te komen? Of is de zaak in verband te brengen met de benoemingsprocedure van de leden van de Hoge Raad? Daaraan heeft de Eerste Kamer immers part noch deel. Verdient zij daarom ook geen deel te hebben aan de besluitvorming tot vervolging? Men kan de vraag ook anders stellen: waarom moet hij die vervolging gelast, invloed hebben op de aanstelling van het college dat rechtspreekt? Ambtsmisdrijven zullen dikwijls van politieke aard zijn, maar is het daarom wenselijk dat ook bij de samenstelling van het rechterlijk college zich politieke invloeden doen gelden? Wij stellen deze vragen mede met het oog op de stelling in de memorie van antwoord (blz. 4) dat ervoor gewaakt dient te worden dat het forum privilegiatum het karakter van een privilege krijgt. Volgens de Savornin Lohman ('Onze constitutie', 1907, blz 247) is die kans niet groot. Hij schrijft daaromtrent: 'Voor de betrokken ambtenaren is deze extra ordinaire jurisdictie geen voordeel, omdat de vervolgde van een instantie beroofd wordt' -wij komen daar direct nog op terug -'en', zo zegt hij anno 1907, 'hij (de vervolg-de) moet vaak ver buiten zijn woonplaats terecht staan'. Aan het laatste zullen wij vandaag niet zo zwaar meer tillen. Het eerste geldt echter nog steeds. Daarom is het juist dat Nederland een voorbehoud gemaakt heeft ter zake van artikel 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, dat voorschrijft dat ieder die veroordeeld is wegens het plegen van een strafbaar feit het recht heeft de schuldigverklaring en veroordeling opnieuw te doen beoordelen door een hoger rechtscollege overeenkomstig de wet. Men moet dan geen quasioplossingen zoeken zo als het in twee in-stanties door de Hoge Raad recht laten doen. Laten wij wat dit aangaat de constitutionele en koninklijke weg blijven volgen! D De heer Nijpels (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Over wetsontwerp 16164, het wetsontwerp dat handelt over de ambtsmisdrijven, kan ik volstaan met enkele opmerkingen. De vraag waar ook mijn fractie voor gesteld stond, was of het nog van onze tijd is om bepaalde politieke ambtsdragers voor ambtsmisdrijven op een andere manier te laten berechten dan gebruikelijk is voor de normale, strafbare feiten. Juist in een tijd waarin tal van vroegere vanzelfsprekendheden niet meer opgaan, is het de taak van de volksvertegenwoordiging, zich te bezinnen op ten behoeve van haar gemaakte ofte maken uitzonderingen. Als tot zo'n uitzonderingspositie wordt besloten, moeten daar sterke argumenten voor bestaan. Ten aanzien van de door politieke ambtsdragers gepleegde ambtsmisdrijven, acht mijn fractie die argumenten op genoegzame wijze aanwezig. Wanneer het gaat om vervolging van een politieke ambtsdrager, zullen daarbij ongetwijfeld in sterke mate politieke argumenten een rol spelen. Politieke argumenten, waaruit een officier van Justitie wel of niet een keuze kan maken, maar die in ieder geval de beslissing van de officier van Justitie, of hij dat nu leuk vindt of niet, in een bepaald politiek kader plaatsen. De simpele beoordeling of een bepaald misdrijf wel of niet als een ambtsmisdrijf gekarakteriseerd kan worden, blijft in hoge mate een politieke vraag. Daarom acht mijn fractie het ook juist en wij sluiten ons dus wat dat betreft bij de Regering aan, dat de vraag van de vervolging op politieke wijze wordt beantwoord en dat houdt in óf door de Tweede Kamer öf door de Regering. De enige kanttekening die wij ook in het voorlopig verslag nog hebben gemaakt en die ik nu zou willen herhalen, betreft het punt van het in artikel 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten vastgelegde principe van berechting in twee instanties. Mijn fractie vraagt zich nog steeds af, of ook een politieke ambtsdrager bij berechting wegens ambtsmisdrijven niet het recht van hoger beroep moet hebben. De Regering kan nu wel aanvoeren dat een snelle rechtsgang in het belang is van de betrokkenen, maar dit neemt toch niet weg dat een beoordeling in tweede instantie evenzeer in het belang van de betrokken ambtsdrager kan zijn. Het probleem blijft natuurlijk wel welk rechtscollege met die tweede rechtsgang zou moeten worden belast en in dat kader zou ik van de Regering nog wensen te vernemen, hoe die dubbele rechtsgang in andere landen is geregeld en ik doel dan op de landen die voornoemd Verdrag hebben ondertekend. Daarnaast vraag ik mij af in hoeverre het wenselijk is dat de Tweede Kamer een eventueel besluit tot vervolging neemt ten aanzien van leden van de Eerste Kamer. Heeft de Regering eigenlijk overwogen de Eerste Kamer zelf die mogelijkheid te geven? Zo nee, wat is de exacte reden van het primaat van de Tweede Kamer in dit soort zaken? Neemt Nederland nu door deze regeling voor ambtsmisdrijven een bijzondere positie in? Integendeel, zo zou ik willen opmerken. België, de Duitse Bondsrepubliek, Frankrijken Denemarken kennen allemaal wettelijke regelingen die niet alleen de berechting van ambtsmisdrijven, maar ook die van andere misdrijven, begaan door politieke ambtsdragers op een van die voor de gewone burger afwijkende manier voorschrijven. In Nederland wordt alleen maar een uitzondering gemaakt voor ambtsmisdrijven. Voor de rest is de Minister, de Staatssecretaris en het kamerlid burger met alle andere burgers. Over wetsontwerp 16163 slechts een enkele opmerking. De noodzaak van het amendement over de benoeming van de president en vice-president van de Hoge Raad van de heer Van de Burg ontgaat ons. Het is mijn fractie niet duidelijk waarom een speciale ver-Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3263
