Eindverslag - Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de Koning en de ministers alsmede de staatssecretarissen

Nr. 10

EINDVERSLAG Vastgesteld 28 november 1980

Slechts de leden van de C.D.A.-fractie hadden de behoefte om nog nadere opmerkingen en vragen aan de Regering voor te leggen. Met de beantwoor­ding daarvan zal, naar de mening van de bijzondere commissie voor de grondwetsherziening, de plenaire behandeling van dit wetsontwerp vol­doende zijn voorbereid.

Inhoudsopgave

Blz.

Algemeen

1 De indeling van de nieuwe paragraaf

3 Vergelijkend overzicht

3 Artikel 2.2.1 (ministeriële verantwoordelijkheid) 5 Artikel 2.2.2 (benoeming ministers)

5 Artikel 2.2.3 (instelling ministeries) 5 Artikel 2.2.5 (staatssecretarissen)

6 Artikel 2.2.7 (contraseign benoemingsbesluiten) 6 Artikel 2.2.8 (ambtsaanvaarding)

Algemeen

1 Samenstelling: Bakker (CPN), Abma (SGP), Van Thijn (PvdA), voorzitter, Geurtsen (VVD), Veerman (CDA), Rietkerk (VVD), Roethof (PvdA), Haas-Berger (PvdA), Kappeyne van de Coppello (VVD), ondervoorzitter, Stoffelen (PvdA), Van der Sanden (CDA), Kosto (PvdA), Salomons (PvdA), Aarts (CDA), Waltmans (PPR), Patijn (PvdA), De Vries (PvdA), De Kwaadsteniet (CDA), Van den Broek (CDA), Faber (CDA), Brinkhorst (D'66), Nijpels (VVD) en Van der Burg (CDA).

Op blz. 2 van de memorie van antwoord hadden de leden van de C.D.A.-fractie de passage aangetroffen waarin staat «... de Koning ... geen zelfstan­dige staatsrechtelijke bevoegdheden ...». Op blz. 3 hadden deze leden even­eens zulk een passage aangetroffen: «De Koning bezit... geen zelfstandige staatsrechtelijke bevoegdheden», hier evenwel met de toevoeging: «met in­achtneming van zijn taak bij kabinetsformaties». Kunnen de bewindslieden de zelfstandige staatsrechtelijke bevoegdheden van de Koning in die geval­len nader (limitatief) omschrijven? De bewindslieden schrijven over «de ontwikkeling van de balance of po­wer » binnen de Regering, over «hoe ... concreet de verdeling van de invloed tussen de samenstellende delen van de Regering is en zich ontwikkelt». Te lezen valt vervolgens op blz. 10/11: «Het eerste lid zal een verdergaande ontwikkeling in de verhouding Koningministers zeker niet behoeven te be­lemmeren ». Kunnen de bewindslieden iets meer zeggen over die mogelijke ontwikkelingen, hun aard en de richting waarin die zich kunnen voordoen? Of moet uit de passage bovenaan blz. 11 betreffende: «zekere grenzen» be­grepen worden, dat eigenlijk alleen gedacht wordt aan een mogelijke ver-

2 vel

Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16035, nr. 10

minderende invloed van de Koning? Overigens: is de term «balance of po­wer » wel zo gelukkig, aangezien er mogelijk nog wel evenwicht kan zijn, maar daarmede nog geen gelijk gewicht? Het speet de leden van de C.D.A.-fractie uiteraard zeer, dat een vraag hun­nerzijds voor de bewindslieden niet duidelijk was. Overigens verwijzend naar het kader waarin deze in het voorlopig verslag gesteld werd, wilden zij gaarne die vraag herhalen: «Kan niet de indruk ontstaan, dat deze zogeheten technische, tekstuele, aanpassende, moderniserende herziening van de Grondwet de constitutioneleparlementairemonarchale opbouw doet ver­dwijnen en vervangt door een meer republikeins getinte Grondwet, waarin nog een koningschap is voorzien?» Om de nuancering te verduidelijken hadden deze leden thans een aantal woorden in de geciteerde zin onder­streept. Deze leden hadden als zodanig noch van een «republikeinse Grond­wet », noch van «een republikeins getinte Grondwet» willen spreken. Zij had­den overigens in de memorie van antwoord in opmerkingen van de be­windslieden -bij voorbeeld ten aanzien van de positie en invloed van de Ko­ning -naar aanleiding van betreffende vragen een zekere mate van ant­woord op hun vraag weten aan te treffen. Hierbij kan bij voorbeeld gedacht worden aan de afwijzing van de term «regeringsbesluit» (memorie van ant­woord, blz. 11) (vgl. Jeukens, Grondwetsherziening 1980, afscheidscollege, blz. 9 en 10).

