De behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten - Handelingen Tweede Kamer 1976-1977 09 december 1976 orde 9
Inhoudsopgave van deze pagina:
Aan de orde is de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten (13872); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake sociale grondrechten (13873).
De algemene beraadslaging wordt geopend.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Een aanvang wordt thans gemaakt met de mondelinge openbare beraadslaging van voorstellen die de concrete aanzet vormen tot een totale grondwetsherziening. De Grondwet werd ook in het jongste verleden herhaaldelijk op onderdelen gewijzigd. Tientallen jaren hield men zich na de Tweede Wereldoorlog bezig met de vraag, of gedeeltelijke wijziging wel voldoende was en of niet een algehele herziening overwogen moest worden. Staatscommissies, commissies en werkgroepen van staatsrechtdeskundigen kwamen, schreven proeven van een nieuwe grondwet en gingen. Vaste gegevens daarbij waren een voortgezette worsteling met de constitutie, en het feit dat er altijd wel iemand was in die staatscommissies, commissies en werkgroepen die Donner heette. Het huidige kabinet heeft zich ten doel gesteld de grondwettelijke oogst binnen te halen. Daarvoor diende het eerst in de zomer van 1974 een nota in met een overdaad aan wormstekige staatsrechtelijke vruchten, zoals bijvoorbeeld de invoering van een districtenstelsel en de directe verkiezing van een kabinetsformateur. Nadat de Kamer dat bij voorbaat rotte ooft in januari 1975 had verwijderd, kon de werkelijke voorbereiding van een integrale grondwetsherziening beginnen. Ruim twee jaar kregen kabinet en parlement de tijd. Gedachtig festiviteiten die kort geleden, niet alleen in het gehele land maar ook in het gebouw dezer Kamer hebben plaatsgevonden, zou men het tijdstip dat nu is aangebroken kunnen omschrijven met de strofe uit een lied, luidende: 't heerlijk avondje is gekomen'. Ik hoop van harte, maar ik vrees dat hoewel de dichterlijke, illusionaire inspiratie zonder twijfel aanwezig is geweest, de kans op surprises klein is en de omvang aan gaven gering. 'Wat toch is het geval'? De totale herziening omvat 34 wetsontwerpen. Daarvan zijn er slechts 17 ingediend. Van die 17 zijn er nu 4 voor plenaire behandeling gereed (een is zelfs al aangenomen). Van 7 is een voorlopig verslag uitgebracht en wacht de Kamer de memorie van antwoord af. Met 6 wetsontwerpen moet de Kamer haar schriftelijke voorbereiding nog zelfs aanvangen. De overige 17 wetsontwerpen moeten nog verschijnen. Van een afronding van de
Tweede Kamer 9 december1976
Volkshuisvestingen Ruimtelijke Ordening Grondwet
1973
eerste lezing door de Staten-Generaal vóór de verkiezingen in mei 1977 kan dus geen sprake zijn. Al voor de indiening van de eerste wijzigingsvoorstellen zag de Regering het mislukken van haar streven aankomen. Zij liet dat in de Eerste Kamer doorschemeren in maart van dit jaar en bevestigde dat nog eens in een mondeling overleg in deze Kamer in mei. Wel zou de Regering gestaag doorgaan met het indienen van wetsontwerpen. Op zich zelf een nuttig streven. Hoe eerder het parlement de wijzigingsvoorstellen in één totaal verband met elkaar kan bezien, hoe beter. Maar noopte dat tot een zo vlug mogelijk afwerken van wijzigingsvoorstellen vóór de aanstaande verkiezingen? Naar de mening van mijn fractie niet. Wij gaven de voorkeur aan een rustige, weloverwogen behandeling met als eindpunt voor de mondelinge eerste lezing de verkiezingen van 1981. De Kamer zou in alle rust de schriftelijke voorbereiding hebben kunnen aanvangen, wetsontwerp voor wetsontwerp, zonder aan een zeer nabij tijdstip gebonden te zijn. Wat gebeurt er nu? In een jachtig tempo worden grondwetswijzigingen afgeraffeld van een materie die tot een van de belangwekkendste onderdelen van de nieuwe Grondwet behoort. Wat door een departement in op zijn minst één jaar, nog afgezien van de jarenlange algemene aanloop, wordt bedacht, moet door de Tweede Kamer in enkele maanden beoordeeld worden, zonder dat er vaklitteratuur over verschenen is, zonder ruime gelegenheid tot raadplegen van deskundigen uit de achterban. De Tweede Kamer werd en wordt wel een te snelle reactie verweten. In dit geval zou het zeker terecht zijn. Als er daarenboven nog enige zekerheid zou bestaan dat die overhaasting tot enig concreet resultaat zou leiden, dan zou daarin nog een excuus gevonden kunnen worden. Maar die zekerheid ontbreekt. Ik weet niet wat de Eerste Kamer zal doen en de zelfstandige positie van de beide Kamers der Staten-Generaal vergt dat ik daar ook geen bespiegelingen aan wijd. Wij zullen gewoon moeten afwachten wat er gaat gebeuren. Besluit de Eerste Kamer tot niet behandelen of zelfs tot verwerpen -waartoe zij uiteraard het volste recht heeft -van voorstellen die de Tweede Kamer heeft aanvaard, dan ontvalt aan de drift der beraadslaging hier in terugblik iedere zin. Neemt de Eerste Kamer wel de grondwetsvoorstellen aan die deze weken onze Kameragenda sieren, dan vormen die voorstellen nog niet eens één hoofdstuk, één in de ogen van de Regering afgesloten geheel. De Minister-President heeft de totstandkoming van de nieuwe Grondwet vergeleken met de totstandkoming en in-voering van het nieuwe BW, telkens een nieuw boek. Naar mijn mening gaat die vergelijking niet op: de onderlinge samenhang van hoofdstukken van de Grondwet is nauwer dan die tussen boeken van het BW. Maar zelfs al zou die vergelijking niet mank gaan, dan struikelt zij toch op het onvoltooid zijn van het eerste hoofdstuk. Deze Kamer heeft al veel eerder besloten de thans voorliggende voorstellen in eerste lezing af te doen. Als minderheid voegen wij ons naar dat besluit, echter niet dan nadat wij onze bezwaren daartegen nog eens publiekelijk hebben uitgemeten. Het is opmerkelijk dat bij de discussie over een nieuwe Grondwet zo weinig aandacht is besteed aan het wezen van de Grondwet zelf. Als ik mij goed herinner is alleen de heer Jurgens bij de behandeling van de Nota inzake Grondwetsherziening er op ingegaan. Kennelijk achten wij het hebben van een Grondwet langzamerhand een zo vanzelfsprekende zaak, dat wij het niet nodig vinden het wezen van ons constitutionele bestel nader te analyseren. Toch zou het goed zijn als het wel gebeurde. Ik heb niet de pretentie dat te kunnen, noch de spreektijd om het te doen. Wel wil ik zonder naar volledigheid te streven enkele eigenschappen noemen die onze Grondwet heeft en naar mijn mening ook behoort te hebben, vooral ook omdat die opvatting doorwerkt in de benadering van mijn fractie ten opzichte van de aanhangige voorstellen. In een verslag van een onderzoek over het verschijnsel Grondwet door de heren Van Maarseveen en Van der Tang heb ik een veelvoud aan onderscheidingen van soorten grondwetten aangetroffen die duizelingwekkend was. Ik maak slechts een beperkte keuze uit een aantal functies die een Grondwet kan hebben speciaal met betrekking tot de politiek. De Nederlandse Grondwet heeft een registratiefunctie -zij registreert politieke ontwikkelingen die hun beslag hebben gekregen. Zij heeft een barriè-refunctie, want door de moeizame manier waarop zij gewijzigd wordt, houdt zij snelle veranderingen tegen, tenzij iedereen het met elkaar eens is dat er snel iets veranderd moet worden. In de praktijk echter plegen de veranderingen zich heel geleidelijk te voltrekken. De Grondwet heeft een conserveringsfunctie omdat zij de resultaten van politieke strijd voor langere tijd conserveert. De pacificatie van de zogenaamde schoolstrijd is er een treffend historisch voorbeeld van. Zij heeft een kanalisatiefunctie omdat zij politieke conflicten kanaliseert. Zij heeft een regulatiefunctie omdat zij besluitvormingsprocessen reguleert. Twee functies heeft de Grondwet bepaald niet: namelijk de programmeringsfunctie, het programmeren van het handelen overeenkomstig de doelstellingen van de heersende machthebbers, en de indoctrinatiefunctie, het inscherpen van een bepaalde ideologie. Dat zou ook in onze opvattingen van een veelvormige democratie onjuist zijn -in Nederland is er niet één vaste politieke meerderheid als drager van een bepaalde ideologie of een bepaald politiek programma. En als er toch zo'n meerderheid zou komen, dan zou het door ons desalniettemin ontoelaatbaar worden geacht dat aan minderheden het meerderheidsstandpunt als dwingende norm zou worden opgedrongen. In de Grondwet worden de hoofdpunten van ons democratische staatsbestel verankerd. Zij bevat niet meer dan een raamwerk waarbinnen voldoende ruimte gelaten moet worden voor toekomstige ontwikkelingen, met de mogelijkheid overigens bepaalde ontwikkelingen die men niet wil, af te snijden. Erzijn bepalingen in de huidige Grondwet die zichzelf duidelijk hebben overleefd en het zal geen inspanning kosten die bepalingen te schrappen. Veel moeilijker is het heldere en evenwichtige formuleringen te vinden die de bewegingen die in het recht gaande zijn, kunnen omspannen en tevens niet zo algemeen en vaag zijn dat hun betekenis teloor gaat. Wat ik tot nog toe aan voorstellen tot wijziging der Grondwet gezien heb boezemt mij groot respect in voor het werk dat onder verantwoordelijkheid van de Regering door de Regeringscommissaris en zijn medewerkers, ongetwijfeld ook op verschillende departementen, is verricht. Dat ik op enkele onderdelen kritiek of twijfels heb, doet aan mijn algemene waardering niet af. Een groot deel van de inhoud van de Grondwet behelst een omschrijving van processen van besluitvorming; de organen die de besluiten nemen, hun bevoegdheden, taak en wijze van samenstelling worden nader aangegeven; het geleiden van macht als het ware. Daarnaast worden rechten van individuen in de gemeenschap gemarkeerd. Tussen het formeel geleiden
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1974
van publieke macht en individuele rechten bevindt zich een steeds groter wordend gebied waar conflictsituaties tussen die beide worden verwacht die men wil keren met het maken van wetten. Dat sluit nog enigszins aan bij het 19e-eeuwse legalistische optimisme, toen men moest gaan codificeren: als je een conflictsituatie oplost met een wettelijk geconstrueerd evenwicht, dan ben je klaar, dan heb je de onderlinge rechtsverhouding gegarandeerd. Ook in de onderhavige grondwetsvoorstellen worden nieuwe onontgonnen gebieden betreden met het voornemen daarover wetten te maken tot het zekerstellen van rechten. Tegenwoordig zijn we geneigd de uitstraling van wetgeving meer te relativeren. Misschien komen we nog wel eens zover dat we het streven naar perfectionistische regelingen verlaten en dat we, paradoxaal genoeg, rechten beter gewaarborgd achten door ervan af te zien ze in wetten of andere regelingen te omschrijven. Een omschrijving betekent immers veelal een beperking. Als in wetgeving een doorlopende reeks van beleidsdaden wordt vastgelegd, kan men zeggen dat beleid wordt geobjectiveerd tot wet. Of iets tot algemeen geldende norm moet worden verheven, is een arbitraire, politieke beslissing. Er is geen handboek waarin bij voorbaat staat aangegeven wat in een beschikking thuis hoort, wat in een ministeriële verordening, wat in een algemene maatregel van bestuur, wat in een wet of wat in de Grondwet. Dat wordt niet door de wetenschap uitgemaakt, maar door de politiek. Toch verdient het uit een oogpunt van systematiek aanbeveling beleidsoverwegingen, die per situatie en wenselijkheid kunnen verschillen, niet als hoogste rechtsnorm, en dus in de Grondwet vast te leggen. Een Grondwet die werkelijk als fundament moet dienen, moet stevig en betrouwbaar zijn, het resultaat van zorgvuldige afweging en overeenstemming bij zeer velen, niet een politiek program dat op kortstondige actualiteit is gericht. Daarom kan ik ook met instemming uit het Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, Donner-Van der Pot een passage aanhalen, waarvan ik aanneem dat zij van Donner is, luidende: 'Terecht mijns inziens heeft echter de staatscommissie (dat was de staatscommissie Cals-Donner, de heer Donner geeft hier in wezen zich zelf gelijk) aan het standpunt vastgehouden, dat de Grondwet noch een programmering van de nationale inspanning, noch de verplichtende vastlegging van de doeleinden en grondslagen der samenleving behoort te zijn. In een pluralistische samenleving als de onze, is haar taak, zo goed als van het gehele staatsrecht, om het raam aan te geven, waarbinnen de noodzakelijke besluitvorming plaats heeft, de staatkundige keuzen worden gedaan, herzien en eventueel herroepen. Uiteraard vormt de keuze van dat raam reeds een fundamentele beslissing over de verhouding van gezag en vrijheid ...' (1972, blz. 148). De eerste artikelen van de nieuwe Grondwet raken terstond het spanningsveld tussen gezag en vrijheid -zij trachten enkele zeer belangrijke rechten, vrijheden -zo men wil -aan de burger te verzekeren. Ik vind dat een gelukkige aanvang, niet alleen uit historisch oogpunt omdat de zogenaamde klassieke grondrechten als het ware de eerste prikkel voor geschreven constituties zijn geweest, maar ook vooral vanuit een principieel liberaal standpunt, dat de rechten van de mens als individu in de gemeenschap voorop behoren te worden gesteld. De spanning tussen gezag en vrijheid blijft heel actueel, stellig naarmate de macht van de overheid, van de gemeenschap opdringt. Bij een andere gelegenheid (een begroting van CRM) en bij een ander onderwerp -het ging toen om politieke bewustwording als vorm van geestelijke vrijheid -heb ik een bepaald beeld gebruikt, nl. een soort cirkel, een innerlijke privésfeer waarin het individu alleen en uitsluitend uitmaakt wat hij wezenlijk wil. Die sfeer behoort zoveel mogelijk onaangetast te blijven. Ik zeg uitdrukkelijk: zoveel mogelijk. Geen enkele vrijheid, geen enkel recht kan absoluut zijn -er moeten inbreuken soms worden toegelaten. De grondrechten die men van oudsher met de term 'klassiek' pleegt aan te duiden, trachten de privécirkel van het individu onaangetast te laten door de overheid op te leggen zich van inmenging te onthouden. De Regering heeft die oude grondrechten thans gemoderniseerd en er nieuwe aan toegevoegd. Ik denk aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het streven om rechten en aanspraken van de burger te vergroten heeft tot de volgende redenering geleid: de vrijheid om iets te doen is heel aardig, maar eigenlijk leeg als je niet ook materieel de middelen hebt om die vrijheid gestalte te geven, in te vullen. Niet iedereen beschikt feitelijk over de middelen om dat te doen. De volgende stap is dat de overheid die middelen moet verschaffen. Rechtsregels die beslag leggen op middelen om aan de burger het verwezenlijken van een aantal vrijheden te garanderen, worden tegenwoordig 'sociale grondrechten' genoemd. In de sfeer van het welzijnsbeleid spreekt men van basisvoorzieningen. Het heeft voor het overheidsbeleid, en met name de financië-le kant ervan, zeer zwaarwegende consequenties als een sociaal grondrecht gegarandeerd wordt. Een van de markante trekken van de onderhavige Grondwetsvoorstellen is dat daarin sociale grondrechten als zodanig worden geïntroduceerd. Dat is een nobel streven, alleen blijft het bij een wat zachte poging, die -wil men zich aan de realiteit houden, dat zeg ik er onmiddellijk bij -ook niet meer kan zijn dan dat. Ondanks de goede bedoeling twijfelen wij aan de zin en het nut van die zachte poging. Want wat gebeurt er? Omdat men sociale grondrechten vanwege de schaarste der beschikbare middelen niet als recht aan de burger kan garanderen, wordt alleen vastgelegd dat de overheid zich de zorg voor bepaalde voorzieningen moet aantrekken, bij wijze van instructienorm. Er volgt dan een betrekkelijk willekeurige opsomming van overheidstaken die de illusie van een garantie kan wekken, maar weinig meer verstrekt dan een lege huls. Dat aspect zet de sociale grondrechten zoals zij nu worden voorgesteld, in het spoor dat leidt tot intentieverklaringen, tot een programma van wenselijkheden, tot een politiek programma dat nog verwerkelijkt moet worden. Eerder zei ik al dat wij aan de Grondwet geen programmeringsfunctie willen toekennen. Wij hebben er dan moeite mee, deze sociale grondrechten in de nieuwe Grondwet op te nemen. Als wèl tot opneming wordt besloten, behoeft er geen bezwaar te bestaan tegen het samenvoegen van klassieke en sociale grondrechten in één hoofdstuk, mits men ze duidelijk van elkaar blijft onderscheiden. Ze hebben immers een verschillende werking. De instructienormen worden niet nader getoetst op hun toepassing, de vrijheidsrechten wel. De laatste worden soms nader uitgewerkt in wetten, dan wel rechtstreeks toegepast door de rechter. In het voorlopig verslag citeer-de ik uit een artikel van prof. Burkens in het Nederlands Juristenblad van 22 mei 1976. Hij meent dat 'voorkomen dient te worden dat de amorfe beleidsdirectieven van de sociale grondrechten doorslaan in de interpretatie van de clausuleringen van de klassieke grond-
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1975
Kappeyne van de Coppello drechten'. De Regering heeft eenvoudig geantwoord, niet bevreesd te zijn voor een vervaging van de klassieke grondrechten. Ik blijf echter de zorg van prof. Burkens delen. Ten overvloede geef ik nog eens het oordeel van de VVD-f ractie over toetsing van wetten aan de Grondwet. Wij blijven daartegen en wij hopen dat de Regering ferm op dat standpunt blijft staan. De verkeerde stap in 1953, toen de rechter de bevoegdheid kreeg om wetten aan verdragen te toetsen, kan niet meer worden teruggenomen. Wel kunnen wij een verdergaande ontwikkeling in die richting keren. Rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet schept rechtsonzekerheid als de rechter een wettelijke regel onverbindend verklaart en er gewacht moet worden op de aanpassing van die wet en het betrekt de rechter in politieke strijdvragen die beslist behoren te worden in een vertegenwoordigend lichaam dat periodiek rechtstreeks wordt gekozen door de gehele bevolking. Wij geven de voorkeur aan het primaat van de wetgever en de onschendbaarheid van de wet. Grondrechten waren in hun oorspronkelijke opzet bedoeld om de relatie tussen overheid en burger te regelen. Aan de grondrechten kan een grote verruiming worden verleend door hun werking horizontaal te maken, zodanig dat de norm tussen overheid en burger ook gaat gelden tusen burgers onderling. Dat is een zware beslissing die binnendringt in de privésfeer van de burgers zelf. Het probleem van de horizontale werking doet zich voornameiijk voor bij de vrijheidsrechten; de instructienormen zijn -althans in mijn ogen -geen afdwingbare rechtsnormen. Voorheen werd het door velen onmogelijk geacht dat vrijheidsrechten horizontale werking zouden kunnen hebben krachtens de huidige Grondwet. Niettemin is in de jurisprudentie de horizontale werking van het ius de non evocando erkend. Dat kon dus kennelijk wel. Wat de Regering nu wil, is mij nog niet helemaal duidelijk. Uit de stukken meen ik begrepen te hebben dat zij de horizontale werking principieel niet wil uitsluiten, maar nog niet wil of kan zeggen bij welk artikel wèl horizontale werking mogelijk of wenselijk is, en bij welk artikel niet. Dat zou de rechter moeten uitzoeken. Als dat de bedoeling van de Regering is, vind ik dat een vage opstelling. Men moedigt daarmee horizontale werking aan zonder er de gevolgen van te overzien en zonder zelf aanwijzingen te geven. Ik geloof dat het beter is nu nog geen positieve uitspraak in het algemeen te doen. Als de rechter in een concreet geval tot de conclusie komt dat hij een vrijheidsrecht extensief in horizontale richting moet interpreteren, dan doet hij dat heus wel. Dat is met betrekking tot het ius de non evocando gebleken. Laten wij echter bij voorbaat die horizontale interpretatie toe, dan zetten wij de sluizen te zeer open zonder de vloed te kennen. De schriftelijke gedachtenwisseling over de beperking van grondrechten heb ik geboeid gevolgd zonder er voor de reikwijdte en toepassing in de praktijk erg veel wijzer van geworden te zijn. Algemene grenzen tot waar een grondrecht beperkt mag worden, zijn mijns inziens niette geven. Ik kan mij vinden in de gedachte van de Regering dat slechts de formele wetgever tot beperking mag overgaan en dan nog binnen het kader van een grondwettelijke beperkingsclausule. Tot slot nog enkele opmerkingen over de grondwettelijke mogelijkheden tot delegatie. Ik zal bij de verschillende artikelen nog wel op de concrete delegaties terugkomen; ik volsta nu met een meer algemene benadering. Ik kan er begripvoor opbrengen dat in de Grondwet ruimte voor delegatie door de wetgever wordt gelaten, niet alleen ten behoeve van de Kroon, maar juist ook ten behoeve van lagere overheden. Decentralisatie van rijkstaken naar bij voorbeeld provincies en gemeenten moet niet in beginsel door de Grondwet worden afgeremd. Delegatie krijgt echter op het stuk van de grondrechten, en speciaal de vrijheidsrechten een andere kleur. Daar kan het betekenen dat de bevoegdheid om de vrijheidsrechten te beperken aan andere organen wordt doorgeschoven. Wij moeten daar in onze grondwetgevende functie heel voorzichtig mee zijn. Nu tref ik bij de Regering soms een argumentatie aan, vooral als het gaat om het garanderen van vrijheidsrechten die voorheen nog niet bestonden, dat er nu al beperken-de bepalingen bij voorbeeld in algemene maatregelen van bestuur in een dergelijke mate zijn opgenomen dat het praktisch ondoenlijk zou zijn, ze naar een wet te brengen. Bovendien komt er dan nog de overweging bij dat algemene maatregelen van bestuur veel meer bij de tijd kunnen zijn, doordat ze zo snel gewijzigd kunnen worden en niet eerst die tijdrovende procedure van een wetsontwerp moeten doorstaan in het parlement. Dat moge zo zijn, maar daar staat tegenover dat in feite zowel het parlement als het publiek voor voldongen maatregelen worden gesteld, wan er is zelden pu blikatieplicht vooraf. Die plicht is er ook niet in het wetsontwerp op de openbaarheid van bestuur, zeg ik tot de Minister-President. Ik wil de Regering onder het oog brengen wat zij zelf onlangs met betrekking tot een wijziging van de Vreemdelingenwet heeft voorgesteld. Daar wordt een bepaling uit het Vreemdelingenbesluit omhoog gebracht naar de Vreemdelingenwet. Die opwaartse beweging moet ook bij andere maatregelen van bestuur mogelijk zijn en het is zeker de moeite waard dat te overwegen als het erom gaat, te garanderen dat vrijheidsrechten van individuele burgers zo min mogelijk worden beperkt. Gisteren bereikte mij het decembernummer van 'Beleid en Maatschappij'. Daarin trof ik een tweede artikel van prof. Burkens. Hij noemt daarin de nieuwe opzet van de grondrechten niet meer dan een facelift. Het zou mij spijten als alle jarenlange moeite om een nieuwe, moderne, goede Grondwet te maken bij een wat scherpere analyse slechts het optuigen van een zeer oude dame zou blijken te zijn geweest.
De heer Rietkerk (VVD): Mijnheer de Voorzitter! In aansluiting op hetgeen mevrouw Kappeyne al in meer algemene zin naar voren heeft gebracht, wil ik graag nog enkele opmerkingen maken over de voorgestelde sociale grondrechten. Hiermee wordt beoogd -om met de Regering te spreken -om de Grondwet aan de maat van deze tijd te brengen. De moderne Grondwet blijft dan niet beperkt tot het waarborgen van formele vrijheidsrechten, maar wordt uitgebreid met opdrachten aan de overheid om de bestaanszekerheid en de individuele en maatschappelijke ontplooiing van de burgers te bevorderen. Wat de vorm betreft, is de Regering van mening dat het niet goed mogelijk is om strakkere formuleringen te hanteren. De feitelijke mogelijkheden, de financiële middelen en de noodzaak tot het stellen van prioriteiten maken dit niet wel mogelijk. Daardoor nouden de thans voorgestelde bepalingen in feite niet veel meer in dan een algemene opdracht aan de overheid, zich met die onderwerpen bezig te houden met inbegrip van 'een grote vrijheid om te beslissen in welke mate en in
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1976
Rietkerk welk tempo hij op dat terrein wetgevend wil optreden'. Kan nu gesteld worden dat deze sociale grondrechten, afgezien van het rechtstreeks werkende recht op rechtsbijstand, ook tot een wezenlijke versterking van de individuele ontplooi-ing der burgers, ook in juridische zin, zal leiden? Ik zou op dit punt toch wel nader geadstrueerd willen zien, waarop de Regering, die zegt dat deze in-structienormen wel degelijk rechtsnormen zijn, die rechtswerking dan wel baseert. De SER spreekt bijvoorbeeld van een bijzondere bescherming van de bestaande wetgeving tegen intrekking. Ook dat lijkt mij geen juridisch afdwingbare norm. Veeleer lijken mij deze bepalingen het karakter te hebben van een soort maatschappelijk handvest met een morele opdracht aan de overheid, bepaalde taken zo goed mogelijkte vervullen. De taken zijn daarbij zo omschreven, dat zij globaal overeenkomen met een registratie van de huidige opvattingen over de taak van de overheid op sociaal-economisch gebied. Wij hebben daartegen op zichzelf geen bezwaar, maar wij zouden toch de betekenis ervan vanwege het registratieve karakter wel beperkt willen zien. De overheidsverplichtingen zijn in het algemeen niet zo geformuleerd, dat zij concrete aanspraken van de burgers jegens de overheid verschaffen. De argumenten die de Regering daarvoor aanvoert, zijn vooral van praktische aard. Zij kan niet verder gaan. Ik geloof dat het goed is, daaraan het argument toe te voegen dat de overheid op dit gebied ook ten principale haar beperkingen behoort te kennen in deze zin dat de burgers een eigen vrijheid en eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van hun bestaan en hun levensomstandigheden gelaten behoort te worden. Zonder dit kan naar mijn oordeel een maatschappij niet gezond functioneren. Met andere woorden: wij erkennen belangrijke taken van overheidszorg op dit gebied, maar die is niet onbegrensd, ook niet als de materiële mogelijkheden aanwezig zouden zijn. Dat brengt mij tot de vraag, of de Regering, nu de sociaalmaatschappelijke ontplooiing onderwerp van grondwetszorg is geworden, daarbij toch niet te zeer in de sfeer van de instructienormen is blijven steken en bepaald onbetwistbare rechten niet meer het karakter van vrijheidsrecht had moeten geven. Ik ben dan ook van mening dat de Regering met name ten onrechte heeft nagelaten, de vrijheid van be-
Tweede Kamer 9 december1976
roepskeuze als vrijheidsrecht in de Grondwet op te nemen. Zowel de Sociaal-Economische Raad als de commissie-Cals-Donner als de Raad van State hebben dit bepleit, de laatste met een beroep op het Europees Sociaal Handvest. De Regering wijst ook na de schriftelijke gedachtenwisseling dit af. Zij voert daarvoor enige argumenten aan, waarvan de belangrijkste zijn dat het te moeilijk is, onderscheid te maken tussen beroepskeuze en beroepsuitoefening en dat het een te zware last voor de wetgever zou zijn, alle ten aanzien van de uitoefening nodige beperkingen aan te brengen. Ik heb overigens ook erkend dat beperkingen nodig zijn. Ik begrijp deze argumenten toch niet. De Regering erkent het rechtten principale. Is het niet zo dat de overheid ook vandaag beperkingen op dit gebied niet dan via de wetgeving pleegt aan te brengen? Ik geef toe dat er op dit punt een uitzondering is, voor zover het de autonome bevoegdheden van gemeenten betreft om bijvoorbeeld het venten aan beperkingen te binden. Dat zou dan niet meer mogelijk zijn. De commissie-Cals-Donner heeft hieromtrent mijns inziens terecht opgemerkt, dat het, als de vrijheid van beroepskeuze vanwege de uitstralende werking naar de beroepsuitoefening deze autonome bevoegdheid zou gaan beperken -een rechter zou in dezen een beslissing moeten nemen -toch een aanvaardbare consequentie is dat de wetgever aan de gemeenten de nodige bevoegdheden bij wet toekent. Uiteraard heeft een vrijheid van beroepskeuze uitstralende werking naar de beroepsuitoefening. Dat is op zich geen bezwaar. Uiteraard moet de beroepsuitoefening aan beperkingen kunnen worden gebonden. De ingewikkeldheid echter van deze materie bestaat vandaag toch ook al. Dat kan toch geen argument zijn om dit essentiële vrijheidsrecht aan de burgers te onthouden. Vrijheid van beroepskeuze houdt in, aldus de commissie-Cals-Donner, dat aan diegenen die aan eventueel te stellen voorwaarden voor de uitoefening van het betreffende beroep voldoet, geen belemmeringen in de weg mogen worden gelegd om dit beroep uit te oefenen. Ik kan mij niet voorstellen dat de Regering deze grondgedachte niet zou onderschrijven. Ik vind dat, nu er sociale grondrechten worden geformuleerd, dit essentiële recht daaronder niet zou mogen ontbreken. In dit verband wil ik er ook op wijzen dat dit punt naar mijn oordeel duidelijk anders ligt dan het stakingsrecht.