Nijpels melding van de benoeming van de president en van de vice-presidenten in de Grondwet nodig is. Artikel 84 van de Wet op de rechterlijke organisatie biedt meer dan genoeg duidelijkheid en een dubbele regeling, via een grondwettelijke bepaling lijkt overbodig. Van een bijzondere positie van de president en de vice-presidenten binnen de Hoge Raad is, buiten dan de voorzittende functie, in ieder geval geen sprake. Mijn fractie heeft voorshands dan ook geen behoefte aan het betreffende amendement. Ikkom tot wetsontwerp 16162, het wetsontwerp dat handelt over de grondwetsbepalingen inzake de justitie. Het stemt mijn fractie tot voldoening dat de Regering zo krachtig heeft vastgehouden aan het beginsel van de onschendbaarheid van de wetten. De nu voorgestelde bepaling acht mijn fractie zelfs nog een aanzienlijke verbetering in vergelijking met de bepalingen zoals die op dit moment verspreid zijn over de artikelen 60, derde lid en 131, tweede lid, in de huidige Grondwet. Over het toetsingsrecht van wetten of verdragen aan de Grondwet is in het verleden in de beide Kamers al heel wat afgepraat. In januari 1975 heeft mijn fractiegenote mevrouw Kappeyne van de Coppello, ter gelegenheid van de behandeling van de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid al omstandig het oordeel van de VVD over het toetsingsrecht en over de eventuele invoering van een constitutioneel Hof uiteen gezet. Onze mening is sinds die tijd niet veranderd en de door mijn fractie destijds aangevoerde argumenten gelden nog onverkort. Een paar opmerkingen over de positie van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State. In het voorlopig verslag hebben wij de vraag opgeworpen of het niet wenselijk zou zijn de positie van de Afdeling Rechtspraak grondwettelijk vast te leggen. De Regering voelt daar, althans op dit moment, nog niets voor. Die mening van de Regering wordt mede ingegeven door het feit dat een sub-commissie van de Staatscommissie Herziening rechterlijke organisatie op dit moment studeert op verbetering van de procedures, zoals die zijn geregeld in de wet AROB. Ik maak daaruit op dat de sub-commissie een hele taakstelling heeft en dat daaronder bij voorbeeld ook een fundamentele herziening van de organisatie van de administratieve rechtspraak zou kunnen vallen. De toenemende klachtenstroom over de lange duur van AROB-procedures maakt in onze ogen in elk geval een grondige herbezinning noodzakelijk. In dat licht bezien, kan ik er thans vrede mee hebben dat wij de Grondwet een bepaling over de positie van de Afdeling Rechtspraak onthouden. Belangrijkste punt van discussie bij dit wetsontwerp zal ongetwijfeld het amendement van de heer Roethof over de afschaffing van de doodstraf vormen. Een voorstel, dat bij de schriftelijke voorbereiding niet aan de orde is geweest en waar wij ons dus nu bij de mondelinge behandeling van het wetsontwerp een oordeel over moeten vormen. Mijn fractie is eensluidend van oordeel dat van invoering van de doodstraf in het gewone strafrecht geen sprake kan zijn en vastleggen van de afschaffing van de doodstraf in het gewone strafrecht heeft dan ook de volledige instemming van mijn fractie, waarbij ik spreek over eventuele grondwettelijke vastlegging. Het amendement van de heer Roethof gaat echter verder en spreekt zich in feite ook uit over afschaffing van de doodstraf in het oorlogsstrafrecht en het militaire strafrecht. Op dat punt denkt mijn fractie verdeeld. Een gedeelte is van mening dat de doodstraf onder iedere omstandigheid moet worden uitgesloten en steunt dus in principe het amendement-Roethof. Een ander gedeelte wenst niet bij voorbaat, via een grondwetsbepaling, het opleggen en het toepassen van de doodstraf in iedere situatie onmogelijk te maken. Als ik het goed heb begrepen, staat ons binnenkort een wetsontwerp tot wijziging van het militaire strafrecht te wachten, waarin door de Regering is gekozen voor afschaffing van de doodstraf. Het amendement van de heer Roethof heeft, indien althans de te verwachten wijziging van het militair strafrecht doorgaat, alleen nog maar betrekking op het oorlogsstrafrecht en eventuele vormen van bijzondere rechtspleging, voor zover zij niet hieronder vallen. Juist ten aanzien van het oorlogsstrafrecht merken de voorstanders van mijn fractie van het amendement-Roethof op, dat in oorlogssituaties in heel veel gevallen geen sprake is of kan zijn van de zorgvuldige rechtsgang, die wij in normale tijden gewend zijn. Om dan juist de doodstraf als eventuele sanctie mogelijk te maken, stuit bij deze leden van mijn fractie op verzet, met name ook omdat bij toepassing van de doodstraf correctie achteraf niet meer mogelijk is. Over het amendement heb ik verder nog een paar vragen.
