De voortzetting van de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten - Handelingen Tweede Kamer 1976-1977 15 december 1976 orde 2

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake grondrechten (13872); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake sociale grondrechten (13873).

De algemene beraadslaging wordt hervat. D Minister Den Uyl: Mijnheer de Voorzitter! Ik stel er prijs op bij het begin van de beantwoording door de Regering een enkele opmerking te maken. Ik doe dat niet zonder enige aarzeling. Het is de Kamer bekend, dat ik slechts een zeer beperkt deel van de door de Kamer gehouden beschouwingen heb kunnen bijwonen. Wel heb ik getracht mij op de hoogte te stellen van de gehouden beschouwingen. Het is echter duidelijk dat het leeuwedeel van het antwoord voor rekening zal komen van de Minister van Binnenlandse Zaken en de regeringscommissaris. Al heel gauw krijgt dan een opmerking van mijn kant het karakter van een verplicht nummer, een blijk van belangstelling van de Regering en van de erkenning, dat de grondwetsherziening een zaak van algemeen regeringsbeleid is. Ik ben over die aarzeling heengestapt omdat in vele beschouwingen van de kant van de Kamer de vraag heeft doorgeklonken of herziening wel nodig en dringend is en of wij er niet verstandig aan doen, de zaak op een laag pitje te zetten. Misschien is dat het pregnantst geformuleerd door de Tweede Kamer 15 december 1976

Ingekomen stukken Grondwet

2111

Den Uyl heer Jongeling, van wie ik uit het stenogram heb opgetekend: 'Wat nu nog resteert is een mager restant van de ietwat wilde plannen van de jaren 60.' Dit soort prikkelende uitlatingen heeft mij mijn schroom doen overwinnen een enkele opmerking te maken over de noodzaak de in gang gezette grondwetsherziening door te zetten en over het grote staatkundige belang ervan. Bij de totstandkoming van het kabinet werd door alle partijen, die daaraan meewerkten, de noodzaak en de urgentie van een algemene grondwetsherziening ingezien. Bij die gelegenheid werd afgesproken, dat het kabinet zo spoedig mogelijk een nota in-zake het grondwetsherzieningsbeleid bij het parlement zou indienen. Het is de Kamer bekend, dat dit is gebeurd in juni 1974. Over die nota is uitvoerig gediscussieerd tussen het kabinet aan de ene kant en de bijzondere commissie grondwet/Kieswet uit dit huis,alsmede in de plenaire vergadering van de Eerste en Tweede Kamer anderzijds. Rekening houdend metconclusies,waartoe de discussie over de nota heeft geleid, zijn wetsontwerpen opgesteld en daarvan inmiddels een aanzienlijk aantal ingediend. Mijnheer de Voorzitter! Waarom de noodzaak van het doorzetten van deze grondwetsherziening? Het is noodzakelijk dat ook het instituut van de grondwet wordt aangepast aan de onmiskenbare veranderingen, die zich in onze samenleving hebben voltrokken en bezig zijn zich te voltrekken. Ook en juist de Grondwet moet het contact met de staatsrechtelijke werkelijkheid blijven behouden, wil zij niet verworden tot een verzameling holle frasen. Hierbij gaat het niet alleen om de behoefte aan een eigentijdse formulering, maar ook terdege om de voornaamste regels inzake de inrichting, de bevoegdheden en de onderlinge verhouding van de belangrijkste staatsorganen, alsmede de fundamentele rechten en vrijheden van de burger die hierbij in het geding zijn. Natuurlijk kan men twisten over de verhouding tussen geschreven en ongeschreven staatsrecht en over de plaats van de Grondwet in ons constitutionele bestel. Dit onderwerp is ook van de kant van de Kamer uitvoerig in de overweging betrokken. Ook indien men de plaats van de Grondwet in ons constitutioneel bestel beperkt acht -persoonlijk ben ik geneigd, dit te doen -is een discrepantie tussen hetgeen in de Grondwet is geschreven en hetgeen als juist en rechtvaardig wordt ervaren door een grote meerderheid in de samenleving, een gevaar. Dit verplicht ons deze discrepantie op te heffen door wijziging van de Grondwet. Het respect voor de Grondwet verplicht ons de afstand tussen het geschreven staatsrecht en de constitutionele werkelijkheid zo klein mogelijk te houden. Ik houd het voor gelukkig, dat ons land tot die landen behoort, waar de Grondwet een reële functie vervult in het staatsieven. Dit is niet toevallig. Dit hangt samen met de historische ontwikkeling van de Nederlandse samenleving. De pluriformiteit ervan hangt samen met de grote verscheidenheid van uiteenlopende politieke gezindheden, de grote rol en scherpe markering die godsdienstige en levensbeschouwelijke groeperingen in onze geschiedenis hebben gekregen. Juist naarde mate,waarin minderheden een grote rol spelen, waarin die pluriformiteit, die veelvormigheid -godsdienstig, politiek en sociaal -van zo beslissende betekenis is in de samenleving, krijgt de vastlegging van rechten en plichten -plichten van de overheid ten opzichte van de burgergrotere en meer levende betekenis. Ik denk dat juist tegen die achtergrond van het karakter van de Nederlandse samenleving het gewenst, nuttig en goed is dat de Grondwet een reële functie vervult in ons staatsbestel en dat dit ons tegelijk verplicht, de discrepantie tussen geschreven recht en constitutionele werkelijkheid zo klein mogelijk te houden. Natuurlijk is het juist, dat van een herschrijving en herformulering van de Grondwet geen oplossing voor allerlei belangrijke problemen in onze samenleving mag worden verwacht, maar de betekenis van de herziening moet veeleer omgekeerd worden gezien: niet herziening van de Grondwet biedt oplossingen voor problemen, maar het nalaten van de herziening kan tot zeer ernstige problemen aanleiding geven. Daarom is er de wil van het kabinet om de grondwetsherziening op de aangegeven wijze voort te zetten en daarom is er het belang dat het kabinet hecht aan de gedachtenwisseling, de oordeelsvorming en de besluitvorming, die thans in de Kamer aan de orde zijn. Ik wil een enkele kanttekening maken bij de herformulering en uitbreU ding van de zogenaamde klassieke grondrechten en de opneming in de Grondwet van een aantal sociale grondrechten, die thans aan de orde zijn. Het is overbodig van mijn kant nog eens te wijzen op het fundamentele belang van de grondrechten voor de individuele burger en voor de samenleving. De grondrechten hebben een lange geschiedenis, zeker de klassieke vrijheidsrechten. Het is niet toevallig dat in de jongste geschiedenis -ik denk aan de periode sinds de Tweede Wereldoorlog -sprake is van een zo uitgesproken opgeleefde, hernieuwde belangstelling. Een groot aantal internationale regelingen is tot stand gekomen ter bescherming van de mensenrechten. Daarnaast is de behoefte gegroeid, nu het leven van alledag meer dan voorheen doortrokken is van actieve overheidsbemoeienis, om de idee van de vrijheidssfeer van de individuele burger scherper te omgrenzen en te funderen. Dat kan niet gebeuren zonder daarin te betrekken de sociale werkelijkheid en de noodzaak, iedereen zonder sociale of financiële belemmeringen in staat te stellen de klassieke vrijheidsrechten ook te beleven, te ervaren en uit te oefenen. Het is op basis daarvan dat de Regering meent dat ook voor de sociale grondrechten een plaats in de Grondwet moet worden ingeruimd. Het spreekt vanzelf dat de in het wetsontwerp inzake de vrijheidsrechten neergeschreven bepalingen niet alle nieuw zijn. De continuïteit met het verleden is in vele artikelen verzekerd. Ik wil echter allerminst afdoen aan de betekenis van de wijzigingen en toevoegingen. Ik denk aan de algemene gelijkheidsbepaling, vergezeld van een non-discriminatiebepaling, aan het opnemen van het actief en passief kiesrecht onder de grondrechten, aan de uitbreiding van het artikel over de vrijheid van meningsuiting, aan de opneming van de betogingsvrijheid, aan het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en aan het telefoon-en telegraafgeheim. Naar het oordeel van de Regering wordt in de nu voorgestelde catalogus van klassieke grondrechten beantwoord aan een bestaande behoefte van en aan een heersende overtuiging in de Nederlandse samenleving, die meebepalend zijn voor de inhoud en de gestalte van de grondrechten. Hetzelfde geldt voor de sociale grondrechten. Hetgeen nu aan de Kamer is voorgelegd, waarvoor de medewerking van de Staten-Generaal wordt gevraagd, is naar mijn mening niet een mager restant van de ietwat wilde plannen van de jaren zestig. Het is de Kamer bekend dat elementen ontbreken, waar-van de Regering gehoopt heeft dat zij mede door de Kamer aanvaard zouden worden. Wie echter spreekt over de ietwat wilde plannen van de jaren zestig kan niet voorbij gaan aan het feit dat het Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2112

Den Uyl besef van de noodzaak van herziening en herschrijving van onze grondwet in de jaren zestig gemeen goed was bij zeer velen,ook van partijen waarop het kabinet thans niet in de eeerste plaats is aangewezen. Het zou alleen maar zeer te betreuren zijn als die overtuiging van de noodzaak van herformulering van de grondwet, van de noodzaak van het tegengaan van discrepantie, van vervreemding, van afstand tussen de geschreven grondwet en feitelijk constitutioneel bestel, nog zo weinig levend zou zijn dat de Regering medewerking voor de aanvaarding van de thans ingediende ontwerpen zou moeten ontberen. Ik hoop en vertrouw dat die overtuiging nog voldoende levend is om voor de thans ingediende wetsontwerpen de medewerking van de Staten-Generaal te krijgen.

Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Vanaf 1945 is erbinnen en buiten het parlement gesproken over de wenselijkheid van een algehele herziening van de Grondwet. Gedurende een lange reeks van jaren hebben velen veel arbeid verricht om die algehele herziening dichterbij te brengen. Belangrijke momenten daarin waren de verschijning van het eindrapport van de commissie-Van Schaik in 1954, de publikatie van de proeve in 1966 en het verschijnen van het eindrapport van de staatscommissie-Cals-Donner in 1971. Al die arbeid en inspanning ten spijt zijn er in de naoorlogse jaren zes slechts partiële herzieningen van de Grondwet tot stand gekomen. Bij behandeling van die herzieningen werd in en buiten de Staten-Generaal in toenemende mate erop aangedrongen, dat de volksvertegenwoordiging niet steeds weer met voorstellen tot incidentele wijzigingen maar met voorstellen tot een algehele herziening geconfronteerd zou worden. Toen het kabinet op 11 mei 1973 aantrad, stond het kabinet in het algemeen en degene, die het voorrecht had om Minister van Binnenlandse Zaken te zijn in het bijzonder, voor de uitdaging, die algehele herziening een beslissende stap dichterbij te brengen. Wij hebben die uitdaging aanvaard en in de regeringsverklaring van 28 mei 1973 hebben wij gesteld, dat het kabinet de voorbereiding van een algehele grondwetsherziening urgent achtte. Een jaar later, op 4 juni 1974, bereikte beide Kamers de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid. Deze nota gaf aanleiding tot een uitvoerige gedachtenuitwisseling met de Staten-Generaal over een aantal belangrijke onderwerpen, die naar het oordeel van het kabinet bij de grondwetsherziening aan de orde dienen te komen. In het najaar van 1974 is die nota voorwerp van discussie geweest in een reeks openbare commissievergaderingen van deze Kamer. Vervolgens heeft de Kamer in januari 1975 haar eindoordeel over de nota gegeven en daarna, in april 1975, ook de Eerste Kamer. Na deze noodzakelijke, doch onvermijdelijk tijdrovende discussieron-de was de weg vrij voor de indiening van de herzieningsontwerpen. De eerste reeks van die ontwerpen werd in-gediend bij Koninklijke boodschap van 2 april 1976. Andere herzieningsontwerpen zijn gevolgd en het kabinet zal zoveel mogelijk bevorderen, dat in mei van het volgende jaar de reeks ontwerpen is gecompleteerd, zodat dan de volledige herziening bij het parlement aanhangig zal zijn. Nu is het dan zover, dat de eerst in-gediende ontwerpen in deze Kamer in het eindstadium van behandeling zijn aangeland. Dat is een belangrijke mijlpaal op de weg naar de algehele herziening, want het betekent toch dat na al die jaren van voorbereiding de Kamer nu voor het eerst op het punt staat beslissingen te nemen over de inhoud van een herziene Grondwet. Ik heb wat data genoemd om uit te laten komen, dat het noch de Regering, noch de Staten-Generaal als verwijt is aan te rekenen dat de gehele herziening niet in deze kabinetsperiode in eerste lezing wordt voltooid. Er is met voortvarendheid gewerkt, aan beide zijden. Door de omstandigheid dat nu eenmaal eerst aan de hand van een nota, waarom de Staten-Generaal had gevraagd, een diepgaande discussie gevoerd diende te worden over de vraag in hoeverre de grondwetsherziening gepaard zou moeten gaan met ingrijpende staatsrechtelijke hervormingen, zat de voltooiing van de gehele eerste lezing binnen de termijn van vier jaar er niet meer in. De eerste lezing zal zich dus moeten uitstrekken over twee kabinetsperioden. De geachte afgevaardigde de heer Veerman drukte het naar mijn mening juist uit toen hij constateerde: Het is jammer dat het zo moet, maar het is aanvaardbaar. Inderdaad, het zou natuurlijk aantrekkelijk geweest zijn, wanneer wij de vernieuwing van de Grondwet in één maal tot stand hadden kunnen brengen. Wanneer het in twee etappes gebeurt, houdt dat echter voor het eindresultaat geen nadelen in. Enkele afgevaardigden -ik noem mevrouw Kappeyne en de heer Waltmans -hebben laten blijken, dat zij er de voorkeur aan zouden hebben gegeven, de gehele herziening naar de volgende periode te verschuiven, omdat bij de thans gevolgde methode naar hun mening van een overhaaste behandeling sprake zou zijn. Ik ben het daarmee niet eens. De schriftelijke behandeling van de nu aan de orde zijn-de wetsontwerpen is gedegen geweest en alles wijst erop, althans tot nu toe, dat dit met de mondelinge behandeling ook het geval zal zijn. Bereiken deze ontwerpen vóór het kerstreces de Eerste Kamer, dan heeft men ook daar nog ruim de tijd de door deze Kamer aanvaarde ontwerpen aan een nauwgezette reflectie te onderwerpen. Uit mijn overleg met de desbetreffen-de commissie van de Eerste Kamer is mij gebleken, dat die Kamer bereid is in ieder geval de ontwerpen die hier voor het kerstreces zullen worden aanvaard, te behandelen en dat zij zich zal beijveren om ook nog zoveel mogelijk andere ontwerpen die haar tijdig bereiken, af te handelen. Het is overigens, zoals de geachte afgevaardigde de heer Veerman terecht opmerkte, reeds alleszins de moeite waard om het gedeelte van de algehele herziening, dat wij nu bespreken, afzonderlijk tot stand te brengen. Juist in deze tijd van hernieuwde, krachtige aandacht voor grondrechten, ook internationaal, zou het jammer en niet goed aanvaardbaar zijn de mogelijkheid om onze Grondwet op dit punt op korte termijn aan de maat van de tijd te brengen, ongebruikt voorbij te laten gaan. Een derde argument om nu te doen wat de hand vindt om te doen, is voor mij de overweging dat de behandeling van de volledige serie van wetsontwerpen, ook wanneer zij over een volledige legislatieve periode van vier jaar kan worden gespreid, toch een groot beslag legt op de voor wetgeving beschikbare tijd van regering en Staten-Generaal. Ook daarom verdient het de voorkeur, nu afwerking van een deel reeds mogelijk is, die mogelijkheid te benutten. Ten slotte -dat is het vierde argument -is het met het oog op de voorbereiding van de uitvoeringswetgeving, die de herziene grondwetsbepalingen vereisen, van belang dat voor dat gedeelte van de nieuwe Grondwet, waarvoor dat mogelijk is, de nieuwe tekst spoedig komt vast te staan. Voor de voorbereiding van die uitvoeringswetgeving is het immers nodig dat men weet op welke nieuwe grondwettekst men zich moet baseren. Een groot aantal organieke wetten zal moeten worden tot stand gebracht.

Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2113

De Gaay Fortman Het is gewenst daarmee zo vroeg mogelijk te beginnen. Zou men de herziening uitstellen tot de volgende legislatieve periode dan zal ook evenredig later pas met het totstandbrengen van de organieke wetten kunnen worden begonnen. In aansluiting hierop reageer ik op de opmerking van mevrouw Kappeyne van de Coppello, dat het nu te behandelen deel van de herziening nog niet eens een volledig hoofdstuk van de nieuwe grondwet bevat. Kennelijk doelde zij daarmee op het feit dat nu nog niet ter behandeling staat het ontwerp van rijkswet, waarbij nog een artikel aan het grondrechtenhoofdstuk wordt toegevoegd, te weten het artikel inzake Nederlanderschap, toelating, uitzetting en dergelijke. Door het noodzakelijke overleg met de regering van de Nederlandse Antillen is dit ontwerp bij de andere enigszins achterop geraakt, maar ik zeg toe dat het op 25 november vastgestelde voorlopig verslag op korte termijn zal worden beantwoord. Het zal de Kamer dan hoop ik mogelijk zijn kort na het kerstreces ook dit ontwerp te behandelen en naar de Eerste Kamer door te zenden. Het spreken over dit onderwerp biedt mij een goede gelegenheid met erkentelijkheid melding te maken van het vruchtbare overleg dat wij met de An-tilliaanse regering in het algemeen en met de gevolmachtigde minister in het bijzonder hebben gevoerd en voeren. Het feit dat wij erop uit zijn een deel van de algehele herziening nog in deze kabinetsperiode in eerste lezing aanvaard te krijgen, betekent niet -ik onderstreep dat graag nog eens -dat wij lichtvaardig denken over de mogelijkheid om in het gemeen overleg met de Kamers der Staten-Generaal die herziening tot een goed einde te brengen. De heer Veerman heeft gesproken van 'een enorme operatie van historische betekenis'. Ik hoor dat graag, maar ik wil de juistheid van die opmerking graag aan de historie ter beoordeling overlaten. Wel betekent het feit, dat de Grondwet in al haar onderdelen aan een revisie van haar inhoud en een herschrijving van haar bepalingen wordt onderworpen, dat wat thans in de Grondwet staat in beginsel ter discussie staat en op zijn houdbaarheid wordt getoetst. Daarbij zullen wij, in de eerste plaats de Regering, maar ook de Staten-Generaal, steeds voor ogen moeten houden dat voor het tot stand brengen van nieuwe grondwetsbepalingen in de tweede lezing in beide Kamers een gekwalificeerde meerderheid nodig is. Van de aanvang af-de heer Van der Sanden wees daarop -moet derhalve zowel van de zijde van de Regering als van de zijde van de Kamer bij het doen van voorstellen het verkrijgen van een brede instemming worden nagestreefd. De ons door de heer Veerman daarbij aanbevolen behoedzaamheid zullen wij zeker betrachten, omdat wij maar al te goed beseffen dat dit voor het welslagen van de operatie een conditio sine qua non is. De geachte afgevaardigde achtte dan ook een bijna bovenmenselijke wijsheid nodig. Ik kan hierop slechts reageren met het uitspreken van de hoop dat deze wijsheid ons zal worden geschonken. Voor mijzelf hoogst persoonlijk voeg ik eraan toe: naar de regel van Jacobus 1, vs. 5. De wijze waarop men de vorige week in het algemeen de eerste serie voorstellen is tegemoet getreden, heeft bij mij het vertrouwen versterkt dat wij er gezamenlijk in zullen slagen het grote werk tot stand te brengen. Weliswaar was er kritiek op onderdelen en was niet iedere spreker op alle punten van het belang van de ingediende voorstellen overtuigd, maar toch heb ik bij de meeste sprekers waardering voor de kwaliteit en de in-houd van de ontwerpen kunnen beluisteren. Daarvoor ben ik erkentelijk. Het doet mij nog meer genoegen, dat sommige sprekers uitdrukkelijk van hun waardering lieten blijken voor het werk van de regeringscommissaris en ons beider medewerkers. Mijnheer de Voorzitter! Verschillen-de afgevaardigden -mevrouw Kappeyne, de heren Waltmans en Van Mierlo -hebben interessante bespiegelingen gehouden over het wezen en de functie van de Grondwet. De regeringscommissaris zal daarop straks naderingaan. Zelf wil ik mijn betoog toespitsen op de twee aan de orde zijnde wetsontwerpen. Ik zal daarbij de wenk van de Voorzitter ter harte nemen om in deze termijn niet in te gaan op opmerkingen, die gemaakt zijn over de afzonderlijke artikelen. De geachte afgevaardigden, wie dit aangaat, kunnen er echter op rekenen dat zij, ook zonder dat zij hun opmerkingen bij de artikelsgewijze behandeling herhalen, alsnog antwoord zullen krijgen. Mijnheer de Voorzitter! De Minister-President heeft zojuist gewezen op het belang van de grondrechten voor de individuele burger en voor de samenleving. Dat belang is onmiskenbaar. Juist is dan ook hetgeen de heer Van der Sanden heeft opgemerkt, namelijk dat in deze tijd, waarin de bemoeienis van de overheid zich over vrijwel alle terreinen van het maatschappelijk leven uitstrekt, aandacht voor de individuele mens broodnodig is en dat waarborgen tegen onoorbare ingrepen van de overheid nodig zijn. Het zijn juist de grondrechten, die beogen de individuele burger een eigen autonome sfeer te garanderen waarop de overheid niet dan uiterst zorgvuldig in-breuk mag maken. Maar dat is niet de enige betekenis van de grondrechten. De overtuiging is gegroeid, dat grondrechten mede betrekking dienen te hebben op het scheppen van voorwaarden, die zoveel mogelijk bevorderen dat iedere burger zijn rechten zonder maatschappelijke en financiële belemmeringen kan uitoefenen. Terecht heeft de heer Roethof erop gewezen dat door het bijeenbrengen van klassieke en sociale grondrechten in één hoofdstuk zowel de formele als de materiële vrijheid wordt bevorderd. Vele afgevaardigden hebben hun in-stemming betuigd met het bijeenbrengen van de grondrechten en het voorop stellen ervan in het eerste hoofdstuk van de Grondwet. Ik heb reeds de heren Van der Sapden en Roethof genoemd, maar ook mevrouw Kappeyne en de heer Veerman hebben er blijk van gegeven hiermee te kunnen in-stemmen. Reeds lang nemen de grondrechten in ons rechtsbestel een eigen belangrijke plaats in. Dit rechtvaardigt het plaatsen van de grondrechten in het eerste hoofdstuk van de nieuwe Grondwet. Mijnheer de Voorzitter! Enige afgevaardigden hebben het toetsingsrecht ter sprake gebracht. In het bijzonder de heer Van Mierlo heeft een aanzienlijk deel van zijn spreektijd aan dit onderwerp gewijd. Voor de daarbij uitgesproken waardering voor de aandacht, die wij aan de door hem bij de behandeling van de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid naar voren gebrachte variant hebben besteed, ben ik hem erkentelijk. Hij deed het verzoek nog eens nader in te gaan op zijn kanttekeningen bij onze afwijzing van zijn variant. Mijnheer de Voorzitter! Met de heer Van Mierlo wil ik graag van de redelijkheid van de hoogste rechter en de wetgever uitgaan, al moet ik direct opmerken, dat men in ons rechtsbestel niet één hoogste rechter kent. Anders dan in België waar het Hof van verbreking ongetwijfeld de hoogste rechter is, kan men dat niet zeggen van onze Hoge Raad. Er zijn ook nog andere hoogste rechters. Daarmee zijn echter de ande-Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2114

De Gaay Fortman re bezwaren niet overbodig geworden. Wat is het nuttig effect van de procedure, als Regering en parlement samen weigeren, gevolg te geven aan een uitspraak, zoals door de geachte afgevaardigde wordt bedoeld, namelijk dat een wet in strijd is met de Grondwet, en in die weigering volharden of als tussen Regering en parlement verschillen in inzicht ontstaan, die maken dat geen meerderheid voor een wetswijziging te verkrijgen is? Dat komt namelijk voor. Ik zie geen nuttig effect in deze gevallen, integendeel. In die gevallen is het gevaar groot dat de legitimiteit van de desbetreffende wettelijke regeling wordt aangetast, terwijl zij niettemin van kracht moet blijven en dan ook blijft. Haar zedelijk gezag is dan echter door de uitspraak van de Hoge Raad wel beschadigd. Nu is de heer Van Mierlo er ook wel op tegen dat de hoogste rechter het laatste woord zou hebben over de grondwettigheid van een wet. Ik sluit mij daarbij aan, maar zou dat resultaat liever bereiken door geen enkele vorm van toetsing van de formele wet aan de Grondwet toe te staan. Als men dan toch -om in de termen van de heer Van Mierlo te spreken -een ingebouwde controle wil inpassen, verwacht ik meer van een grondige wetsvoorbereiding, waarbij ik niet in de laatste plaats denk aan de plaats van de Raad van State daarbij. In het bijzonder denk ik aan de komende openbaarheid van de adviezen van de Raad van State waarvan de Kamer bij de wetsontwerpen grondwetsherziening al een voorproef heeft gekregen. Mijnheer de Voorzitter! Ik ben van mening dat wij iedere kans dat zich een impasse voordoet zoveel mogelijk moeten voorkomen. Dit om wille van het gezag van de rechter èn van de wetgever èn van de legitimiteit van de bepalingen van de wet. Bij interruptie merkte mevrouw Kappeyne op dat het ook nu al mogelijk is dat leden van de Hoge Raad zich als zodanig tot het parlement wenden in de gevallen, waarin naar hun mening strijd is tussen weten Grondwet. Zij leidt deze bevoegdheid af uit het feit dat deze bevoegdheid nergens geregeld is. De heer Van Mierlo meent dat in die gevallen de leden van de Hoge Raad niet in kwaliteit maar als eenvoudige burgers handelen.