Twee direct achter elkaar volgende zinnen op blz. 3 van de memorie van antwoord hadden eveneens de aandacht getrokken van de leden van de C.D.A.-fractie, nl.: «Bedacht dient bij voorbeeld te worden dat de hoofdregel van ons parlementaire stelsel geheel berust op het ongeschreven staats­recht » en: «Uiteraard mag niet uit het oog worden verloren dat het onge­schreven staatsrecht een (noodzakelijke) aanvulling is van de Grondwet en niet andersom». Boeiend genoeg: een ongeschreven hoofdregel van ons parlementaire stelsel als aanvulling op de geschreven Grondwet. Die hoofd­regel van ons parlementaire stelsel zou dus bij wijze van spreken geruisloos, althans zonder Grondwetsherziening, kunnen verdwijnen. Sterker wellicht nog, die hoofdregel kan bij Grondwetsherziening ongedaan worden ge­maakt. Dit alles natuurlijk alleen wanneer er zo beslist zou worden door (de Regering en) het parlement. Blijft slechts de vraag, waarom die hoofdregel bij een algehele herziening niet te verwoorden in de Grondwet? Overigens spreken de bewindslieden over «de» hoofdregel van ons parlementaire stel­sel. Deze leden zouden gaarne willen weten, welke regel door de bewindslie­den als de hoofdregel wordt gezien.

Wanneer de bewindslieden schrijven over «de staatsrechtelijke werkelijk­heid », «verouderde termen» en «geen breuk in de bestaande verhoudin­gen », lijkt dat toch onvoldoende. Zijn de termen verouderd of zijn de staats­rechtelijke verhoudingen sinds de termen werden neergeschreven veran­derd?

De leden van de C.D.A.-fractie hadden waardering voor de aandacht thans in de memorie van antwoord besteed aan het vraagstuk van de zogenaamde scheiding der machten. Zij konden zich in het algemeen wel vinden in het­geen door de bewindslieden naar aanleiding van hun vragen in het voorlo­pig verslag naar voren was gebracht. Zij behielden zich overigens ook op dit punt een nadere gedachtenwisseling voor. Een zo helder mogelijke aandui­ding van de toedeling van de diverse machten, hoe gecompliceerd de wer­kelijkheid ook mag zijn, is van wezenlijke betekenis. In dit kader achtten deze leden bij voorbeeld ook de probleemstelling van de zijde van de leden van D'66 en de reactie daarop van de bewindslieden van belang (blz. 5/6/7). Deze leden zouden nog een wat nadere omschrijving op prijs stellen van de eerste alinea op blz. 4 memorie van antwoord, met name van de op een na laatste zin van die alinea. De leden van de C.D.A.-fractie stemden in met de alinea op blz. 5 van de memorie van antwoord betreffende de opvatting van de leden van de V.V.D.-fractie. Zij hadden ook kennis genomen van de in het verlengde hier­van liggende passage over de beschouwingen van die leden op blz. 10. Niet Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16035, nr. 10

geheel duidelijk was het de leden van de C.D.A.-fractie geworden in hoever­re en in welke mate en in welke omstandigheden -naar de opvatting van de bewindslieden -ministers (en staatssecretarissen) gehouden zijn hun per­soonlijke (van «het» «kabinets»standpunt afwijkende) opvattingen in pectore dienen te houden.