Na de Tweede Wereldoorlog is een aantal Duitse oorlogsmisdadigers in Neurenberg via een bijzonder vorm van rechtspleging ter dood veroordeeld en is die doodstraf voltrokken. De vraag rijst nu of, als het amendement van de heer Roethof op de Grondwet wordt aangenomen, een dergelijke rechtspleging mogelijk blijft, ook als de doodstraf er als sanctie in voorkomt. In mijn visie zal ook na aanvaarding van dit amendement een dergelijke rechtspleging mogelijk blijven, tenminste als die rechtspleging een volkenrechtelijke basis krijgt in de vorm van een verdrag. Via een verdrag kan immers, zij het dan met een tweederde meerderheid, van de Grondwet worden afgeweken en kan de doodstraf toch opgelegd worden. Ik verneem gaarne het oordeel van de heer Roethof en de Regering over onze zienswijze. De tweede vraag die ik de heer Roethof wil voorleggen, is of de bepalingen inzake de justitie nu wel de juiste plaats vormen voor het opnemen van een bepaling over de doodstraf. Op het eerste gezicht lijkt het hoofdstuk over de klassieke grondrechten een betere plaats. In ieder geval zou de nu bij amendement voorgestelde bepaling dicht in de buurt horen bij de bepaling over de onschendbaarheid van het menselijk lichaam. Tenslotte hoop ik dat de nu toch vrij plotseling opduikende discussie over de doodstraf, zowel de voorals tegenstanders in mijn fractie van het amendement-Roethof in staat zal stellen, hun eindoordeel over deze principiële zaak op evenwichtige wijze te bepalen. D De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Wij zijn aan het einde van deze kabinetsperiode en ook bijna aan het einde van de volledige herziening van de Grondwet in eerste termijn. Vandaag betreft het niet de meest controversiële wetsontwerpen. Al gaat het om één hoofdstuk, de Regering heeft de problematiek in drie wetsontwerpen verdeeld. Het uitgangspunt voor de staatscommissie-Cals/Donner was drieërlei. Het ging om een niet fundamentele herstructurering van de rechtspraak. Het ging om het vastleggen van hoofdlijnen voor de taak en organisatie van de rechtspraak. Verder ging het om het scheppen van voldoende waarborgen ter verzekering van de belangen van justitiabelen. Mijn fractie heeft zich vanaf het begin met deze drie elementen akkoord verklaard; voor ons is er dan ook weinig explosief materiaal in Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3264
Brinkhorst deze behandeling. Ik beperk mij daarom sterk in de mondelinge behandeling van deze wetsontwerpen. Bij het wetsontwerp nr. 16162 wil ik slechts iets zeggen over het begrip rechterlijke macht. Hierover hebben wij tijdens de schriftelijke voorbereiding met de Regering van gedachten gewisseld. Zij kiest voor een ruime omschrijving. Ik citeer van blz. 4 van de memorie van toelichting dat onder de rechterlijke macht vallen 'alle rechterlijke instanties, die binnen onze rechtsorde een duurzame rechterlijke taak vervullen'. De Regering geeft er de voorkeur aan, de wetgever in concreto te laten bepalen welk orgaan valt onder het begrip 'rechterlijke macht'. Wij hebben ten aanzien van een aantal rechtscolleges een vraag daarover gesteld. Eigenlijk alleen nog met betrekking tot de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State en tot de Afdeling Contentieux heb ik een vraag, die naar mijn gevoelen bijna niet door de wetgever kan worden beoordeeld, aangezien zij vooral te maken heeft met de toepassing van het Europese recht. Ik hoop dat de Regering mij daarop een antwoord wil geven. Op grond van artikel 177 van het EEG-Verdrag is het mogelijk dat nationale rechterlijke in-stanties een zogenaamde 'prejudiciële vraag' voorleggen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Wanneer het gaat om een rechter in hoogste instantie, bestaat daartoe zelfs de verplichting. Met name de regeringscommissaris zal het zich herinneren dat daarover enige vragen zijn gesteld in het verleden, met name ten aanzien van de Raad van State maar ook ten aanzien van een enigszins obscuur college, genaamd 'het scheidsgerecht met betrekking tot het beambtenfonds voor het mijnwezen'. Het lijkt mij gewenst, ook vanwege de richtsnoeren die hiervoor zullen gelden met betrekking tot het eventueel voorleggen van dit soort zaken aan het Hof van Justitie, indien de Regering aangeeft dat toch tenminste de Raad van State, zowel de Afdeling Rechtspraak als -gezien de wijze van behandeling -de Afdeling Contentieux aan dat criterium van een 'duurzame rechterlijke taak' voldoet. Het lijkt mij van belang omdat daarin ook een houvast kan worden gevonden voor de beoordeling in de toekomst bij het Hof van Justitie. Ik zou graag zien dat de Regering op deze vraag nog inging.