De heer Van Mierlo (D'66): Zo eenvoudig zijn zij niet. Minister De Gaay Fortman: In verband met het gelijkheidsbeginsel ben ik niet geneigd te zeggen dat de leden van de Hoge Raad betere burgers zijn dan andere burgers.

De heer Van Mierlo (D'66): Meer dan gelijke burgers! Minister De Gaay Fortman: Dat is een gevaarlijke stelling, die de heer Orwell ons aangedragen heeft. Ik weet niet, of wij daarmee in alle opzichten gelukkig moeten zijn. Dit is namelijk vaak een excuus voor dingen die men liever niet of liever wel ziet gebeuren. Deze stelling wordt over het algemeen subjectief beleefd. Mijnheer de Voorzitter! De adviserendefunctie van de Hoge Raad vindt haar grondslag in artikel 22 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie. Dit artikel schrijft voor, dat de Hoge Raad van advies dient, wanneer zulks van Koningswege wordt gevraagd. Om te stellen, zoals de geachte afgevaardig de mevrouw Kappeyne lijkt te doen, dat de Hoge Raad ongevraagd mag adviseren zowel aan de Regering als aan het parlement -en waarom dan eigenlijk niet aan iedereen -komt mij gewaagd voor. Juist omdat de Hoge Raad als hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken geroepen is in controversen als court of last ressort op te treden zal hij zich niet eigener beweging bij voorbaat over twistvragen uitlaten. Ook uit de praktijk blijkt dat de Hoge Raad zelf die mening is toegedaan. Mijnheer de Voorzitter! Ik zou mijn beschouwingen over het toetsingsrecht als volgt willen afronden. Ik heb gewezen op de gevaren voor de legitimiteit van de wetgeving Dit te zamen genomen met het gevaar dat de rechter het risico loopt in politieke strijdvragen te worden betrokken, meen ik dat voldoende grond oplevert voor mijn afwijzing van de door de heer Van Mierlo gestelde variant. De heer Van Mierlo heeft voor zichzelf als het beste argument ervaren dat, als er geen dringende reden is voor verandering, dan geen verandering moet plaatsvinden. Ik moet bekennen dat mij dit uit de mond van de geachte afgevaardig de als een merkwaardige stelling zijnerzijds voorkwam.

De heer Van Mierlo (D'66): Dat staat in ons program. Minister De Gaay Fortman: Maar, mijnheer de Voorzitter, er kunnen toch redenen voor verandering zijn die niet zo dringend zijn, maar die het toch wel gewenst maken om te veranderen. De heer Van Mierlo (D'66): Het is niet altijd vantoepassing! In sommige gevallen... Minister De Gaay Fortman: Als de ge achte afgevaardigde deze nuancering aanbrengt, neem ik van harte zijn argument over dat er hier geen dringen-de reden tot verandering is en dat wij het dan ook niet moeten veranderen. Mijnheer de Voorzitter! Hetgeen ik heb gezegd, was ook in de nota grondwetsherzieningsbeleid en bij de behandeling daarvan de eindconclusie van de Regering ten aanzien van de in-voering van een rechterlijk toetsingsrecht van de wet aan de Grondwet. Ik kom thans tot de horizontale werking. Het verheugt mij dat ik verleden week bij sommige sprekers instemming heb beluisterd met het standpunt van de Regering, namelijk dat zij de horizontale werking van grondrechten niet zonder meer afwijst, maar de mogelijkheid daartoe in beginsel erkent en ook openhoudt. Natuurlijk rijst dan terstond de vraag, op welke wijze, in welke omvang en in welke gevallen. Ik kan mij zeer goed de wens van de Kamer voorstellen hiervan een concreet beeld te krijgen, zoals ik onder meer bij de geachte afgevaardigden mevrouw Kappeyne van de Coppello, de heren Veerman, Van der Sanden, Huijsen, Roethof en Van Mierlo heb beluisterd. Bij de schriftelijke behandeling is met name in de memorie van antwoord op blz. 10 uiteengezet, waarom een aanvaarding van horizontale werking over de hele linie niet mogelijk is. De aard van de materie dwingt tot een genuanceerd standpunt, waarbij noodgedwongen veel aan de toekomstige ontwikkeling, zowel in de wetgeving, als in de rechtspraak moet worden overgelaten. Ik zeg met nadruk ook 'in de wetgeving', omdat buiten deze Kamer, althans een keer de in-druk is gewekt dat het standpunt van de Regering zou zijn dat zij, wat de horizontale werking betreft, alles aan de rechter meent te moeten overlaten. Concrete uitspraken over al dan niet horizontale werking zijn alleen verantwoord in eenvoudige gevallen en die zijn er bij de grondrechten niet zoveel. Ten dele is het de onvoorzienbaarheid van de casuïstiek die tot terughoudendheid noopt en voor een ander deel is het juist de voorzienbaarheid die tot hetzelfde noodzaakt. In de memorie van antwoord is aan de hand van enkele voorbeelden op het terrein van de vrijheid van meningsuiting aangegeven, dat een uitspraak over horizontale werking dikwijls met zich brengt dat tegelijkertijd en passant een aantal netelige maatschappelijke problemen van een oplossing moet worden voorzien. Dat laatste doet zich bij veel artikelen betreffende de grondrechten voor. Ik volsta met deze algemene opmerkingen. Hierop zal de regeringscommissaris nader ingaan.

Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2115

De Gaay Fortman De geachte afgevaardigde de heer Veerman heeft met instemming de staatscommissie Cals-Donner aangehaald waar deze opmerkt dat ook de grondrechten moeten functioneren binnen het algemene rechtsstelsel en niet onttrokken moeten zijn aan de werking van dat stelsel. Ook de Regering is van mening dat de uitoefening van grondrechten binnen de grenzen van ons rechtsstelsel behoort plaats te vinden. Het gaat er dan echter om, op welke wijze aan deze gedachte in ons constitutioneel recht het beste vorm kan worden gegeven. Daarbij kan men van tweeërlei uitgangspunt uitgaan: enerzijds van het uitgangspunt dat de Grondwet zo goed als mogelijk is de beperkingsgronden bij de grondrechten moet omschrijven en anderzijds dat van de aanvang af ervan wordt uitgegaan dat zogenaamde algemene beperkingen, de inherent limitations, zoals de Engelse doctrine dat noemt, niet uit een grondwetstekst behoeven te blijken. Nu is het duidelijk dat de keuze voor de ene of voor de andere weg leidt tot een verschillende opzet voor de grondrechtartikelen. Wij hebben gekozen voor het zo duidelijk mogelijk omschrijven van de beperkingsgronden in de artikelen, omdat wij het niet juist achten, via de leer van de algemene beperkingen onzekerheid te creëren over de vraag in hoeverre het grondrecht binnen het bestaande rechtsstelsel geldt. Wij zijn van mening dat een grondrecht, indien enigszins mogelijk, een zo ruim mogelijke strekking moet hebben en daarom vinden wij het noodzakelijk dat dan ook de wijze waarop de grondrechten, juist omdat zij in ons rechtsstelsel moeten functioneren, beperkt kunnen worden, in de Grondwet zelf wordt aangegeven. Wij leggen dus het zwaartepunt in het geschreven recht. In beide, door mij genoemde systemen zal verder ook de rechter oordelen over de toepassing die aan de grondrechten wordt gegeven en zal de rechter daarbij door in-terpretatie de werkingssfeer van de grondrechten nader omlijnen. Dat dit ook in onze opzet het geval is, is door verschillende geachte afgevaardigden terecht naar voren gebracht. In onze opzet zal de rechter er echter minder aan te pas komen dan wanneer wordt uitgegaan van de leer van de algemene beperkingen. De grondwetgever en de wetgever zullen in onze opzet een grotere taak hebben, hetgeen de rechtszekerheid verhoogt, alsmede het waarborggehalte van de grondrechten. Ook op dit onderwerp zal de regeringscommissaris nader ingaan.