Grondwet
Daarover is bepaald geen communis opinio. Ik verwijs hiervoor slechts naar de huidige discussie over de ratificering van artikel 6, lid 4, van het Europees Sociaal Handvest en naar de impasse waarin deze problematiek is geraakt, als gevolg van de consequenties van een dergelijke ratificatie voor het ambtenarenrecht. Naar mijn oordeel zou, zo lang deze discussie nog niet is uitgekristalliseerd, opneming van een dergelijke bepaling in de Grondwet op zijn minst voorbarig zijn. Mijnheer de Voorzitter! Professor Burkens -hij is al eerder aangehaald -kwalificeert in zijn laatste artikel deze nu voorgestelde vernieuwingen als een symbolisch staatsstuk. Als daarin op het punt van de vrijheid van beroepskeuze, naast rechtsbijstand, een rechtstreeks werkzaam recht zou worden opgenomen, dan zou dit er in ieder geval toe leiden dat deze grondrechten een meer dan symbolisch karakter hebben. Ik wil de Regering dan ook dringend uitnodigen alsnog de voorstellen van de commissie-Cals-Donner op dit punt te volgen. Naast de argumenten die ik zojuist heb aangevoerd voor dit punt, komt hier ook nog een ander aspect bij. Juist waar zulke belangrijke adviescolleges als ik genoemd heb, dit soort voorstellen doen, leidt een afwijzing daar-van licht tot de gedachte dat de Regering a contrario zou stellen dat dit recht niet zou bestaan. Ik weet dat de Regering het tegendeel heeft bepleit, toch blijft dat boven zo'n onderwerp hangen. Dit argument heeft voor ons ook meegewogen bij onze bezwaren tegen het aanvankelijke voorstel van de Regering om de zorgbepaling van artikel I 18, lid 2, alleen tot werknemers te beperken. Wij achten het juist dat de Regering alsnog is overgegaan tot uitbreiding tot al diegenen die arbeid verrichten en dat de Regering op dit punt haar voorstellen heeft bijgesteld. Naar ons oordeel behoort een grondwet alle burgers gelijk te behandelen, ook als het een zorgbetaling over de rechtsbescherming van hen die arbeid verrichten, betreft. Ten slotte wil ik nog vermelden dat wij onze twijfels blijven houden over de opvatting van de Regering dat een grondwettelijk recht op bijstand zoals dat nu is geformuleerd, niet tot een wijziging van de huidige bijstandswet zou hoeven te leiden. Voorts wil ik nog zeggen dat wij er de voorkeur aan blijven geven om naast de spreiding ook de totstandbrenging en bevordering van welvaart in de grondwetstekst op te nemen. Nu de Regering echter zo duidelijk heeft verklaard dat deze taken in het begrip spreiding van welvaart 1977
Rietkerk geacht moeten worden begrepen te zijn, zullen wij daar verder geen punt van maken. D De heer Drees (DS'70): Mijnheer de Voorzitter! De grondwetsherziening volgt een trage, maar vermoedelijk nu verder vrij solide weg. Op dit moment, nu wij de eerste serie wetsontwerpen terzake behandelen, wil ik graag evenals de eerste woordvoerster namens mijn fractie waardering uitspreken voor allen, die de laatste 10 jaar hebben meegewerkt aan het nadenken over en voorbereiden van wetsontwerpen ter herziening van de Grondwet. Wij hebben verleden jaar over bepaalde ideeën, zoals de aanwijzing van een formateur, een boeiende discussie gehad en misschien wordt de discussie volgende week over de bepalingen inzake het onderwijs ook boeiend, maar ik heb de indruk dat overigens een groot deel van de voorgestelde herzieningen wel vele pennen in beweging zet, maar toch tot weinig diepgaande betrokkenheid leidt. Men ziet de voorstellen voor een groot deel als nieuwe formuleringen van in feite reeds in de Grondwet of elders neergelegde rechten. Grondwetsartikelen hebben meer dan bepalingen in gewone wetten een soort mystiek, een soort eigen uitleg, waardoor zij veelal wat anders betekenen dan de lezer vermoedt. Wij weten dat bij voorbeeld van de Macht des Konings, maar het geldt ook voor de onderwerpen die wij vandaag bespreken. Ik wijs bij voorbeeld op het non-discri-minatie-artikel. Men mag niet discrimineren naar politieke overtuiging en dan denken allerlei lezers dat men voortaan CPN-ers tot burgemeester zou kunnen benoemen, maar dan leggen de indieners even later in de toelichtingen uit, dat men ook let op geschiktheid en dat de politieke gezindte ook weer een aanduiding kan zijn van ongeschiktheid. Dan blijkt dat de Nederlandse 'Berufsverbote' toch van kracht zullen blijven. Iets dergelijks blijkt bij de preventieve censuur voor de omroep, men krijgt eerst de indruk dat die voortaan gaat vervallen en dat bij voorbeeld uitzendingen die tot sabotage oproepen of terroristische uitzendingen niet meer gestopt kunnen worden. Uit de toelicfv tingen blijkt dan dat de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk toch bevoegd blijft de knop om te draaien en uitzendingen die gevaarlijk zijn voor de veiligheid te stoppen.
Wat betreft het al of niet regelen van bepaalde zaken in de Grondwetdaarover is in de stukken ook uitvoerig van gedachten gewisseld -blijft de indruk van willekeur bestaan. Er is ook vaak onduidelijkheid als bepaalde zaken slechts in zeer algemene termen worden geregeld. Ik meen dat de onoverzichtelijkheid op het ogenblik nog wordt vergroot omdat Nederland partij is of wil worden bij allerlei verdragen die op dit terrein van betekenis zijn, zoals het Europees Sociaal Handvest of de verdragen van de Verenigde Naties inzake de rechten van de mens. Dat punt ziet men aldoor terugkomen bij discussies over kwesties van stakingsrecht. Het is ook belangrijk op te letten, welke zaken niet omschreven worden. Onteigening wordt behandeld, maar de bescherming van de waardevastheid van de munt wordt niet behandeld, hoewel inflatie een soort onteigening is maar dan zonder schadevergoeding; een onteigening die ten goe-de komt aan de schuldenaar en dat is in hoge mate aan de Staat. Dit element is wel geregeld in wetten van lager orde, zoals in de Bankwet, maar niet in de Grondwet. Mijnheer de Voorzitter! Zorgvuldig taalgebruik heeft uw speciale belangstelling. Ik heb de indruk dat er wat dat betreft hier en daar wat steken zijn gevallen. Dat is ook wel begrijpelijk bij zulke uitvoerige stukken. Wij hebben in een voorlopig verslag gepleit voor onderscheid tussen juridische en financiële bijstand. Er zijn nog andere vormen van bijstand waar de Minister van Binnenlandse Zaken wel eens mee te maken heeft; ik denk aan bepaalde grotere problemen met betrekking tot de politie. Het valt ons op dat in de memorie van antwoord van wetsontwerp nr. 13873, op bladzijde 11 wordt geschreven dat de indieners dit onderscheid niet nodig achten. Uit de bepalingen zelf en uit de context zou wel blijken wat het verschil is tussen juridische en financiële bijstand. Ik meen dat het woord 'context' een vreemd woord is; men kan beter het Nederlandse woord 'verband' gebruiken. Dit jargon is naar mijn mening onnodig. Zo vindt men in de memorie van toelichting bij hetzelfde wetsontwerp op blz. 5 het woord 'onderwijsvrijheid, dat men ook in de populaire discussie buiten dit gebouw vaak aantreft. Ik meen dat dit woord misverstand bevordert; sommigen denken bij onderwijsvrijheid zelfs aan gratis onderwijs en vrije toegang. Vaak wordt bij 'onderwijsvrijheid' ook gedacht aan de vrijheid om onderwijs te volgen, dat wil zeggen dat er geen bepalingen inzake de toegang zijn.
De grondwettelijke bepaling waarom de zaak draait, betreft alleen maar de vrijheid, onderwijs te geven. In de jaren '60 was er een discussie in de universitaire wereld over de vrijheid om onderwijs te volgen en over gratis onderwijs. Het gaat in dit geval uitsluitend om de vrijheid inzake het geven van onderwijs. Iemand die les wil geven in skiën om mensen op de wintersport voor te bereiden heeft volledig het recht om betaling te vragen zowel als om te bepalen, aan wie hij les wil geven en aan wie niet. Ik meen dan ook, dat de schriftelijke stukken zorgvuldiger zouden kunnen worden geredigeerd. Anders ontstaan tal van misverstanden. Echter, zoals gezegd: de stukken zijn zeer uitvoerig en dit soort zaken kan dus gemakkelijk optreden. Toch valt het mij tegen, dat het met betrekking tot het stakingsrecht nogal nadrukkelijk optreedt. De indieners schrijven herhaaldelijk over 'het' stakingsrecht, alsof dit net zoiets is als het handelsrecht, dat geheel is geregeld in een apart wetboek. Wat is 'staken'? Dit is het beëindigen van een activiteit. Wij kennen dit uit de belastingwetten. Men kan stakingswinstboeken als men een bedrijf be-eindigt. In de nota naar aanleiding van het eindverslag schrijven de indieners (wetsontwerp 13873): Wij zien het stakingsrecht als een recht op collectieve actie van werknemers. Dit is een bepaalde visie, mijnheer de Voorzitter! Waarom zegt men dit dan niet? Laat men dan zeggen, waarom er geen recht is op staking door werknemers afzonderlijk, hetgeen ook heel belangrijk kan zijn. Waarom geen recht op staking door vrijeberoepsbeoefenaren, zoals artsen? Dit kan ook heel belangrijkzijn. Ook een staking door werkgevers kan heel belangrijkzijn. De term 'het stakingsrecht' is ook zo typisch omdat wordt verwezen naar één uitspraak in de jurisprudentie. Misschien is er een stakingsrecht, onder bepaalde omstandigheden. Op dit moment in Nederland over 'het' stakingsrecht spreken, is een eigenaardige zaak. Een duidelijk omschreven rechtsgeheel is er namelijk niet. De heer Roethof (PvdA): Het is niet zó eigenaardig, want er is al jaren een Europees Sociaal Handvest. De heer Drees (DS'70): Ik meen dat het nog niet door Nederland is geratificeerd. De heer Roethof (PvdA): Dit is het punt niet. Het is ondertekend en Nederland is van plan, het binnenkort te ratificeren.
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1978
Drees De heer Drees (DS'70): Het is inderdaad door Nederland ondertekend. Al vele jaren is er een discussie aan de gang over de enkele artikelen in het Europees Sociaal Handvest die het stakingsrecht, om in de terminologie van de heer Roethof te spreken, regelen. Er staat een bepaling in over collectieve acties, waarbij niet alleen werknemers worden genoemd maar ook werkgevers. Zij worden juist niet genoemd door het kabinet. Het kabinet spreekt alleen over werknemers. Dit is al eigenaardig, aangezien het Sociaal Handvest over beide beschikt. Verder zegt het Sociaal Handvest, dat het belang is, eventueel bepaalde categorieën, zoals politie en volksgezondheid, uit te sluiten en daarvoor afzonderlijke wetten in het leven te roepen. Het Sociaal Handvest is wat dit betreft vrij uitvoerig. Dit kabinet sluit echter de werkgevers uit en gaat heel onduidelijk in op de vraag, of bij voorbeeld beoefenaren van vrije beroepen in de volksgezondheid het recht hebben op staken. Wij hebben dit probleem aangesneden en, naar ik meen, zelfs het voorbeeld van doktoren genoemd. Het kabinet heeft erop geantwoord dat het theoretische beschouwingen zijn, te spreken over het staken bij de vrije beroepen. Waarom zijn de beschouwingen erover theoretisch? In de bezettingstijd is er bijvoorbeeld een actie geweest van medici in ons land om hun werkzaamheden in hoge mate te beëindigen. Het staken, ook bijvoorbeeld door boeren, is van groot belang. Werkgevers kunnen staken; op grote schaal kunnen zij eventueel bedrijven sluiten. Het is van belang, hierover tijdig na te denken, voordat zaken als stakingen van hele bedrijfstakken, eventueel, sterk door wetten worden bevorderd, gericht tegen de overheid dan wel tegen de consument. Het is beter, dit soort problemen ook te bezien en ten minste te denken aan de werkgevers en aan essentiële bedrijfstakken zoals politie en volksgezondheid, zoals het Europees Sociaal Handvest doet, en hierop dan ook nader in te gaan. De indieners schrijven echter over 'het' stakingsrecht en zeggen later, dat zij slechts één geval bedoelen, namelijk collectieve acties van werknemers, waarbij zij verwijzen naar één geval uit de Nederlandse jurisprudentie. Dit is een zeer verkeerd gebruik van het woord 'het'. Wellicht een detail, al zit er iets principieels achter betreffende de verhouding tussen de mens en zijn levende omgeving, is een vraag over het woord 'leefmilieu' in het artikel 1.20.
Ik heb de indruk dat veel mensen tegenwoordig in Nederland het woord 'leven' gebruiken in plaats van het woord 'wonen'. Het Engelse 'live' heeft beide betekenissen: leven en wonen. De Engelsen zeggen: Ik leef in Delft, terwijl men in het Nederlands zou moeten zeggen: Ik woon in Delft. Wordt met 'leefmilieu' bedoeld woonomgeving, of wordt daarmee bedoeld het hele leven, ook van dieren en planten? Het is mij niet duidelijk of de Grondwet enige bescherming geeft aan planten en dieren. Er is een fractie geweest, namelijk de CPN, die duidelijk de mens helemaal centraal wilde stellen en wilde suggereren, dat de aarde totaal ondergeschikt moet zijn aan de mens, de antropocentrische visie. Men zou ook welbewust respect kunnen opbrengen voor andere leven-de organismen op aarde. Ik heb de in-druk dat men wat dat betreft nogal vaag is. Ik acht dit artikel en zijn toelichting niet duidelijk. De keuze van de sociale grondrechten is, dacht ik, in hoge mate arbitrair. Zo is er wel gesproken over de bevordering van voldoende woongelegenheid door de indieners, -dat is niet gebeurd door de staatscommissie -maar terecht hebben enkele fracties erop gewezen dat dingen die nog meer essentieel zijn dan wonen zoals bijvoorbeeld het voedsel, niet genoemd zijn dat zij moeten worden bevorderd. Waarom moet speciaal woongelegenheid, waar dat niet de allereerste levensbehoefte is, misschien een bijna primaire, maar toch eerder secundaire -je kunt zelfs korte tijd nog wel in de openlucht overnachten -worden genoemd? Drinkwater dat zeer essentieel is en dat men iedere dag wel nodig heeft, wordt helemaal niet genoemd. Wat vermelden de indieners in de toelichting? De overheidszorg voor de woningvoorziening is van oude datum. Dat is de zorg voor drinkwater ook, en voor talloze andere artikelen ook. Het is niet duidelijk waarom 'oude datum' een argument is om overheidstaken in de Grondwet op te nemen. Er is een tweede argument. De behoefte aan deze zorg voor de woningen heeft zich ten gevolge van de tweede wereldoorlog verder ontwikkeld. De tweede wereldoorlog is nu meer dan 30 jaar geleden. De woningnood die aangericht is door de tweede wereldoorlog -een paar honderdduizend woningen -is volledig ingehaald. Wij hebben op het ogenblik anderhalf maal zoveel woningen in verhouding tot de bevolking als wij hadden in 1940. Wij hebben veel minder mensen per woning. Wij hebben een veel ruimere woningvoorziening. De tweede wereldoorlog kan men niet serieus hierbij betrekken. Ten slotte zeggen de indieners dat die zorg van blijvende aard is. De zorg voor de kwaliteit is natuurlijk van blijvende aard. Dat geldt ook voor de Warenwet en allerlei maatregelen op het gebied van het voedsel. Het is dus een heel onduidelijk betoog. In de nota naar aanleiding van het eindverslag staat dat de overheid de bouw subsidieert en stimuleert. De overheid remt echter ook wel heel fors af. Vandaag hebben wij bij de behandeling van Ruimtelijke Ordening gezien dat de bouwwetten voor een groot deel verbodsbepalingen zijn. Het bouwbeleid in de eerste tien jaren na de tweede wereldoorlog was vooral gericht op afremming van de bouw. De ongesubsidieerde bouw is heel vaak verboden geweest. Wanneer men zonder subsidie bouwde, was men helemaal misdadig. Op dit moment hebben wij het hoge b.t.w.-tarief van 18%; dat is ook geen stimulans voor de bouw, maar een sterke rem. Het is niet juist in de toelichting te vermelden dat subsidiëring bij het grondwetsartikel behoort, want een dergelijke koppeling betekent dat die subsidië-ring -misschien geldt hetzelfde voor de belastingheffing -niet meer herzien mag worden, tenzij bij 2h meerderheid of bij een grondwetsherziening. Het grondwetsartikel mag generlei uitsluitingsgrond zijn voor herziening van de belastingen of van de financiering van de bouw. Verder staat er heel vriendelijk dat de overheid het wonen bevordert. Vrijheid van wonen in Nederland is er echter niet. Er zijn tal van gemeenten die zeggen: 'U mag hier niet wonen, want u heeft hier geen economische binding.'. Ik heb de indruk -het kan zijn dat ik in deze papierwinkel iets over het hoofd heb gezien -dat het hele punt niet behandeld wordt. Het is natuurlijk zeer interessant eens na te gaan, in hoeverre Nederlanders in hun eigen land wel of niet het recht hebben daar te wonen waar zij willen. Overigens vallen onder Nederlanders ook de Antillianen. Daaraan zitten nog meer interessante aspecten. Tal van wetten regelen plichten van de burgers. De Grondwet regelt echter vooral de rechten. Bij de oudere politieke rechten was het veelal voldoende als de centrale overheid die rechten wilde naleven. Bij de belangrijke grondwetten, die aan het eind van de 18e en aan het begin van de 19e eeuw zijn ontstaan, ging het vooral om de staatsonthouding, zoals de preventie-
Tweede Kamer 9 december1976
Grondwet
1979
ve censuur en het zich onthouden van het verbieden van vergaderingen. Het ging niet zozeer om het bevorderen van iets. Nu gaat het ook meer om sociale rechten. Ik denk bij voorbeeld aan de bevordering van de volksgezondheid. Dan is het niet voldoende, dat de staat dat wil, maar dan moeten er ook mensen zijn die plichten op zich nemen. Dat kan niet in deze wetsontwerpen geregeld worden, maar ik meen wel, dat het van belang is dat in toelichtende beschouwingen hierop gewezen wordt. Als wij sociale rechten willen regelen, dan moeten wij ook plichten aanvaarden. Ik noemde dat al in de discussie met collega Roethof over het Europees Sociaal Handvest, waarin helderder wordt erkend, dat willen volksgezondheid, politie en andere zaken goed functioneren, zoals ook onderwijs en regelmatige voorziening met eerste levensbehoeften als elektriciteit, water en voeding, dat alleen mogelijk is door continue inspanning en plichtsbetrachting van velen. Het is van belang dat te waarderen, maar het is ook van belang te wijzen op de samenhang die er in onze maatschappij is. Wij zijn in hoge mate van elkaar afhankelijk. Juist door onze hoge bevolkingsdichtheid zijn wij in sterke mate maatschappelijke dieren geworden. De voorgestelde rechten kunnen alleen functioneren als wij als bevolking ook de daarbij behorende plichten blijvend nakomen.
DeheerWaltmans(PPR): Mijnheer de Voorzitter! Ik kan niet zeggen, dat ik moreel verscheurd word door de vraag of een grondwet nodig en zinnig is. Na alles wat mijn vriend Jurgens daarover heeft gezegd in het verleden, wil ik dat verder laten rusten. Die keus ligt nu immers niet voor ons. Het is echter niet onmogelijk, dat die principiële vraag toch weer aan de orde komt, wanneer te zijner tijd een Europese unie wordt ingesteld. Naar de mening van mijn fractie was uitstel van de behandeling tot herziening van de Grondwet op zich niet onredelijk geweest. Tegenover de late in-diening, de moeilijkheid de achterban, ook degenen die zich niet tot de staatsrechtsgeleerden rekenen, te raadplegen, de vraag of niet een groot aantal actuele politieke onderwerpen voor de wetgeving prioriteit verdient -de grondpolitiek, de VAD, de ondernemingsraden en nog wat -en de zekerheid dat slechts een enkel ontwerp de Eerste Kamer zal halen vóór 25 mei, of zoveel eerder als noodzakelijk zal blijken, staat, dat er jaren van voortvarend studeren, suggereren en adviseren aan ten grondslag liggen en dat de behandeling ten dele al zover was gekomen, dat verder uitstel mij ook niet aantrekkelijk leek. Dus dan toch maar aangesloten bij het harde werken van de bewindslieden, de regeringscommissaris en de ambtenaren. Mij bekruipt de lust hier uitvoerig te citeren uit een beschouwing van prof. mr. J. T. Buys in De Gids van mei 1887 over de grondwetsherziening. Hij klaagde -of moet ik zeggen: hij kloeg? -daarin over de voorbeeldloze wanverhouding tussen aangewende arbeid en verkregen resultaten en over de papieren dam, zo dik en zo hoog, dat ook de stoutmoedigste en de geduldigste de lust ontzinkt om zich aan het beklimmen daarvan te wagen. Het strijdpunt bij uitstek was toen de kieswet, de invoering van het direct kiesrecht, nu het onderwijsartikel. Interessant ter overpeinzing is (en daar laat ik het dan maar bij wat citeren betreft) zijn opmerking: 'De rechterzijde speelt de rol van een slachtoffer het hoofd buigende onder een niet meer af te wenden noodlot en hare laatste krachten inspannende om althans met waardigheid te sterven.' Het denkbeeld zelf om onder de in-richting van de staat een grondwet te schuiven dagtekent als ik het wel heb van 1798 wat onze geografische sfeer betreft, ook al sprak men toen van Acte van Staatsregeling of kortweg Staatsregeling. Onder Lodewijk Napoleon werd in 1806 de term constitutie gebruikt. Eerst in de proclamatie van de Soevereine Vorst van 29 maart 1814 is sprake van het begrip 'Grondwet'. Wat is nu als een niet-staatsrechtsgeleerde het begrip 'Grondwet' hanteert, voor hem de kern van de zaak? Ik heb ervan alles over nagelezen. Struycken sprak van een document van staatkundige hoofdmomenten. Ik moet eerlijk zeggen dat wanneer ik de geschiedenis van het Nederlandse parlementaire bestel doorworstel ik bij staatkundige hoofdmomenten nu niet direct denk aan artikelen in de Grondwet. Wheare sprak van hoogste wetsregels. Bij Kuyper vond ik echter de term 'waarborg' en die sprak mij zeer aan. Immers, de Grondwet biedt de waarborg tegen het machtsmisbruik van de vorst tegenover het volk, maar ook van de overheid tegenover de onderdanen, van het ene volksdeel tegenover het andere, waarborg ook tegen machtsmisbruik van andere machtsgroeperingen binnen de samenleving, waarborg van het machtsmisbruik van het ene individu tegenover het andere.