Ik kom tot het wetsontwerp op stuk nr. 16163. Erg tevreden ben ik met het feit dat de delegatieverwijzing in artikel 6.6, lid 3, waarmee ook mijn fractie problemen had, thans niet meer in het voorstel voorkomt. Wij leven in een fase waarin het begrip 'delegatie' steeds meer moet worden toegespitst, terwijl ook de rol van de wetgever daarbij steeds opnieuw aan de orde wordt gesteld. Wanneer andere taken aan de Hoge Raad worden verleend, kan dat dan ook het beste bij wet geschieden. Tijdens de schriftelijke voorbereiding heeft mijn fractie, evenals die van het CDA, gevraagd waarom de benoeming van de president en van de vice-president niet expliciet in de Grondwet werd gehandhaafd. De Regering heeft vooral het argument van de deconstitutionalisering aangegeven, een argument dat ons een enkele maal ook wel aanspreekt. De Minister zal het zich herinneren dat dit destijds ook een rol speelde bij de kwestie van de lage publiekrechtelijke organisaties en bij de kwestie van de burgemeestersbenoeming. Wij vragen ons toch af, aangezien het hierbij juist om een niet erg controversiële aangelegenheid gaat, of het niet gewenst zou zijn, vermelding met name in de Grondwet op te nemen. Wij staan dan ook sympathiek tegenover het amendement van de heer Van der Burg ter zake. Ik kom dan bij wetsontwerp 16164. Inzake de ambtsmisdrijven hebben wij een interessante discussie met de Regering gehad, onder meer over het al dan niet handhaven van het forum privilegiatum. Tijdens de schriftelijke gedachtenwisseling zijn wij overtuigd van de wenselijkheid van het handhaven daarvan. Onze vraag was in hoeverre het gaat om het forum als enige en laatste instantie. Met name over de juiste interpretatie van het begrip 'fair trial' in artikel 6 van de Europese Conventie voor de Rechten van de Mens hebben wij een interessante discussie gehad. Het gaat inderdaad niet om de vraag of er een verplichting is op grond van dit artikel. Daarover zijn wij het met de Regering eens. Wel gaat het nog steeds om de vraag of het niet gewenst zou zijn. Ook tijdens deze mondelinge behandeling zou ik nog van de Regering willen horen of het feit dat een begrip van een rechtspleging in twee instanties een heel fundamenteel punt is niet toch zou moeten opwegen tegen het feit dat het hierbij gaat om een zorgvuldige behandeling in één, hoogste instantie. Bij de schriftelijke voorbereiding had ik nog één vraag opgeworpen. Met name het antwoord van de Regering geeft mij aanleiding, erop terug te komen. Dit is de vraag of, alvorens leden van dit huis of -breder gesteld -van de Staten-Generaal voor ambtsmisdrijven kunnen worden vervolgd, niet in ieder geval ook de toestemming van met name de Tweede Kamer daartoe vereist zou moeten zijn. Ik had gevraagd, hoe deze zaak in landen om ons heen is geregeld. Het blijkt nu in-derdaad dat en in Denemarken, en in België, en in Frankrijk en in de Bondsrepublieklanden die overigens toch heel verschillende constitutionele systemen hebben -daartoe de toestemming van het aan onze Tweede Kamer parallelle orgaan vereist is. Ik geloof dat daarvoor goede gronden aanwezig zijn. Aldus wordt toch nog iets benadrukt van de trias politica, de onafhankelijkheid van het parlement. Nu is er één argument dat de Regering heeft gebruikt waaraan ik mij -om het in alle vriendelijkheid te zeggen -een beetje heb gestoten. De Regering vraagt zich namelijk af, of het gewenst is aan dit huis zelf de kwestie van de vervolging over te laten, gezien het feit dat misschien in zekere zin sprake zou kunnen zijn van een 'misplaatste collegialiteit'. Deze woorden komen voor in de nota naar aanleiding van het eindverslag. Het lijkt mij dat de Regering zeer zorgvuldig moet zijn en ook voorzichtig met het hanteren van dit soort argumenten, waarvoor voor het overige toch geen enkele inhoudelijke grond wordt aangegeven. Ik zou dan ook met veel klem aan de Regering willen vragen, of er geen aanleiding zou zijn om dit punt betreffende de beoordeling van de vervolging -gelet op de wijze, waarop dit in de landen om ons heen is voorzien; als oud-parlementariër mag de Minister gevoelig zijn voor het aspect van de parlementaire situatie -opnieuw te overwegen. Ik heb voor mijzelf nog geen eindoordeel gevormd over de vraag of ik daarover een amendement zal indienen. Ik vind dat een besluit daartoe vooral afhangt van de vraag of mijn opvatting in dezen in bredere kring hier in de Kamer wordt gedeeld. Ik heb er met een aantal collega's overleg over gepleegd. Wij allen wachten met belangstelling het antwoord van de Regering op dit punt af. Mijnheer de Voorzitter! Ik sluit mijn betoog af met een paar kanttekeningen met betrekking tot de doodstraf. Ook onze fractie is enigszins verrast door de indiening van het amendement van de heer Roethof en de heer Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3265