De indeling van de nieuwe paragraaf De leden van de C.D.A.-fractie waren er vooralsnog niet van overtuigd dat de door hen gesuggereerde opzet van deze paragraaf geen voorkeur zou verdienen boven de voorkeur van de bewindslieden. Deze leden wilden tevens -zij verwezen ook naar het ter zake gestelde naar aanleiding van wetsontwerp 16034-de vraag optafel leggen of het niet de voorkeur zou verdienen als titel van hoofdstuk 2 in plaats van «Rege­ring » te kiezen «Koning en ministers». Zij meenden dat daarmee de inhoud van de beide voorgestelde paragrafen beter wordt gedekt. Daardoor zou ook de indeling in twee paragrafen kunnen verdwijnen. Overigens zou het met handhaving van de indeling in twee paragrafen ook nog denkbaar zijn die paragrafen vervolgens de titels «Koning» en «Koning en ministers» mee te geven. Het lijkt in dat geval uit een oogpunt van syste­matiek geen bezwaar te zijn, als het hoofdstuk reeds de titel «Koning en mi­nisters » heeft, ook een paragraaf van dit hoofdstuk aldus te benoemen. Deze leden wilden, ter verduidelijking, met het hier volgende vergelijkende overzicht het geheel van hun overwegingen -ten aanzien van de indeling van hoofdstuk en paragrafen en met betrekking tot de inhoud van een aantal artikelen -nog eens ter overweging voorleggen.

Vergelijkend overzicht

wetsontwerpen A 16035 B 16035

leden van de C.D.A.-fractie

HOOFDSTUK 2

Regering

HOOFDSTUK

Koning en ministers

• - 

  Koning §2. Koning en ministers

II. Koning §2. Koning en ministers A. Artikel 2.2.1 1. De Regering wordt gevormd door de Koning en de ministers. 2. De Koning is onschendbaar; de mi­nisters zijn verantwoordelijk.

Artikel 2.2.1 1. De Koning en de ministers vormen de regering. 2. Idem.

Artikel 2.2.2 De minister-president en de overige ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen.

Artikel 2.2.3 Idem

Artikel 2.2.3 1. Bij koninklijk besluit worden minis­teries ingesteld. Zij staan onder leiding van een minister. 2. Ook kunnen ministers worden be­noemd die niet belast zijn met de lei­ding van een ministerie.

Artikel 2.2.4 Bij koninklijk besluit worden ministe­riële departementen ingesteld. Zij staan onder leiding van een minister.

Artikel 2.2.5 Naast de ministers die belast zijn met de leiding van een ministerieel depar­tement kunnen ook ministers be­noemd worden die niet belast zijn met de leiding van een ministerieel depar­tement.

Artikel 2.2.5

Artikel 2.2.6 1. Bij koninklijk besluit kunnen staats-

• - 

  Idem secretarissen worden benoemd en ontslagen.

• - 

  Idem.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16035, nr. 10

• - 

  Een staatssecretaris treedt in de ge­vallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minis­ter op. De staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onvermin­derd de verantwoordelijkheid van de minister.

Artikel 2.2.7 Het besluit waarbij de minister-presi­dent wordt benoemd, wordt door de Koning en mede door hemzelf onder­tekend.

De besluiten waarbij de overige minis­ters en de staatssecretarissen worden benoemd of ontslagen, worden door de Koning en mede door de minister­president ondertekend.

Artikel 2.2.8 (vóór nota van wijzigin­gen)

Bij de aanvaarding van hun ambt leg­gen de ministers en de staatssecreta­rissen ten overstaan van de Koning een eed, dan wel verklaring en belofte, van zuivering af en zweren of beloven zij trouw aan de Grondwet en een ge­trouwe vervulling van hun ambt, op de wijze bij de wet voorgeschreven.

B. Artikel 2.2.4 1. De ministers vormen tezamen de ministerraad. 2. De minister-president is voorzitter van de ministerraad. 3. De ministerraad bevordert de een­heid van het regeringsbeleid.