Het gaat altijd om recht, niet om meningen, wensen, uitspraken en programma's. Daarom moeten de regels beperkt in aantal zijn, algemeen en fundamenteel. Terecht streeft de Regering naar soberheid en vermijding van onnodige detaillering welke immers, waar nodig, zeer wel aan de gewone wetgever kan worden overgelaten. Het past ook binnen de plaats die de Grondwet in ons rechtssysteem toekomt, alhoewel ook de bewindslieden zullen erkennen dat bij een toenemen-de internationalisering relatief de Grondwet aan betekenis verliest. On-langs heeft de Duitse Bondsrepubliek dit gemerkt in de relatie van de Bundesverfassung met verordeningen van de Europese Gemeenschap. Ook ten aanzien van de klassieke grondrechten kan de rechter alle lagere regelingen, overheidshandelingen en handelingen van burgers, met uitzondering van de formele wet, toetsen aan de Grondwet. Deze grondrechten geven ook een opdracht aan om in overeenstemming met de Grondwet regels vast te stellen betreffende bepaalde onderwerpen, of houden aan de wetgever voor dat hij slechts met inachtneming van grondrechten werkzaamheden mag ontwikkelen. Ten aanzien van de sociale grondrechten wordt de overheid en de wetgever voorgehouden waarop zij haar werkzaamheden in het bijzonder hebben te richten. De Grondwet plaatst zich wat dat betreft zelfs boven de volksvertegenwoordiging, beperkt deze, stimuleert haar en houdt in feite toezicht op haar werkzaamheden. De Grondwet moet zich beperken tot fundamentele zaken, tot regels die een hechte basis in het maatschappelijk leven en de heersende rechtsopvattingen hebben gekregen. Immers, Kuyper schreef reeds: 'Een bepaling in welke grondwet ook, die niet langer door het volksbesef gedragen wordt, is reeds daardoor ten dele verlamd en tot nutteloosheid gedoemd.'. Wel geldt daarbij dat voorkomen zou moeten worden dat de Grondwet zo strak wordt geredigeerd dat de overheid en de wetgever niet meer in staat zijn bij de tijd passende maatregelen te treffen. Dan schiet de Grondwet haar doel voorbij. Bovendien wordt het karakter van de Grondwet niet versterkt door voortdurende wijzigingen. Dit geldt bij uitstek voor dat gedeelte van de Grondwet dat over grondrechten handelt. Mijn fractie heeft enigszins sceptisch gestaan tegenover het opnemen van sociale grondrechten in de Grondwet met als formulering 'voorwerp van
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1980
Waltmans zorg der overheid'. Hoe sympathiek de sociale grondrechten ons ook zijn, de grens tussen wat wel en wat niet in de Grondwet thuishoort is hier wel zeer mistig. Dat sluit niet uit dat de tijd raad kan brengen, immers, wat vandaag mistig is kan morgen helder zijn. Ik vraag mij wel af of een formulering als 'maatschappelijke en culturele ontplooiing' niet zo schimmig en onbepaalbaar is dat opname daarvan in de Grondwet geen wezenlijke bijdrage tot dat grondrecht oplevert. Ik wil nog een opmerking maken over de terminologie. Als de termen 'regelen', 'regels stellen' of 'bij of krachtens' worden gebruikt, kan de wetgever de hem opgedragen taak aan een lager orgaan overdragen. In de regeringsstukken wordt hiervan delegatie gesproken. Dit delegatiebegrip is ruimer dan het traditionele. Traditioneel is het de overdracht van bevoegdheden binnen dezelfde bestuurslaag. Overdracht naar een andere bestuurslaag wordt gemeenlijk 'medebewind' genoemd. Mijn fractie acht duidelijkheid gewenst. Wil men als een delegatiemogelijkheid wenselijk wordt geacht steeds delegatie in ruime zin mogelijk maken? Of wil men differentiëren? Wil men op zijn minst exact aangeven wat men bedoelt? Wij realiseerden ons de moeilijkheden als men tot een zo volledig mogelijke opsomming van rechten wil komen. Ten aanzien van artikel 1.1 kom ik daar graag nog op terug bij de artikelsgewijze behandeling. Nu reeds wil ik die grondrechten en sociale grondrechten noemen die wij node missen. Terecht heeft het Instituut voor Taai-integratie in een brief van 21 oktober jl. aan de bijzondere commissie gevraagd taal als grondrecht nader uit te werken in een afzonderlijk artikel. De vraag werd gesteld: Zou een omschrijving als: 'artikel (x) lid 1. leder heeft behoudens bij of krachts de wet te stellen beperkingen, recht zijn moedertaal te gebruiken; lid 2. De wet regelt de uitvoering.' niet kunnen worden opgenomen in het hoofdstuk over de grondrechten? Overigens heb ik -als ik mij wel herinner -ditzelfde negen jaar geleden op een christenradicaal congres in Scheveningen aan de orde gesteld. Het gaat om een zaak die de verdere ontplooiingskansen van de Friese taal en cultuur bepaalt. Wij achten de onderwijsemancipatie van het Fries de voorloopster van de maatschappelijke emancipatie van de Friese taal en cultuur. Mijn fractie stelt het op prijs hier de mening van de Regering overte horen. De sociale grondrechten hebben anders dan de klassieke grondrechten, waarop zij een noodzakelijke aanvulling zijn, ten dele een programmatisch karakter; de bescherming tegen de schending dezer rechten is dan ook minder absoluut. De Regering erkent ook dat hier een beleidsmarge is. De wetgever heeft dus de nodige vrijheid. Wel heeft de overheid een zekere plicht. Meer zit er voorshands niet in. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat wij niet onze steun aan de bepalingen in-zake de grondrechten zullen geven. Wij hebben echter de vrouwenemancipatie gemist als 'zorg van de Regering'. Zij zegt in de memorie van antwoord op blz. 6, dat zij zich bij de keuze van de sociale grondrechten heeft laten leiden door hetgeen hier te lande algemeen als maatschappelijke verworvenheid en als plicht van de overheid ten aanzien van de ontplooi-ing van de mens wordt ervaren. Ik vraag mij af of dat theoretische uitgangspunt ook niet opgaat voor de vrouwenemancipatie. Ik denk aan de wet gelijke lonen, subsidiëring vrouwenprojecten, en dergelijke. De Regering heeft zich terzake laten leiden door adviezen van breed samengestelde instanties (staatscommissie en SER). Hierbij zou ik de vraag willen stellen, uit welk jaar deze adviezen dateren en of de Regering zich afgevraagd heeft, of de ontwikkelingen op maatschappelijk gebied, welke sindsdien op gang zijn gebracht, geen rechtvaardiging van opneming in de Grondwet opleveren. Mijn fractie acht het bijzonder jammer, dat het recht op staking van elke ingezetene niet in de Grondwet wordt opgenomen. Dat zou meteen een ein-de maken aan de bestaande rechtsonzekerheid hierover. Het argument van de bewindslieden in de memorie van antwoord op blz. 15, dat werkgevers en werknemers ver uiteenlopende gedachten hebben over de vraag, of er een wettelijke regeling omtrent het stakingsrecht moet komen en wat de inhoud van een eventuele wettelijke regeling zou moeten zijn, is niet overtuigend. Het is toch geen reden om in de Grondwet de opdracht tot regeling van de uitoefening van dit recht niet op te nemen? Eerst opname in de Grondwet en daarna de wettelijke regeling is toch niet vreemd? Wij zullen het streven naar opname van het stakingsrecht in de Grondwet ondersteunen. In dit verband verdient de desbetreffende nota van Franssen, Roethof en Van Thijn onze waardering. Aansluiting bij de formulering van het Europees Sociaal Handvest (vierde lid van artikel 6) ligt voor de hand. Met recht heeft de Federatie Nederlandse Vakbeweging in haar brief van 6 december jl. aan de Voorzitter en de leden van deze Kamer aandacht gevraagd voor het stakingsrecht. Het is een grondrecht van werknemers en vakbeweging. Het bestaan en het werken van een vrije en onafhankelijke vakbeweging lopen bij aantasting van het stakingsrecht gevaar. Een bekrachtiging van het Europees Sociaal Handvest is geen gelijkwaardige vervanging van erkenning van het stakingsrecht in de grondwet al was het alleen maar omdat de Regering ambtenaren wil uitsluiten van de werking van het Handvest. Het wezen van het stakingsrecht is dat een staking, uitgeroepen door een vakbond, in beginsel rechtmatig is en dat deelneming van een werknemer aan een dergelijke staking de arbeidsverplichting opschort. De FNV heeft voorgesteld daartoe een bepaling aan de sociale grondrechten toe te voegen, nl.: 'Het stakingsrecht als recht op collectieve actie van werknemers wordt erkend, behoudens hun verantwoordelijkheid volgens de wet.' De zinsnede ' als recht op collectieve actie' strekt ertoe aan te geven dat de staking als collectief verschijnsel moet worden beoordeeld en dat aldus wordt uitgesloten dat werkweigering door één werknemer als staking kan worden beschouwd. Mag ik hierop een nadere reactie van de Regering krijgen, die het mij mogelijk maakt mijn uiteindelijke standpunt te bepalen? Wij hebben er begrip voor dat de Grondwet, hoe graag men dat ook zou willen, nog geen subjectief recht op arbeid opneemt. In een niet-plan economie, in een vrije markteconomie op privaatkapitalistische grondslag -en de Regering is realistisch genoeg om dat te erkennen -heeft de overheid niet die financieel-economische en bestuurlijke middelen die nodig zijn om zo'n subjectief recht daadwerkelijk te waarborgen. Men kan inderdaad niet veel meer doen dan in de Grondwet opnemen dat voldoende werkgelegenheid voorwerp van zorg van de Regering is.
De heer Jongeling (GPV): Mijnheer de Voorzitter! In ons land zijn herzieningen van de Grondwet geen ongewoon verschijnsel. Vooral de laatste 20 jaar is het bijna een kwestie van lopende bandwerk geworden, dit in tegenstel-
Tweede Kamer 9 december1976
Grondwet
1981
Jongeling ling tot andere westerse landen, waar veranderingen van de grondwet zonder wezenlijke veranderingen van het staatsbestel veel minder gebruikelijk zijn. Ik noem een land als Canada, dat de British Northern America Act als grondwet heeft, een onschendbare wet van het Engelse parlement. Door het aannemen van een wet met twee derde meerderheid, waarvan de Bill of rights van 1960 wel de bekendste is, is alleen aanvulling mogelijk. Ook de constitutie van de Verenigde Staten van Noord-Amerika is veel onaantastbaarder dan de onze. Een wijziging van de constitutie, die door de Amerikanen zelf als de souverein van de staat wordt beschouwd, is daar een zaak die het hele volk aangaat. De discussie erover wordt zelfs op straat gevoerd. De onaantastbaarheid van de constitutie van het Verenigd Koninkrijk -weer een ander voorbeeldis weihaast spreekwoordelijk. In het algemeen wordt een grondwet alleen dan gewijzigd als de grondbeginselen van het staatsbestel veranderen. Nu kon dit laatste vaak gebeuren. Dan verandert de grondwet iedere keer mee. Frankrijk is daarvan een voorbeeld. Bij ons is het echter toch wel wat anders. Sinds 1848 is de grondslag van ons staatsbestel niet wezenlijk veranderd. Toch volgden de grondwetswijzigingen elkander in een regelmatig tempo op. Zo'n tien jaar geleden echter kwamen ook wezenlijke elementen van ons staatsbestel in discussie. Het was dan ook volkomen terecht naar goed Nederlandse gewoonte een staatscommissie in te stellen. De discussie is echter doodgelopen en dat was ook te verwachten. Het onbehagen van de jaren ' 60 was niet te wijten aan gebreken van het systeem maar aan het feit, dat het partijstelsel niet meer als juist werd ervaren. De laatste jaren beginnen zich echter nieuwe partijpolitieke verhoudingen af te tekenen. De nieuwe politieke partijen, die volgens aanwijzingen gefunctioneerd hebben als overstapje van de ene zuil naar de andere, beginnen hoe langer hoe meer hun eigen overbodigheid te bewijzen. Nu zich op het partijpolitieke front een nieuw evenwicht lijkt af te tekenen, begint ook de discussie over de herziening van de grondslag van ons staatsbestel enigszins te verstommen. Wat nu nog resteert is een mager restant van de ietwat wilde plannen van de jaren '60. Het wetsontwerp in-zake de klassieke grondrechten beoogt de bestaande bepalingen in de Grondwet te bundelen, te moderniseren en op enige punten uitte breiden. Voor zover het de voorstellen tot bundeling en modernisering betreft, kan er nog nauwelijks worden gesproken van voorstellen waar velen met smart op hebben zitten wachten. De overige nieuwe rechten, zowel sociaal als klassiek, zullen de burgers niet veel extra mogelijkheden tot afdwinging van rechten c.q. plichten opleveren. Daar staat tegenover dat de moeilijkheden met interpretatie van de nieuwe bepalingen met afbakening van grenzen en vooral met de verhouding tussen klassieke en sociale grondrechten zullen toenemen. De thans geldende Grondwet opent met enige algemene bepalingen, die in de voorstellen of vervallen of elders geregeld worden. Daartegen bestaat bij mijn fractie geen bezwaar. Het voorstel van wet dat wij nu behandelen, laat de Grondwet direct met de deur in huis vallen en opent met het gelijkheidsbeginsel. De oude bepaling 'Allen die zich op het grondgebied van het rijk bevinden hebben gelijke bescherming van persoon en goederen' komt daarmee te vervallen. Daartegen bestaat bij mijn fractie wel bezwaar. Onze bezwaren zijn van drieërlei aard. In de eerste plaats komt in de thans gekozen formulering en volgorde niets tot uiting van een eigen Nederlands karaktervan de Grondwet. Hetgelijkheidsbeginsel waarmee wordt geopend, hoezeer ook onderschreven door mijn fractie, ademt helemaal de geest van een verklaring van de rechten van de mens. De indruk wordt gewekt dat onze vrijheidsrechten daarop zijn geënt. Deze indruk is ten stelligste onjuist, omdat veel vrijheidsrechten in Nederland er reeds waren voordat de Amerikaanse of Franse vrijheidsrechten waren geproclameerd. Daarmee wordt de ontstaansgeschiedenis van ons land miskend. De Nederlandse natie is geboren in de strijd tegen geestelijke en materiële onderdrukking. De bepaling in artikel 13 van de Unie van Utrecht 'dat een ieder particulier in zijn religie vrij zal blijven en dat men niet iemand ter zake van de religie zal mogen achterhalen of onderzoeken' legt hiervan duidelijk getuigenis af. Uit het beginsel van de gewetens-en godsdienstvrijheid vloeide bij ons van oudsher het beginsel van de vrijheid van drukpers en later ook van onderwijs voort. Groen van Prinsterer betoogde reeds dat de vrijheid van onderwijs niets anders is dan godsdienstvrijheid ten aanzien van de kinderen. De vrijheid van drukpers hing trouwens ook met de vrijheid van onderwijs samen. Zo stond het huidige artikel 7 in de Grondwet van 1815 als artikel 227 bij het hoofdstuk 'Onderwijs'. Vrijheid van drukpers zag men vaak niet anders dan als vrijheid tot het verspreiden van kennis. Ook de vrijheid van vereniging en vergadering had en heeft nauwe relaties met de vrijheid van godsdienst. Zo kan men zien dat in ons land vele vrijheidsrechten direct of indirect uit de godsdienstvrijheid voortvloeiden. Aangezien aan de volgorde geen rechtsgevolgen kunnen worden verleend, zoals de bewindslieden terecht in de memorie van antwoord opmerken, begrijp ik niet waarom zij niet willen openen met de in artikel 1.6 gewaarborgde vrijheid van godsdienstig belijden. Aan het eigen karakter van de Nederlandse vrijheidsrechten wordt daardoor immers meer recht gedaan dan door de thans voorgestelde volgorde. In de tweede plaats richt het bezwaar van mijn fractie zich tegen de formulering van het gelijkheidsbeginsel. De opsomming van de vijf genoemde kenmerken roept enige vragen op. In het voorstel van de Staatscommissie werd de politieke gezindheid niet genoemd. De bewindslieden achten het toevoegen van de politieke gezindheid als vijfde kenmerk uitvoerbaar, omdat zij dat in de huidige situatie hier te lande relevant en uitvoerbaar achten. Willen zij deze stelling wat nader toelichten? Waarom is het hier wel uitvoerbaar en elders niet? De bewindslieden trachten de problemen die hier kunnen ontstaan te ondervangen door de politieke gezindheid als een geschiktheidseis te laten meetellen. Iemand moet burgemeester worden. Dan wordt gekeken of hij daarvoor voldoende is gekwalificeerd, of hij past in de desbetreffende gemeenten en of zijn politieke gezindheid hem in staat zal stellen de openbare orde te handhaven. Als dit criterium wordt ingevoerd, zou ook het criterium 'ras' of 'geslacht' kunnen worden ingevoerd bij de beoordeling van iemands geschiktheid, leder voelt dat dit nu juist niet kan. Daaruit blijkt meen ik dat de politieke gezindheid een ander soort van criterium is. De horizontale werking die hier aanwezig is kan de vrijheid voor scholen en andere maatschappelijke instellingen bij het benoemingsrecht beperken. In de memorie van antwoord wijst de Minister op de vrijheid van onderwijs, waaruit de scholen kunnen worden beschermd tegen een eventuele te ruime toepassing van de horizontale werking, maar waaruit moeten andere maatschappelijke organisaties, zoals kruisverenigingen, ziekenhuizen, kin-
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1982
Jongeling dertehuizen, hun bescherming zoeken? Voor hen is er geen speciaal artikel. De vraag rijst of het zware en niet-Nederlandse woord 'discriminatie' niet in de Grondwet naar zijn preciese betekenis omschreven had moeten worden. Ik zal hierop nu niet verder in-gaan, omdat ik dit beter bij de artikelsgewijze behandeling kan doen.
De Voorzitter: U was al een heel eind op die weg. Ik zal er ook geen bezwaren tegen maken, als de Minister zijn antwoord op het grootste deel van uw opmerkingen bij de behandeling van het desbetreffende artikel zou geven. De heer Jongeling (GPV): U zegt dit in negatieve vorm, dus u heeft er ook geen bezwaartegen,alshij het omgekeerde doet. Dat hoop ik dan maar. Ik kom dan nu aan het wetsontwerp inzake de sociale grondrechten. Alvorens de afzonderlijke artikelen de revuete laten passeren, is het mijns in-ziens noodzakelijk, eerst een tweetal vragen van meer algemene aard te beantwoorden. In de eerste plaats is dat de vraag naar de noodzaak en wenselijkheid van het opnemen van sociale grondrechten in de Grondwet. In de tweede plaats dient de keuze van de Regering om klassieke en sociale grondrechten in een grondwetshoofdstuk onder te brengen te worden besproken. Bij mijn fractie bestaat nog steeds twijfel over de vraag, of de sociale grondrechten nu wel of niet in de Grondwet thuishoren. De term 'grondrecht' is in dit verband al enigszins misleidend. Er is immers niet zozeer sprake van 'rechten' als wel van beleidsnormen of van verplichtingen. Zijn de klassieke grondrechten in de volle zin van het woord rechten, te weten die van de burger, van de sociale grondrechten kan dit veel minder goed worden verdedigd. De sociale grondrechten richten zich primair tot de overheid en de wetgever als intentieverklaringen, opdrachten of doelstellingen. Zij zijn richtingwijzers voor het overheidsbeleid. Met enige goede wil kan men ze zelfs beschouwen als een uittreksel van alle troonredes van de laatste 10 of 15 jaar. Gelet op de keuze van de onderscheiden sociale grondrechten kan men zeggen dat men de materiële fundamenten van onze welvaartstaat tracht vast te leggen. Of dat nu zo'n wenselijke zaak is, is nog de vraag. Ik ben bang dat door deze grondtrekken van de welvaartsideologie in de Grondwet op te nemen, de Grondwet sneller verouderd zal zijn en wij nog meer wijzigingen zullen krijgen. En dan te bedenken dat onze Grondwet in vergelijking met die van andere landen toch wel erg frequent wordt gewijzigd. Dit lijkt mij geen wenselijke zaak. Ik vrees dat het prestige van de Grondwet hiermee weinig goeds wordt gedaan. Vervolgens moet men zich afvragen wat de betekenis van de sociale grondrechten voor de burger zal zijn. Het meest waarschijnlijk lijkt mij dat deze grondrechten de burger niets zullen zeggen om de eenvoudige reden, dat onze Grondwet voor de meeste mensen een volkomen onbekend stuk is. Mijn fractie zou dat graag anders zien worden. Ik neem aan dat de Regering daar ook zo over denkt. Als de Grondwet beter bekend wordt bij de mensen en men ook het idee krijgt van het bestaan van sociale grondrechten, zullen deze grondrechten zeer waarschijnlijk de status van subjectieve rechten krijgen. Op blz. 7 van de memorie van antwoord zegt de Regering zelf dat zij het mooier zou vinden, als de sociale grondrechten als subjectieve rechten geformuleerd zouden kunnen worden. De aard van de materie maakt dat echter onmogelijk. Ik ben bang, dat men dat wel eens uit het oog zou kunnen verliezen, niet de Regering maar wellicht de man in de straat en vele anderen. In een dergelijke situatie kan geen bewindsman meer het land in-gaan zonder het risico te lopen, dat men hem dan verwijten zal dat hij zich niet aan de Grondwet houdt. Zij krijgen nu ook al vaak heel wat te horen, maar dat wordt het nog een stukje erger. Zo wordt in artikel 1.18 de overheid opgedragen te zorgen voor voldoen-de werkgelegenheid. Ik denk dat men bij voorbeeld in zuidoost Drenthe van deze wetenschap gretig gebruik zou maken. Ik vrees dat ook dit ten slotte aan het prestige van de Grondwet afbreuk zal doen. Het belangrijkste bezwaar van mijn fractie is echter dat de sociale grondrechten, zoals zij nu zijn geformuleerd, weliswaar een poging zijn om het welvaarts-en voorzieningenniveau te handhaven en aan de burgers te garanderen, maar dat daarbij op geen enkele manier wordt aangegeven, waarom dat in de Grondwet moet staan en wat men daarmee nu beoogt. Mijn fractie is van mening dat zo'n verklarend uitgangspunt er noodzakelijk bij hoort, anders is het niet veel meer dan het positief sanctioneren van het materialisme. Mijn fractie meent dat als men sociale grondrechten in de Grondwet wenst op te nemen, dit eens te meer verplicht tot het eveneens opnemen in de Grondwet van een preambule, waarin overheid en burgers wordt gewezen op een publiek nationaal doel, een richting waarin onze samenleving zich dient te ontwikkelen. Dat doel is de ontwikkeling van ons land langs lijnen die getrokken zijn door Gods universele wetten, wetten waaraan overheid en burgers onderworpen zijn en die hen aanzetten tot het betonen van dankbaarheid voor alles wat God ons geeft en tot het eren van God. Mijn fractie is ervan overtuigd dat men daardoor een perspectief krijgt waardoor sociale grondrechten zin en betekenis krijgen. Welvaart en welzijn zijn geen doelen op zich, maar zij zijn instrumenten ter verwezenlijking van een verder gelegen doel dat zowel in het persoonlijke als in het nationale vlak betekenis bezit. De Regering heeft dit helaas niet gedaan, waardoor deze sociale grondrechten te veel in de lucht zijn blijven hangen, hetgeen mijn fractie betreurt. Het tweede vraagstuk dat hierbij ter sprake moet komen is de al of niet wenselijkheid van het opnemen van klassieke en sociale grondrechten in één hoofdstuk van de Grondwet. Mijn fractie heeft er wel enig begrip voor dat de Regering om wille van de systematiek klassieke en sociale grondrechten in één hoofdstuk wil onderbrengen, maar daarmee houdt onze waardering dan ook op. Uit het voorgaande zal wel duidelijk zijn geworden dat mijn fractie het onderscheid tussen klassieke en sociale grondrechten dermate fundamenteel acht, dat haars in-ziens dit ook in de Grondwet tot uiting zal moeten komen. De argumentatie van de Regering om beide soorten grondrechten toch in één hoofdstuk op te nemen, overtuigt onze fractie niet. De Regering doet het enigszins voorkomen alsof men beide soorten grondrechten dan pas uit elkaar kan halen als kan worden aangetoond dat zij vrijwel niets met elkaar te maken hebben, tenminste dat is zo ongeveerde teneur van de argumentatie die wij in de stukken tegenkomen. De omstandigheid dat in enkele gevallen de scheiding tussen klassieke en sociale grondrechten niet geheel waterdicht kan worden gemaakt, neemt het principiële onderscheid tussen beide soorten grondrechten nog niet weg. In een enkel geval zal de keuze wellicht arbitrair zijn, maar de rol van arbiter misstaat de wetgever in het geheel niet. Uit de stukken blijkt wel dat het samenvoeqen van beide soorten grond-
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1983
Jongeling rechten in één hoofdstuk niet louter en alleen een kwestie van systematiek is. Reeds nu valt waar te nemen, vooral in de memorie van antwoord, dat men tracht te komen tot een zekere sociologisering van de klassieke grondrechten, zodat het onderscheid met de sociale wat minder scherp wordt. Mijn fractie is daar niet zo gelukkig mee. De klassieke grondrechten hebben een rijke traditie, waarop wij zuinig moeten zijn. Op blz. 8 van de memorie van antwoord kan men bij voorbeeld lezen dat de overheid zich ook op het terrein van de klassieke grondrechten niet zo terughoudend behoeft op te stellen -ik citeer -'zij dient zich, waar nodig tot taak te stellen voorwaarden te scheppen voor de daadwerkelijke functionering van deze vrijheidsrechten'. Ik vraag mij af, of dit een opvatting is van de klassieke grondrechten die algemeen aanvaard is. Is de Regering van oordeel dat het aan de klassieke grondrechten inherent is dat de overheid ook voorwaarden schept? Eerlijk gezegd geloof ik er niets van. Tot nu toe is er bij één grondrecht wel een duidelijke erkenning geweest van de taak van de overheid bij het scheppen van voorwaarden. Dat is het grondrecht betreffende de vrijheid van onderwijs, maar juist daar is de taak van de overheid om voorwaarden te scheppen expliciet in de Grondwet opgenomen. Deze afwijking van een meer historische interpretatie van de klassieke grondrechten is in deze Kamer al eerder aan de orde geweest en is daarbij niet geheel onomstreden gebleven. Ik doel hierbij op de vrijheid van drukpers, in relatie tot de vraag of de dagbladen en opiniebladen al of niet gesubsidieerd moeten worden. Een ombuiging van de interpretatie in de zin zoals door de Regering nu wordt gedaan, betekent mijns inziens dan ook dat de Kamer op den duur geen mogelijkheden meer heeft om een dergelijke subsidiëring te voorkomen. Een beroep op de Grondwet zal dan voor de Regering voldoende kunnen zijn. Voor een dergelijke ontwikkeling voelt mijn fractie echter heel weinig. In het voorlopig verslag heeft mijn fractie ook de vraag aan de orde gesteld, wat gedaan moet worden in het geval dat een klassiek en een sociaal grondrecht met elkaar zouden strijden. Op blz. 10 van de Memorie van Antwoord doet de Regering een poging om op deze vragen een antwoord te geven. Dat antwoord heeft mijn fractie wel enigszins verontrust. Ik zal het op prijs stellen als de Regering op deze zaak nog wat dieper zou willen in-gaan. Als ik het juist zie, is de Regering van oordeel dat ingeval van een dergelijk conflict het wel eens zó zou kunnen uitvallen dat de werkingssfeer van de klassieke grondrechten verdergaand kan worden beperkt. Dat kan dus betekenen dat wij, wat we nu winnen door het opnemen van sociale grondrechten, aan de andere kant weer verliezen bij de klassieke grondrechten. Deelt de Regering deze conclusie en zo ja, acht zij een dergelijke ontwikkeling winst? Mijn fractie vindt het zeer onbevredigend dat de Regering in de Memorie van Antwoord niet verder komt dan het stellen van wat vragen, zonder ze ook te beantwoorden. Misschien wil de Regering in haar antwoord op deze algemeen gestelde vraag ook een toespitsing geven op het vraagstuk van de verplichte medicatie. Zoals ik het nu zie, ontstaat door het opnemen van de sociale grondrechten de kans dat de burger tot een medicatie verplicht wordt waar dat nu onder de vigerende grondwet niet het geval is. Ik zou daar graag een duidelijk antwoord op hebben. In het voorlopig verslag heeft mijn fractie al enigszins gesteld dat het laten vallen van onderscheid tussen klassieke en sociale grondrechten nog niet erg veel steun vindt in de rechtswetenschap. De Regering erkent dat ook. Dit heeft tot gevolg gehad dat de Regering op een aantal punten afwijkt van de voorstellen van de commissie-Cals/Donner en van de Raad van State. Nu heeft zij daartoe het recht natuurlijk, maar zij zal in haar argumentatie dan wel erg sterk moeten staan. Volgens prof. Duynstee in de Telegraaf van 13 november jl. is dit solistisch optreden van de Regering te wijten aan het bestaan van afzonderlijke afdeling voor grondwetszaken bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. Hij ziet dit als een typisch voorbeeld van het optreden van de vierde macht. Kan de Regering deze opvatting weerleggen?
Minister De Gaay Fortman: Dat kan de Regering onmiddellijk doen. Er is namelijk geen woord van waar. De heer Jongeling (GPV): Dank u zeer. Daar was van uw kant ook geen woord Frans bij. In het voorlopig verslag heeft mijn fractie nog de vraag gesteld waarom in de sociale grondrechten geen recht op waardevast geld is opgenomen. De Regering wil daar niet aan. Nu is dat haar goed recht, maar de argumentatie die zij voor haar standpunt aanvoert, is m.i. volstrekt onvoldoende. Zij voert als belangrijkste argumenten aan dat de waarde van het geld zoveel van internationale en nationale invloeden afhankelijk is dat zij de Grondwet niet het geëigende document vindt om te bepalen dat de overheid ervoor moet zorgen dat het geld waardevast is. Eén onderdeel van dit antwoord is mij in elk geval al volstrekt onduidelijk; nl. dat de waarde van het geld van nationale invloeden afhankelijk is. Dat geldt immers voor alle sociale grondrechten. Misschien wil de Regering dit nog eens verduidelijken. De kern van de argumentatie van de Regering is dat Nederland monetair erg afhankelijk is van het buitenland. Mijn fractie ontkent dit ook niet, maar betwist het dat dit een voldoende argumentatie is. Op blz. 2 van de memorie van antwoord staat, dat het onmogelijk is om tot strakkere formuleringen van de sociale grondrechten te komen omdat de Nederlandse economie geen op zichzelf staande orde is, maar invloeden van buitenaf ondervindt. Die eigenschap hebben alle sociale grondrechten gemeen. Het doet dan ook zeer merkwaardig aan, dat de Regering deze algemene eigenschap bij de vraag, of het recht op waardevast geld als sociaal grondrecht moet worden opgenomen, nu juist als een belemmering daarvoor ten tonele voert. Wat voor het één geldt, moet men niet het andere verwijten. Dan nog iets dat pleit voor het aannemen van een recht op waardevast geld. Regelmatig worden onderzoekingen ingesteld onder ons volk, die ten doel hebben, kennis te verwerven van wat het volk belangrijk acht, zaken die naar zijn mening hoge prioriteit van de Regering moeten krijgen. Jarenlang is dat vooral de zorg voor een goede volkshuisvesting geweest. Een andere doelstelling die veelal hoog scoorde, was de zorg voor de werkgelegenheid. Beide zaken vindt men dan ook nu terug onder de sociale grondrechten. Ook de strijd tegen de inflatie is echter de laatste jaren verschillende keren als prioriteit nr. 1 uit de bus gekomen. Het is duidelijk dat in brede lagen van de bevolking de opvatting bestaat, dat de overheid in dezen een wezenlijke taak heeft. Is dit op zichzelf al geen gewichtige reden om het recht op waardevast geld als sociaal grondrecht in de Grondwet op te nemen? Geven ook de artikelen 190 tot en met 192 van de huidige Grondwet niet een aanwijzing, dat wijziging van de betekenis van de munt voor het economisch leven en voor de belangen van schuldeisers bij de wet moet worden geregeld?