Brinkhorst Patijn. Wij zouden het betreuren indien een zaak die van zulk een fundamentele betekenis is als de doodstraf en waarover in vele landen om ons heen een vrij fundamentele en diepgraven-de discussie is geweest of nog aan de gang is -ik wijs op een land als Frankrijk -, op een achternamiddag zou worden afgedaan. Wij dachten dat de fundamentele betekenis van dit vraagstuk een wat zorgvuldiger voorbereiding vereist. Ik sluit mij in dit verband aan bij zowel mevrouw Korte als bij de heer Nijpels, van wie ik heb begrepen dat zij het eigenlijk eleganter zouden hebben gevonden om deze discussie bij bij voorbeeld de grondrechten te voeren, dan wel bij de herziening van het militair strafrecht. Ten aanzien van de herziening van het militair strafrecht zullen, naar wij hopen, voorstellen van de Regering het parlement spoedig bereiken. Ik voeg hier nog een vraag aan toe. Deze betreft het volgende. De Wet Oorlogstrafrecht is, naar ik meen, niet aan herziening toe, althans zijn er geen voorstellen voor herziening. In deze wet is de doodstraf als een mogelijke straf opgenomen. Het zou daarom niet geheel juist zijn om te zeggen dat, wanneer eenmaal bij de herziening van het militair strafrecht de doodstraf is verdwenen, ons recht de doodstraf niet meer zou kennen. Of vergis ik mij daarin? Mijn fractie -dit zal de Minister niet verbazen, want het is een fractie die uit liberalen bestaat -is evenzeer als de fractie van de heer Nijpels inhoudelijk verdeeld over het vraagstuk of men onder alle omstandigheden de doodstraf moet afschaffen. Laat er geen enkel misverstand bestaan over het feit dat er een volstrekte consensus in mijn fractie is, dat onder alle normale omstandigheden, in vredestijd, de doodstraf niet dient te gelden. Sinds meer dan een eeuw vertoont ons recht gelukkig een heel humanitair kenmerk. Wij wensen dit ook uitdrukkelijk zo te handhaven. Maar er bestaat ook bij ons een verschil van mening over de vraag of onder alle omstandigheden, ook bij de ergste misdrijven die in oorlogstijd kunnen worden begaan, een afschaffing van de doodstraf gewenst is. Tegen die achtergrond met name vragen wij ons af, of het op dit ogenblik gewenst zou zijn nu een zodanig principiële kwestie te regelen. Een vraag bij degenen die zich ten principale afvragen of die doodstraf inderdaad onder alle omstandigheden moet worden afgeschaft, is bij voorbeeld of de formele afschaffing niet op een gegeven moment zou kunnen leiden tot een informele hantering. Hierbij is de problematiek van de illegaliteit in het geding. Dit betekent dat voor sommigen van mijn fractie dan ook geldt dat handhaving misschien gewenst zou zijn om erger te voorkomen, met name om eigen richting te voorkomen. Dat zijn overwegingen die even principieel zijn als de overigens belangwekkende en belangrijke overwegingen die voorstanders van een totale afschaffing in mijn fractie huldigen, namelijk dat de doodstraf een principieel verwerpelijke zaak is, die onder welke omstandigheid dan ook moet worden vermeden. Kortom, er zijn verschillen-de gevoelens in onze fractie op dit punt en wij zouden er de voorkeur aan geven, als de discussie op een ander ogenblik en beter voorbereid zou kunnen worden gehouden. Is de Regering van haar kant bereid, aan een voorbereiding van een dergelijke discussie, waaraan wij bepaald hechten, mee te werken, op een of andere wijze, misschien in de tweede termijn, onderling in dit huis te bepalen? De heer Roethof (PvdA): Het verbaast mij, dat de heer Brinkhorst het enigszinszo voorstelt, alsof wij hiervoor het eerst over de doodstraf spreken. Binnen en buiten dit huis is daarover jaren discussie geweest. Om dat nu als argument aan te voeren, vind ik persoonlijk niet erg sterk, evenmin als het feit dat de liberalen erover verdeeld zijn, want de liberalen zijn al verdeeld sedert 1901.
De heer Brinkhorst (D'66): Dat kan onder bepaalde omstandigheden een kenmerk zijn van het feit dat de individuele verantwoordelijkheid daar heel zwaar wordt neergelegd. Dat zou de heer Roethof als oud-liberaal ook moeten passen. Het moge zo zijn dat over de doodstraf vele malen in dit huis is gesproken, ook in bijzonder belangwekkende zin door de heer Roethof, maar het is voor de eerste maal dat nu het voorstel op tafel ligt met betrekking tot de grondwetsherziening. Het is ook voor de eerste maal dat dit gebeurt zonder dat er enige schriftelijke voorbereiding is geweest. Als met betrekking tot dit belangwekkende onderwerp ook de fractie, waartoe de heer Roethof behoort, het bijzonder belangrijk vindt dat deze zaak wordt geregeld, dan zou men zich daarop in ieder geval iets zorvuldiger hebben kunnen voorbereiden. De rest van dit huis zou dan hiermee niet rauwelijks zijn overvallen.
DeheerWoIff (CPN): Mijnheer de Voorzitter! In grote lijnen kan onze fractie zich verenigen met de ons voorgelegde voorstellen inzake grondwetswijziging. Ontegenzeggelijk is het wetsontwerp over de grondwettelijke bepalingen inzake de rechtspraak en de justitie het meest in het oog springende, al was het alleen maar qua omvang, en ook het belangrijkste. Dit neemt overigens niet weg dat het voorstel inzake de berechting van ambtsmisdrijven evenzeer aandacht en zorgvuldige overweging verdient. Wat de bepalingen inzake de justitie betreft, constateren wij dat de tekst van het ontwerp in brede schets neerkomt op een verzakelijking en een modernisering in de zin van een doorzichtigere formulering van de tekst van de huidige Grondwet. Het is gelukkig niet meer 'vanwege de Koning' en 'in naam des Konings'. Wij kunnen ons zelf noch het staatshoofd dergelijke termen, die allicht tot mystificatie leiden, aandoen. Dat zijn echter kleinigheden, waarover wij het gemakkelijk eens worden. De beschouwingen mijnerzijds wil ik toespitsen op artikel 6.10, waarover wij na herlezing van de stukken en bij het overwegen van de materie enige nadere vragen hebben. Dit artikel betreft de hele sfeer van gratiëring, amnestie en abolitie. Het is een goed ogenblik om dit alles, buiten actuele aanleidingen om, eens te toetsen en te trachten meer helderheid te verkrijgen. Het gaat mij daarbij in het bijzonder om het vraagstuk van democratische parlementaire controle, beslissing en initiatief en om de positie van de Kroon: staatshoofd en ministers. De oude nog steeds geldende formule: De Koning heeft het recht van gratie, roept bij vele burgers nog steeds de gedachte op, dat een mevrouw, voor zich heen mijmerend en peinzend, plotseling een handtekening zet die voor haar een waardeoordeel inhoudt en voor de justitiabele een ingreep in zijn leven ten goede of ten kwade. Daar moeten wij van af. Wat dat betreft heeft de molen van de grondwetsherziening al veel te langzaam gemalen. Het gaat om een Koninklijk Besluit, waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid op de voorgrond staat. Wij zijn het eens met de nieuw voorgestelde formulering, maar daarbij rijst bij ons de vraag wat nu eigenlijk moet worden verstaan onder het advies van een 'bij de wet aangewezen gerecht'. Betekent dat een verregaan-de uniformering van regels met be-Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3266