Tweede Kamer 15 december 1976

Mevrouw Kappeyne en de heer Veerman hebben gesproken over de voorstellen tot systematisering van de bevoegdheid van de wetgever tot delegatie. Beiden hadden, gelukkig voor ons, oog voor de voordelen van de voorstellen. Beiden vroegen zich echter af, of de voorgestelde systematisering er niet toe zou kunnen leiden dat de wetgever, in gevallen waarin men uitdrukkelijk de bevoegdheid tot delegatie verleent, niet eerder en gemakkelijker dan thans tot die delegatie zou overgaan. Naar mijn mening is een dergelijke ontwikkeling niet te verwachten, want als dat zo zou zijn, had dit zich reeds voorgedaan onder de werking van de thans geldende Grondwet. Wij willen ontkomen aan de onduidelijkheid die door de niet eenvormige terminologie van de huidige Grondwet telkens weer ontstaat. Ik herinner aan de discussies hier bij de totstandkoming van de Noodwet lndonesië en de totstandkoming van de Wet op de bedrijfsorganisatie. Toen heeft de terminologie van de Grondwet tot onzekerheid aanleiding gegeven. Bij de algehele herziening willen wij op dat punt duidelijkheid scheppen. De wetgever zal, ook indien hem in een grondwetsbepaling uitdrukkelijk de bevoegdheid tot delegatie wordt gegeven, bij het delegeren niet anders te werk gaan dan thans. Hij zal zich ook dan laten leiden door rechtsoverwegingen, de historie van de grondwetsbepaling, de aard van het onderwerp en door beleidsoverwegingen. Hij zal zich afvragen hoe in het concrete geval het beste wordt voorzien in de te regelen materie. Hij zal zich ook moet laten leiden door de vraag, hoe de democratische controle het beste gewaarborgd is.

Ik wijs erop dat in het wetgevingsproces veel schakels zijn ingebouwd, die een onzorgvuldige toepassing van de bevoegdheid tot delegatie kunnen verhinderen. Als er gedelegeerd moet worden, is de Kamer er altijd zelf bij. De voorgestelde systematiek biedt ook de mogelijkheid, uitdrukkelijk in de Grondwet te bepalen dat de wetgever een bepaald onderwerp helemaal zelf moet regelen. Ook dat komt in de huidige Grondwet een paar keer voor. Over het algemeen is de terminologie van de huidige Grondwet echter niet eenduidig. De regeringscommissaris zal ook op het punt van de delegatie nog nader ingaan. De geachte afgevaardigden, de heren Jongeling en Abma hebben hun voorkeur uitgesproken, in de Grondwet een preambule als oriënteringsnorm voor het overheidsoptreden op

Grondwet

te nemen en voorts op duidelijker wijze, in aansluiting aan de nationale tradities, de bijzondere positie van de godsdienstvrijheid tot uitdrukking te brengen. Daartoe ware artikel 1,6 voorop te stellen. Bij de behandeling in deze Kamer van de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid heb ik de mening van de Regering over het opnemen van een preambule al kenbaar gemaakt. Die mening is dat in een land, waar de bevolking een pluriforme samenstelling heeft en diensvolgens ook de Staten-Generaal een pluriforme samenstelling hebben, het ongewenst is om -dat zal dan ook altijd door middel van een beslissing van de meerder heid moeten geschieden -een preambule op te nemen die, indien zij wordt opgenomen, niet zal duiden op wat de natie verenigt, maar op wat de natie verdeelt. De tweede overweging is geweest dat de staat naar mijn mening niet belijdt. De preambule zal altijd leiden tot een formule die duidt op een levensovertuiging en zeker in de gedachte van de geachte afgevaardigden op een uiting van geloof. Welnu, ik ben van mening dat een dergelijke uiting in het staatsstuk dat het fundament is van de rechtsinstellingen van de staat, geen plaats behoort te vinden. Dit neemt niet weg dat ik een aantal opmerkingen van de geachte afge: vaardigden -uiteraard, zou ik bijna zeggen -kan onderschrijven. Ook mij spreken de bijzondere plaats van de godsdienstvrijheid en de nationale tradities aan. Vanaf de Reformatie heeft zich in het Nederlandse geestesleven een stroming voorgedaan die ten minste mede wilde putten uit andere bronnen dan die, waaruit het christelijk geloof put. Als men over nationale tradities spreekt, behoort men naar mijn mening te erkennen dat de pluriformiteit op het gebied van geloof en levensovertuiging vanaf de Reformatie in dit land heeft bestaan. Het zal niemand verbazen, dat ik het ermee eens ben, dat vrijheden niet in losbandigheden mogen verkeren. Ik teken er wel bij aan dat men de invloed van bijvoorbeeld een preambule niet moet overschatten. Wie tot losbandigheid geneigd is, zal zich daarvan door een preambule in de Grondwet niet laten weerhouden. Ik wijs er overigens nog op dat noch een preambule, noch het opnemen van de godsdienstvrijheid in het eerste artikel tot de tradities van onze Grondwet behoort, want ook in de bestaande Grondwet is dit vanaf 1814 niet het geval geweest. Wat de volgorde betreft hebben wij in grote lijnen aangesloten bij wat in

2116

De Gaay Fortman de huidige Grondwet staat en bij hetgeen door de staatscommissie is aanbevolen. Voor de inhoud en de rechtsgevolgen van de artikelen is de volgor-de van geen enkel belang. De plaatsing van het artikel dat het beginsel bevat van de gelijke behandeling van allen die zich in ons land bevinden, is geen breuk met de traditie, maar een voortzetting ervan. Dat beginsel vindt men nu in artikel 4 van de Grondwet en artikel 4 van de huidige Grondwet opent de reeks artikelen over grondrechten. Wij hebben dus niet de volgorde veranderd, wij hebben de volgorde van de huidige Grondwet in een belangrijk opzicht gevolgd, zeker wat het eerste artikel betreft. Bij de nieuwe indeling van de Grondwet moesten de drie artikelen die thans aan artikel 4 voorafgaan, vervallen of verplaatst worden. De artikelen 1 en 2 vervallen en de Kamer gaf daaraan reeds haar fiat. Artikel 3 dat met name handelt over het vormen en splitsen van provincies en gemeenten en over wijziging van de grenzen ervan, moet in de nieuwe opzet verhuizen naar het hoofdstuk over provincies, gemeenten en andere openbare lichamen. Vandaar dat wat nu in artikel 4 wordt behandeld, in aanmerking komt voor opneming in het eerste artikel van de nieuwe Grondwet. De heer Abma heeft verder met verwijzing naar ons standpunt, dat een bepaling over aantasting van grondrechten door grondrechten niet nodig is, gevraagd of een preambule daarbij geen richtsnoer zou kunnen bieden. Uit hetgeen ik zojuist over de functie en de aard van een preambule heb gezegd, kan reeds mijn negatieve reactie op die vraag worden afgeleid. Bij een netelige en uitermate ingewikkelde kwestie als de aantasting van grondrechten door grondrechten, kan naar mijn mening een algemene preambulaire norm geen bevredigend antwoord geven op de vele van geval tot geval verschillende vragen. De beslissingen over de grenzen die aan de uitoefening van grondrechten moeten worden gesteld, zullen door de daartoe door de Grondwet bevoegd verklaarde organen telkens in het concrete geval moeten worden genomen. De heer Roethof heeft terecht geconstateerd dat wij in onze voorstellen het begrip bijzondere rechtsverhoudingen hebben laten vallen. Het onderscheid tussen personen in of buiten bijzondere rechtsverhoudingen doet er grondwettelijk niet meer toe. Van belang is slechts of de Grondwet de bevoegdheid toekent beperkingen te stellen aan het uitoefenen van grondrechten.

Binnen de door de Grondwet toegestane ruimte zullen ook de beperkingen voor ambtenaren, arbeidscontractanten, militairen en andere groepen van personen die in een bijzondere juridische verhouding tot de overheid staan, hun beslag moeten vinden. Tijdens de behandeling in de Kamer van mijn begroting voor 1977 heb ik over datzelfde thema reeds gesproken. Ik heb er toen op gewezen dat de overtuiging is gegroeid dat grondrechten voor een ieder gelden, ongeacht zijn verhouding tot de overheid. Ook de ambtenaar kan zich er dus op beroepen. Dit sluit vanzelfsprekend niet uit, zo heb ik toen gezegd en zo wil ik thans zeggen, dat ten aanzien van hem in zijn eigen verhouding tot de overheid meer beperkingen in de uitoefening van die rechten kunnen worden gesteld dan ten aanzien van andere burgers. In principe staat hij echter met die andere burgers gelijk. Het zal van de wet die de beperkingen van de grondrechten aangeeft, afhangen in hoeverre de ambtenaar misschien uit hoofde van zijn positie een grotere beperking zich zou moeten opleggen dan anderen hebben te doen.

De heer Roethof (PvdA): Maar dan toch alleen in die gevallen waarin dat aangegeven staat in de Grondwet bij de formele wet? Minister De Gaay Fortman: Dat is precies wat ik zei. De heer Roethof (PvdA): U weet dat ik dat punt erg belangrijk vind.