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1984
De heer Abma (SGP): Mijnheer de Voorzitter! In het voorlopig verslag hebben wij onze instemming betuigd met het voornemen om een aantal bestaande klassieke vrijheidsrechten in een nieuw redactioneel kleed te steken. Ook het voornemen om in de huidige Grondwet op verschillende plaatsen verspreid voorkomende grondrechten in deze categorie in één hoofdstuk onder te brengen, kan onze goedkeuring wegdragen. Hetzelfde geldt voor het opnemen van enkele nieuwe, elementaire rechtsbeginselen zoals artikel 1,15, afkomstig uit het Wetboek van Strafrecht, dat luidt: geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgaande strafbepaling. Al zou erover getwist kunnen worden, of deze bepaling ook niet een plekje zou kunnen vinden onder het hoofdstuk rechtsbedeling. Wat is hieromtrent het gevoelen van de bewindslieden en kunnen zij motiveren, waarom deze plaats de voorkeur verdient? Aan de vrijheidsrechten kennen ook wij een belangrijke functie toe, ter vrijwaring van de burger van tirannieke, despotische of dirigistische staatsalmacht. Overigens zou ook het tegeno-vergestelde-en niet louter theoretisch -denkbaar zijn. De klassieke en vooral ook de sociale grondrechten kunnen op hun beurt al te vrij en op hun beurt dan tiranniek worden aangegrepen. De palen, waarop de vrijheid rust, mogen niet dienen om dezelfde vrijheid te rammeien. In het voorlopig verslag hebben wij te kennen gegeven dat wij liever gezien hadden dat het hoofdstuk grondrechten niet was aangevangen met het voorgestelde gelijkheidsbeginsel, maar met een preambule of een 'artikel 0', waarin een oriënteringsnorm voor het gehele overheidsoptreden zou zijn vastgelegd. Dan was er meteen een fundering gegeven waarin deze rechten hun oorsprong vinden. Daarin zou onzes in-ziens verwezen moeten worden naar de enige, ware en bovenmenselijke wet die in alle tijden en omstandigheden als richtsnoer blijft gelden. Het is bovendien een waarborg dat de vrijheden niet in losbandigheden zouden verkeren. De bewindslieden zeggen in de memorie van antwoord dat zij ons standpunt niet delen en dat de grondrechten de functie van grondbeginselen van een menswaardige samenleving alleen bevredigend kunnen vervullen met behulpvan een preambule. Overigens onderschrijven zij wat de staats-
Tweede Kamer 9 december1976
commissie, uitgezonderd de heer Verbrugh, omtrent de preambule heeft overwogen in het eindrapport. Zij vrezen zelfs dat de functie van de grondrechten belemmerd zou kunnen worden door zo'n voorafgaande preambule omdat deze, wanneer zij inhoud heeft, de instemming van velen zal ontberen en daardoor toepassing van de grondrechten eerder zou bemoeilijken dan bevorderen. De problemen zijn daarmee echter niet van de baan. Ik wijs onder andere op de aantasting van de grondrechten door de grondrechten. De onontkoombare afweging die zal moeten plaatsvinden, levert aanzienlijke moeilijkheden op voor de wetgever. In de memorie van toelichting zeggen de bewindslieden over deze problemen: 'misschien bestond voorheen een grote mate van consensus met betrekking tot de uitkomst van genoemde afweging. In de tijd van pluriformiteit op vele terreinen, ook ten aanzien van de belangrijkste levensvragen, wordt de uitkomst van deze afweging door hen die ermee belast zijn, niet altijd meer als overtuigend en bindend ervaren door hen die daaraan gebonden zouden moeten zijn.' Dit betreft speciaal de beperking van de grondrechten. Wat betreft de vraag of aantasting van grondrechten door middel van grondrechten met een specifieke bepaling in de Grondwet moet worden tegengegaan, antwoordden de bewindslieden ontkennend. Dit belet de bewindslieden niet te erkennen dat grondrechten nog niet voor een ieder een onomstreden verworvenheid blijken te zijn. Op internationaal terrein, zo stellen de bewindslieden, hebben de ervaringen van de tweede wereldoorlog geleid tot de scherpere bewustwording van de gevaren waaraan de meest essentiële rechtsgoederen van de mens kunnen blootstaan en thans in verschillende landen daadwerkelijk blootstaan. Hieruit blijkt hoezeer deze rechten veeleer in werkelijkheid gunsten zijn. Dit zou onze grote afhankelijkheid moeten doen gevoelen. De bewindslieden wijzen er in de memorie van antwoord nog op dat in het bestaande Nederlandse recht, in het Wetboek van Strafrecht en in het B.W., een pakket van bescherming tegen aantasting van grondrecht door grondrechten, aanwezig is. Daarbij is, zo schrijven zij, in het algemeen deze constructie gevolgd dat het startpunt van de bescherming in de wetgeving is gelegen die verder voor een belangrijk deel door middel van rechtspraak wordt geëffectueerd.
Grondwet
Dit erkennen wij als juist. Niettemin stellen wij toch de vraag of in kritieke situaties niet getornd zal worden aan het grondwettige karakter van dit pakket bescherming. Wij beseffen natuurlijk wel dat door het opnemen van een preambule die pluriformiteit, waarvan onder andere gezegd kan worden dat zij een bedreiging voor het functioneren van de grondrechten vormt, niet bezworen of uitgebannen wordt. Daartoe is een nationaal reveil onder ons volk nodig. Met het weglaten van de preambule worden de problemen echter evenmin opgelost; dat is onmiskenbaar. Wij betreuren het dat het niet mogelijk blijkt, de Grondwet langs deze weg een meer nationaal karakter te geven. Nu is de Grondwet in overwegende mate een vrij kleurloos kader.dat slechts als raam dient voor een ontwikkeling naar de toekomst zonder ervoor te waken dat deze zoveel mogelijk aansluiting vindt bij de verworvenheden van ons nationale verleden. Waar juist de geschiedenis van ons land getuigt van gebondenheid van de natie aan godsdienstige beginselen, van eerbied voor de rechtsbeginselen die de persoonlijke vrijheid waarborgen, voelen wij het hiervoor omschreven karakter van deze Grondwet als een schromelijk tekort. Misschien mogen wij wat dit punt betreft eindigen met een citaat uit het advies van het hoofdbestuur van de Staatkundig Gereformeerde Partij over de vernieuwing van Grond-en Kieswet dat in januari 1968 werd uitgebracht: ' Wij betreuren het, dat in de Proeve op generlei wijze tot uitdrukking is gebracht dat het staatsbestel in beginsel geen willekeurige menselijke instelling is, doch de grond van het gezag gelegen is in de opdracht, aan de overheid gegeven. Gods dienares te zijn. Het hoofdbestuur acht de royale omschrijving van dit beginsel in een inleidend artikel of preambule te allen tijde geboden, maar in het bijzonder in een periode waarin het gezag steeds meer geldt als een in wezen louter menselijke instelling, waardoor -gelijk verschillende gebeurtenissen hebben aangetoond -de door het gezag gestelde regelingen niet die erkenning vinden waarop zij recht hebben en welke noodzakelijk is voor het in stand houden van een welgeordende samenleving.'. In de memorie van toelichting memoreerden de bewindslieden dat één van de leden van de staatscommissie, de heer Meeuwissen, heeft voorgesteld de gewetensvrijheid met zoveel woorden onder de in de Grondwet ge-
1985
Abma regelde grondrechten op te nemen; voor de tekst verwijzen wij naar het tweede rapport van de staatscommissie. De bewindslieden zijn echter niet met de overige leden van de staatscommissie van mening dat het geen aanbeveling verdient, in de Grondwet in algemene zin het beginsel van de gewetensvrijheid op te nemen. Wij van onze kant betreuren het, dat de Raad van State zich over dit punt niet heeft uitgelaten. In het voorlopig verslag hadden wij, behalve naar de opneming van het beginsel van gewetensvrijheid in algemene zin, gevraagd naar de wenselijkheid om in de Grondwet vast te leggen dat gewetensbezwaren erkend kunnen worden. In de memorie van antwoord benadrukken de Ministers hun bezwaren door te wijzen op de overbodigheid en zelfs de zinloosheid van zo'n bepaling. Bij andere artikelen is ook wel betoogd dat de materie overigens voldoende in de desbetreffende wetten is verankerd. Zij wijzen erop dat de gewetensvrijheid in het wetsontwerp reeds op verschillende wijzen tot uitdrukking komt. Dit geschiedt in die zin dat een aantal relevante verschijningsvormen van het persoonlijk innerlijk leven, waaronder het geweten, met zoveel woorden een plaats in het wetsontwerp hebben gekregen. Wij moeten hierbij denken aan rechten die zijn vervat in artikelen zoals nummer 1.6 inzake godsdienst en levensovertuiging, 1.7 inzake bekendmaking van gedachten en gevoelens en 1.10 inzake de persoonlijke levenssfeer. Volgens de bewindslieden zou men over het doel heen schieten wanneer men in algemene zin en los van enige concrete verschijningsvorm een recht op gewetensvrijheid als grondrecht opneemt. Zo'n recht zou, om niet bij voorbaat zonder praktische betekenis te zijn, niet alleen de vrijheid moeten verschaffen, bepaalde eigen normen te hebben, maar -zo zeggen zij -ook de vrijheid, zich naar deze normen te gedragen. Geen enkele rechtsstaat kan het toestaan, dat de burger zich met een beroep op eigen, individueel geweten aan legaal tot stand gekomen verplichtingen onttrekt. Wij stemmen volledig hiermee in, maar wij zouden toch nog eens de reeds door ons gestelde vraag willen herhalen: Is er geen reden om in de Grondwet de bepaling op te nemen, dat gewetensbezwaren alleen kunnen worden erkend wanneer de wet ernaar verwijst? Dus: geen erkenning buiten de wet om.
Ook op andere wijze dan door erkenning zou buiten de wet om geen rekening moeten worden gehouden met gewetensmotieven, bijvoorbeeld in de sfeer van de strafrechtspleging. Moeite hebben wij met de staatsrechtelijke nevenschikking van gods dienst en levensovertuiging. Nog afgezien van de vraag, of deze 'nevenschikking' taalkundig juist is, mogen wij het niet nalaten, uit te spreken dat in dit artikel niet tot haar recht komt de bijzondere roeping die naar onze overtuiging de overheid heeft ten opzichte van de christelijke religie die trouw is aan Gods woord en aan de nationale geloofsbelijdenis. Vanuit dit gezichtspunt hebben wij moeite met het tweede lid, waardoor het zogenaamde processieverbod zal verdwijnen en de weg tot algemene processievrijheid wordt geopend, zij het dat dit in lid 2 omschreven recht, voor zover het de uitoefening buiten gebouwen en besloten plaatsen betreft, ingevolge additioneel artikel A1.61 eerst na vijf jaar of op een bij of krachtens de wet bepaald eerder tijdstip in werking treedt. Mede gezien de overweging welke heeft geleid tot de opneming van genoemd additioneel artikel is de vraag gewettigd, om welke reden deze opheffing van de begrenzing van de mogelijkheid hiertoe door het vervallen van artikel 184 van de bestaande Grondwet gewenst en van belang is. Ik kom tot de sociale grondrechten. In het voorlopig verslag gaven wij te kennen, geen grote behoefte te hebben aan een opneming van de categorie ' sociale grondrechten' onder de grondrechten van hoofdstuk 1 en zeker niet zonder het onderscheid veel duidelijkertot uitdrukking te brengen. Wij vragen ons met betrekking tot deze rechten ook af, of ze alle stuk voor stuk voldoende zijn uitgebalanceerd. Onze bezwaren waren van tweeërlei aard: politiek en juridisch. Mogelijk komt hierbij nog een pricipieel bezwaar. Ons politieke bezwaar rust hierop, dat aan de keus van de voorgestelde catalogus van verplichtingen voor de overheid lang niet in alle onderdelen overeenkomt met onze opvatting aangaande de taak van de overheid. Ofschoon wij wel kunnen toegeven dat op de diverse terreinen die de geformuleerde rechten bestrijken een zekere mate van overheidszorg niet kan worden ontbeerd, menen wij toch, dat hier primair een taak voor de particuliere instellingen ligt. Wij denken aan artikel 1.21, lid 3: maatschappelijke en culturele ontplooiing en vrijetijdsbesteding.
Het juridische bezwaar richt zich tegen het karakter van deze rechten. De bewindslieden zeggen weliswaar op blz. 7 van de memorie van toelichting, dat de sociale grondrechten het rechtskarakter allesbehalve ontberen, maar ons inziens zijn het toch meer politieke wensen. Dat blijken per definitie vaak vrome wensen, zoals een politieke partij die in haar verkiezingsprogram zou kunnen opnemen. De sociale grondrechten hebben de strekking van intentieverklaringen met een grote mate van vrijblijvendheid èn voor de wetgever èn voor de overheid. In de memorie van toelichting zeggen de bewindslieden zelf, dat de wetgever een grote vrijheid heeft -en ook moet hebben, zo zou ik eraan kunnen toevoegen -om te beslissen in welke mate en in welk tempo hij op dit terrein wetgevend wil optreden. Terecht voegen zij daar nog aan toe, dat de sociaaleconomische mogelijkheden in ons land niet onbeperkt zijn. Ook in ons land plegen de bomen niet tot in de hemel te groeien. Wij zien er niet aan voorbij dat er samenhang tussen de klassieke en de sociale grondrechten bestaat, onder meer aldus dat het volle genot van de klassieke grondrechten veelal eerst volledig mogelijk is wanneer de verwerkelijking van de sociale grondrechten een hoog niveau heeft bereikt. Dit neemt echter niet weg dat er een aanzienlijke ongelijksoortigheid in rechtswerking bestaat. In het voorlopig verslag is terecht aangedrongen op soberheid bij de formulering van sociale grondrechten, omdat deze niet afdwingbaar zijn. Dit in tegenstelling uiteraard tot de klassieke grondrechten. Gelet op de praktische beperktheid van de materiële mogelijkheden, geven de bewindslieden in de memorie van toelichting zelf toe, dat de in de bepalingen vervatte belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen en dat realisering van het ene sociale grondrecht ten koste kan gaan van de realisering van het andere. Wij zouden hieraan willen toevoegen dat er niet alleen een botsing tussen de sociale grondrechten onderling kan optreden, maar dat ook zeer denkbaar is dat er een botsing optreedt tussen de sociale en de klassieke grondrechten. Deze twee categorieën kunnen, zoals gezegd, elkaar versterken, maar zij kunnen ook zeer zeker afbreuk aan elkaar doen. Bestaat er niet een latente en voortdurende spanning tussen deze beide groepen? Kunnen doortoenemende overheidszorg, annex dwingende wetgeving, de klassieke vrij-
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1986
heidsrechten niet onder druk, althans op de tocht komen te staan? Individuele vrijheid en collectieve dwang zijn immers in beginsel onverenigbaar. Collisie zou bijvoorbeeld ook kunnen ontstaan tussen het grondrecht onder nummer 22 en het nieuwe onderwijsartikel 23. Het is mogelijk dat artikel 22 een eigen leven gaat leiden tegenover het zo juist genoemde artikel 23, waarin over de mogelijkheden en middelen voor het onderwijs wordt gesproken. De bewindslieden hebben wel krachtig verzekerd dat dit niet gaat gebeuren, maar zij hebben dit niet in de hand, zeker niet voor altijd. Wat de opgenomen bepalingen betreft, merken wij nog op dat onzes in-ziens terecht in artikel 1.18 het stakingsrecht niet is opgenomen en dat de van regeringswege aangebrachte wijziging in dat artikel een verbetering is. Het artikel betreffende de rechtsbijstand had, evenals het in het begin van mijn bijdrage genoemde beginsel van de strafbaarheid van het feit, tenzij er een bepaling is, ook in de rechtbedeling opgenomen kunnen worden. Enige vragen rijzen bij ons in het algemeen over de delegatiemogelijkheden die aan verschillende rechten zijn verbonden, met name in de richting van lagere overheden. Het kan hierin resulteren, dat het vrijheidsgehalte van regio tot regio zou kunnen gaan verschillen. Naast onze bezwaren, die van politieke en juridische aard waren, tegen de sociale grondrechten, zouden wij eventueel nog een principieel bezwaar kunnen koesteren, tenminste wanneer de bewindslieden het gevoelen van de Nederlandse vakbeweging zouden onderschrijven, dat het zeer juist is, dat de sociale grondrechten, evenals de vrijheidsrechten, in één artikel in de Grondwet worden opgenomen. De reden is, dat het vrijheidsideaal vraagt om de aanvulling van het gelijkheidsideaal om werkelijk op die wijze materiële betekenis te verkrijgen. Wij vragen ons af of, om de trits te voltooien, er niet een reeks grondrechten aan moet worden toegevoegd om aan het broederschapsideaal uitdrukking te geven. Bij ons zouden er zodoende in-derdaad wel bezwaren rijzen van zeer principiële aard. D De heer Veerman (ARP): Mijnheer de Voorzitter! We staan aan het begin, het publieke parlementaire begin, van een enorme operatie. Ik houd niet van dikke woorden, maar dit is een operatie, die als we haar tot een goed einde
Tweede Kamer 9 december 1976
brengen, van historische betekenis zou kunnen blijken te zijn. Het gaat om een generale herziening, een volledige beschrijving van de Grondwet. We roepen geen hei voor we over de brug zijn. Want, als gezegd, we staan pas aan het begin, en er moet nog veel volgen. Er is, vooral na de oorlog, voortdurend aan de Grondwet gesleuteld. Maar dat is steeds detailwerk geweest. Dat is niet: 'onbelangrijk', maar het is detailwerk geweest en ook voorgedragen als wijzigingen op onderdelen. Nu is dat principieel anders. Nu staan we voor een totale vernieuwing. Het is daarom jammer, dat het kabinet pas tegen het eind van de zittingsperiode met de voorstellen komt. Dat betekent nl. dat de hele operatie zich over meerdere perioden gaat uitstrekken. We kunnen dat wel verklaren en -dat is belangrijkerwe kunnen het ook aanvaarden, en ermee werken. Het onderdeel, dat thans aan de or-de is, heeft ook zelfstandige betekenis en maakt ook op zich een herzieningsprocedure de moeite waard. Het is een belangrijk werkstuk, waarvoor waardering aan de Regering kan worden uitgesproken. Maar primair is, dat de thans aan de orde zijnde ontwerpen deel van de grote operatie zijn, die de Staten-Generaal met de Regering tot een goed einde moet zien te brengen en die daarom met beleid en met verstand moet worden verricht. Mijnheer de Voorzitter! Het gaat in deze eerste plenaire behandeling over grondrechten. Mijn taak is namens de fracties van KVP, ARP en CHU, enkele opmerkingen, kritische opmerkingen, te maken over de Algemene Inleiding tot de herziening van de Grondwet; het gaat vooral om twee punten, waarover ons inziens na de schriftelijke voorbereiding, nog iets te zeggen valt. Het raakt met name de beperking van grondrechten en de terminologie. Een derde punt laat ik dan terzijde, namelijk het toetsingsrecht. Tijdens de bespreking van de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid is onzerzijds eerst in de openbare Commissievergadering en daarna bij de plenaire behandeling gepleit voor een toetsingsrecht. Het kabinet en wij zijn het toen niet eens kunnen worden. Het lijkt nu niet het moment op die zaak in een uitvoerige en goed onderbouwde vorm terug te komen. Daarom volstaan wij met een herinnering aan onze slotsom van januari 1975: namelijk in elk geval aandrang om te komen tot een nadere bestudering van het toetsingsrecht en van de verschillende mogelijkheden waaruit een voor Ne-
Grondwet
derland passende vorm gekozen zou kunnen worden. Voor ik tot mijn twee punten kom, moet ik nog enkele opmerkingen vooraf maken. Ook wij vinden, daarover geen twijfel, deze zaak nuttig en gewenst. Wij hebben nu in een twintig jaar twee staatscommissies en een studiegroep inzake de Grondwet gehad, die ons twee rapporten en een proeve hebben geleverd. Met name de Proeve en het rapport van de commissie-Cals-Donner laten ons zien, dat wij anno 1976 een Grondwet anders zouden schrijven, eenvoudiger, korter dan de geldende Grondwet. Er zit in de bestaan-de Grondwet dood hout, dat zonder bezwaar gekapt zou kunnen worden, zelfs beter, omdat het aanleiding tot misverstanden zou kunnen geven. Een aantal zaken kunnen naar de huidige opvatting gevoeglijk gedeconstitutionaliseerd worden, naar de gewone wet overgebracht worden. Geleidelijk zijn in de laatste decennia Regering en parlement naar een herschrijving van de Grondwet toegegroeid. In de tweede plaats -dat hangt eigenlijk met het eerste samen -deze herschrijving is wel wenselijk maar op zich niet urgent. De oude Grondwet heeft het meer dan een eeuw uitgehouden. Wij zijn er allemaal bij opgegroeid en ik denk dat niemand van ons gelooft dat haast geboden is, dat er periculum in mora is. Dat komt ook door de aard, het karakter van de bestaande Grondwet. Zowel de Staatscommissie Van Schaik als de Proeve en de commissie-Cals-Donner wijzen er op, dat de bestaande Grondwet niet doctrinair en daardoor flexibel is. Zij is door in-terpretatie of door aanvulling en wijziging op onderdelen met de staatkundige ontwikkeling meegegroeid. Het is een praktisch stuk werk, positief bruikbaar en zonder pretentie en juist daardoorom Horatius te citeren, -aere peremius, duurzamer dan brons gebleken. Daar zit trouwens voor de huidige wetgever ook een les, een voorbeeld in. Vandaar nog een derde opmerking. Deze herschrijving dient zorgvuldig en behoedzaam te geschieden. In een pluralistische samenleving, is het niet eenvoudig een meerderheid te vinden, en dan nog wel een gekwalificeerde meerderheid. Er moet een belangrijke mate van consensus zijn. Als een verdienste van de bestaande Grondwet is, dat zij niet doctrinair is, dan is dat voor een nieuwe, herschreven Grondwet niet eens een verdienste, maar een gewone noodzakelijkheid. In deze operatie kan men staatsrechtelijke stokpaarden beter op de weten-1987
Veerman schappelijke stal laten staan. In dit tijdsgewricht lijkt een generale herziening van de Grondwet mij parlementair een taak die een bijna bovenmenselijke wijsheid vereist. Bijna, dus wij kunnen eraan beginnen. Ik kom nu aan mijn beide onderwerpen. Mijn opmerkingen over de bespreking van grondrechten wil ik plaatsen tegen de achtergrond van het standpunt van de Regering over de horizontale werking van grondrechten, de werking tussen burgers onderling dus. Ten aanzien van dit punt merkt de Regering in de memorie van toelichting uitdrukkelijk op, dat zij het probleem van zijn dogmatisch karakter wil ontdoen en wil terugbrengen tot de normale proporties van grondwetsinterpretatie. Zij volgt daarmee een wat andere lijn dan de Commissie-Cals-Donner die namelijk zegt, dat de horizontale werking dient te worden afgewezen en dat de formulering van de rechten in deze zaak geen misverstand mag oproepen, omdat in deze materie de lijn van de ontwikkeling primair door de wetgever en niet door de rechter dient te worden ingezet. In de memorie van antwoord houdt de Regering haar eigen benadering vol en weigert zij verder te specificeren dan strikt mogelijk is, waar horizontale werking aanwezig is en waar niet. Er zijn artikelen waarin horizontale werking een erkende zaak is -het ius de non evocando is hier al genoemd -en er zijn artikelen waarvoor de hand ligt, dat zij geen horizontale werking hebben. De Regering noemt als voorbeeld hiervan de benoembaarheid in openbare dienst. Voor de rest spreekt de Regering wèl uit ' dat zij een voortschrijdende doorwerking van de grondrechten in horizontale verhoudingen in beginsel een goede zaak vindt, maar het een groeiproces acht waarvan zij althans in het huidige stadium de richting niet moet trachten voor te schrijven'. Wij vinden dit een terughoudend, ondogmatisch en juist standpunt. Wij vinden het daarom opvallend en merkwaardig, dat de Regering -als wij haar goed begrijpen; dat is niet gemakkelijk in dit stukdit terughoudende standpunt niet volhoudt, waar het betreft de beperking van grondrechten. Ogenschijnlijk doet zij dit wel. Wij menen, zegt zij in de memorie van toelichting de leer van de algemene, ongeschreven beperkingen (die bij voorbeeld in de Proeve en door de Staatscommissie was aanvaard) te moeten afwijzen. Dat lijkt ook niet-dogmatisch dus. Maar niet voor niets hebben wij in het voorlopig verslag gevraagd wat dat voor een leer is, die leer van algemene beperkingen. Wanneer ik een formulering van deze gedachtengang (van deze leer zegt de Regering) mag ontlenen aan het rapport van de Staatscommissie-Cals-Donner, dan kom ik tot deze omschrijving: 'Uit de omstandigheid, dat de uitoefening van grondrechten binnen de grenzen dient te blijven, welke door de algemene in de samenleving geldende rechtsregels zijn getrokken, vloeit een aantal beperkingen voort'. Dat is een redelijk standpunt, dunkt mij. Dit is geen leer dus, maar een vrij natuurlijke conclusie. Een mens wrijft zich echter de ogen uit, wanneer hij in het kader van dit verhaal van de Regering, dat tot conclusie heeft dat de grondrechtsartikelen met inbegrip van de limitatief geformuleerde beperkingsclausules tot doel hebben dwingend recht te scheppen, wanneer hij in dat kader ineens leest: 'Slechts in uitzonderingsgevallen zouden afwijkingen tot ontwikkeling kunnen komen'. Dus worden toch algemene beperkingen geïntroduceerd, zij het bij uitzondering? Drie voorbeelden noemt de memorie van toelichting. Het eerste is dat de heersende rechtsovertuigingen zodanig evalueren dat bepaalde belemmeringen in de uitoefening van een grondrecht, zonder tot een (bijzondere) beperkingsclausule herleidbaar zijn, algemeen aanvaard worden. Als eenvoudige lezer vraag je dan: wat heeft het dan voorzin, te spreken van limitatief geformuleerde beperkingen uiteraard met dwingend karakter, wanneer hier iets wel limitatief, maar niet per sé dwingend is, dus wanneer er uitzonderingen mogelijk zijn? In de tweede plaats spreekt de memorie van toelichting van de mogelijkheid, zonder dit nader uit te werken, dat in de praktijk rechtsinstellingen tot ontwikkeling komen en op een zeker moment een gevestigde en algemeen aanvaarde plaats in het rechtsstelsel innemen, die in botsing komen met een grondwettelijk grondrecht. En dat accepteert men dan. Dat is wederom zoiets als een algemene beperking. In de derde plaats wordt vermeld dat ook aan de redelijkheid grenzen kunnen worden ontleend, waarbuiten een grondrecht geen toepassing meer behoort te vinden. Voorshands is mijn conclusie: Algemene beperkingen worden op nogal dogmatische wijze buiten de voordeur gezet, maar vervolgens via de achterdeur weer binnengelaten. Ik vraag mij af: Waarom relativeert de memorie van toelichting hier niet zoals bij de doelcriteria, waarvan gezegd wordt: deze methode heeft naast goede kanten ook haar bezwaren? Of zoals daarna ook over het kernrecht eerst goede dingen gezegd worden maar dan in wezen relativerend gesproken wordt. Waarom wordt niet ook van de algemene beperkingen gezegd bijvoorbeeld: deze methode is onvermijdelijk, in uitzonderingsgevallen zoals blijkt uit de drie voorbeelden is aanvaardbaar, maar heeft ook haar bezwaren, met name wanneer zij niet met grote terughoudendheid wordt toegepast. Want natuurlijk moeten wij ons hoeden, ook langs deze weg, vooreen uitholling van grondrechten. Kortom, de paragraaf over de beperking van grondrechten brengt ons te ver in het veld van de wetenschappelijke discussie en houdt te weinig de afstand daarvan die ons nodig lijkt om deze grondwetsherziening tot een goed einde te brengen. Ik kom tot een afronding ter zake, mijnheer de Voorzitter. Aan het begin heb ik gesteld, dat de Regering en parlement begonnen zijn aan een grootse operatie, die slechts tot een goed ein-de kan worden gebracht, wanneer zij met een enorme behoedzaamheid en wijsheid wordt verricht en vooral -zeg ik nu zeker -alleen wanneer wij ons hoeden voor een dogmatisme, dat de zaken onnodig compliceert. De procedure van de grondwetsherziening werkt de laatste weken in een hoog tempo. Wij moeten oppassen dat door de snelheid waarmee het parlement en de Minister en zijn medewerkers stukken hebben moeten produceren de wijsheid en de behoedzaamheid wat in het gedrang komen. Daar komt nog een complicatie bij. De hele materie waarover ik nu spreek ligt besloten niet zozeer in nieuwe grondwetsartikelen maar veeleer in beschouwingen in de memories. Er is dus niet zo gemakkelijk niets te amenderen. Maar ook met een motie is weinig te bereiken. Moties werken trouwens meer polariserend dan relativerend, wat nu juist nodig zou zijn. Ik volsta er daarom mee, vast te stellen dat de redenering van de Regering niet rond loopt zonder dat zij toch weer gebruik maakt van het begrip 'algemene beperking', zij het op voorzichtige, zeer relativerende wijze. Dat is ook begrijpelijk. Grondrechten functioneren in een normaal rechtssysteem. Zij zijn belangrijk, maar niet zo sacrosanct, dat zij aan de werking daarvan onttrokken zijn. Dat zou tot een verstarring kunnen leiden die eigenlijk het begin
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1988
Veerman zou kunnen zijn van een uitholling, waar de Minister voor waarschuwt. De normale ontwikkeling van onze samenleving moet voortgaan. Dat betekent dat in die samenleving ook in de toekomst nieuwe, algemeen aanvaarde, rechtsregels en rechtsinstituten kunnen ontstaan, die een beperking van een grondrecht tot gevolg hebben. Kan de Regering zich in deze benadering vinden? Een ander veld van vragen opent zich daar waar onder het hoofd 'terminologie' het vraagstuk van de delega tie aan de orde komt. De Regering heeft de bedoeling de terminologie gebezigd in de Grondwet (enigermate) te systematiseren. Onder de huidige bedeling heerst formeel volledige onzekerheid. In het al vrij verre verleden werd -onder de invloed van de toen nog verse gedachte van de scheiding der machten -aan de verdeling van de bevoegdheden van de onderscheiden organen scherp de hand gehouden, maar geleidelijk werd veel overgelaten aan de wijsheid van de wetgever. Minder vreedzaam gezegd: de mate waarin delegatie wenselijk was respectievelijk geoorloofd geacht werd, was voorwerp van wetenschappelijke discussie en van politieke strijd geworden. Kort samengevat: het beginpunt wordt gemarkeerd door het adagium: 'publiek recht is ook publiek plicht' -de wetgever mag niet vrij beschikken over een hem door de Grondwet toegekende bevoegdheid. En aan het eindpunt van de ontwikkeling vinden we bijvoorbeeld de kenmerkende uitspraak van Oud: 'De Grondwet wil niet wijzer zijn dan de Staten-Generaal. Als de Staten-Generaal menen dat zij bepaalde zaken aan de Regering kunnen overlaten zijn wij daarin vrij'. Welnu, de Regering beoogt nu volgens de memorie van toelichting een systematisering, waardoor deze vrijheid niet onbeperkt is maar enigermate besnoeid. Zij wil door een vaste terminologie tot uitdrukking brengen in welke gevallen de wetgever een hem opgedragen taak zelf moet verrichten en in welke gevallen aan hem wordt overgelaten te beoordelen in hoeverre hij het geven van voorschriften aan zich wil houden dan wel aan andere overheidsorganen wil opdragen. Terwille van de rechtszekerheid wordt een deel aan de bevoegdheden aan regering en Staten-Generaal voorbehouden om die zelf te verrichten. Voor een ander deel is delegatie grondwettelijk geoorloofd. De vraag is dan: zijn we hiermee wat in de goede richting gekomen? Die vraag blijkt vooral actueel geworden bij de voorbereidende behandeling van het wetsontwerp 13874 over het onderwijsartikel, maar het lijkt mij juist over deze zaak ook in het algemeen te spreken. De Regering zegt zelf: de gemaakte opmerkingen hebben ook voor de andere wetsontwerpen tot verandering van de Grondwet betekenis. Vooralsnog blijkt de nieuwe terminologie in haar effecten in elk geval enkele serieuze problemen op te roepen. Het wetsontwerp zet voor bepaal-de gevallen heel duidelijk een hek op de delegatiedam. De term 'bij de wet' e.d. is verplichtend voor de wetgever. Houdt dat niet in, suggereert dat eigenlijk niet, kan het suggereren dat in alle andere gevallen, waarin de Grondwet bijvoorbeeld van regels gesproken wordt toch het hek van de dam is? Ik wil mij niet onledig houden met speculaties, welke instantie het eerst en het meest de neiging zou hebben, over die formeel half open dam te gaan. Maar vooral de term 'bij of krachtens de wet' lijkt welhaast een uitnodiging tot delegatie. Want nominaal zijn (volgens de memorie van toelichting) alle te bezigen termen van gelijke betekenis. Maar de Regering zegt zelf al in de memorie van toelichting dat bijvoorbeeld de term 'de wet regelt' in gevoelswaarde wat strikter is dan 'de wet stelt regels'. Welnu, de term 'bij of krachtens de wet' heeft nog meer een gevoelswaar-de dat regeling door de wetgever zelf of dooreen ander orgaan, krachtens delegatie even goed verricht kan worden. Er is geen zichtbare voorkeur. Men voelt de vraag daarom opkomen of dat alles nu zo duidelijk is. Want zelfs als de formulering staatsrechtelijk duidelijk is, formeel juridisch volkomen wellicht waterdicht, dan dringen andere, meer politieke problemen zich met te groter kracht aan ons op. De vraag rijst dan: hoever gaat nu die (zeker, door de Grondwet toegestane en door de wetgever te beoordelen) bevoegdheid tot delegeren, inhoudelijk. En tot hoever gaat zij 'procedureel?' Dus: wat mag door de wetgever worden gedelegeerd en aan wie? Men kan deze vragen afdoen en mijns inziens zich te gemakkelijk ervan afmaken, doorte zeggen: Er verandert toch immers niets: de mate van delegatie werd aan de wijsheid van de wetgever overgelaten en zal in de toekomst ook aan de wijsheid van de wetgever worden overgelaten. Maar men mag dan toch niet buiten beschouwing laten, dat wat tot dusver geoorloofd was volgens de (gangbare) interpretatie, volgens ongeschreven recht voortaan geoorloofd zal zijn volgens de letter van de wet. Dat speelt in de praktijk van het wetgeven wel degelijk een rol. Als de Grondwet voortaan zegt dat de wetgever mag delegeren is eenvoudigweg vanzelf het volgende, onontkoombare probleem: wat hij gaat delegeren en aan wie. Het aan de wijsheid van de wetgever overlaten is dan nu een verlegenheidsoplossing, een oplossing die men in het verleden kon hanteren, maar die in de toekomst niet werken zal. Concreet met een voorbeeld: Toen de Wet op het voortgezet onderwijs ruim tien jaar geleden hier aan de orde was, zijn nog heftige discussies gevoerd over de vraag: Mag de wetgever wel zoveel delegeren? Vandaag is die vraag niet interessant meer. 'Krachtens de wet', staat er immers bij. Maar wat gaat dat betekenen? Dat is in de discussies van de afgelopen maanden een centrale vraag geworden waar men niet om heen kan. Als het antwoord op die vraag alleen is, dat dat toch aan de wijsheid van de wetgever wordt overgelaten, dan is dat eigenlijk geen antwoord. Het betekent, dat de wetgever vroeger zo wijs is geweest, in de regel de hoofdzaken in de wet neerte leggen en alleen de uitwerking van de algemene maatregel van bestuur over te laten. En ook dat de wetgever zo terughoudend is geweest, dat hij op het terrein van het onderwijs in de laatste halve eeuw maar één keer, uit nood, tijdelijk, een zaak aan de overheid van een lager orgaan heeft gedelegeerd. Maar is dat voldoende? Of is het soms nu veel harder nodig, dat de terminologie fijner geijkt wordt, is het nu harder nodig dat aan die termen een duidelijker inhoud wordt gegeven. Wij zijn op de weg van ongeschreven recht nu geschreven recht te maken; kan men die weg halverwege gaan? Ik meen van niet. Het begrip delegatie blijkt door deze systematisering niet vereenvoudigd te zijn. Het is een begin van systematisering, die om verdere richtlijnen vraagt. Bij diverse grondrechten staan die trouwens vermeld. Dan wordt aangegeven waaromtrent de wet of de gedelegeerde instantie nadere regels stelt. Ik meen, dat de Grondwetgever op die weg noodzakelijkerwijze door moet gaan, terwille van de rechtszekerheid. Het eerste terrein, dat zich daarbij aan ons voordoet, is dat van het onderwijs, waarbij de Grondwetgever ons nu wat in de kou laat staan. Mijn conclusie is, dat uit de aard van de veranderingen, die de Regering introduceert, voortvloeit dat de Regering ook hier na-
Tweede Kamer 9 december1976
Grondwet
1989
Veerman der preciseert. Maar dat is een afzorv derlijke problematiek die in een afzonderlijk wetsontwerp is opgenomen. Daarover zal collega Hermes nader spreken.