Wolff trekking tot gratiëring? Denkt men aan een college dat als het ware een eigen jurisprudentie op dit gebied gaat ontwikkelen? Het laatste lijkt ons ongewenst. Het gaat om de bijzondere omstandigheden en gedragingen van iedere justitiabele afzonderlijk. Wij hebben wel geleerd dat het in sommige gevallen ook gaat om de vraag of de rust in de maatschappij ten aanzien van het gepleegde delict is ingetreden en niet ieder moment de onrust kan herleven. Beide, de justitiabele en de maatschappij, zijn van belang. Het bij de wet aangewezen gerecht kan bij voorbeeld aantasten het vragen van advies aan en het geven van advies door de Hoge Raad. Kan de Regering op dit punt antwoorden? Het is bekend dat in bijzondere gevallen de Hoge Raad om advies wordt gevraagd bij gratiëring of dat hij advies geeft. Mijn vraag kan merkwaardig schijnen, omdat gegeven adviezen door ons wel eens zeer scherp zijn aangevallen, maar dat is het risico met ieder advies, van welke instantie dan ook. Het gaat hier om een principiële zaak. De Hoge Raad wordt benoemd, maar de voordracht wordt hier, in de Kamer, samengesteld. In het kader van het dualisme in ons staatsbestel, dat onder welke maatschappelijke verhoudingen ook gehandhaafd moet blijven, ligt daar de broze band tussen de politieke verantwoordelijkheid van leden van de Staten-Generaal en de onafhankelijke rechterlijke macht. Dat mogen wij niet veronachtzamen. Ik zeg erbij, dat mijn beschouwing geen uitnodiging is tot uitgebreide casuïstiek inzake een bij de wet aangegeven recht, maar alvorens ons standpunt te bepalen wensen wij graag nog wat meer inzicht in de materie. Amnestie kan volgens de nieuw voorgestelde bepaling bij wet of krachtens de wet worden verleend. Uit een standpunt van praktische hanteerbaarheid kunnen wij ons deze structuur krachtens de wet voorstellen. Het maakt een slagvaardiger optreden ten opzichte van bepaalde groepen mensen mogelijk krachtens de wet. De oorspronkelijke bepaling bij wet toegepast legt echter een zwaardere nadruk op de positie van het parlement. Waar het om justitiabelen en delicten gaat die worden beoordeeld in een politiek kader dient dit zwaartepunt ons inziens gehandhaafd te blijven. Wat is daarover de mening van de Regering?
Komt het tot een wijziging van de betreffende grondwetsbepaling als door de Regering beoogd, dan verdwijnt het middel van de abolitie. Wij willen niet terug naar de Bataafse Republiek of naar koning Willem I, maar dat verhindert ons niet, het middel van de abolitie toch nog in dit stadium van de behandeling ter sprake te brengen. De abolitie is bij ons weten het enige middel waarbij bij wet kan worden besloten, niet verder met een aangevangen strafvervolging door te gaan. Als het Openbaar Ministerie een zaak of een categorie zaken niet seponeert staan er, indien de ontwikkeling van het maatschappelijk denken daartoe in alle redelijkheid noopt, pas na een vonnis van de rechter mogelijkheden open tot gratie of amnestie en om het laatste gaat het. De Regering hanteert als middel tot afschaffing van de abolitie slechts één argument. Ik heb er althans maar een kunnen vinden. Abolitie is na 1848 nooit toegepast. Nu kan de conclusie die zijn van dr. Gravendijk, namelijk dat abolitie dood hout is. Met even veel recht kan men zeggen, dat alle regeringen sinds die tijd uit dood hout gesneden waren. Beide stellingen zijn te simpel en dienen te worden verworpen. Het gaat erom of dit middel op zich verwijderd moet worden uit de Grondwet. Sinds 1848 is het nooit gebruikt, maar sinds 1969 is het wel als mogelijke daad in de Kamer aan de orde gesteld. Ik herinner aan de debatten over de bezetting van het Maagdenhuis. Het vervolgingsbeleid en de daarop volgende berechting van studenten gingen uiteen lopen met het algemene rechtsgevoel zoals dat ook in de Kamer in verschillende vormen tot uitdrukking kwam. Het is ook aan de orde geweest in de zaak-Menten tijdens de episode van vermeende toezeggingen van de Minister van Justitie aan Menten. Daarna is het naar voren gekomen vanuit de maatschappelijke discussie als bewijs dat er maar één middel is om aan een aangevangen strafvervolging een ein-de te maken, te weten de abolitie. Een dergelijk besluit is aan het parlement voorbehouden. Wil de Regering de onderbreking van een aangevangen strafvervolging in alle gevallen onmogelijk maken of ziet zij langs andere weg mogelijkheden daartoe als dat maatschappelijk gerechtvaardigd en gewenst zou zijn, met handhaving van de beslissende stem van het parlement? Gezien de stroomversnellingen, die kunnen optreden in het maatschappelijk denken, dus ook bij de beoordeling van een delict -wel delict of geen delict lijkt ons deze vraag nog steeds actu eel. Wij mogen nooit vergeten dat het opportuniteitsbeginsel één van de hoofdpijlers