Artikel 2.2.8 (eerder 2.2.7) Het koninklijk besluit waarbij de minis­ter-president wordt benoemd, wordt mede door hem ondertekend. De koninklijke besluiten waarbij de overige ministers worden benoemd of ontslagen, worden mede door de mi­nister-president ondertekend.

De koninklijke besluiten waarbij de staatssecretarissen worden benoemd of ontslagen, worden mede door de betreffende minister ondertekend.

Artikel 2.2.9 (eerder 2.2.8) N.v.W. Op de wijze bij de wet voorgeschreven leggen de ministers en de staatssecre­tarissen bij de aanvaarding van hun ambt ten overstaan van de Koning een eed, dan wel verklaring en belofte, van zuivering af en zweren of beloven zij trouw aan de Grondwet en een getrou­we vervulling van hun ambt.

Artikel 2.2.2 1. De ministers vormen de minister­raad.

• - 

  Idem. 3. De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen beleid en bevordert de eenheid van het rege­ringsbeleid; of: De ministerraad be­handelt het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat be­leid.

Artikel 2.2.6 Alle wetten en koninklijke besluiten worden door de Koning en mede door een of meer ministers of staatssecreta­rissen ondertekend.

Artikel 2.2.7 (eerder 2.2.9) Alle wetten en koninklijke besluiten worden door de Koning en door een of meer ministers of staatssecretarissen ondertekend.

Voor hun argumentatie ten aanzien van de indeling wilden deze leden me­de verwijzen naar hetgeen zij in het voorlopig verslag naar voren brachten. Zij waren gevoelig voor het argument van de bewindslieden tegen de ver­plaatsing van het voorgestelde artikel 2.2.6 het slot van de paragraaf. Dit in hun opzet als 2.2.9 voorgestelde artikel hadden zij derhalve thans als artikel 2.2.7 opgenomen. Deze leden bleven pleiten voor een afzonderlijk artikel betreffende de mi­nisters zonder portefeuille als «bijzondere categorie». Zij zouden derhalve hun suggestie tot splitsing van artikel 2.2.3 vooralsnog willen handhaven. Voor de wens van de bewindslieden de tweede zin van het eerste lid te hand­haven hadden deze leden overigens bij nader inzien begrip. Op de tekstuele inhoud wilden deze leden bij de betreffende artikelen afzonderlijk terugko­men.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16035, nr. 10

Artikel 2.2.1 (ministeriële verantwoordelijkheid)

De leden van de C.D.A.-fractie vermoedden, dat in de eerste zin van de tweede alinea onder het kopje Artikel 2.2.1 op blz. 9 gelezen moet worden ar­tikel 86, vierde lid, in plaats van derde lid. De leden van de CD.A-fractie hadden vooralsnog hun voorkeur behouden voor de tekst: «De Koning en de ministers vormen de regering». Stellig komt ook op deze wijze de eenheid tussen Koning en ministers tot uitdrukking. Te­vens definieert ook deze tekst het begrip regering. Ten slotte sluit de door deze leden gesuggereerde tekst goed aan bij de terminologie van de vooraf­gaande artikelen 2.1.1/2.1.18.

«Kabinet» is de totaliteit van ministers en staatssecretarissen, volgens de bewindslieden. Dit hadden de leden van de C.D.A.-fractie nog niet eerder zo duidelijk in een officieel stuk zien staan. Verder vermelden de bewindslie­den, dat een kabinet niet beschouwd kan worden als een orgaan met eigen staatsrechtelijke bevoegdheden. De conclusie moet dus bij voorbeeld zijn: het kabinet doet niets, althans het vergadert nooit. Interessant is ook in dit kader hetgeen te lezen is op blz. 12: «de term «mi­nisterie » is als aanduiding van «kabinet» niet meer gangbaar». Nog een vraag wilden deze leden stellen: werd vroegerook na de invoering van het instituut van de staatssecretaris -met kabinet alleen bedoeld het totaal van ministers? Zo ja, dan is het staatsrecht blijkbaar ook hier in ontwikkeling. Vgl. ook blz. 18 memorie van antwoord.