De vergadering wordt van 18.35 uur tot 20.05 uur geschorst D DeheerVanderSanden (KVP): Mijnheer de Voorzitter! Na de opmerkingen die collega Veerman namens de fracties van de ARP, CHU en KVP in meer algemene zin heeft gemaakt over deze grondwetsherziening, zal ik een korte algemene beschouwing geven die in het bijzonder betrekking heeft op het wetsontwerp inzake de klassieke grondrechten. 'De woorden van een Grondwet verschillen meestal in aanzienlijke mate van de werkelijkheid van een Grondwet', zo lees ik in 'Over het verschijnsel grondwet', een uitgave van de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Ik heb de neiging, na alles wat wij aan materiaal de laatste jaren over ons heen gekregen hebben, dit na te zeggen. Maar het is niet de gehele waarheid. Met de Regering moeten ook wij constateren, dat de betekenis van een Grondwet staat of valt met het gezag, dat aan de uitvoering en handhaving van die Grondwet verbonden is. An-ders gezegd: onze Grondwet, als kostbaar document, als 'draagster van de continuïteit van het staatkundig bestel', om de Raad van State te citeren, heeft alleen waarde zolang de wetgevende en uitvoerende macht in dit land zich daadwerkelijk er op baseren. Zij verwordt, dat geldt met name voor de klassieke grondrechten, tot een waardeloos stuk papier op het ogenblik, zoals in mei 1940, wanneer een in-dringer aan ons land en volk zijn wetten oplegt of zelfs, steunend op de macht van het geweld, een regime van volstrekte willekeur kan voeren. De rechtstreekse verbondenheid van ons politieke systeem en de rechten en plichten en vrijheden, die in de Grondwet verankerd liggen is dan ook aantoonbaar aanwezig. En het is daarom, dat wij deze behandeling met een zekere schroom aanvangen, dat wij ook de Raad van State bijvallen als dit college zegt, dat de Grondwet een 'rol vervult als tegenwicht tegen een soms te ver gaande zucht naar in haar consequenties niet voldoende doordachte veranderingen'. Dat leidt ons er toe, bij de behandeling van deze wetsontwerpen de voorstellen van de Regering ook te toetsen aan de vraag, of wij voldoende ruimte geven om nieuwe staatkundige ontwikkelingen een reële kans te bieden, zonder te vervallen in een situatie, waardoor te veel wordt overgelaten aan kleine, wellicht toevallige meerderheden, die zouden kunnen besluiten tot overijlde wijzigingen van het staatkundig bestel. Mijnheer de Voorzitter! Voor ons christendemocraten dient dan ook meer fundamenteel de vraag te worden beantwoord of de wijzigingen, die wij thans bespreken mede dienstbaar zijn aan die verbetering van onze samenleving, waardoor ook de individuele mens, naar de levenstaak hem door zijn Schepper opgelegd, beter tot volle ontplooiing zal kunnen komen dan tot gisteren het geval was. Mensen hebben elkander nodig, maar zonder ordening in die menselijke samenleving, in die natuurlijke verbanden, te beginnen met het gezin, zal die samenleving desintegreren en niet meer leefbaar zijn, zullen zelfs de doelstellingen, die aan het statelijk beginsel ten grondslag liggen, niet kunnen worden waargemaakt. Daarvoor immers zijn waarborgen nodig tegen ingrepen door de overheid en derden, waarborgen die de integriteit van de persoon, van het gezin, van de eigendom maar ook van de staat zelf in bescherming nemen. Het is vanuit deze uitgangspunten, dat wij aan het debat over de grondrechten willen deelnemen. Wij erkennen daarbij gaarne, dat wij in deze algemene benadering met de thans vigerende Grondwet weinig problemen hebben. Als er dus veranderingen worden voorgesteld, zullen die degelijk gemotiveerd dienen te worden en wij zijn er bepaald gelukkig mee, dat deze algemene herziening mede tot doel heeft veel overbodigs te verwijderen, door ander taalgebruik de Grondwet beter toegankelijk te maken voor elke burger en bestaande grondrechten een formulering te geven die ons in grote lijnen kan aanspreken, nog afgezien van het feit, dat zij thans in één hoofdstuk bijeen worden gebracht. Dit laatste is overigens geen nieuwe wens, want reeds Kranenburg schrijft in 'Het Nederlandsch Staatsrecht' in het begin van deze eeuw: 'ledere plaatsing laat zich op zich zelf wel verdedigen, maar dat neemt niet weg, dat men in het ééne geval dit, in het twee-de een ander criterium heeft toegepast, wat de duidelijkheid en overzichtelijkheid niet bevordert. Een andere indeeling is zeker denkbaar en mogelijk'. Kranenburg had het over de grondrechten! Die grondrechten zijn fundamentele vrijheidsrechten van de burgers in hun verhouding tot de overheid. Zij mogen dan ook geen programmatisch karakter hebben, zij moeten wel realiteitswaarde bezitten. Onze opvatting en die van de Regering lopen hierover nauwelijks uiteen. In de memorie van toelichting zegt de Regering letterlijk: ' De grondrechten vervat in het onderhavige wetsontwerp, hebben mede tot doel persoonlijke autonomie te handhaven en een vergaande ingreep van overheidsorganen in het persoonlijk leven tegen te gaan'. Opvallend hierbij is, dat de Regering niet spreekt over 'te' vergaande ingreep en evenmin van 'de' overheidsorganen. Ik wil bij deze twee, wellicht ondergeschikte, zaken toch een enkele opmerking maken. Op de eerste plaats is het duidelijk, dat de laatste decennia onophoudelijk een steeds verdergaan-de invloed van de overheid op het dagelijks leven en streven van de individuele burger aanwezig is geweest en nog is. Die ontwikkeling dwingt tot het zoeken door de wetgever naar een optimale rechtsbescherming van die burger, maar dwingt waarschijnlijk tevens tot het aanvaarden van op zichzelf genomen tegenstrijdige zaken, namelijk aan de ene kant de vrijheid voor de gewone wetgever om adaquaat te kunnen reageren op nieuwe ontwikkelingen en gewijzigde inzichten en aan de andere kant de noodzaak tot bescherming van de burgerop grond van de basisregels, die in de Grondwet verankerd liggen. Hier ligt de spanning tussen de bescherming van de burger tegen de waan vandedagenonnodige belemmeringen in de Grondwet tot aanpassing van de wetgeving op grond van veranderde omstandigheden, die zich dan wel in het rechtsbewustzijn van ons volk gevestigd moeten hebben. Het zou daarom toch wel interessant zijn van de Regering te vernemen, waarom zij niet spreekt over 'te' vergaande ingrepen van overheids organen, omdat in een dergelijk begrip juist de bescherming de tegenvoeter zal moeten zijn. Mijn tweede kanttekening heeft betrekking op overheidsorganen of 'de' overheidsorganen. Heeft het weglaten van het lidwoord hier een specifieke betekenis? Moet voor de zuiverheid van de stelling -de handhaving van de persoonlijke autonomie -niet voor alle overheidsorganen een 'halt' gelden als strijdigheid zou kunnen optreden met vrijheidsrechten die in de Nederlandse samenleving voluit beleefd en verkregen zijn? Het moge ondergeschikt lijken; wij hechten er toch aan, op deze pun-
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1990
Van der Sanden ten een duidelijk antwoord van de Regering te krijgen. In de discussie van vanmiddag is de kwestie verhouding van de klassieke tot de sociale grondrechten, in één hoofdstuk opgenomen, onderwerp van beraad geweest. Wij hebben in het voorlopig verslag nadrukkelijk gevraagd om een scheiding in twee hoofdstukken en in ieder geval ten minste een scheiding in twee paragrafen. De antwoorden van de Regering op dit punt hebben ons niet overtuigd. Wij beseffen zeer wel dat in de discussies vandaag en in de komende twee weken dit punt mede aan de orde kan komen en hopelijk tot een oplossing worden gebracht. Juist het karakteristieke onderscheid dat de Regering zelf maakt tussen de klassieke grondrechten en hun betekenis, hun afdwingbaarheid, zou ik bijna zeggen en de sociale grondrechten die een wat ander karakter hebben, maakt dit wenselijk. Dit zou er dan ook toe moeten leiden dat ten minste onderscheid wordt gemaakt tussen twee paragrafen. Wij zouden ons nu onthouden van een specifieke bespreking van de verschillende artikelen. Ik heb mij daarin gevoegd, maar ik kom toch in een enigszins moeilijke positie omdat de opmerkingen van collega Jongeling met betrekking tot het non-discrimina-tie-artikel en de daarin opgenomen passage met betrekking tot de politieke gezindheid, de opmerkingen waren die ik ook graag had willen maken. Ik zal die dan ook maken bij de behandeling van het betrokken artikel. Ik teken dit nu hierbij aan, maar ik voeg mij verder in uw orde, mijnheer de Voorzitter. Ik ga er dan ook van uit dat de beantwoording van de Regering op dit punt zal plaatsvinden als wij onze opmerkingen over het artikel hebben gemaakt.
De Voorzitter: Daarvan ga ik ook uit. De heer Van der Sanden (KVP): De Minister knikt, dus hij gaat er ook mee akkoord. Minister De Gaay Fortman: Ik had al op het dubbeltje gereageerd. De heer Van der Sanden (KVP): Daar-van neem ik met erkentelijkheid kennis. Dan een punt dat eigenlijk bij punt 1,6 aan de orde zou kunnen worden gesteld, doch ook in algemene zin behandeld kan worden, namelijk het schrappen van het bekende artikel 182 van de Grondwet waarin de kerkgenootschappen expliciet aan de orde komen. Gelet op de betekenis van de kerkgenootschappen in onze samenleving en gelet op het feit dat staatscommissie en wetsontwerp 11051 een formulering daarvoor in de vorm van een tweede lid hebben overgenomen, zou ik graag zien, dat de Regering uit de doeken deed, waarom zij gemeend heeft, deze paragraaf niet in haar voorstel te moeten opnemen. Ik zal hierop zo nodig bij de behandeling van het betrokken artikel terugkomen. De laatste algemene opmerking is van meer kritische aard. Het is ons opgevallen dat de Regering bij de schriftelijke voorbereiding op een aantal punten, aangesneden zowel door de Raad van State als door deze Kamer, nogal hardnekkig is, ook als zij ten slotte van inzicht verandert. Waarom toch dit verzet? Waarom eerst vasthouden aan het eigen gelijk om uiteindelijk te zeggen dat men zich toch wel kan vinden in de voorgestelde ideeën? Wij hebben dit niet helemaal begrepen. Dat is ook de reden waarom wij wat bezorgd zijn voor deze openbare behandeling. Wij hebben de vrees dat het gemeen overleg door deze houding toch onder een zekere druk zal komen te staan. Wij menen dat juist dit gemeen overleg ertoe zal moeten leiden dat wij hier wetsontwerpen zullen kunnen aannemen die zich in een brede instemming van de Staten-Generaal zullen mogen verheugen. Ik maakte deze opmerking mede tegen de achtergrond van het feit dat de Regering ook op een aantal punten in haar formulering is afgeweken van de voorstellen van de staatscommissie Cals/Donner, waarin wij ons in grote lijnen hadden kunnen vinden. Ik meen dat de argumentatie voor die afwijking, ook in dit debat, op enkele punten meer overtuigend over het voetlicht zal moeten komen, dan tot nu toe -althans naar onze opvatting -uit de schriftelijke stukken is gebleken. D DeheerTilanus (CHU): Mijnheer de Voorzitter! In de taakverdeling tussen de CDA-fracties mag ik een bijdrage leveren over de sociale grondrechten. Ik doe dat als plaatsvervanger van de heer Van der Gun die op dit moment Europese belangen behartigt. Ik wil allereerst onze instemming betuigen met het feit dat de Regering voorstelt sociale grondrechten in de grondwet op te nemen. Thans is dit beperkt tot het onderwijs en het Arm-bestuur. Het is duidelijk dat de ontwikkeling van onze samenleving zodanig is geweest, dat de sociale zekerheid en de sociale zekerheidswetgeving één van de pijlers van onze samenleving is geworden. Zonder die sociale zekerheid zou onze maatschappij niet meer denkbaar zijn. Het is een verworvenheid die in bijna een eeuw is opgebouwd en waar wij nog steeds aan verder bouwen. Het verschaft de leden van onze staat een aantal rechten die essentieel zijn voor het bestaan en het welzijn. De sociale grondrechten zijn evenals de vrijheidsrechten gaan behoren tot de grondslagen van onze samenleving. Daarom worden zij ook terecht in de voorgestelde vernieuwing van de Grondwet opgenomen. Ik ben ook blij dat de Regering haar voorstel niet beperkt heeft tot het wat simpele artikel in de Proeve nl.: 'De wet stelt regels vast omtrent de maatschappelijke rechten van de ingezetenen'. Een dergelijke beknopte bepaling doet geen recht aan de grote maatschappelijke waarde die de sociale grondrechten hebben gekregen. Die waarde komt tot uitdrukking in de reeds bereikte verwezenlijking daarvan, zowel nationaal als internationaal. Zij komt ook tot uitdrukking in het gewonnen inzicht dat de overheid, de wetgever, tot taak heeft voor verdere uitbouw, aanpassing en consolidering van deze rechten te blijven zorgdragen. Daarbij mogen de burgers niet alleen afhankelijk zijn van een reeks in-ternationale verdragen. Volkenrechtelijke bescherming van de sociale grondrechten is belangrijk, maar de lange geschiedenis van de nog steeds niet gerealiseerde bekrachtiging van het Europees Sociaal Handvest is een teken aan de wand. Bovendien kunnen verdragen door elk van de verdragspartijen worden opgezegd. Daarom is voor de burgers de optimale zekerheid pas te waarborgen, als in de eigen grondwet de rechten van de burgers en de plichten van de wetgever op het terrein van de sociale grondrechten worden verankerd. Onze instemming dus in algemene zin. Maar dat neemt niet weg, dat er vragen zijn op onderdelen. Dat geldt in de eerste plaats de arbeid. In de formulering, die de Regering heeft gekozen, lijkt het erop, dat de overheid moet zorgen voor arbeid met vier beperkingen: persoonlijke behoeften; persoonlijke mogelijkheden; maatschappelijke behoeften; maatschappelijke mogelijkheden. Deze vier worden op één lijn gesteld. Dat komt ons niet juist voor. Voor ons staat de persoonlijke vrijheid voorop. Persoonlijke behoeften en mogelijkheden zijn dus van andere aard dan de
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1991
Tilanus maatschappelijke behoeften en mogelijkheden. Het kan best zijn, dat deze laatste een beperking meebrengen van de persoonlijke vrijheid, maar dan is dat secundair. Wij vragen ons af, en dat is zwak uitgedrukt, of daarom toch niet een andere formulering, zoals bij voorbeeld voorgesteld door de SER, de voorkeur verdient. Ook zou men kunnen denken aan een onderscheiding in 'persoonlijke behoeften en mogelijkheden en maatschappelijke ontwikkeling'. In ieder geval mag uit de voorgestelde bepaling niet worden afgeleid, dat de overheid kan bepalen hoeveel mensen in bepaalde beroepen werkzaam mogen zijn. Zoals uit de recente parlementaire geschiedenis is gebleken, behoeft dit voor ons geen belemmering te zijn voor een numerus fixus bij bepaalde opleidingen. Wij waarderen het positief dat de eerste nota van wijziging de rechtspositie, niet alleen van werknemers, maar van allen die arbeid verrichten, tot onderwerp van wettelijke regeling maakt. Vervolgens iets over het stakingsrecht. Als de Regering had voorgesteld, daarover een bepaling op te nemen, zouden wij ons daartegen niet hebben verzet. Inderdaad kan men stakingsrecht als grondrecht beschouwen. Voor opneming in de Grondwet is echter een brede maatschappelijke aanvaarding nodig. Dat nu is nog niet het geval.
De heer Roethof (PvdA): Wij zijn bereid -als dat helpen kan -dat voor te stellen. De heerTilanus (CHU): Wijzullen dat dan nauwkeurig bestuderen. De heer Roethof (PvdA): Dat is een schrale troost. De heerTilanus (CHU): Meertroost kan ik op dit moment niet geven. De sociale partners in het bedrijfsleven zijn nog niet tot een eensluidend inzicht gekomen. Ook in de kringen van de ambtenaren bestaat nog verschil van mening over de vraag, of ambtenaren stakingsrecht moeten hebben. En zo ja, zijn er dan bepaalde groepen zoals bij voorbeeld brandweer, politie en personeel in overheidsziekenhuizen, die daarvan moeten worden uitgezonderd?
De heer Roethof (PvdA): Ik begrijp het toch niet helemaal. Als de Regering het voorstelt, gaat u mee. Vervolgens zegt u dat er geen maatschappelijke aanvaarding is en dat u daarom allerlei bezwaren heeft.
De heerTilanus (CHU): Omdat ik er van uitga dat de Regering datgene voorstelt wat verantwoord is en wat in de samenleving zijn fundering vindt.
De heer Roethof (PvdA): Dat is zeer gouvernementeel, en dat van de CHU I Dat stelt mij buitengewoon gerust. De heerTilanus (CHU): Zeer gouvernementeel. Wij stellen inderdaad vertrouwen in de overheid. De heer Bakker (CPN): Heeft u gehoord wat zij zoeven gezegd hebben? De heer Roethof (PvdA): Dat is inderdaad opmerkelijk voor een oppositionele partij. De heerTilanus (CHU): Dan kunt u eens zien hoe je oppositie moet voeren! Dat is misschien een lesje voor u. Kortom, deze zaak is in de samenleving nog niet voldoende uitgekristalliseerd. Daarom hebben wij de neiging, de Regering op dit punt te volgen. Dan iets over het recht op bijstand voor Nederlanders hier te lande. De vraag doet zich voor of dit recht tot Nederlanders moet worden beperkt. Ik vrees niet, zoals de Regering dat doet, voor een toeloop van buitenlanders om hier bijstand te krijgen. Immers, wie geen middelen van bestaan heeft, kan aan de grens worden tegengehouden of worden uitgewezen. Maar is het wel rechtvaardig om buitenlanders, die hier rechtmatig hun hoofdverblijfplaats hebben, die hier hebben bijgedragen aan het economische gebeuren, die hier hun belasting hebben betaald en die buiten hun schuld zonder middelen van bestaan komen, geen recht op bijstand te verlenen? Is het te verantwoorden, aan een houder van een verblijfsvergunning, aan wie hier als EG-onderdaan, krachtens recht van de Gemeenschappen, een duurzaam verblijfsrecht toekomt, bijstand te onthouden en hem vervolgens uit te wijzen, hetgeen de Vreenv delingenwet en het recht van de EG eigenlijk niet toestaan? Hoe is dit voorts te rijmen met artikel 1.1 waarin staat, dat allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld? Ik verneem gaarne de reactie van de Regering hierop. Mijnheer de Voorzitter! Onzerzijds is steeds sterk gepleit voor harmonisatie van het welzijnsbeleid. Thans vinden wij in het ontwerp een aparte bepaling over de volksgezondheid en een aparte bepaling over maatschappelijke en culturele ontplooiing. Beide worden gescheiden door een bepaling over de woongelegenheid. Het laatste is uiteraard ook een welzijnsvoorziening.