is van ons strafrecht. Op-portuniteit, niet als een vulgarisatie maar als een op zichzelf positieve benadering van de maatschappelijke werkelijkheid, die zich steeds ontwikkelt. Dat brengt mij op de positie van het openbaar ministerie, van de staande magistratuur. Terecht heeft de Regering in de memorie van antwoord -ik betuig mijn instemming daarmee -ten opzichte van de bespiegelingen van D'66 gewaarschuwd tegen een verzelfstandiging van het openbaar ministerie. Een dergelijke verzelfstandiging, een verschaffing van een soort onafhankelijke positie aan het openbaar ministerie in de Grondwet zou hoogst ongewenst, zo niet ontoelaatbaar zijn. Het zou de positie van de rechter als onafhankelijk orgaan devalueren. Ik ben het overigens eens met wat de heerZeevalking indertijd heeft gezegd, namelijk dat de oordelen van de rechter wel degelijk kritisch bespreekbaar zijn in de maatschappij en in de Kamer. In de tweede plaats zou zoiets afbreuk doen aan de politieke verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie ten opzichte van het parlement. En dat is wel het laatste wat wij willen. De Regering heeft gewezen op het feit dat herhaalde malen door de Kamer opheldering is gevraagd over het vervolgingsbeleid dat in het algemeen onder de Ministervan Justitie valt. Als ik het goed heb, hebben wij in de afgelopen 10 jaar 7 interpellaties gehad over het vervolgingsbeleid; er zijn reeksen vragen over het vervolgings-beleid gesteld, die ik niet allemaal zal voorlezen maar ik heb ze via de computer kunnen terugvinden. Dat is een positieve ontwikkeling, hoe moeilijk het ook is, niet grensoverschrijdend te werk te gaan als het gaat om de vraag of het een individueel geval of een zaak met algemene aspecten betreft. De vraag blijft dan altijd in hoeverre het individuele geval symptomatisch is en in hoeverre een bepaald geval politieke consequenties heeft. Wij nemen in ieder geval liever het risico -en anderen ook naar ik heb gemerkt -iets te veel aan de Minister van Justite te vragen, gezien de eigen functie die het openbaar ministerie vervult, dan te weinig. De positie van het parlement als controlerend orgaan is van groot belang. Het gaat ook om de positie van Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3267
Wolff parlementairiërs die zich eventueel schuldig zouden maken aan ambtsmisd rijven. Dat is een moeilijk en mistig gebied. Er is in de literatuur heel gelukkig zo bijzonder weinig over te vinden. Er zijn praktisch geen uitgewerkte regels en jurisprudentie op dit punt. Ik ga nu spreken over de voorgestel-de wijziging van het oude artikel 178, nu verwoord in artikel 6.7. Voortaan zal dit uitsluitend gelden voor leden van de Staten-Generaal en de Ministers, dus niet voor commissarissen van de koningin, burgemeesters, leden van de Raad van State, enz. Die hele handel valt erbuiten. Dat zeg ik niet in oneerbiedige zin, maar die hele sfeer van werken valt erbuiten. De Regering heeft naar ons gevoel een correct standpunt. Zoals gebruikelijk, verdedigt zij dat dan ook heel slecht. Zij heeft namelijk het wezenlijke niet genoemd. Er wordt steeds gesproken over politieke ambtsdragers. Daarover kan men een boek schrijven. Met die definitie komt men niet verder op dit punt. Bij kamerleden gaat het om gekozenen volgens de normen van de Kieswet. Bij de ministers en de staatssecretarissen gaat het om personen die verantwoording afleggen aan de gekozenen, die tezamen de Staten-Generaal vormen. Bij commissarissen van de koningin of bij burgemeesters is dat helemaal niet het geval. Die leggen geen verantwoording aan provinciale staten of de gemeenteraad als zodanig af. De leden van de Raad van State doen dat evenmin. Volgens ons is dat het criterium waarom het gaat. Het geprivilegieerde forum is natuurlijk helemaal niet zo gepriviligeerd. Het gaat vooral om zorgvuldigheid ten aanzien van de Kamer en van leden van het kabinet, die aan die Kamer verantwoording verschuldigd zijn. Wij zijn het volmondig eens met de huidige tekst, luidende: ...wegens ambtsmisdrijven vervolging van kamerleden en ministers waartoe bij Koninklijk besluit of door de Tweede Kamer opdracht is gegeven. Nu hebben wij geruime tijdgeleden in dit Huis gedebatteerd over de zogenaamde poging tot omkoopaffaire, waarbij namen van kamerleden in het geding werden gebracht en justitiële autoriteiten bezig waren met een soort van 'factfinding mission'. Toen wij daarover interpelleerden heeft de Minister (toen nog een beetje liberaal en kamerlid) ons daarin gesteund; hij zag dat gevaar toen ook.
Wij hebben toen bemerkt hoe delicaat dit is, gezien de zelfstandige positie van de Staten-Generaal als instituut, en hoe van de kant van justitiële autoriteiten ervoor moet worden gewaakt om niet grensoverschrijdend te werk te gaan. Naar ons gevoel voorziet de huidige wetgeving onvoldoende in de periode, die wellicht voorafgaat aan een mogelijk Koninklijk besluit of een besluit van de Tweede Kamer om tot vervolging van een kamerlid over te gaan, omdat het zich schuldig maakt aan ambtsmisdrijven. Mogen wij naast dit artikel in de Grondwet verwachten, dat de Regering zich bezint op verder voor handen zijnde wetsteksten, onder andere over ambtsmisdrijven, om te bezien hoe de leemte op te vullen is. Ik beschik nu niet over het nummer van dat wetsontwerp, omdat dit debat wat vroeger is begonnen dan ik had verwacht. Mogen wij echter verwachten, dat de Regering zich daarop bezint om te zien, hoe die leemte op te vullen is? In de schriftelijke gedachtenwisseling is aan de orde geweest, of de rechter wetten zou mogen toetsen aan de Grondwet.