Artikel 2.2.2 (benoeming ministers)

Dat de bewindslieden enige nadere informatie (blz. 11 memorie van ant­woord hadden verstrekt over de woorden «naar welgevallen», waardeerden de leden van de C.D.A.-fractie. De leden van de C.D.A.-fractie hadden in het voorlopig verslag (blz. 6) gesteld, dat aan de passage in de memorie van toelichting op blz. 6 «dat een minister of staatssecretaris die het vertrouwen van een parlementaire meer­derheid mist, niet kan aanblijven», toegevoegd had kunnen worden: «tenzij hij niettemin wordt gedoogd». De bewindslieden achtten deze toevoeging blijkens de memorie van antwoord op blz. 12 «overbodig». Deze leden kon­den dit niet beamen. Wel konden zij zich scharen achter de zin, welke de be­windslieden thans achter «overbodig» lieten volgen om hun bedoeling na­der te omschrijven. Daarin wordt gesproken over: geacht worden het ver­trouwen te hebben. Met die formule hadden deze leden geen moeite. Daar valt gedogen onder.

Artikel 2.2.3 (instelling ministeries)

De leden van de C.D.A.-fractie wensten nog terug te komen op de begrip­pen ministerie, ministerieel departement en departement. Van deze drie be­grippen mag «ministerieel departement» niet zo erg veel wortel geschoten hebben, van de bewering dat de aanduiding «ministerie» zeer gebruikelijk zou zijn, waren zij niet overtuigd, zeker niet als men die aanduiding vergelijkt met het in het spraakgebruik zeer bekende en hanteerbare begrip departe­ment, dat ook in de onderhavige stukken zijdens de bewindslieden herhaal­delijkterechtwordt gebruikt. Het leek deze leden dan ook beter het be­grip departement te handhaven en verder te laten inburgeren. Dat daarbij in de Grondwet de nadere aanduiding «ministerieel» voor departement (even­tueel) gehandhaafd zou worden, leek hun geen probleem te zijn. Deze leden hadden eerder en ook hiervoor reeds gepleit voor een afzon­derlijk artikel betreffende ministers zonder portefeuille. De bewindslieden be­toogden in de memorie van antwoord naar aanleiding van een vraag van deze leden, dat er slechts in zoverre verschil in staatsrechtelijke bevoegdhe­den met de minister als hoofd van een ministerie is, dat ministers zonder por­tefeuille niet belast zijn met de leiding van een departement. Deze leden Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16035, nr. 10

vroegen zich af of ook verwoord zou kunnen worden, dat ministers zonder portefeuille geen eigen begrotingshoofdstuk hebben. Daaraan zou de vraag gekoppeld kunnen worden of dat bepaalde staatsrechtelijke consequenties heeft. Betreffende de positie van de ambtenaren meenden deze leden uit de me­morie van antwoord te moeten begrijpen, dat -bij voorbeeld -alle ambte­naren op het Departement van Buitenlandse Zaken formeel worden be­noemd door de Minister van Buitenlandse Zaken. Kan dit tevens inhouden: informeel -tevens -door de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking? Deze leden hadden begrepen, dat alle ambtenaren op het betreffende depar­tement ondergeschikt zijn aan beide ministers.

Artikel 2.2.5 (staatssecretarissen)