Maar het zou ons toch liever zijn geweest, als een formulering was gekozen waarin het lichamelijke, het geestelijke en het sociale welzijn aan elkaar waren verbonden. Dan zou daarmee de eenheid van welzijnsbeleid duidelijker zijn uitgedrukt dan nu het geval is. Het zou bovendien meer in de pas lopen met de moderne ontwikkeling van de visie op de samenhang van de onderdelen van het welzijnsbeleid. Het zou tevens meer overeenkomen met de internationale inzichten. Wil de Regering ons verzekeren, dat de voorgestelde tekst geen belemmering zal zijn voor de harmonisatie van het welzijnsbeleid, maar dat deze integendeel, omdat de bepalingen die het betreft in één artikel zijn opgenomen, een stimulans zal betekenen om de harmonisatie met kracht na te streven? Ik deel reeds nu mede, mijnheer de Voorzitter, dat mijn collega Hermes bij het ontwerp inzake het onderwijs zal spreken over de samenhang tussen vorming en opleiding en onderwijs. Wij twijfelen namelijk aan de gewenstheid en aan de doelmatigheid van splitsing van deze onderwerpen in twee artikelen. D De heer Bakker (CPN): Mijnheer de Voorzitter! De CPN had aan wijziging van de Grondwet geen dringende behoefte, al zijn alle mooie boekjes graag meegenomen. Naar onze mening hadden de verouderde formuleringen in de loop der jaren zodanige feitelijk, algemeen aanvaarde in-houd gekregen dat herschrijving en aanvulling geen zich opdringend vereiste was. Wij hadden een tweetal bijzondere redenenen voor onze terughoudendheid ten opzichte van een grondwetswijziging. De ene was onze zorg, dat onder de vlag van een algemene en technische herziening een feitelijke aantasting van bestaande rechten of van nationale zelfstandigheid zou worden ingebouwd. Deze zorg is veroorzaakt door het karakter van het merendeel der na de oorlog doorgevoerde wijzigingen. Wij hebben dit in ons advies destijds, evenals in het voorlopig verslag, uiteengezet. Ik wil hier meteen zeggen dat de vorm van de artikelen over de persoonlijke levenssfeer ons nog steeds in deze zorg sterkt. De tweede reden tot onze terughoudendheid kwam voort uit het al even belangrijke bezwaar, dat het draaipunt voor de hele herziening lag bij pogingen, het kiesstelsel te wijzigen. Zij zijn nu allemaal mislukt, tot en met de poging tot verhoging van de kiesdrempel. Wij nemen aan, dat voorlopig nie-
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1992
mand het meer in zijn hoofd zal halen, nieuwe pogingen te ondernemen. Dat maakt in ieder geval dat wij ons nu iets beter en ook iets onbevangener kunnen bezighouden met de voorstellendienuvooronsliggen: de herschrijvingen en aanvullingen. Ik wil daaraan meteen toevoegen dat, technisch gezien, de operatie nog een hele kluif zal zijn en dat de doorwerking -ik denk aan de overgangstijd en voor de noodzakelijke wetgeving en aan nieuwe bepalingen met betrekking tot de Eerste Kamerzeer langzaam zal zijn. Wij staan op het standpunt dat als men eenmaal is begonnen, wel geprobeerd moet worden de zaken in een volgen-de kabinetsperiode af te ronden. Op zich zelf is een grondwet die permanent in de steigers staat, niet bepaald een basis voor rechtszekerheid, vooral niet in een tijd van omvangrijke en hevige offensieven van rechts die wij nu meemaken en nog kunnen verwachten. Tegenover onze opvatting dat de grondrechten door de feitelijke grondwetsinterpretatie ruimer zijn dan de tekst van de Grondwet eigenlijk aangeeft, staat die van de Regering, die de algemeen erkende grondrechten ook in de Grondwet vastgelegd wil zien en tegelijkertijd voor de bestaande grondrechten nieuwe formuleringen aanbiedt. Op basis van die voorstellen gaan wij nu verder van gedachten wisselen. Door de formulering van en de toelichting bij de regeringsvoorstellen zijn wij tot de conclusie gekomen, dat in de opzet van de Regering de aanvulling niet zoveel betekenis heeft. Er wordt een mand vol nieuwe grondrechten aangeboden, maar zij worden èn in tekst èn in toelichting van zoveel ontsnappingsclausules en van zoveel gaten voorzien, dat zij aan tastbare winst eigenlijk weinig of niets opleveren. Daar staat tegenover dat de herschrijving van datgene wat nu al wel in de Grondwet staat, een verslechtering is of zou kunnen zijn. Het zou zelfs een gevaarlijke verslechtering kunnen zijn. Dit alles is van toepassing op de artikelen die slaan op de persoonlijke levenssfeer, in het bijzonder op de artikelen 110-112 en 114. Hier speelt ook de rechtsbescherming een rol. De eerste twee genoemde artikelen regelen de onschendbaarheid van de woning en van het brief-en telefoonverkeer. De Grondwet was op dat punt, met uitzondering van het telefoonverkeer, duidelijk. De onschendbaarheid van de woning staat vast en mag alleen op basis van de wet en door een in de wet aangegeven macht worden opgeheven.
Volgens het voorstel wordt nu in de wet de delegatie mogelijk gemaakt. Hetzelfde probleem van de delegatie stelde de heer Veerman ten aanzien van het onderwijs aan de orde. Wij zien die delegatie hier als een verslechtering. Iets soortgelijks vinden wij bij het brief-en telefoongeheim. Daar geldt tot nu het bevel van de rechter. Thans wordt voorgesteld dat de wet bepaalt wie machtiging tot schending van het briefgeheim kan geven. Er staat niet bij aan wie. Men moet vrezen dat hier de weg tot misbruik opengesteld wordt.
Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Wat hier staat is op het ogenblik geldend recht. Dat staat op het ogenblik al in het Wetboek van Strafrecht. Dat is een paar jaar geleden door beide Kamers aanvaard. Er komt dus geen verandering in de huidige situatie.
De heer Bakker (CPN): Mijnheer de Voorzitter! Op het moment dat het grondwettelijk vastligt, is de kans -ik zal dat dadelijk nog even aan de hand van een voorbeeld toelichten -dat men in die richting verder gaat -dat geldt met name ten aanzien van de habeas corpus -zeer reëel. Concreet zal het erop neerkomen dat de delegatie bij voorbeeld aan de Minister wordt gegeven en dat de Minister de BVD machtigt om af te tappen.
Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Dat is op het ogenblik geldend recht. Dat geldt krachtens het Wetboek van Strafrecht. De heer Bakker (CPN): Ja zeker, omdat het over de telefoon gaat, maar nu gaat het om ... Minister De Gaay Fortman: De Minister kan niets delegeren. Het gebeurt in de gevallen door de wet aangewezen, met machtiging van hen die door de wet zijn aangewezen. Dat is exact wat op het ogenblik geldt. De heer Bakker (CPN): Dat is ten aanzien van het telefoongeheim helemaal niet het geval. Dat is een regeling die u heeft getroffen en u heeft een overeenkomst, onder andere met de kamercommissie, over wie u wel of niet kunt afluisteren. Minister De Gaay Fortman: Neen, mijnheer de Voorzitter, dat staat in het Wetboek van Strafrecht en dat is drie of vier jaar geleden door beide Kamers aanvaard. Er is geen sprake van delegatie. De wet wijst vier ministers aan die de machtiging kunnen geven met betrekking tot de telefoon en zij kunnen dat alleen in de gevallen door de wet bepaald.
De heer Bakker (CPN): Tot nog toe komt de telefoon ook niet in de Grondwet voor, maar wel het briefgeheim. Het briefgeheim staat niet in het Wetboek van Strafrecht. U introduceert nu in de Grondwet voor het briefgeheim precies hetzelfde. Wat u nu mag voor de telefoon, mag u straks voor de brieven precies hetzelfde. Mijnheer de Voorzitter! Wij zien diezelfde ontwikkeling bij inhechtenisneming en bij voorarrest. Het initiatief en de verantwoordelijkheid worden verschoven naar het vervolgingsapparaat. Daardoor neemt het gevaar van willekeur en van rechtsonzekerheid toe. De Minister beroept zich daarbij op praktische gronden, maar praktische gronden zijn ons een te armzalig element om daarvoor constitutionele vrijheden aan te tasten. In zijn antwoord verwijst de Minister ook een aantal keren naar de democratische rechtsstaat. Dat argument heeft geen betekenis, omdat, als die verzekerd zou zijn, men geen grondrechten in de constitutie nodig zou hebben. Democratische rechten zijn geen vaste gegevens, maar deze moeten, net als parlementaire rechten -wat wij iedere keer weer ervaren -voortdurend verdedigd worden. In een tijd dat de machtsconcentratie bij het staatsapparaat toeneemt en dat er allerlei factoren zijn die tot repressie aanmoedigen, is het zaak om duidelijkheden over burgerrrechten, zoals deze nu in de Grondwet staan, niet te vervangen door onduidelijkheden. Ik kom aan de adstructie die ikde Minister graag wil bieden. Ik praat hier niet over algemeenheden of over vaagheden. Het is nog niet zo erg lang geleden dat er door de toenmalige minister van Justitie een commissie-Mulder is gevormd -tegenwoordig een bekende naam -die de Ministervan Justitie heeft geadviseerd tot een zeer ver gaande ingreep in burgerrechten, met name waar het betogingen betrof. Het feitelijke effect van deze voorstellen, die de toenmalige ministervan Justitie ook wilde omzetten in een wetsontwerp, was om de regel dat iemand pas gearresteerd kan worden nadat een delict had plaatsgevonden, te vervangen door de regel dat iemand gearresteerd kon worden voordat een delict zou hebben plaatsgevonden. Dat zijn bijzonder gevaarlijke ontwikkelingen. Die zijn toen niet doorgegaan, maar in de Grondwet moet ertegen gewaakt worden, dat dat soort dingen kunnen doorgaan. Voor het andere deel komen de voorstellen neer op datgene wat feitelijk bestaat en wat door iedereen als
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1993
onaanvechtbare verworvenheden wordt beschouwd, maar dan toch weer te vaag geformuleerd en voorzien van een verwijzing naar wetten die een en ander zouden kunnen inperken. Soms wellicht terecht, waar het om grondrecht tegen grondrecht gaat. Niet alleen oorlogsmisdaden verjaren niet, maar naar onze mening blijft ook de vorming van fascistische organisaties verboden. Het is echter niet uitgesloten dat zulks ook ten onrechte zou geschieden. Voor een deel gaat het ook om zaken die zouden moéten bestaan -dat zijn dan de meeste voorgestelde sociale grondrechten -maar die helaas zodanig geformuleerd zijn dat ze tot weinig of geen praktische rechten leiden. Daar komt nu eenmaal de keiharde werkelijkheid van de kapitalistische maatschappij om de hoek kijken, die een grotere willigheid kent bij het verzinnen van fraaie termen dan bij het garanderen van werk of van democratische arbeidersrechten. Dat spreekt het duidelijkst bij twee punten die al door verschillende sprekers naar voren zijn gehaald. Het eerste is het ontbreken in het voorgestel-de ontwerp van een recht op arbeid. Er is een aanzienlijk aantal staten in de wereld, socialistische staten, waar dat recht is vastgelegd. In die staten is het een van de grootste verworvenheden. Het schept namelijk de garantie dat niet, zoals in het kapitalistische systeem, mensen door uitstoting uit het produktieproces of dreiging met uitstoting tot tweederangs burgers gemaakt kunnen worden. In de kapitalistische wereld maken wij mee hoe de afwezigheid van dat recht, dat vandaag de dag tot uitdrukking komt in massawerkloosheid, gebruikt wordt om rechten en sociale voorzieningen aan te tasten en als chantagemiddel wordt gehanteerd té-gen de verdediging van democratische arbeidersrechten. Wie zich enigszins bezighoudt met de economische strijdvragen van vandaag weet hoe èn individuele èn collectieve ondernemers èn trouwens ook ministers, het bestaan van werkloosheid voortdurend gebruiken als een pressiemiddel op werkende mensen en als een in-strument voor angstaanjagerij en intimidatie. Vanuit dat standpunt is het recht op werk een van de meest fundamentele mensenrechten die men moet nastreven. Als deze Regering bij herhaling de mond vol heeft over het feit dat wij leven in een gemengde maatschappij, waarbij ontkend wordt dat kapitalistische wetten de ontwikkeling dicteren, dan zou zij dat waar moeten maken door het recht op arbeid vast te leggen en zodoende het gevrijwaard zijn van vrees, gebrek en ongeoorloofde pressie een basis te geven. Onmiddellijk hangt daarmee samen het recht van de arbeidersklasse het scherpste wapen voor tegendruk te hanteren, het recht op staking. De Regering weigert dat recht op te nemen, zeggend dat de gang van zaken rondom het nog liggende wetsontwerp, de bekende anti-stakingswet, aantoont hoe moeilijk dat is. Eerlijk gezegd is dat het omdraaien van de zaak. Im-mers, juist door dat wetsontwerp, dat destijds is ingediend door een rechtse regering, zou het bestaande stakingsrecht worden aangetast. Dat is de reden waarom, vooral op ons initiatief, dat wetsontwerp fel bestreden is. Al bijna vier jaar lang verlangen wij van deze Regering intrekking van dit wetsontwerp. Daar wordt nog steeds, als ware het een pot met hete brei, omheen gedraaid. Met name de Minister van Justitie is sterk in het beloven en niet uitvoeren op dit punt. Juist het vastleggen zonder omwegen en zonder valluiken van het recht op staking in de Grondwet zou aan het gehannes, zoals dat rondom dat wetsontwerp plaatsvindt, een einde kunnen maken. Dat houdt ook in dat wij vastlegging in de Grondwet, met een onmiddellijke verwijzing naar de wet, zoals de FNV nu voorstelt, geen juiste oplossing vinden. Dat brengt ons weer waar wij op dit ogenblik zijn. Het stakingsrecht is decennia lang, behalve voor het overheidspersoneel, een onaangevochten recht geweest. Door het gedoe van opeenvolgende regeringen met de antistakingswet is nu een situatie ontstaan waarin rechters op dit punt de wet maken. Zij doen dus de politieke uitspraken, waarvan de Regering in de stukken een-en andermaal zegt, dat zij zich hiertegen sterk wil verzetten. Wij willen daarom de Regering dringend in overweging geven, vóór het begin van de artikelsgewijze behandeling alsnog met een nota van wijziging te komen waarin dit stakingsrecht is vervat. Mijnheer de Voorzitter! Juist het ontbreken van de fundamentele rechten, die ik zojuist heb besproken, accentueert hoezeer de voorstellen te kort schieten en waar de oorzaak ligt van het feit, dat de geformuleerde rechten soms te vaag en soms voorzien van uitwijkmogelijkheden op tafel zijn gelegd. Bij de beoordeling van wat er wèl is -hoe schraal dit ook is -willen wij desondanks als uitgangspunt nemen, dat als de Regering thans voorstelt, in de Grondwet een aantal aanvullende rechten -hoe algemeen ook -op te nemen, dit gebeurt door de druk die vanuit de maatschappij in die richting is uitgeoefend, omdat deze rechten aan de orde zijn. Door verdere druk en strijd zal aan datgene wat nog inhoudloos is, inhoud moeten worden gegeven. Mijnheer de Voorzitter! In de stukken en in het vele dat hieraan aan boekwerken, andere stukken en gesproken teksten is voorafgegaan, is over en weer uitvoerig geargumenteerd over de totale opzet en over de onderdelen. Op een aantal elementen, die door ons naar voren zijn gebracht, is de Regering direct of indirect uitvoerig ingegaan. Wij vinden dit correct. Wij waarderen dit. Verschillende argumenten zijn niet aan ons voorbijgegaan. Wij hebben met instemming gezien, dat de Regering bij de sociale paragraaf het begrip 'werknemer' heeft laten vallen. Zij weet, dat wij tegen het hanteren van dit begrip in de Grondwet sterke bedenkingen hadden. De waarde van de Nederlandse Grondwet is voor ons, dat zij enerzijds een aantal fundamentele rechten en regels vastlegt en dat zij anderzijds in de terminologie en in de systematiek niet vastbindt aan een maatschappelijk systeem, met name niet aan het kapitalistische systeem, waaronder wij nu leven. Om het maar eens kort en duidelijk te zeggen: strijd voor maatschappijverandering is zelfs door de meest rechtse rakkers niet ongrondwettig te verklaren. Het invoeren van termen als 'werknemers' in de Grondwet zou dat karakter van de Grondwet aantasten. Wij willen ook meegaan met de argumenten van de Regering als het gaat om afwijzing van de toetsing van de wet aan de Grondwet door de rechter en eveneens het standpunt van de Regering, om aangaande de beperking van grondrechten door grondrechten de wetgever en niet de rechter de beslissende rol toe te kennen. Juist de door mij genoemde voorbeelden van rechterlijke wettenmakerij met betrekking tot stakingen tonen aan, dat een dergelijke ontwikkeling hoogst ongewenst zou zijn. Mijnheer de Voorzitter! Ik wil besluiten met een opmerking over wat nog komt. Wij achten het van positieve waarde dat de levensovertuiging thans als gelijkwaardig naast de godsdienstige inspiratie in de Grondwet gaat figureren. Wat in feite al het geval
Tweede Kamer 9 december1976
Grondwet
1994
Bakker was door de erkenning van de gelofte naast de eed heeft nu een positieve uitdrukking gekregen; het betekent praktisch dat de overheid geen verschil maakt tussen godsdienstige en niet-godsdienstige burgers. Een en ander zal niet zonder effect kunnen blijven op allerlei formules en formulieren, die wij op dit ogenblik kennen, of het nu het einde van de Koninklijke Boodschap, het begin van een wetsontwerp dan wel het zijaanzicht van de gulden betreft. D De heerHuijsen: Mijnheer de Voorzitter! Aan de indiening van de voor ons liggende voorstellen tot wijziging van de Grondwet is een langdurige en gedegen discussie voorafgegaan. Zowel het eindrapport van de commissie Cals/Donner van 1971, als de nota van het kabinet inzake het grondswetherzieningsbeleid zijn h'er illustraties van. Deze zorgvuldigheid is zeker terecht. De Grondwet is voor een democratische rechtstaat immers een allerkostbaarst goed. Het is belangrijk dat een zo groot mogelijk deel van het Nederlandse volk zich wat het rechtsgevoel aangaat in de Grondwet herkent en dat iedereen zich door het bestaan van de Grondwet veilig en gelijkberechtigd kan beschouwen. Wat dit laatste betreft, is het voor de hand liggend dat de artikelen over de klassieke grondrechten beginnen met het expliciet poneren van het gelijkheidsbeginsel. Voor de democratie is er moeilijk een wezenlijker fundament denkbaar dan het principe van de gelijk waardigheid van alle mensen. In de nieuwe geschiedenis heeft in de discussies over de grondslagen van de democratie dit thema altijd centraal gestaan. De Amerikaanse onafhankelijkheidsverklaring, maar vooral ook de Franse trits 'vrijheid, gelijkheid en broederschap' getuigen ervan. Tot welke demonische verwording men kan komen indien dit beginsel losgelaten wordt, bewezen in de recente geschiedenis de fascisten en nationaalsocialisten en bewijst vandaag de dag het racistische regiem in Zuid-Afrika. Het gelijkheidsbeginsel zie ik dan ook als een centraal thema voor een goed opgestelde grondwet. Nu spreekt de memorie van toelichting ook van het positiveren van het gelijkheidsbeginsel. Ik geloof zeker dat er qua intentie sprake is van een positivering, qua formulering betwijfel ik of er altijd sprake zal zijn van het beoogde effect. De terminologie 'in gelijke gevallen gelijk behandeld' is nogal dubieus en daarom niet zo gelukkig gekozen. De Raad van State voert terecht aan dat gelijke gevallen niet of nauwelijks voorkomen. Daarenboven wordt daar waar gediscrimineerd wordt vaak juist heel bewust de gelijkheid van bepaalde gevallen bestreden of miskend. Er zijn wel voorbeelden mogelijk van verschillende interpretaties van het begrip gelijke situatie. Zo bespeur je ook hier te lande bij velen de neiging in tijden van werkloosheid het gelijke recht van de vrouw op arbeid indien zij gehuwd is te relativeren. De memorie van toelichting stelt dat het de wetgever zal zijn -en niet de rechter -die het laatste woord heeft bij het bepalen van het antwoord op de vraag welke gevallen als gelijk worden beschouwd. We moeten dan mijns inziens voorkomen dat door te grote onduidelijkheid de indruk gewekt wordt, dat de subjectieve mening van elke willekeurige gewone parlementaire meerderheid bepalend is voor iets essentieels als een grondrecht. Is zo'n aanpak de positivering van een grondrecht of juist de relativering? Dezelfde vraag dringt zich op als het er om gaat of je in de grondwet moet werken met een beperkte opsomming van groepen die niet gediscrimineerd mogen worden. Gaat hier onbedoeld toch niet een limitatieve werking van uit? Het mag dan niet zo bedoeld zijn en aansluiten bij de internationaal op gang zijnde rechtsontwikkeling op het terrein van de non-discriminatie, toch kan het voor andere, niet genoemde groepen een zekere mate van onzekerheid tot gevolg hebben. Zo stelt men in de memorie van toelichting ook: 'Terwijl de eerste zin met name voor de wetgever grote beleidsvrijheid openlaat, schrijft de tweede zin voordat discriminatie wegens daar genoemde kenmerken in geen geval istoegestaan.' Is dat dus toch ongelijkheid in gelijkheid, denk je dan. Of om met Orwell te spreken 'All animals are equal, but some animals are more equal than others'. Hoe denkt de Regering deze mogelijkheden tot subjectieve interpretatie van het gelijkheidsbeginsel te voorkomen? Moet je niet streven naar een optimale volledigheid in de opsomming of eerder naar een zodanige algemene formulering, dat alle mensen in ons land gelijkwaardig beschouwd worden en dat discriminatie in welke vorm dan ook niet is toegestaan? De opmerking in de memorie van antwoord dat andere kenmerken achterwege gelaten zijn, omdat ze voor ons land een minder grote actualiteit zouden hebben, vind ik in de eerste plaats ten aanzien van grondwetsbepalingen principieel onjuist, omdat de Grondwet niet primair op de actualiteit gericht dient te zijn, maar een aantal principiële uitgangspunten registreert. In de tweede plaats wil het al of niet actueel zijn van een bepaalde vorm van discriminatie nog niet zeggen dat ze niet in schrijnende vorm aanwezig kan zijn. Soms kan een discriminatie nog zo in de taboesfeer liggen, dat ze nog niet actueel kan zijn. Het is daarom goed dat dan de grondwet boven de actualiteit uitrijst. In de derde plaats, Mijnheer de Voorzitter, en dat heeft ook met het bovenstaande te maken, is de Regering minder consequent dan ze denkt als ze stelt dat andere kenmerken achterwege gelaten worden, omdat deze naar haar mening voor ons land minder grote actualiteit hebben. Ik zal dit concretiseren en proberen tegelijk en prin cipieel bezwaar tegen een te actuele kijk op de grondrechten daarmee te verduidelijken. Ik denk hierbij aan de discriminatie naar sexuele geaardheid. Dit is nu een typisch voorbeeld van een discriminatie die niet zo actueel lijkt, omdat men zich in veel gevallen nog niet tegen zijn eigen discriminatie durft te verzetten. Toch deden zich nog onlangs gevallen van ontslag voor, waaraan deze discriminatie ten grondslag lag en die door rechtbanken in Den Bosch en Leeuwarden werden bevestigd. In Amsterdam en Almelo werd eveneens op deze grond mensen de toegang tot bardancings ontzegd. Ik kom hier straks nogopterug,maareenenanderillustreert wel dat de selectie van kenmerken bij de opsomming nogal arbitrair is. Bovendien raken we nu tevens aan de horizontale werking van de grondrechten. Met de conclusie van prof. Burkens in het Nederlands Juristenblad van 22 mei 1976, dat de Regering een duidelijke opening naar derdenwerking heeft gemaakt, ben ik het eens. Nu kunnen grondrechten op uiteenlopende wijze en in meer of minder vergaande mate in horizontale verhoudingen doorwerken. De vraag naar de horizontale werking behoeft ook niet voor èlk grondrechtartikel gelijk te worden beantwoord. Wel meen ik dat men ter zake van het non-discriminatie-artikel eigenlijk niet zonder horizontale uitwerking kan. In de memorie van antwoord stelt de Regering heel duidelijk, dat artikel 1, sub 1, geen ongelijke behandeling wegens homofilie toestaat, ook geen lich-
Tweede Kamer 9 december1976
Grondwet
1995
Huijsen te vorm van discriminatie. Hoe voorkom je nu met het voorgestelde artikel en zonder horizontale uitwerking eerder genoemde discriminatie in Almelo en Amsterdam? In Almelo bij voorbeeld probeerde men, nadat men de toegang tot een bardancing ontzegd was, een aanklacht in te dienen op grond van discriminatie en mishandeling. De aanklacht wegens discriminatie kon toentertijd, 1976, niet in aanmerking komen. Men verwees daarbij naar de memorie van antwoord bij de totstandkoming van het Wetboek van Strafrecht, artikel 137c. Met de wet in de hand kon men dus discrimineren. Deelt de Regering mijn mening, dat dit in een democratische rechtstaat niet mag voorkomen? Is de Regering ervan overtuigd, dat een situatie als in Almelo of eerder genoemde ontslagen niet meer volgens de nieuwe formulering voor kunnen komen? Is ze anders bereid door wijziging of aanvulling van dit artikel ervoor te zorgen, dat niemand in ons land behoeft te vrezen het slachtoffer van discriminatie te kunnen worden? Het gaat er immers om dat ter wille van optimale rechtszekerheid de grondrechten zo duidelijk mogelijk omschreven worden en we ook inhoudelijk geen vaagheden hanteren zoals in artikel 1 sub 8, waarbij het recht tot vereniging kan worden beperkt in het belang van de openbare orde en de goe-de zeden. Wat houdt zoiets in? Zijn dit de goede zeden van de EO of van de VPRO, of is het alleen maar een lippendienst aan verontruste moralisten? Ten slotte, Mijnheer de Voorzitter, dit heeft te maken met het gelijkheidsbeginsel -verbaast het me dat volgens artikel 1, sub 11, tweede lid, bij binnentreden van een woning desgevraagd voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van binnentreden verschaft moet worden. Ik vind dat zoiets niet desgevraagd, maar altijd moet gebeuren. De ene mens kent nu eenmaal zijn rechten beter dan de ander en de een is sneller overdonderd dan de ander. Weer terugkomend op het voor mij centrale thema van het gelijkheidsbeginsel vind ik dit onjuist, omdat de Grondwet niet bij voorbaat de mens verschillen in kansen op rechtsbedeling mag geven. D De heer Roethof (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Het is jammer dat de belangrijke zaak van de grondrechten door allerlei omstandigheden opnieuw zo laat op het tapijt komt. De vraag is al gesteld, of de Eerste Kamer het wetsontwerp nog tijdig zal kunnen en willen behandelen. Minister De Gaay Fortman: Als u het tijdig afwerkt wel. De heer Roethof (PvdA): Het is niet te hopen, dat op ons van toepassing zal worden verklaard de klassieke Arabische zegswijze: ' Ik hoor de molen wel maar zie het meel niet'. Nu wij bewust, gezien het belang van de zaak, in het voorlopig verslag nogal wat achtergrondbeschouwingen ten beste hebben gegeven, kan ik thans op dit punt beknopt zijn. De onderhavige voorstellen beogen tot een eigentijdse formulering te komen van grondrechten, die voor een deel verspreid sinds anderhalve eeuw of langer in onze constitutie zijn terug te vinden. Die behoefte aan een eigentijdse formulering leeft ook bij mijn fractie nogal sterk nu immers de oorspronkelijke opvatting over grondrechten als onvervreemdbare en onveranderlijke beginselen, die ons door godsdienst en natuurrechtwaren ingeprent, grotendeels is overwonnen. De opvattingen over het eigendomsrecht, om maar eens een voorbeeld te noemen, bleken aan wisseling onderhevig en telegraaf of telefoon waren in de tijd van Locke en Rousseau nog niet uitgevonden. Toch, terwijl godsdienst en natuurrecht zelf in brede kringen in discussie zijn geraakt blijkt er wel degelijk en zelfs in toenemende mate in een pluriforme maatschappij behoefte te bestaan aan afbakening van de rechten van de burger tegenover een overheid, die zich op steeds meer terreinen van het maatschappelijk leven actief is gaan bewegen. Door die burger daartoe voor directe toepassing vatbare subjectieve rechten toe te kennen kan een bescheiden bijdrage worden geleverd tot het opvangen van zijn frustraties en gevoelens van machteloosheid in onze moderne bureaucratische en technocratische omgeving. Daarbij zijn fundamentele zaken aan de orde, die ten nauwste raken aan onze politieke en levensbeschouwelijke opvattingen. Enkele sprekers mogen dan geconstateerd hebben, dat met een herformulering en nieuwe rubricering van grondrechten eigenlijk weinig verandert, het was toch wel weer treffend dat voor het CDA het ethisch reveil bij de handelsreclame bleek te beginnen. Ik doel hier op het amendement van de heer Van der Sanden dat vanmiddag als eerste op onze tafels neerdwarrelde en waarbij hij anders dan de Regering de handelsreclame alsnog wil brengen onder het grondrecht van vrijheid van meningsuiting. Dan zou het wel eens kunnen wezen dat de televisiereclame een gouden tijd tegemoet gaat en kunnen wij weilicht straks ook nog van de commerciële televisie gaan genieten. In de loop van de tijd deed zich nog een andere ontwikkeling voor. In de negentiende-eeuwse maatschappijopvattingen werd de samenleving in belangrijke mate door het in-dividuele krachtenspel beheerst en bleven staat en maatschappij min of meer naast elkaar bestaande grootheden. In onze tijd daarentegen is die tegenover-of naastelkanderstelling grotendeels verdwenen en werd het hele mechanisme van in elkaar grijpende staat en samenleving een object van bewuste vormgeving. Daarom groeide niet slechts de behoefte aan een systematische rubricering en op een aantal punten herformulering van de zogenaamde klassieke vrijheidsrechten (het laatste ook al in verband met de technischwetenschappelijke veranderingen) maar evenzeer aan de toevoeging van sociale grondrechten in de nationale constitutie, waarvoor de internationale of supranationale wetgever reeds in verscheidene verklaringen of overeenkomsten de weg gewezen had. Daarom ook verdient het bij elkaar brengen van klassieke en sociale grondrechten waardering. Terecht vestigt Burkens de aandacht op het twintigste-eeuwse verschijnsel van de ' vermaatschappelijking van de grondrechten' (M.C.B. Burkens, Beperking van de Grondrechten, 1971, pag. 4). De realisering van vrijheidsrechten vergt in-derdaad niet alleen, dat de overheid zich van inbreuken onthoudt, maar ook, dat diezelfde overheid zo nodig activerend en stimulerend optreedt. Wat dat betreft zie ik op blz. 7 van de memorie van antwoord twee zinsneden, die onderling nogal tot elkaar in spanning lijken te staan. Artikel 1.7. bedoelt niet als voorwaarde te stellen -zo staat er -dat elke burger financieel in staat moet zijn een krant op te richten. Wel gaat het erom, dat sociale en financiële omstandigheden niet van dien aard mogen zijn, dat zij de uitoefening van grondrechten feitelijk buiten het bereik van de burger brengen. Welnu, aangezien in Nederland alleen miljonairs nog feitelijk in staat zijn tot het oprichten van kranten, dacht ik dat de tweede zinsnede beter van toepassing was dan de eerste. Niet voor niets ontwikkelt de Minister van CRM dan ook een beleid van gerichte steunmaatregelen.