Minister Wiegel: Mij is nog steeds niet duidelijk geworden waarom u de verdediging van de Regering van haar standpunt -u noemde dat een loffelijk standpunt -zo slecht vond. U hebt dat wel gezegd, maar u hebt er geen bewijzen voor aangedragen. De heer Wolff (CPN): Op een bepaald ogenblik zegt u in de memorie van antwoord dat je er een heleboel dingen bij zou kunnen halen -hetgeen niet wordt gedaan -waarna het niet nader wordt gemotiveerd. Het gaat om parlementsleden -dat zijn dus gekozenen -en om leden van een regering die een verantwoordingsplicht hebben ten opzichte van die gekozenen. Dat is voor mij het criterium. Dat criterium is er niet bij de Raad van State, de burgemeesters, de commissarissen van de koningin en nog een hele reeks van politieke gezagsdragers. In de memorie is het toegespitst op politieke gezagsdragers, hetgeen ik zwak vind. Volgens mij ligt de essentie in het gekozen zijn en het hebben van directe verantwoordingsplicht ten opzichte van de gekozenen. Ik kom thans tot de toetsing van de wetten door de rechter aan de Grondwet. De Regering zegt dat wij dat niet moeten doen. De bestaande procedure moet volgens haar in tact blijven. Vooralsnog zijn wij het daarmee eens en stemmen wij in met de voorgestel-de tekst. Zolang de pluriformiteit onder de bevolking zich weerspiegelt in pluriformiteit in het parlement via het partijenstelsel het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging, zijn Staten-Generaal, Raad van State en ministerraad voldoende. In de stukken voert de Regering het argument van de eenheidsstaat, of een staat, onderverdeeld in deelstaten aan. Dat is een zeer legitiem argument. Het is echter nog wel een verschil of men leeft in een land waarin in het parlement de pluriformiteit volgens de evenredige vertegenwoordiging is weerspiegeld, of dat men leeft in een land met een twee-of driepartijenstelsel, waar men kan werken met eenvoudig te combineren meerderheden. Mocht Nederland ooit in die positie komen te verkeren, dan zou aan de or-de komen, de noodzaak van toetsing van de wetten door een ander orgaan aan de Grondwet. Ik zeg dit omdat het een belangrijk onderwerp is en omdat het onze steun aan de voorstellen van de Regering clausuleert. Het amendement van de heer Roethof, inhouden-de toevoeging van een artikel 6.2a. is door mij medeondertekend. Het artikel luidt: 'De doodstraf kan niet worden opgelegd'. Dat is een zeer ver gaande uitspraak. Het is er wel een van principieel humanitaire aard. Mijn medeondertekening is geen routineaangelegenheid geweest. Ik herinner mij hoe vroeger prof. mr. De Zaaijer geschreven heeft over de duidelijkheid van de positie van de CPN, direct na de tweede wereldoorlog inzake vraagstukken van landverraad en collaboratie, ook wat betreft de strafmaat. Onze opvatting was: streng voor de groten, mild voor de kleinen. Mijn partij en ook ikzelf hebben daarbij de doodstraf verdedigd, ook in de eerste naoorlogse verkiezingscampagne die ik mij nog zeer levendig kan herinneren. Met overtuiging sta ik daar nog steeds achter. Historisch vind ik dat nog steeds een duidelijke en juiste positie. We moeten echter in aanmerking nemen, dat de maatschappij zich heeft ontwikkeld, dat in de maatschappij zelve de krachten die tegenstand kunnen bieden aan het allergrootste kwaad, sterker worden. Ik zeg dit omdat naar mijn mening -we zullen echter nog verder discussieren over het amendement -de uitwerking van de vonnissen van Neurenberg geldend moet blijven. Tal van landen kennen echter de doodstraf nog steeds, onafhankelijk van de maatschappelijke stelsels, in Oost en West. In ons eigen land wordt van tijd tot tijd een beroep gedaan op primitieve instincten als het gaat om terrorisme, dat we allen afkeuren en als het gaat om extremiteiten die we Tweede Kamer 18 februari 1981
Grondwet
3268
Wolff allen afkeuren, om toch maar in de richting van de doodstraf te gaan. Daarom geloof ik dat het goed is, in onze Grondwet vast te leggen dat in Nederland de doodstraf wordt uitgebannen. Dat zal nationaal, maar ook in-ternationaal uitwerking kunnen hebben. De heer Brinkhorst (d'66): De heer Wolff noemde het Neurenbergtribunaal. Begrijp ik hem goed als ik zeg dat hij voor omstandigheden zoals in de Tweede Wereldoorlog, als er sprake is van genocide of andere misdrijven tegen de menselijkheid, de doodstraf wel zou willen handhaven?
De heer Wolff (CPN): Daarop zou ik graag pas in tweede termijn ingaan, als de indiener van het amendement zijn mening hierover heeft gegeven. Dat lijkt mij de meest redelijke formule die ik kan toepassen, ook gelet op de gesprekken die de heer Roethof en ik hierover hebben gevoerd. De algemene beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: De Regering zal morgen antwoorden. De vergadering wordt van 17.47 tot 19.30 uur geschorst.