Voor de leden van de C.D.A.-fractie was ook na de memorie van antwoord de positie van de staatssecretaris nog niet geheel duidelijk. Ook het ant­woord op de vraag naar mogelijke ontwikkeling van het ambt van staats­secretaris stond hun niet helder voor de geest. De ruimte voor die ontwikke­ling is in feite zeer groot, zo stellen de bewindslieden. Wel worden (uiterste) grenzen gezien. Deze leden zouden gaarne iets duidelijker willen zien welke ontwikkelingen van dit ambt op zich zelf als redelijk mogelijk zouden kunnen worden beschouwd en in hoeverre die ontwikkelingen dan verwijderd zijn van de huidige positie. Lazen deze leden terecht uit de memorie van ant­woord, dat een staatssecretarisdie ingevolge de grondwettelijke bepaling «als minister» kan optreden -minister ad interim kan zijn naast een «echte» minister ad interim? Kan dit ook in hetzelfde tijdsbestek? Deze leden waren verheugd, dat hun indruk juist was, dat benoeming van een staatssecretairs bij een minister zonder portefeuille mogelijk wordt. Zij vroegen zich overigens af in hoeverre dit wenselijk is. Zij wilden ook de vraag stellen of een minister zonder portefeuille eigenlijk zelf al niet een («ontwik­kelde ») staatssecretaris was (met stemrecht in de ministerraad)? Deze leden betreurden het, dat de bewindslieden tegen de term «ondermi­nister » ook in de memorie van antwoord, geen ander argument hebben, dan dat de vervanging van de term staatssecretaris de onjuiste indruk zou kun­nen wekken, dat in de positie van dit ambt wijziging zou worden gebracht. Deze leden zagen tussen beide termen niet zo'n groot verschil, dat daardoor een onjuiste indruk zou ontstaan. Bovendien zou een onjuiste indruk in alle nuchterheid niet kunnen ontstaan, indien desgewenst duidelijk wordt ge­maakt, dat in de positie van dit ambt geen wijziging wordt gebracht. Immers blijkt dit niet de bedoeling te zijn. Overigens blijft, zoals duidelijk is gemaakt, er zeer grote ruimte voor ontwikkeling van het ambt. Deze leden hadden kennis genomen van hetgeen de bewindslieden over het aantal staatssecretarissen hadden geantwoord. Zij hadden een reactie gemist op de vraag naar het aantal staatssecretarissen in relatie tot het aan­tal ministers. Deze leden doelden daarbij o.a. op een eventuele verminde­ring van het aantal ministers waartegenover een vermeerdering van het aantal staatssecretarissen niet bij voorbaat geheel uit te sluiten zou zijn.

Artikel 2.2.7 (contraseign benoemingsbesluiten)

De ledenvan de C.D.A.-fractie hadden geen bezwaar tegen het expliciet vermelden van de Koning in artikel 2.2.6. Maar juist daarom is de vermel­ding «door de Koning» in artikel 2.2.7 niet nodig. De toevoeging «koninklijk» mag misschien overbodig zijn, maar het lijkt logisch niet de ene keer te spre­ken over «koninklijk besluit» (artikel 2.2.2, 2.2.3, 2.2.5 en 2.2.6) en dan weer over besluit (artikel 2.2.7). Vandaar dat deze leden hun voorstel, gedaan in het voorlopig verslag, handhaafden om te lezen: «Het koninklijk besluit waarbij de minister-president wordt benoemd, wordt mede door hem on­dertekend ». Zij meenden uit de memorie van antwoord te mogen begrijpen, dat dit bij de bewindslieden niet op bezwaar zou stuiten.

Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16035, nr. 10

Deze leden zouden in navolging van een zo gewijzigde eerste zin ook het volgende van dit artikel willen aanpassen. Bovendien zouden zij de besluiten ten aanzien van ministers en staatsse­cretarissen apart willen noemen, waarbij die betreffende de ministers mede door de minister-president worden ondertekend en die betreffende de staatssecretarissen door de betreffende minister. Het ontslag van een staats­secretaris moge (mede) een zaak zijn van algemeen regeringsbeleid, dat be­tekent nog niet, dat derhalve de minister-president zou moeten contrasigne­ren. Dat kan de minister, waarbij de staatssecretaris behoort, ook zelf doen. Deze leden zouden over het vraagstuk van het aldus aangeduide anticipe­rend contraseign en de door de bewindslieden genoemde algemeen aan­vaarde «samenval van rechtmomenten» gaarne nog een nadere uiteenzet­ting ontvangen, waarbij tevens een vergelijking van de huidige en toekom­stige situatie.

Artikel 2.2.8 (ambtsaanvaarding)

Voor het bij nota van wijziging aanpassen van de tekst van dit artikel wa­ren de leden van de C.D.A.-fractie erkentelijk.

De voorzitter van de commissie, Van Thijn De griffier van de commissie, De Beaufort

Tweede Kamerzitting 1980-1981,16035, nr. 10