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1996
Roethof Hoewel de sociale grondrechten pas in de loop van deze eeuw aan onze horizon verschenen, reikt de eraan ten grondslag liggende gedachte natuurlijk veel verder terug, minst genomen tot de Amerikaanse onafhankelijkheidsverklaring en de Franse revolutie. De Franse idealen van vrijheid, gelijkheid en broederschap behielden aanvankelijk een louter formele betekenis. Pas de liberale revoluties van 1848 gaven in diverse landen werkelijke in-houd aan vrijheidsrechten. Weliswaar werd ook de gelijkheid van alle burgers voor de wet sterk onderstreept, maar van een verdere uitdieping mocht nog niet worden gesproken. Met de menselijke broederschap blijft het tot op de huidige dag tamelijk onbevredigend gesteld, maar het zou te veel uitweiding vereisen om ook dat aspect in de beschouwing te betrekken. Ook blijkens de Amerikaanse onafhankelijkheidsverklaring zullen de mensen trouwens het geluk-en dat is toch de kern van de broederschap -zelf moeten vinden. De staat kan niet meer doen dan het scheppen van de voorwaarden daartoe. Voor het heden mag ik constateren, dat de gedachte volgens welke het bij het toekennen van rechten niet om het louter formele maar om het materiële gelijkheidsbeginsel gaat, in onze dagen bij de meesten gemeengoed is geworden. Het verdient daarom toejuiching, dat de Regering de grondrechten van diverse pluimage ook in dit opzicht dichter bijeen heeft willen bren gen. Daarbij is terecht gestreefd naar zo exact mogelijke formulering, die zo weinig mogelijk ruimte laat voor misverstanden. Wil men de rechter niet nodeloos voor problemen plaatsen, dan is het van belang een terminologie na te streven, die gesynchroniseerd is, zodat onmiddellijk valt af te lezen, of de bedoeling heeft voorgezeten een direct werkend subjectief recht toe te kennen dan wel een instructienorm te formuleren. Dit geldt uiteraard voor klassieke en sociale grondrechten beide. De eerste bevatten zeker niet allemaal subjectieve rechten, de laatste niet uitsluitend instructienormen. Bovendien wordt door erkenning in beginsel van doorwerking naar de private sfeer een toekomstige ontwikkeling opengehouden. Na deze tevredenheidsbetuigingen mag er ook wel wat kritiek af. Wat be treft het niet noemen van de gewetensvrijheid rijst de vraag hoe de verhouding wordt tot de V.N.-conventie inzake de burgerlijke rechten, die in artikel 18 de vrijheid van geweten naast
Tweede Kamer 9 december 1976
die van gedachte en van godsdienst onderbrengt. Daarbij gaat het natuurlijk om de gedragingen en niet slechts om de interne gewetensvrijheid. Wat iemand innerlijk denkt of voelt, daar staat de overheid buiten. De gedachten zijn vrij, of men zou aan ingewikkelde en voor ons land niet goed denkbare situaties van geestelijke hersenspoeling moeten denken. Niettemin meen ik met Boukema in diens oratie aan de Vrije Universiteit van Amsterdam (P.J. Boukema, het geweten als staatsrechtelijk probleem, 1972), dat het alleszins verantwoord is om de vrijheid van geweten als een afzonderlijk grondrecht te behandelen. Ik begrijp de bezwaren van de Regering eigenlijk niet goed. De burger zou zich aan legaal tot stand gekomen verplichtingen kunnen gaan onttrekken. De gewetensvrijheid, afzonderlijk genoemd, zou bepaalde stukken godsdienstvrijheid of vrijheid van levensovertuiging tot zich trekken, die dan aan straffere beperkingen onderhevig zouden zijn. We houden toch nu al in allerlei wettelijke regelingen rekening met mensen, die gewetensbezwaren koesteren? Dat is toch heel iets anders dan gelegenheid geven aan de burger om alle wetten aan zijn laars te lappen? Juist in een land waar in de vertegenwoordigende lichamen in het algemeen ook zorgvuldig wordt gekeken naar de positie van minderheden met gewetensbezwaren, zou een bepaling over de gewetensvrijheid in de Grondwet niet misstaan. Het tweede argument van de Regering acht ik al evenmin overtuigend. Als het in een concreet geval zó twijfelachtig is of iets bij de vrijheid van geweten of bij de vrijheid van levensovertuiging moet worden ondergebracht, dient toch voor de burger de meest gunstige regeling te gelden? In het voorlopig verslag is dezerzijds gesteld, dat de bewering volgens welke bij een concflict van internationale of nationale regels de bepaling de voorrang krijgt, die aan de burger de verst gaande bescherming biedt, niet duidelijk was. De Regering komt nu in de memorie van antwoord op blz. 8 met een voorbeeld. Het Europese verbod tot verspreiding van geschriften met het oog op de goede zeden -daar zijn ze weer -mag door lagere orga nen worden gehanteerd, maar dat gaat hier niet door, omdat het in strijd is met de Nederlandse verspreidingsjurisdictie. In het gegeven voorbeeld geldt dus inderdaad de gunstigste regel voor de burger. Wat denkt de Regering echter van een ander geval?
Grondwet
In het processieverbodarrest van de Hoge Raad van 19 januari 1962 (NJ 1962, 107) kwam de Hoge Raad allerminst tot de grootste bescherming van de vrijheid van de burger, namelijk het volgens de Conventie van Rome toegestane openbare beleven van zijn godsdienst. Integendeel, anders dan het Hof in Arnhem toetste de Hoge Raad marginaal en kwam tot de slotsom, dat een verbod zich zeer wel verdroeg met de Europese bepaling van artikel 9 lid 2. De argumentatie van de Regering blijft dus voor mij wat duister. Onder de horizontale werking van grondrechten wordt ook de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren besproken. De aandachtige lezer krijgt echter de indruk, dat in de redenering van de Regering juist van een verticale verhouding sprake is, waaronder immers alles wordt verstaan in de relatie tussen overheid en burger. Het hier en daar wel gemaakte verschil tussen de overheid in haar publiekrechtelijke functie als bestuurder of wetgever en in de privaatrechtelijke als werkgever doet er in dit verband niet toe. Letterlijk staat er immers op blz. 15 van de memorie van toelichting: 'We zijn van mening, dat de overheid in elke relatie waarin zij tot de burger kan staan -derhalve ook in privaatrechtelijke rechtsbetrekkingen -de grondrechten in acht dient te nemen'. Ik ben daar heel content mee, want ;
k heb er jaren lang voor op de bres gestaan, dat ambtenaren wat betreft hun vrijheid van meningsuiting geen andere beperkingen dan bij de formele wet kunnen worden opgelegd. Ik dacht, dat het een misverstand van de Regering was om te stellen, dat dit met name geldt voor de meningsuiting in geschrifte, dat wil zeggen op basis van artikel 1.7 lid 1. Ik zou niet weten waarom de bepaling omtrent de meningsuiting langs anderewegopbasisvanartikel.7lid3 hierop ook niet van toepassing was. De behoefte van de VVD-fractie aan verdere inventarisering ter zake van horizontale werking kan ik wel meevoelen. Toch moeten we oppassen, dat we toekomstige ontwikkelingen niet te veel blokkeren. Ik begrijp het probleem van de Regering, dat ze niet alle casusposities thans kan overzien. De in de memorie van antwoord nog eens gegeven voorbeelden tonen de ingewikkeldheid van de problematiek aan. In een concreet geval zijn er diverse mogelijkheden om uit de moeilijkheden te komen, zoals actie van de zijde van de Regering, kamervragen, of ingrijpen door de rechter. We lopen daar in de 1997
Roethof praktijk telkens tegenop. Het is een groeiproces. Het komt er volgens mij op neer, dat in alle gevallen van relaties tussen burgers onderling of tussen burgers en privaatrechtelijke in-stellingen het maatschappelijk belang van regulering dier betrekkingen moet kunnen worden afgewogen tegen het belang van een der partijen, die zich op het beginsel van een in een grondrecht neergelegde waarborg meent te mogen beroepen. Ik zie dit dan ook niet in de sfeer van beperking van grondrechten. Ik ben het eens met Meeuwissen, dat die terminologie de zaak op zijn kop zet. (D.H.M. Meeuwissen, De Europese conventie en het Nederlandse recht, 1976, blz. 69). Het gaat daarentegen om het vervullen van noodzakelijke voorwaarden waarbij het grondrecht tot zijn recht kan komen, niet om beperking van de vrijheid maar juist om verwerkelijking daarvan. Ik ga overigens akkoord met de opmerking, dat de leer van de algemene beperkingen moet worden afgewezen. Anders zou de grondwetgever met de ene hand weer kunnen wegnemen wat met de andere wordt gegeven. Alle beperkingen moeten dus in het grondwetsartikel zelf worden gefundeerd. Men mag ook weer niette veel aan de verbeeldingskracht van de rechter overlaten. Wil die met vrucht kunnen toetsen, dan dient de tekst van het artikel ook zo duidelijk mogelijk te zijn geformuleerd. Overigens geldt natuurlijk voor alle grondrechten, dat zij slechts binnen de grenzen van een constitutioneel bestel waarlijk tot hun recht kunnen komen. Dit is wel eens de moeilijkheid met de Europese en internationale grondrechten, welke verdere ontwikkeling en eerbiediging wij overigens naar vermogen zullen moeten bevorderen. Ieder individueel recht, ook ieder grondrecht, kan echter in concrete omstandigheden slechts werkelijk worden ge apprecieerd als het tegen de achtergrond van het belang van de samenleving wordt belicht. Ik kan dan ook besluiten met een opmerking van Jellinek uit 1895: 'Die richtige Grenzen zwischen dem Ich und der Gesamtheit zu erkennen, ist das höchste Problem, das denkende Betrachtung der menschlichen Gempinschaft zu lösen hat'. (G. Jellinek, Die Erklarung der Menscnenund Burgerrechte, 1895). Wij zullen daar, vrees ik, nog generaties mee bezig zijn.
De heer Vellenga (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Mijn opmerkingen zullen rond de artikelen 1.18 en 1.19 cirkelen. Hoe progressief dit kabinet ook probeert te zijn, de woorden 'voorwerp van zorg der overheid' zijn niet weg te branden. Mijn fractie heeft haar kommernis over dit taalgebruik gramstorig en duidelijk laten merken, maar eilieve zij zal het gedogen, hoewel met smarte. Ook weer niet met zoveel smart, omdat bij tweede nota van wijziging, het kabinet en wij elkaar dicht zijn genaderd, wat de formulering van 1.18.1 betreft. Daar blijkt hoezeer de in-houd van een grondwet moet corresponderen met de maatschappelijke werkgelijkheid en hoe snel die werkelijkheid een ander gezicht kan tonen. Voldoende werkgelegenheid: dat zijn verschietende beelden, snel wisselende shots van een film, bijvoorbeeld 1936, 1946, 1956, 1966, 1976. Maar de roep naar werk blijft, van de samenleving uit, van de individuele mens uit. Bevordering van voldoende werkgelegenheid. Er moet geïndustrialiseerd en geproduceerd worden. Mens en maatschappij leven bij en van diensten van velerlei aard. Er is een ritme van de arbeid dat de maatslag is van een sociaal economisch bestel. De overheid heeft daarbij direct en indirect een veelomvattende taak. Niemand zal dat meer bestrijden! Overheid en gemeenschap werken samen voor het werk van de enkeling. Als die enkeling het arbeidsleven binnengaat, zal hij of zij het liefst dat werk doen waarvoor hij of zij voorkeur heeft laten blijken of kunnen laten blijken. Arbeid, afgestemd op de persoonlijke behoeften en mogelijkheden. Dat is meer dan de pure arbeidsverdelingstheorie van Adam Smith en anderen. Als je met genoegen, met voldoening, met vreugde je dagelijks werk kunt verrichten is dat één van de mooiste dingen van het leven. Dat keert het vervreemdingsproces waarvoor Marx destijds meer oog had dan veel van zijn tijdgenoten. Dat geeft inhoud aan iemands leven. Onderwijs, scholing, arbeidsmarktbeleid, werkgelegenheidspolitiek moeten daarvoor én de voorwaarden én de mogelijkheden scheppen. Zo laat zich uit de gekozen formulering van 1.18.1 niet het recht, wel het principe van de vrije arbeidskeuze aflezen. Misschien iets te bescheiden, maar wel reëel, omdat er ook maatschappelijke behoeften en mogelijkheden zijn. Vooral de laatste brengen overheid en burger in een spanningssituatie.
wat het ideaal van keus en werk, precies naar de smaak van de werker, betreft. De stap van de keuze naar het beoefenen van het beroep is lang niet altijd mogelijk. Wellicht dat de verschuivingen in het denken over en de werkelijkheid van de arbeid van nu en morgen, nog weer andere accenten betekenen voor wat er in dit artikel nu staat. Vandaar, dat wij met genoegen de door ons gesuggereerde onderscheiding registreren van arbeid naar keus en snit, snit en arbeid ten dienste van brood en gas op de plank. Het ideaal is dat beide soorten samenvallen want de werker is niet een loonslaaf, niet een fabrieksnummer en niet een menselijke machine met draaiende hersenen en wentelende handen, maar iemand die iets maakt of doet, die dient en verdient, waar anderen echt blij mee zijn, en waar hij of zij zelf lol aan heeft. Dan gaat het in onze visie, althans in het nu besproken kader, om de nu nog min of meer afhankelijke werknemers. Dat is een beperkter begrip, dan 'zij die arbeid verrichten'. Wij achten de eerste nota van wijziging dan ook niet direct een verbetering. Alleen al de term medezeggenschap wijst toch primair in de richting van de werknemer en niet in de richting van categorieën arbeidsverrichters, voor wie dit geen zaak van enige betekenis is. Werkgevers en medische specialisten bestaande stijl, om twee voorbeelden te noemen. De zelfstandige, met name de kleine bijen uit de grote korf van de middenstand, zouden wel weer gediend zijn met meer bescherming en vormen van medezeggenschap. Als ik nu aan die nog sterk afhankelijke werknemers denk en aan die zwakke en amechtige kleine zelfstandigen, zou ik mij kunnen vinden in de overigens te ruimeformulering, die nu is gekozen. Maar dan zal over die rechtspositie van de door mij bedoelde werknemers op een andere plaats meer gezegd moeten worden dan hier in 1.18.2 wordt gedaan. Immers, er zijn enerzijds de klassieke grondrechten, die een horizontale werking hebben en moeten hebben en ook voor de arbeidssituatie opgeld moeten doen. Daarvan is anderszijds veel terug te vinden in veel wetten en wetboeken. Wij vinden dat er nu een duidelijke binding en verbinding moet zijn tussen grondrechten hier en een beginselenwet voor individuele werknemersrectv ten elders. Onze fractie heeft daarvoor in de gewisselde stukken naam en in-houd aan gegeven. Misschien wil het
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
1998
Vellenga kabinet nog eens in duidelijker taal dan in de nota naar aanleiding van het eindverslag reageren. Uiteraard zeg ik in dit veband iets over het stakingsrecht. Ik bevind mij in het gezelschap van de SER van 1969, die het stakingsrecht best een plaats als grondrecht in de Grondwet wilde geven. Zo ook in dat van de Raad van State, die dit recht als sociaal grondrecht erkend wil zien, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld. Onze fractie heeft in de bij het voorlopig verslag gevoegde nota over individuele werknemersrechten drie zaken met betrekking tot deze zaak genoemd: 1. doorzetten van het bij de Eerste Kamer aanhangige wetsontwerp, waarbij het strafrechtelijk stakingsverbod voor ambtenaren en spoorwegpersoneel wordt ingetrokken; 2. onverwijlde en onverkorte bekrachtiging van het Europees Sociaal Handvest; 3. spoedige indiening van een eenvoudig wetsontwerp, zoals door de vakbeweging wordt voorgestaan. Evenmin als het vastleggen van vrijheidsrechten een overbodige liefhebberij is, evenmin als gelijkheid en gelijkwaardigheid de gelijkberechtiging tot luxe maken, evenmin kan bij het vastleggen van de grondrechten van de werknemers, in een democratische rechtstaat, het vastleggen van het stakingsrecht gemist worden. Rechtsbescherming, arbeidsbescherming en medezeggenschap bedekken een aantal segmenten van de rechtspositie rechtssituatie van de werknemer. Stakingsrecht is een subjectief recht van de werknemer en dit dient te worden erkend. In een schrijven van FNV wordt dieper en uitvoeriger op een aantal aspecten van deze zaak ingegaan. Opnemen van het stakingsrecht in de Grondwet zou het door ons bedoelde eenvoudige wetje kunnen uitsluiten, maar het hoeft niet. Dan zou men aan de formulering van het stakingsrecht als 'recht van de werknemers', of als 'recht op collectieve actie van de werknemers' de bekende woorden 'behoudens ieders of hun verantwoordelijkheid voor de wet' moeten toevoegen. Door ons wordt een amendement van die strekking en inhoud overwogen, mede afhankelijk van het antwoord van het kabinet volgende week. Zij die wel werken en zij die niet werken, de actieven en de niet-actieven, hebben bestaanszekerheid nodig.
Tweede Kamer 9 december 1976
Daar moet de overheid alles aan doen; 'voorwerp van zorg der overheid', om die afschuwelijk ouderwetse woorden nog eens te gebruiken. Zij zijn hier en daar toch wel duidelijk. Daarmee wordt in ieder geval gezegd dat die overheid niet meer de nachtwaker of de politieman alleen is. Het geldt ook voor de verzorgende staat. Een loonvloer en een breed opgezette sociale wetgeving bieden bestaanszekerheid en bestedingsmogelijkheid. Als dat ook inhoudt het voeren van een zodanig inkomensbeleid dat er sprake kan zijn van een voor ieder verantwoord inkomensniveau, kunnen wij ons daarin vinden. Overigens lijkt spreiding van weivaart ons toch nog steeds meer middel dan voorwerp van zorg, maar als dat naar onze interpretatie mede kan en mag betekenen het verdelen van de arbeid -soms en deels een schaars goed -envandewelvaartenhetinkomen, willen wij niet doormiezeren over deze formulering. De diaken en de armmeester zijn wat het materiële betreft teruggetreden; de Armenwet en de vernederende filantropie der weldoende kaste zijn verleden tijd. Er zijn wetten die rechten en aanspraak geven, en dat ligt vast, en dat hoort zo! Wat nu geformuleerd is in 1.18-hopelijk straks inclusief het sta-kingsrecht-en in 1.19, is het vastleggen van heden haast vanzelfsprekende zaken. Maar wie iets weet van het jongste en het wat grijzere sociale verleden, stellig op het hoogtepunt van het kapitalistische denken, wat voor vele duizenden een dieptepunt was, kan deels voldaan zijn. Wat wij meer willen, heb ik duidelijk gemaakt. Wat wij anders zien, heb ik verwoord. En ten slotte hoop ik, dat wij de enorme veranderingen in het totale arbeidsbestel en het andere denken over inkomens, hoe dan ook verworven, met dit deel van de sociale grondrechten tegemoet kunnen treden. De heer Van Mierlo (D'66); Mijnheer de Voorzitter! Door omstandigheden heb ik juist in de periode, waarin het voorlopig verslag werd vastgesteld helaas geen uitvoering kunnen geven aan mijn voornemen om deel te nemen aan de voorbereidende werkzaamheden. Dit is spijtig, omdat het nu tot bescheidenheid noopt en überhaupt de mogelijkheden tot creatieve beïnvloeding in de laatste fase beperkt zijn. Troost vind ik wellicht in het feit dat het algehele proces van herziening zich over een langere periode uitstrekt, zodat het zelfs niet uitgesloten mag worden geacht, dat opmerkingen, in
Grondwet
dit eerste debat gemaakt, hun doorwerking kunnen hebben in een latere fase. Mag ik beginnen met mijn respect en waardering tot uitdrukking te brengen voor het vele en deskundige werk dat door de Minister, zijn medewerkers en de regeringscommissaris is verricht. Dat ik van het uiteindelijke resultaat niet ondersteboven ben, doet aan dit oordeel niets af. Dat heeft meer te maken met het feit, dat de Kamer bijna twee jaar geleden duidelijk heeft gemaakt, geen werkelijke verandering van ons constitutioneel bestel te wensen, èn het heeft te maken met de aard van de zaak zelf, dat geheimzinnige staatsstuk, dat steeds moeilijker definieerbaar en steeds pluriformer wordt naarmate het zich in de tijd meer van zijn origine verwijdert, namelijk van de constitutie. Bij lezing van de geproduceerde stukken, zowel van de Regering als van de zijde van de Kamer, valt op hoe onmogelijk het is om een consistent en beredeneerd beeld samen te stellen van aard en functie van de Grondwet in ons staatsbestel. Het zal wel in de aard van het beestje zitten. Constituties hebben hun meest essentiële functie op het moment dat ze ontstaan en op het moment dat het staatsrechtelijk bestel, dat zij beschrijven, in zijn wezen wordt bedreigd. Dan staat het belang en de betekenis ervan een ieder helder voor ogen. In haar geboortemoment heeft zij haar meest vitale functie, namelijk als zichtbare afscheiding tussen twee episodes in de geschiedenis. De Amerikaanse en Franse constituties zijn er de sprekendste voorbeelden van, maar we zien het belang ervan vandaag de dag nog even scherp in Griekenland, Portugal en Spanje, waar men opnieuw aan een markering van de geschiedenis bezig is. In een democratie die zich 'going concern' ontwikkelt in politieke en maatschappelijke processen middels daden van wetgeving, bestuur en rechtspraak, blijft de Grondwet noodzakelijkerwijze achter, wordt haar functie en positie steeds minder heider en problematischer. Het kernvraagstuk van iedere samenleving is de verhouding tussen in-dividu en gemeenschap. Het kernpunt van de democratie als gedachte is naar mijn gevoel dat die verhouding in rechten en plichten niet wordt gedicteerd door zomaar een macht, maar wordt ingevuld door de individuen gezamenlijk. Om dat mogelijkte maken is de democratische methode, een mechanisme ontworpen. Voor mij is de meest essentiële functie van de
1999
Vellenga Grondwet in een democratie de normering van de democratische gedachte en de regeling van de democratische machinerie om die gedachte zo feilloos mogelijk operationeel te laten zijn. Is dit proces gewaarborgd en draait de machine, dan kunnen de waarden van individu en samenleving, de geestelijke en materiële inhoud ervan, binnen dat proces worden vastgesteld. Ik zou mij -dit tot het uiterste doorredenerend -zeer wel een constitutie kunnen voorstellen die zich beperkt tot die procedures en zich onthoudt van een inhoudelijke waardebeschrijving. Een constitutie dus zonder zelfs klassieke grondrechten. Deze zouden in de normale wetgeving verankerd kunnen worden, indien men dat zou willen, gewaarborgd door gekwalificeerde meerderheden. Dat is het soort constitutie waarvan ik droom als ik mijn ogen sluitvoorde werkelijkheid: een zo beknopt mogelijke Grondwet waarin zo weinig mogelijk staat en die zich beperkt tot de formules van de democratie. Dit doe ik echter, zoals ik al zei, met de ogen dicht voor de werkelijkheid die zich historisch en ook wel met recht en reden anders heeft gevormd. Sinds jaar en dag kent onze constitutie, naast een regeling van onze gehele democratische machinerie -op een exuberante en weinig strakke wijze -een normatief element, een waardeoordeel, betrekking hebbende op de verhouding individugemeenschap, de zogenaam-de klassieke grondrechten. Op dit gegeven heeft zich een heel stelsel van wetten, daden van bestuur en rechtspraak en maatschappelijke processen ontwikkeld, die niet meer weg te denken zijn. Het overhoop halen daarvan -door dat gegeven aan de Grondwet te onttrekken -lijkt een ondoenlijke en wellicht zelfs gevaarlijke exercitie. Ik zal er niet voor pleiten. Tevens moet erkend worden dat de consequentie van het hebben van grondrechten is, dat die lijst in principe bijgewerkt moet kunnen worden, indien de maatschappelijke ontwikkeling daarom vraagt. Doet men dit niet, dan ontstaat het gevaar dat waarden, die op zichzelf min of meer van gelijk niveau zijn, formeel een ongelijksoortige erkenning en bescherming krijgen. In een andere 'stand' leven. Het opnemen van het recht van betoging en de bescherming van de privacy zijn sprekende voorbeelden van deze consequentie. Mijn droom van een ideale constitutie kan ik dus wel vergeten. Wat ik eraan over heb gehouden, -en daarom heb ik haar ook maar even verteld -is een bepaalde instelling ten aanzien van wijzigingen van de Grondwet, te weten een duidelijke toegespitstheid op alles wat de democratische machinerie aangaat, tijdig vernieuwen waar vastlopen dreigt; Ik denk aan de door deze Kamer afgewezen staatsrechtelijke voorstellen en een minimatistische houding tegenover aanvullingen op andere terreinen. Parafraserend zou ik hier het adagium willen laten gelden: 'Als er geen dringende reden is om aan te vullen, is er dringende reden om niet aan te vullen'. De sociale grondrechten bijvoorbeeld leveren mij problemen op. Hoewel ik iedere formulering, zoals die wordt voorgesteld driftig onderschrijf, lukt het mij maar niet om er warm voor te lopen. Welke dringende reden is er om deze sociale verworvenheden te verheffen tot grondrecht? Mag ik de vraag nog iets scherper stellen: wat dreigt er mis te gaan met deze veroverde waarden als wij ze niet in de Grondwet zetten? De argumenten die de Regering aanvoert zijn wel degelijk redelijke redeneringen. Merendeels benadrukken ze overtuigend het belang van de veroverde waarden. Binnen de conceptie van de Minister, ten aanzien van de Grondwet, fungeren ze ook als argument pro opneming, maar meer in de zin waarom opneming verdedigbaar is en minder in de zin waarom het dringend gewenst is. De vraag ligt er: is het voor het veiligstellen van deze waarden noodzakelijk dat ze als grondrecht worden opgenomen? Dit staat nog los van de vraag, die misschien te zeer mijn stokpaard is, of de Grondwet er wel voor is om belangrijke politiek verworven waarden politieker veilig te stellen door ze te bevriezen in een constitutionele setting. Zojuist heb ik van de klassieke grondrechten opgemerkt dat, door het feit dat we ze hebben, de consequentie is dat we ze ook aanvullen. In feite opent de Regering een nieuwe rubriek, ook al wil ze die doen versmelten met de klassieke grondrechten. Onontkoombaar lijkt me dat hetzelfde effect zal worden opgeroepen. Vreest de Regering niet dat het zeer moeilijk zal zijn die reeks te limiteren en daarvoor de criteria te vinden? De formuleringen die de Regering aanbiedt in de overwegende instructie -norm -vorm zijn waarschijnlijk de enig denkbare en als zodanig knap gevonden. Maar op een enkele uitzondering na zijn ze in tegenstelling tot de klassieke waterig. Sociale grondrechten dreigen straks omschreven te worden als het recht van iedere burger dat het de overheid een zorg zal zijn. Met prof. Burkens vrees ik het besmettingsgevaar. Gaan de waterigheid en de praktische onafdwingbaarheid van de sociale grondrechten niet ook de juridisch veel sterkere positie van de klassieke grondrechten bedreigen? Ik zie er een extra reden in, in tegenstelling tot de Minister, om de twee rubrieken gescheiden te houden. Ten aanzien van de horizontale of derdenwerking van de grondrechten blijft een onbevredigende situatie bestaan. De Regering wil terecht van het categorisch nee af en zegt dat dit genuanceerd per artikel, per artikelengroep of mogelijkerwijs zelfs per geval bekeken moet worden. 'Nuanceren', zegt de Regering en ik stem daarmee in. Alleen rijst de vraag of de grondwetgever zelf bij dit nuanceren zich verdekt moet blijven opstellen zoals in de memorie van antwoord wordt aangegeven. Vindt de Minister het toch op zich zelf niet vreemd dat de grondwetgever, ook niet waar het eventueel mogelijk is, inzake zo'n belangrijk punt als de werkelijke maatschappelijke betekenis van het grondrecht van het individu, tot concretere uitspraken komt? Ik besef zeer goed hoe lastig het is om hiervoor een sluitend systeem te bed en ken, maar wellicht is dat sluitende ook niet nodig. Is nagegaan waar het eventueel wel zou kunnen worden aangegeven? Is het wellicht de vrees voor a contrariowerking, die de Regering heeft weerhouden om het daar onder woorden te brengen, waar het eventueel zou kunnen? Maar a contrario-werking-en kunnen toch worden uitgesloten? Het lijkt mij in strijd met het stringente karakter van het begrip grondrecht om deze interpretatie op dit vitale punt geheel fluïde te laten aan de rechter. Mijnheer de Voorzitter! De Regering is tegen toetsing van de wet aan de grondrechten. Zoals ik al bij de behandeling van de nota heb gezegd, heb ik daar op z'n minst begrip voor. Ik vind dat de argumenten voor en tegen, elkaar in gewicht dicht benaderen, maar ik neig ertoe de uiteindelijke beslissing bij de wetgever te laten. Wat anders is het ten aanzien van de variant, die ik heb voorgesteld. Laat ik de Regering eerst dank zeggen voor de serieuze aandacht, die zij aan mijn voorstel heeft gegeven, om er onmiddellijk mijn draagbaar verdriet aan toe te voegen dat mijn variant de Regering niet heeft mogen bekoren. Voor de duidelijkheid wil ik nog even zeggen, dat mijn variant neerkwam op de gedachte, dat, wanneer de Hoge
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
2000
Vellenga Raad middels een gewaarborgde procedure tot de conclusie zou komen dat er strijdigheid zou zijn tussen een wet en een grondwet. Kamer en Regering binnen een bepaalde termijn zouden moeten bespreken welke consequenties ten aanzien van wet en of Grondwet uit deze constatering zouden moeten worden getrokken. De uiteindelijke beslissing blijft bij Grondwet en wetgever. De Regering heeft er drie argumenten tegen. Ik vat ze summier samen. 1. Zelfde bezwaar als tegen toetsing volledig. Hoge Raad wordt betrokken in politieke kwesties. 2. Het is in strijd met het karakter van de Hoge Raad, dat zijn beslissing geen beslissende rechtswerking heeft. 3. Verbeeld je dat Kamer en Regering zich niets gelegen laten liggen aan de uitspraak van de Hoge Raad, dan dreigen gezichtsverlies en onbehagen tegenover parlement en Regering en mogelijk een eindeloze wellesnietes situatie tussen wetgever en rechter. Mijnheer de Voorzitter! Als de variant moet sterven -en dat moet zij -dan is zij een riantere doodsteek waardig.Jezou kunnen zeggen -en dan citeer ik mezelf het graf in -dat, als er geen dringende reden is om te veranderen, er een dringende reden is om niette veranderen. Maar misschien is er besteen dringende reden. Eerst wat de aangevoerde bezwaren betreft. Collega mevrouw Kappeyne van de Coppello heeft in het voorlopig verslag de variant weliswaar afgewezen, maar het tweede bezwaar van de Regering niet valabel verklaard. Zij zegt -en ik met haar -: het komt wel meer voor, dat een uitspraak van de Hoge Raad niet ultiem beslissend is. Ik zou eraan toe willen voegen: Wat voor bezwaar is er eigenlijk, als er een karakteristiek wordt toegevoegd aan de Hoge Raad, wanneer daaraan behoefte zou zijn? Het derde bezwaar komt mij nogal vreemd voor. In de eerste plaats is in het algemeen het ontwijken van een verantwoordelijkheid, omdat je vreest dat er schade voor de autoriteit zou kunnen ontstaan, een bedenkelijke motivatie. In de tweede plaats zijn er in ons staatsbestel tal van plaatsen waar een sluitende, afdoende ontwikkeling niet gewaarborgd is. Veronderstel dat er na de verkiezingen helemaal niemand formateur wil worden. Veronderstel dat er geen enkele regering te vormen valt die kan rekenen op een meerderheid bij haar entree in de Kamer. Ga zo maar door. Als wij uitgaan van de onredelijkheid van de mensen en de organen, dan kunnen wij wel ophouden. Wat zal daarentegen, naar mijn gevoel, de werkelijkheid zijn? De Hoge Raad, bestaande uit wijze mensen, concludeert dat een wet in de praktijk uitwerkt als strijdig met de Grondwet. Zij attendeert daar grondwetgever en wetgever op, die, omdat ook zij voor het merendeel uit verstandige en vooral consciëntieuze mensen bestaan, blij zijn met een strijdigheid die zij indertijd over het hoofd hebben gezien of die zij in de praktijk gewoon niet hebben kunnen voorzien. Natuurlijk trekken zij hun conclusies, hetzij door de wet gedeeltelijk aan te passen, hetzij door dit uiteindelijk met de Grondwet te doen, hetzij door beide, hetzij door in laatste instantie te zeggen -dat lijkt mij echter zeer onwaarschijnlijk -de wet blijft de wet en de interpretatie van Grondwet en wet op dit punt treft men in het desbetreffende debat. Daarbij blijft de wetgever wat hij nu al is, namelijk de interpretator, zonder controle, van de Grondwet.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Wat u nu zo schilderachtig beschrijft, dat kan nu toch ook in de praktijk, als leden van de Hoge Raad brieven aan de Tweede Kamer zenden om de Kamer opmerkzaam te maken op strijd tussen wet en de Grondwet? Daar is helemaal geen grondwetswijziging voor nodig. Dat kan allemaal zo maar.