Minister De Gaay Fortman: Daarom heb ik mij gisterenavond nog eens be-ijverd om te proberen het zo pregnant mogelijk te zeggen teneinde de geachte afgevaardigde te gerieven. De heer Van Mierlo heeft boeiend en indringend aandacht gewijd aan het probleem van de informatieverschaffing aan de kiezers over hetgeen in het parlement wordt besproken en besloten. Hij heeft daarbij terecht gewezen op de belangrijke rol van de media. Voor een actieve participatie door de burger aan het politieke besluitvormingsproces is het noodzakelijk dat hij kan kennisnemen van hetgeen door de Regering en door alle partijen die in het parlement zijn vertegenwoordigd naar voren wordt gebracht. Tot dit doel kunnen veel middelen dienstig zijn: een geschakeerde pers, radio, televisie, het beschikbaar zijn van de Handelingen en van de bijlagen van de Handelingen, rechtstreeks dan wel via openbare bibliotheken en het beschikbaar stellen van radio-en televisiezendtijd aan de in het parlement vertegenwoordigde politieke partijen. Uiteraard bestaat ook de mogelijkheid die door de heer Van Mierlo zelf al is aangegeven, namelijk het benaderen, schriftelijk, telefonisch dan wel in een persoonlijk gesprek, door de kiezer van de vertegenwoordiger van zijn partij. Het probleem betreft dan ook meer het functioneren van de democratie dan het waarborgen van grondrechten aan burgers. Ik merk daarbij nog op dat mogelijkheid tot een zo breed mogelijke informatieverschaffing ook haar grenzen vindt in de mate van activiteit of van passiviteit van de burger zelf. Naar mijn mening ligt hier in de allereerste plaats een taak voor het parlement en voor de politieke partijen. De laatste kunnen door het uitgeven van een eigen partijorgaan hun leden de nodige informatie verschaffen, althans hun de mogelijkheid bieden om de nodige informatie te verkrijgen.

De heer Van Mierlo (D'66): Leden zijn bereikbaar, maar het gaat om kiezers. Minister De Gaay Fortman: ledere politieke partij, als zij tenminste enig vertrouwen heeft in haar eigen standpunt, doet altijd haar uiterste best niet de bekeerden nog meer te bekeren, maar om juist de onbekeerden tot haar standpunt over te halen.

De heer Van Mierlo (D'66): Wij hoeven dus niet meer over leden te spreken. Dat zijn de per definitie permanent bekeerden.

Minister De Gaay Fortman: Jawel, maar het zijn wel mensen die ook informatie nodig hebben. De heer Van Mierlo (D'66): Ik geloof dat ongeveer 6% van de kiezers georganiseerd zijn in partijen. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): 10%.

De heer Van Mierlo (D'66): Het is 10% geweest, maar het percentage is teruggelopen. Tien jaar geleden was het 10%; ik denk dat het nu 6 a 7% is. Daar gaat het echter niet om. Het gaat om de mensen, die beslissen over de vertegenwoordigingen en de machtsverhoudingen in het parlement. Die moet je bereiken en om die te bereiken, heb je -tenzij je ze allemaal gaat opbellen -de krant, de radio of de televisie nodig. Anders kan het niet.

Minister De Gaay Fortman: Dat heb ik net gezegd! Bovendien zou ik niet zo zonnig doen over de leden, want althans in mijn onmiddellijke omgeving zijn er heel wat leden, die het partijblad wel in hun bus krijgen, maar ook nog andere lectuur en daaraan meer aandacht geven dan aan het partijblad.

Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2117

DeGaay Fortman Ik neem echter aan, dat dit bij andere partijen veel en veel beter is. De heer Van Mierlo (D'66): Het is natuurlijk hun vrijheid om kennis te nemen, wanneer zij de gelegenheid hebben. Die wil ik niet aantasten.

Minister DeGaay Fortman: Neen, daarover zijn wij het geheel eens. De vrijheid moet blijven om datgene, wat in je brievenbus wordt gestopt, onmiddellijk naar de vuilnisbak te verwijzen. Die vrijheid heeft men. De stelling van de heer Van Mierlo, dat het voor kleinere politieke partijen zeer moeilijk is hun standpunten naar voren te brengen, wordt naar ik meen gelogenstraft door de geschiedenis van een aantal in de historie jonge partijen in deze Kamer. Een aantal jonge partijen zijn er juist in het jaar van hun ontstaan en later in geslaagd, grote publiciteit te verwerven, zelfs nog voordat zij in de Kamer waren vertegentegenwoordigd. Ik acht dat gezond. Ik onderken uiteraard het belang van een vrije stroom van informatie voor het functioneren van de democratie. Het recht op vrijheid van meningsuiting, zoals voorgesteld in artikel 1.7, biedt hiertoe belangrijke mogelijkheden. Overigens heeft de geachte afgevaardigde terecht van mij geen oplossing gevraagd voor de door hem geschetste problematiek, maar niet meer willen doen dan, zoals hij zei, het probleem op tafel leggen. Het zou belangrijk zijn wanneer in en buiten deze Kamer het door hem aan de orde gestel-de vraagstuk tot verdere discussie zou leiden met het oog op een verbetering van de situatie, waarvan de geachte afgevaardigde naar mijn oordeel terecht gezegd heeft dat zij niet alleen onbevredigend, maar ook gevaarlijk is. Enkele leden hebben rechten genoemd welke naar hun mening onder de grondrechten zouden moeten worden opgenomen. In de eerste plaats is daarbij de gewetensvrijheid genoemd. De geachte afgevaardigde de heer Abma heeft de suggestie gedaan, in de Grondwet op te nemen dat gewetensbezwaren worden erkend voor zover de wet daarnaast verwijst. Ik heb mij afgevraagd welke zelfstandige betekenis een dergelijk artikel zou kunnen hebben. De wetgever beslist of ten aanzien van een bepaalde categorie van gewetensbezwaren een wettelijke regeling in het leven zal worden geroepen. Gaat de wetgever daartoe niet over, dan is die categorie van gewetensbezwaren aan de werking van het gesuggereerde grondwetsartikel onttrokken. Gaat de wetgever er wel toe over, dan zegt het grondwetsartikel dat die categorie van gewetensbezwaren moet worden erkend voor zover de wet dat voorschrijft. Een en ander leidt mij tot de conclusie dat het door de geachte afgevaardigde gesuggereerde artikel geheel overbodig is. De geachte afgevaardigde de heer Roethof heeft bepleit de vrijheid van geweten als afzonderlijk grondrecht op te nemen. In de memorie van antwoord zijn de bezwaren tegen een artikel over de gewetensvrijheid in algemene zin uiteengezet. Die bezwaren zijn in hoofdzaak van tweeërlei aard. In de eerste plaats wijs ik erop, dat in de voorgestelde artikelen een aantal bepalingen is opgenomen waarin de gewetensvrijheid reeds tot uitdrukking komt. Dat is met name het geval in de bepalingen over de godsdienst, de levensovertuiging en het openbaren van gedachten en gevoelens. Wij moeten ertegen waken dat de regelingen die in die bepalingen zijn vervat, voor een deel zouden worden ontkracht door een algemene bepaling over gewetensvrijheid. Een zodanige bepaling over gewetensvrijheid zou immers vergaande beperkingsmogelijkheden moeten inhouden en dat zou afbreuk kunnen doen aan de rechten die ik zoë-ven noemde. Met het wijzen op de beperkingen die nodig zouden zijn, ben ik reeds gekomen aan het tweede bezwaar. Zou een in de Grondwet omschreven recht op gewetensvrijheid betekenis willen hebben, dan zou het niet alleen de vrijheid moeten inhouden bepaalde normen te hebben, maar ook de vrijheid zich naar die normen te gedragen. Dat kan in een rechtsstaat niet in algemene zin worden gegarandeerd. Ik wijs bijvoorbeeld op de gevallen -zij komen gelukkig niet veel voor -van godsdienstdelicten, waarbij mensen, in de volstrekte overtuiging dat zij moeten handelen zoals zij handelen, op grond van een hogere opdracht, nochtans terecht met de Nederlandse strafwet in aanraking komen. In een rechtsstaat kan de burger zich in beginsel niet met een beroep op het eigen, individuele geweten aan legaal tot stand gekomen verplichtingen onttrekken. Slechts voor bijzondere gevallen zal de wetgever een regeling voor gewetensbezwaren treffen, zoals voor de vervulling van de militaire dienst en voor de betaling van premies voor verzekeringen en voor andere specifieke heffingen. Met de grootst mogelijke meerderheid van de staatscommissie-Cals/Donner blijf ik van oordeel, dat een algemene regeling inzake gewetensbezwaren niet in de Grondwet moet worden opgenomen. Om misverstand te voorkomen voeg ik hieraan toe, dat ik van mening ben, dat daar waar het maar enigszins mogelijk is aan gewetensbezwaren die het vermoeden van achtbaarheid hebben moet worden tegemoet gekomen. De geachte afgevaardigde de heer Van derSanden heeft, onder verwijzing naar het ingetrokken wetsontwerp 11051, gevraagd waarom geen afzonderlijke bepaling is voorgesteld over de gelijke bescherming van kerken, godsdienstige gemeenschappen en genootschappen op grondslag van een levensovertuiging. In de opzet die wij hebben gevolgd is dit niet meer nodig. De vrijheid om kerken, godsdienstige genootschappen en genootschappen op levensbeschouwelijke grondslag te stichten, in stand te nouden en in te richten, vloeit reeds voort uit het vierde lid van artikel 1.6. Een ieder heeft -zo zegt deze bepaling -het recht, zijn godsdienst of levensovertuiging individueel of in gemeenschap met anderen vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de wet. Anders dan het vroegere wetsontwerp 11051 hebben wij het gemeenschappelijk belijden van godsdienst of levensovertuiging in deze bepaling uitdrukkelijk genoemd. Uit het voorgestelde artikel 1.1 vloeit verder reeds voort dat tussen kerken, godsdienstige gemeenschappen en genootschappen op grondslag van een levensovertuiging niet mag worden gediscrimineerd. De overheid dient de verschillende instituten op het gebied van godsdienst en levensovertuiging dus gelijk te behandelen. Op grond van deze argumenten meen ik te kunnen stellen dat de toevoeging van een bepaling over de kerken, godsdienstige gemeenschappen en genootschappen op levensbeschouwelijke grondslag, zoals was opgenomen in het ingetrokken wetsontwerp nr. 11051, in onze voorstellen -die enigszins anders zijn opgezet -overbodig is. De heer Waltmans heeft gevraagd naar de mening van de Regering over het opnemen in de Grondwet van een recht op het gebruik van de moedertaal. Laat ik beginnen met mij aan te sluiten bij de verwijzing van de heer Waltmans naar het belang van de ontplooiingskansen van de Friese taal en de Friese cultuur. Men behoeft in dit verband overigens niet alleen aan het Fries te denken. In de Vlaamse beweging is nog steeds een adagium, dat ' de taal gans het volk is.' Daarin ligt een diepe waarheid. Het scheppen van Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2118

De Gaay Fortman voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing hebben wij zelfs een zo belangrijk onderdeel van de overheidstaak gevonden, dat wij daarover een bepaling hebben voorgesteld. Naast dit verband met de culturele ontplooiing heeft het gebruik van een taal ook andere aspecten: het recht, in een bepaalde taal -moedertaal of andere -te schrijven, te spreken en onderwijs te geven. Ook voor deze aspecten bevatten onze voorstellen waarborgen in de bepalingen over de vrijheid van meningsuiting en over de vrijheid tot het geven van onderwijs. Ik meen daarom, dat een afzonderlijk artikel over het recht op gebruik van de moedertaal niet nodig is naast het geen onze voorstellen reeds inhouden. Vervolgens heeft de heerWaltmans ervoor gepleit, een bepaling over vrouwenemancipatie op te nemen. Het komt mij voor, dat aan deze gedachte reeds is voldaan door het voorschrift, dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld en dat discriminatie wegens geslacht niet is toegestaan. De plaatsing van dit onderwerp in het verband van artikel 1.1 is ook daarom zo juist, omdat aldus de grondslag ervan, te weten toepassing van het gelijkheidsbeginsel en het verbod van discriminatie, op duidelijke wijze tot uitdrukking komen. Naar mijn mening moet daarom ook de suggestie van de geachte afgevaardigde de heer Waltmans worden afgewezen. Mijnheer de Voorzitter! Het is verheugend te kunnen constateren dat de opvatting van de Regering dat de sociale grondrechten in de grondwet moeten worden opgenomen met zoveel in-stemming is begroet. Het gaat om een betrekkelijke nieuwigheid. Deze is betrekkelijk, omdat de huidige grondwet reeds bepalingen over het onderwijs en het armbestuur bevat. Wij willen daaraan uitbreiding geven en een moderne grondwet maken, die niet alleen aandacht heeft voor de formele vrijheidssfeervan de mens, maar ook aandacht geeft aan de mens met zijn stoffelijke en geestelijke behoeften en noden. De gedachte dat de formele vrijheid aangevuld moet worden met materiële vrijheid is reeds lang gemeengoed. Door de overheid is een veelheid van activiteiten ontwikkeld om de feitelijke economische en maatschappelijke barrières te slechten, die tussen de mens en zijn ontplooiing staan. Wij kunnen die activiteiten als verworvenheden beschouwen. Met de vastlegging van de sociale grondrechten nemen wij die maatschappelijke verworvenheden in de grondwet op. Wij leggen daarbij de overtuiging vast dat dit fundamentele taken van de overheid zijn die essentieel zijn voor de ontplooiing van de mens. In antwoord op wat de geachte afgevaardigde de heer Jongeling heeft gezegd zie ik niet dat deze overtuiging op korte termijn ingrijpend zou veranderen en dat daarom de grondwet sneller zou verouderen. Ik heb er niets op tegen wanneer men zegt dat hiermee een maatschappelijk handvest in de grondwet wordt geïntroduceerd. De geachte afgevaardigde de heer Rietkerk had het daarover. Ook in het advies van de SER over de proeve komen de woorden 'maatschappelijk handvest' voor. De grondwet mag volgens mij ook tot uitdrukking brengen -ik haal daarbij de woorden van Struycken aan -'voor het heden en de toekomst de grote gedachte volgens welke het volk de ontwikkeling van zijn staatsieven verder wil zien geleid.' Tot die grote gedachten behoren naar het oordeel van de Regering ook de sociale grondrechten. De geachte afgevaardigde de heer Rietkerk stelde in dit verband de vraag waarop de Regering het rechtskarakter van de sociale grondrechten baseert. De heer Jongeling sprak van beleidsnormen. Laat ik het met een voorbeeld duidelijk maken. Toen ik bezig was met het werk voor mijn dissertatie, enige jaren geleden, die handelde over de onderneming, stootte ik ook op de vraag van het eigendomsrecht. Ik stootte namelijk op de dwaling dat de aandeelhouders de eigenaars van een onderneming zouden zijn. Daarop studerende kwam ik in de grondwet van Weimar de bepaling tegen: 'Eigentum verpflichtet; sein Gebrauch soll zugleich Dienst am Gemeinebesten sein'. Dat heeft mij zeer getroffen omdat ik heel goed besefte, ook gezien de gedegen juridische opleiding die ik had gehad, dat dit geen positieve rechtsbepaling was. Maar tevens vond ik erin terug een fundering van het rechtsbewustzijn die mij tot de overtuiging bracht dat het een land niet misstaat wanneer het dergeljke uitspraken, waarvan men kan zeggen dat het zedelijke gehalte groter is dan het rechtsgehalte, opneemt in het staatsstuk waarin de fundamenten van de staat verwoord zijn. Natuurlijk moet bij deze normen beleidsruimte worden gelaten aan de overheid. Deze bepalingen beogen ook dat de overheidsorganen de hun opgelegde verplichtingen niet lichtvaardig opvatten en een afweging van prioriteiten behoorlijk motiveren. De heer Rietkerk heeft nog gewezen op de eigen verantwoordelijkheid van de individu. De heer Abma zag in de maatschappelijke en culturele ontplooiing primair een taak voor particulieren en particuliere instanties. Naderhand sprak hij over een spanning tussen individuele vrijheid en collectieve dwang. Dit lijkt mij te sterk gezegd. Wij moeten in de sociale grondrechten niet de dingen die ons verdeeld nouden lezen, maar juist datgene waarop wij ons kunnen verenigen. De bepalingen zoals door ons voorgesteld laten ruimte voor de eigen verantwoordelijkheid van de individu en voor het particulier initiatief. Ten slotte verzeker ik de geachte afgevaardigde de heer Drees van harte, dat ik het met hem eens ben, als hij zegt, dat de continue inspanning en plichtsbetrachting van velen nodig is om sociale grondrechten te verwezenlijken. De heer Rietkerk (VVD): Vindt de Minister die eigen verantwoordelijkheid ook niet zo'n soortgelijke zedelijke norm als waarvan hij sprak in het algemene kader? Minister De Gaay Fortman: Ik vind het niet nodig om dit te formuleren, omdat men bij de grondrechten altijd normen stelt, hetzij onmiddellijk afdwingbare hetzij normen, waarop de overheid kan worden aangesproken, voor de overheid. Men kan dit ook doen, omdat die overheid haar legitimatie vindt in de wijze, waarop de kiezers zich hebben uitgesproken.

De heer Rietkerk (VVD): Ik meen, dat de grondrechten zich niet alleen tot normen voor de overheid beperken, maar wel degelijk een bepaalde vrijheidssfeer van de burger -niet alleen terzake van de klassieke grondrechten, maar zelfs in de sociale grondrechten -tot uitdrukking brengen. Als de Minister de grondrechten niet in de juridischafdwingbare normen ziet, maar in de zedelijke rechtsnormen, zoals hij zelf formuleert, dan ligt het toch voor de hand om die belangrijke eigen verantwoordelijkheid op dezelfde wijze naar voren te brengen.