DeheerVanMierlo (D'66): Natuurlijk, iedere individuele actie, iedere actie van burgers -het zijn dan namelijk niet meer leden van de Hoge Raad die dit ex officio doen -... Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat ben ik helemaal niet met u eens. Dat is gewoon niet zo.
De heer Van Mierlo (D'66): Een lid van de Hoge Raad is voor mij een lid van de Hoge Raad wanneer hij krachtens de uitoefening van zijn ambt zich wendttot de burger, in een vonnis, of in een oproep, functionerend in het be stel. Dat is voor mij van wezenlijk belang. Op het ogenblik heeft hij die opdracht niet. Hij hoeft het niet eens te doen.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): De Hoge Raad kan geroepen worden om adviezen te geven aan de regering. De heer Van Mierlo (D'66): Maar dat doen wij toch niet. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Zo kan de Hoge Raad uit zichzelf adviezen geven aan de Tweede Kamer. Dat is dan niet als individuele leden van de Raad, maar als Hoge Raad. Dat is helemaal niet verboden.
De heer Van Mierlo (D'66): Ik neem onmiddellijk van u aan dat ergens zal staan dat de Hoge Raad bevoegd is als Hoge Raad, want dat moet dan toch ergens staan ...
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): De aardigheid is nu juist dat de Hoge Raad bevoegd is zonder dat het ergens staat. De heer Van Mierlo (D'66): De Hoge Raad is bevoegd tot alles. De Hoge Raad kan iedere brief schrijven, naar iedereen. Ik zeg alleen dat, zo gauw dat niet voortvloeit uit een wettelijk voorgeschreven regeling, de Hoge Raad dan, naar mijn mening, niet ex officio opereert, maar dat het leden van de Hoge Raad afzonderlijk zijn die, met het gewicht van hun kennis en hun statuur, tot een onafhankelijke privé-daad komen.
Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Wat wilt u nu eigenlijkzeggen? De heer Van Mierlo (D'66): Ik wil zeggen dat dat moet veranderen. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat hoeft helemaal niet, want zij kunnen dat advies nu ook geven. De heer Van Mierlo (D'66): Natuurlijk. U kunt ze in de kroeg tegenkomen en daar kunnen zij u adviseren over n'importe wat, maar dat heeft dan geen enkele staatsrechtelijke functie. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): En u heeft nu juist staan beweren dat er alleen maar zulke geweldige verstandige mensen in zaten. Ik begrijp niet wat voor verschil het dan voor u maakt.
De heer Van Mierlo (D'66): Ik sta op het punt mijzelf voor de vierde keer te herhalen. Ik zie een werkelijk constitutioneel verschil indien zij handelen op voorschrift van de constitutie, ter bewaking van de zuiverheid van de wet, met een echte opdracht, gegeven door de grondwetgever aan de Hoge Raad daartoe, of als zij dat doen a titre personel aan u in welke plaats zij u ook mogen tegenkomen. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Misschien ook in de kroeg, maar daar gaat het niet om. In het ene geval heeft een uitspraak van de Hoge Raad enige bindende kracht, namelijk als er getoetst zou worden of een wet in strijd is met de Grondwet. Dan kan een regel van de wet voor dat individuele geval onverbindend worden ver-
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
2001
Vellenga klaard. In het andere geval is er sprake van een advies aan regering of eventueel aan de Kamer, dat niet opgevolgd behoeft te worden. De heer Van Mierlo (D'66): Een essentieel element van mijn voorstel is dat de Kamer en de regering, indien het volgens een wettelijk voorgeschreven procedure gebeurt, verplicht zijn binnen een bepaalde periode bijeen te komen om hier van gedachten te wisselen over de consequenties die men meent te moeten trekken uit een uitspraak van de Hoge Raad. Dit alles maakt de gehele gebeurtenis veel dwingender en veel rechtscheppender dan wanneer Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dit is helemaal niet waar, want de enige verplichting is dat men in overleg bijeenkomt. Men is niet verplicht het advies te volgen.
De heer Van Mierlo (D'66): Dat behoeft niet. Het zou dan trouwens een verplicht advies zijn. Mevrouw Lückers-Bergmans (KVP): Mijnheer de Voorzitter! Ik wil de heer Van Mierlo vragen, hoe hij denkt over de uitspraak van de Hoge Raad over de Huurwet. Het stond in een niet zo recent arrest.
De heer Van Mierlo (D'66): Bedoelt u het 'krakersarrest'? Mevrouw Lückers-Bergmans (KVP): De Hoge Raad besliste toen, dat alleen de huurder rechtsbescherming had en dat zijn familieleden hierop geen aanspraak konden maken. Naar aanleiding van dit arrest heeft de Kamer de Huurwet veranderd. De heer Van Mierlo (D'66): Dat is prachtig. Ik heb de Kamer niet alle zin voor wijsheid ontzegd, omdat zij luisterten in haar wetgeving aanpassingen aanbrengt, wanneer vanuit de samen leving -of dit nu de Hoge Raad is of een ander -geluiden komen die hierop indiceren. Ik heb slechts gesproken over het probleem van de toetsing. Ik ben ertegen, dat de Hoge Raad het laatste woord heeft. Ik wil een dialoog met de rechtspraak, een ingebouwde controle inlassen om de zuiverheid te bevorderen.
Mevrouw Lückers-Bergmans (KVP): Als u ertegen bent, dat de Hoge Raad het laatste woord heeft, geeft u de wetgever het laatste woord. Zodra de Hoge Raad het laatste woord spreekt, kunnen wij er als wetgever in springen.
De heer Van Mierlo (D'66): Ook de grondwetgever kan dit. De wetgever en de grondwetgever zijn dezelfde. Omdat deze wetgevingen in één hand zijn, ontstaat er tussen de twee wetgevers een conflict. Er is wel degelijk een extra reden te bedenken om bij die twee, die in daden van wetgeving respectievelijk van grondwetgeving met elkaar in conflict zijn gekomen, een ander element in te brengen. Mijnheer de Voorzitter! Uiteindelijk blijft de situatie bestaan dat de Kamer, de grondwetgever, de wetgever, kan zeggen: de wet blijft de wet en in het debat treft u de interpretatie aan, die de wetgever en de grondwetgever eraan geven. De wetgever blijft dan wat hij altijd is geweest, namelijk de interpretator van de Grondwet. Dit is naar mijn gevoel een ingebouwde controle op grondwet-en wetgevende arbeid vanuit de praktijk. De mogelijkheid van deze controle werpt haar vruchtbare werking naar mijn gevoel ver vooruit, want juist omdat Regering en Kamer het niet leuk zullen vinden, het risico te lopen straks op hun vingers te worden getikt, zullen zij nog meer dan voorheen erop uit zijn iedere mogelijke strijdigheid met de Grondwet te voorkomen. Ik kom hiermee op het allereerste bezwaar, dat de Regering heeft genoemd: de Hoge Raad gemengd in politieke conflicten. De PvdA heeft dit ook in het voorlopig verslag naar voren gebracht. Ik ontken dat de Hoge Raad in deze variant meer dan bij zijn overige toetsingswerk in een zaak met politieke kanten verzeild zou raken. Belangrijker is evenwel dat ik niet geloof dat Kamer en Regering dit in de eerste plaats als een politiek conflict zullen beleven. Misschien liggen wel verschillende politieke uitgangspunten in de materie zelf, maar wat de strijdigheid betreft, wat in de eerste plaats een juridisch beleven is, zal naar wij mogen verwachten toch de gedachte overheersen, zowel bij Kamer als Regering, dat men fatsoenlijk en niet strijdig wet wil geven, of dat nu Grondwet of wet is. Samenvattend vind ik natuurlijk de argumenten van de Regering niet van alle belang ontbloot, maar heb ik toch moeite ze te zien als overtuigende weerleggingen. Misschien wil de Minister eens op mijn weerleggingen van de zijne ingaan. Ik moet nu iets ter sprake brengen over een vergeten recht of een vergeten zorg, dat ik nu wel ter sprake brengen omdat het per definitie niet ter sprake kan komen straks bij de bespreking van de niet vergeten zorgen.
Ik grijp hierbij terug op mijn preferente aandacht voor de machinerie van de democratie en kom dan merkwaardig genoeg toch uit bij de grondrechten, en wel die betreffende het recht van kiezen (1.4.) en de vrijheid van drukpers. Volgens mij ligt in de kern van onze massademocratie een kanjer van een probleem dat tot nu toe te veel over het hoofd is gezien. Democratie is het hoogste rechtsgoed. Kern is: de burgers beslissen over de macht, die zij boven zich wensen om hun belang te dienen. Hoe doen ze dat? Door in principe om de vier jaar hun volksvertegenwoordigers te kiezen. Op basis waarvan doen ze dat? Op basis van het oordeel dat ze hebben omtrent de bekwaamheid en de opvattingen van die volksvertegenwoordigers of liever van een partij of een lijst. Hoe komen ze aan dat oordeel? Door kennis omtrent het optreden van die vertegenwoordigers in de Kamer. Hoe komen ze daaraan? Voor 99,9% door middel van de media: Pers, radio en televisie. Aan de andere kant wil de volksvertegenwoordiger zijn kiezers bereiken, wil laten weten wat hij in het parlement doet en heeft gedaan. Mijn stelling is dat hij of zij voor praktisch 100% afhankelijk is van de media. Deze vervullen een sleutelrol in het functioneren van de massademocratie. Constitutioneel gezien zijn zij de beslissende factor in het democratisch functioneren, maarzij hebben geen enkele constitutionele verplichting, alleen een constitutioneel recht om te doen wat hun goed dunkt, behoudens hun verantwoordelijkheid voor de wet. Door wat wordt hun gedrag bepaald: wanneer zij rapporteren over hetgeen hier gebeurt? Door het persoonlijk verantwoordelijkheidsgevoel van de journalisten, door hun intelligentie, door hun ijver, door hun interesse, door hun persoonlijke en politieke voorkeur, door hun gezag bij de krant, door het beleid van die krant, door de politieke voorkeur van die krant, door de beschikbare ruimte die dag voor het parlementaire werk, door het lekkere leesbare verhaal, door het advertentieaanbod van die dag, door het marktmechanisme: kortom, door alles behalve door een constitutionele verplichting tot informatie, ten einde een constitutioneel proces te kunnen laten functioneren. Ik hoop dat het overbodig is, te zeggen dat ik in geen enkel opzicht behoefte of aanleiding voel om mij hier kritisch uit te laten over werkopvattingen, talenten of voorkeuren van de journalisten die in dit gebouw werken
Tweede Kamer 9 december1976
Grondwet
2002
Vellenga Ik meld alleen dat er iets niet klopt in het staatsrechtelijk mechanisme waarin alles gecontroleerd wordt, behalve het proces van informatietransport, het vitale en beslissende proces dat geregisseerd wordt door factoren die niets van doen hebben met het constitutioneel proces. Hoe gaat het? Uit de praktijk van vroeger weet ik dat nog. Er is een belangrijk debat in de Kamer. Op de krant -voor de andere media geldt het ook zo -wordt die dag de meest juiste verhouding, de meest rendabele verhouding tussen adver-tentie-en redactionele ruimte vastgesteld. De beschikbare kolommen worden verdeeld over de verschillende redacties. De parlementaire journalist krijgt te horen hoeveel kolommen -een halve of driekwart -bij die dag voor zijn werk ter beschikking heeft. Daarmee moet hij het doen. Bij verreweg de meeste kranten wordt dan steevast hetzelfde procédé gevolgd. Wat is politiek relevant in deze Kamer? Wat de grote regeringspartijen en de grote oppositiepartijen en wellicht nog een andere partij zeggen. Het gehele spectrum dat in de Kamer aan de orde is en waarin politici als het ware vechten om de gunst van de kiezers, althans voor het behoud van de steun van hen die vertrouwen in hen hebben gesteld, komt nauwelijks aan de orde, althans bijna nooit continu. Ik praat niet over onbehagen van mij zelf of over dat van mijn eigen partij, die ook klein is. De dag na een groot debat bellen de kiezers vaak op en vragen: Doet je partij nog mee? Draaien jullie nog mee? Zitten jullie nog in het parlement? Ik vraag mij wel eens af, hoe iemand die op bijvoorbeeld de PSP heeft gestemd, na vier jaar nog moet weten of degenen, op wie hij heeft gestemd, het die vier jaren goed hebben gedaan. Ik meen dat niemand daarbij stil staat. Wij leven in een wereld van totale communicatie. Iedereen schijnt te denken dat het wel op een andere manier bekend wordt, dat het marktmechanisme wel corrigerend zal werken. Men denkt kennelijk dat een andere krant het wel zal melden, maar zo zit dat helemaal niet! Bijna alle kranten werken volgens hetzelfde mechanisme. Bovendien lezen de meeste mensen maar één krant. Het zou wellicht een probleem onder de vele andere problemen zijn, ware het niet dat het hier ga at om het functioneren van de democratie, het hoogste rechtsgoed. Ik meen dat Kamer en Regering over deze probleemstelling eens moeten nadenken. Ik meen dat de overheid op dit gebied een zorg kan hebben, hoewel ik niet weet hoe het precies moet worden aangepakt. Ik heb alleen de behoefte het probleem aan de orde te stellen. De kwestie heeft echter iets met grondrechten te maken en zeker iets met fundamentele aspecten van de democratische machinerie in onze constitutie. Een mogelijke oplossing -dit valt echter wat buiten het grondwettelijke kader van onze dialoog -kan eventueel zijn gelegen in het op overheids kosten permanent uitzenden via een apart kanaal van alle kamerdebatten gedurende de gehele dag, zo lang als de Kamer draait. Dat kan met candid camera's, een gericht op het spreekgestoelte en op de voorzitter, een gericht op de regeringstafel. Iedereen die dat wil, kan dan de debatten zien en volgen. Het grote voordeel daarvan ligt niet zozeer in het feit dat men alles kan volgen -alleen de niet-werkende mensen zouden het allemaal kunnen volgen -maar in hetfeit dat er een consumentencontrole op onder andere de verslaggeving in de kranten komt. Men kan niet zomaar meer verwaarlozen wat er is gebeurd en men kan het ook niet meer vertekenen. D De heer De Koning (BP): Mijnheer de Voorzitter! De huidige Grondwet is meer dan een eeuw oud en behoeft van de Boerenpartij niet te worden gewijzigd. Bij grondwetswijziging moet ook de Eerste Kamer aftreden. Wij kunnen haast niet van mening zijn dat de Eerste Kamer er behoefte aan heeft dit wetsontwerp goed te keuren om zichzelf te laten aftreden. Ik heb daarover nog niemand gehoord. Ik zal er graag iets over horen. Als het wetsontwerp door de Eerste Kamer wordt goedgekeurd, zal ook de nieuwgekozen Twee-de Kamer het moeten goedkeuren. Het heeft dus maar weinig kans te worden aangenomen. De Grondwet heeft de taak de verhouding tussen burgers en overheid te regelen en om machtsmisbruik van de overheid ten opzichte van de burgers tegen te gaan. Dat is met de oude Grondwet niet helemaal gelukt, het zal met de nieuwe, als zij erdoor komt, ook wel niet gelukken. Aangezien de overheid haar taak niet volbrengt, tracht zij door allerlei wetsvoorstellen en wetswijzigingen de aandacht van haar taak af te leiden. Bij vele zaken, waarin de overheid geen taak heeft, dringt zij zich naar voren. Dat geldt bijvoorbeeld voor de vrije tijdsbesteding en voor de recreatie.
Wat de Bijstandswet betreft, hoeft er helemaal niets gewijzigd te worden. Men moet strenger tegen het misbruik optreden. In de gemeente Ede heeft de Boerenpartij in de raad inzicht gevraagd in de uitgaven van de bijstand. Dat wordt geweigerd. De voorzitter van de raad zegt: Daar hebben jullie niets mee te maken, de grote partijen CDA, de VVD en de SGP gaan daarmee akkoord. Zij zeggen wel steeds, dat het verschrikkelijk veel kost en dat er bezuinigd moet worden, maar als wij vragen om een inzicht in de uitgaven, wil men dat niet doen, omdat dit niet vertrouwd is. Neen, de burgemeester verstaat zijn taak niet -en ook de raad niet -door een begroting te maken, waarin geen inzicht bestaat. Zo'n begroting kan niet goedgekeurd worden. Bij de benoeming van burgemeesters dient de politieke kleur als maatstaf om te beoordelen of zij de openbare orde kunnen handhaven. Dat zal in Rotterdam waarschijnlijk niet bekeken zijn. Een ding is echter zeker. Als men dat meent, zal men ertoe moeten overgaan burgemeesters van de Boerenpartij te benoemen. Nu heeft de Boerenpartij geen enkele burgemeester. De burgemeestersposten zijn tot nu toe zeer oneerlijk verdeeld. Wat dat betreft, is er nog wel ander werk te doen dan wetswijziginkjes maken. Waardevast geld. Dat is een recht dat het Nederlandse volk wordt ontnomen door de inflatie. Dat is een soort onteigening. Het uitgeven of bijmaken van ongedekt geld is een onrechtmatige belastingverhoging. Daaraan moet een einde worden gemaakt. Ik geloof niet dat in de Grondwet ergens staat dat men zomaar de geldmachine kan aanzetten om op die manier het Nederlandse volk te benadelen. Dat komt niet overeen met de taak van de overheid in de relatie tussen burger en overheid. Het stakingsrecht. Daartegen hebben wij ernstige bezwaren. Wij moeten van de totale stakingen af, omdat zij geen enkele zin hebben. De stakingen ontstaan door een verkeerd beleid, of dat nu door de gemeente of hier wordt gevoerd. Daardoor ontstaan in ieder geval alle stakingen. De stakingen zijn ook discriminerend. Als een werknemer staakt, is de werkgever de dupe. De werknemer krijgt namelijk een uitkering. Als de werkgever echter staakt, wordt dat weer omgedraaid. Dan wordt degene die staakt wel gestraft en degene die niet staakt wordt niet gestraft, maar doorbetaald. Neem bijvoorbeeld een boer. Een boer kan niet staken. Hij is degene die het meeste recht heeft om te staken. De boeren
Tweede Kamer 9 december 1976
Grondwet
2003
De Koning worden niets anders dan benadeeld, zoals door belastingverhogingen. De boer is juist degene die niet staken kan. Als hij dat wel doet, kan hij meteen naar de bijstand, want dan is het hele boeltje naar de knoppen en komt de dierenbescherming aan de deur. Het beleid moet zo zijn, dat er helemaal geen behoefte is om te staken. De overheid zorgt voor woongelegenheid. Dat is ook helemaal niet waar. De woningnood wordt kunstmatig in stand gehouden door steeds kleine stukjes erbij te doen. Als er behoefte is aan 1000 woningen, stelt men grond voor 800 woningen beschikbaar. Op die manier krijgt men meer geld voor dure grond binnen. Het wonen zou bevorderd moeten worden. Dat is ook helemaal niet zo. In onze gemeente worden de mensen, die vrij willen wonen en die zelf grond hebben, opgestapeld in hoge batterijen. Daarmee bevordert de overheid het wonen niet. De overheid subsidi-eert en stimuleert de bouw. Subsidiëren doet ZIJ wel, maar stimuleren doet zij niet. De verhoging van de b.t.w. stimuleert de bouw toch niet? Met die bestemmingsplannen wordt de grond ook onnodig duur gemaakt. Het is juist deze Regering weer die daarmee in strijd handelt. Ook geldt dat voor de gemeenten. Straks krijgen wij het voorkeursrecht voor de gemeenten. Het zijn juist de gemeenten die de grootste speculanten zijn. Daar wordt ook helemaal niets aan gedaan. Men wil de gewone man de grond ontnemen. Eigendomsrechten kent men niet meer. Dat is ook in strijd met de Grondwet. De grond wil men nu aan de gemeenten geven, die juist de grootste speculanten zijn. Ergens anders wordt gesproken over het recht om te wonen waar men wil. Ook deze opmerking is in strijd met de handelwijze van dit kabinet. Steeds worden eisen gesteld van economische gebondenheid of men moet er al woonachtig zijn. Vooral als oudere landbouwers een huisje bij de boerderij willen, wordt gezegd dat er bejaardenhuizen zijn voor de oudere mensen. Er wordt ook gesteld dat de overheid tot taak heeft, de volksgezondheid te bevorderen. Het beste medicijn, de volle melk, mag men niet drinken. Ga maar eens op het platteland kijken en wijs maar eens een huisgezin aan waar volle melk wordt gedronken en waar men ongezond is. Ik heb speciaal een koe gekocht om gezond te blijven en men kan bij mij komen kijken; de kleinste is net uit de wieg en de grootste is als een boom, maar allen zijn gezond. Ik zal niet zeggen dat het alleen aan de melk te danken is. Maar van de volle melk is er nog niet een ziek geworden of zal ervan ziek worden. De Regering doet dus niet zo erg veel aan die volksgezondheid. Als zij er wat aan doen wil, moet zij beginnen met het wegwerken van de melkplas, zodat men meer drinkt van het beste medicijn wat er is. Men zegt wel 'drink meer melk', maar men moet eigenlijk zeggen 'drink meer afval', want het goede wordt er eerst uitgehaald. Wat de persvrijheid betreft, zijn wij van mening dat er helemaal geen persvrijheid meer is. Men mag niet eens de waarheid over de Boerenpartij schrijven. Als wij een betoog houden over landbouw of wat dan ook, dan hebben wij niets gezegd of iets verkeerd. De Regering heeft de pers helemaal in de hand met subsidies; schrijf je niet zoals wij willen, dan krijg je geen subsidie! Zorgen voor voldoende werkgelegenheid is inderdaad een taak van de overheid. Ik heb dat ook ergens in de stukken zien staan, maar wij zouden wel graag willen weten, of dat bedoeld is voor de Nederlanders of voor de buitenlanders. Wij hebben wel eens meegemaakt dat een fabriek, waarin 40 buitenlanders werkten en 80 Nederlanders, ging sluiten door de hoge belastingen en dat men er alles aan heeft gedaan om die 40 buitenlanders weer aan het werk te krijgen, hetgeen ook is gelukt, maar die 80 Nederlanders moesten zelf maar zien dat zij werk kregen. Mijnheer de Voorzitter! Ons vrijheidsideaal is en wordt naar onze mening in deze wet te veel beknot. De algemene beraadslaging wordt geschorst.