Minister De Gaay Fortman: Mijn stelling is, dat men dit niet in de Grondwet moet zetten. De heer Rietkerk (VVD): Waarom zoudt u die andere zedelijke normen er dan wel in zetten? Minister De Gaay Fortman: Omdat de grondrechten zich richten tot de overheid. Er is zeer uitdrukkelijk op gewe-Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2119

De Gaay Fortman zen dat de zogenaamde klassieke grondrechten -hieraan worden telkens nieuwe toegevoegd -en de sociale grondrechten zich in de eerste plaats richten tot de overheid. De wijze waarop individuen hierin moeten handelen, wordt juist in het samenspel tussen overheid en burgers bepaald.

De heer Rietkerk (VVD): Op dit punt wil ik stellen, dat wanneer op ongelimiteerde wijze overheidstaken worden aangewezen, hieruit kan worden geconcludeerd, dat de vrije sfeer, de sfeer van de eigen verantwoordelijkheid, in beginsel niet wordt erkend. Ook vanuit de plaats die de burger in de maatschappij tegenover de overheid rechtens mag claimen en die zijn eigen verantwoordelijkheid voor het gehele maatschappelijke bestel benadrukt, zou deze erkenning ook in de optiek van de Minister, een plaats moeten hebben, als hij stelt dat soortgelijke zedelijke normen wel degelijk in een grondwet behoren te worden verankerd met de formule van Struycken.

Minister De Gaay Fortman: Ik betoog-de juist, dat dit niet behoeft te worden bepaald, omdat het implicite in de sociale grondrechten ligt opgesloten. De heer Rietkerk (VVD): Dit geldt heden ook voor allerlei andere overheidstaken. Wij hebben legio wetten waarbij de overheid al sinds jaar en dag allerlei verzorgingstaken pleegt. Dit is even evident als het andere. Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Wij bepalen niet, dat ondernemers verplicht zijn pensioenfondsen te stichten. Wij bepalen echter wèl, dat de staat zich met de sociale zekerheid moet bemoeien. Hieruit kan voortvloeien, dat bepaalde individuen van de wetgever rechten ontvangen en plichten opgelegd krijgen.

De heer Van Mierlo (D'66): Ik ben het niet eens met de heer Rietkerk wat de wenselijkheid dit in de Grondwet op te nemen betreft. Ter wille van de logica wil ik echter aanvoeren, dat wij in de Grondwet natuurlijk best zouden kunnen zetten, dat de wetgever bij het opstellen van zijn wetten behoort uitte gaan van de eigen verantwoordelijkheid van de burger. Wij geven aan de wetgever dan daarmede een zedelijke opdracht, zoals de Grondwet in vele opzichten een zedelijke opdracht aan de wetgever geeft. Ik acht het niet zeer logisch van de Minister dat hij zegt, dat dit niet zou kunnen, omdat wij in de Grondwet alleen datgene zetten, wat door de burger van de overheid kan worden gevraagd.

Minister De Gaay Fortman: Niet wat door de burger van de overheid kan worden gevraagd, maar wat overheid en burger gezamenlijk tot stand moeten brengen. Met betrekking tot het arbeidsrecht -een terrein waarvan ik nogal wat weet -durf ik de stelling aan, dat vrijwel elke wettelijke regeling op dit terrein is gericht op de ontplooi-ing van de individuele mens.

De heer Rietkerk (VVD): Maar daarbij hoort die eigen verantwoordelijkheid toch ook. Excellentie? Minister De Gaay Fortman: Maar natuurlijk, omdat een recht dat een mens krijgt zelden niet gecompleteerd wordt door een plicht, die daaruit voor hem voortvloeit. Vandaar het waken tegen misbruik. Het gebruik maken van bepaalde voorzieningen verplicht je tot een zorgvuldig gebruik ervan.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat is een inzicht dat pas zeer kort geleden bij de Regering is opgetreden, dacht ik.

Minister De Gaay Fortman: Het spijt mij bijzonder, maar van deze opmerking begrijp ik helemaal niets. De heer Rietkerk (VVD): Ik wil niet in herhaling van argumenten vervallen, maar de Minister benadrukt zo sterk dat de sociale grondrechten meer zijn dan juridisch afdwingbare normen en een geheel van zedelijke rechtsnormen aanduiden dat een beeld geeft van wat vandaag maatschappelijk in deze samenleving behoort te worden nagestreefd. Ik heb gevraagd: behoort daarbij dan niet evenzeer in dezelfde Grondwet, als wij de werking zo verruimen, de tegenhanger van die algemene overheidstaak op zorggebied? Is het niet voor dezelfde maatschappij ook een essentiële zaak/waarmee de overheid heeft rekening te houden (zelfs ervan behoort uit te gaan) dat van de burger gevraagd mag worden, en dat de burger ook recht heeft op een sfeer van eigen verantwoordelijkheid, waardoor de zorgbepalingen, die nu wel worden opgenomen, worden begrensd? Dat is het essentiële.

Minister De Gaay Fortman: Die zorgbepalingen hebben alle de strekking, ervoor te zorgen dat de mens beter tot zijn recht kan komen. De heer Rietkerk (VVD): Daarvan stel ik, dat de vrijheidssfeer het evenzeer heeft. Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Het gaat er niet om, dat ik betoog dat wat de geachte afgevaardigde zegt, niet verdedigbaar is. Ik weet veel te goed dat het best verdedigbaar is. Mijn standpunt is alleen.

dat het niet past in de systematiek van de Grondwet -dat heb ik trachten duidelijk te maken -gelet op de wijze waarop men overal ter wereld zowel de klassieke als de sociale grondrechten formuleert. Die formuleringen gaan elkaar naderen. Vroeger waren er nog allerlei verschillen tussen de staten. Door het toenemen van het internationale recht ook op dit gebied komen de standpunten en de formuleringen steeds dichter bij elkaar te liggen. De samenhang tussen klassieke en sociale grondrechten, die de basis vormt voor ons voorstel deze in één hoofdstuk op te nemen, ligt ook ten grondslag aan onze opvatting, binnen dat hoofdstuk geen onderverdeling aan te brengen. Verschillende sprekers zijn daarop ingegaan. Bij het argument van de samenhang is gesteld dat een eventuele scheidslijn niet anders dan een arbitraire zou kunnen zijn. Aan de hand van welk criterium moet men immers de onderverdeling aanbrengen? Het onderscheid in subjectieve rechten en instructienormen -wij hebben dit in de gewisselde stukken pogen duidelijk te maken -doet ons stuiten op diverse bepalingen, waarbij zowel sub-jectieve rechten als instructienormen zijn geformuleerd. Men zou ook kunnen denken aan een onderscheid tussen oude en jonge rechten, klassieke en moderne grondrechten. Dat roept nieuwe vragen op. Wat is klassiek, wat is modern? Een bepaling, bij voorbeeld zoals is vervat in 1.10 over de kennisneming van persoonlijke gegevens dankt haar bestaan aan de opgekomen behoefte om de gevaren van moderne, technische ontwikkelingen voor de persoonlijke levenssfeer van de burger weg te nemen. Is daarmee aangegeven, dat die bepaling modern is en hoort zij daarom thuis in de paragraaf over de sociale grondrechten? Men haalt dan wel de bepaling weg uit de context -ik wil de heer Drees tegemoetkomen -uit het verband met de overige bepalingen, die de persoonlijke levenssfeer van het individu betreffen. Er is een nauwe samenhang tussen klassieke en sociale grondrechten. Er is geen onderscheidend kenmerk te vinden aan de hand waarvan het hoofdstuk Grondrechten kan worden onderverdeeld zonder bepalingen uit elkaar te halen, die bij elkaar horen. Iedere onderverdeling zal trekken van willekeurigheid vertonen. Zo zou ik ons standpunt niet tot onderverdeling van het hoofdstuk Grondrechten over te gaan willen samenvatten.

Deze opvatting heeft de vraag opgeroepen of de vrijheidsrechten door ze niet onder te verdelen, vervagen. Mevrouw Kappeyne heeft daarover ge-Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2120

De Gaay Fortman sproken evenals de heer Van Mierlo. De heer Jongeling vroeg of niet het gevaar dreigt dat men uit het oog verliest dat de sociale grondrechten niet als subjectieve rechten geformuleerd zijn. Later sprak hij van een zekere sociologisering van de klassieke grondrechten. Ik zie geen aanleiding voor de vrees dat de interpretatie van de sociale grondrechten zal meebrengen dat de vrijheidsrechten zullen verwateren. Van de door ons voorgestelde bepaling is duidelijk wat de rechtswerking is. Als ik het schematisch beschouw zijn er subjectieve rechten, opdrachten aan de wetgever en zorgplichten voor de overheid. De rechtswerking van het hoofdstuk Grondrechten kan naar mijn mening niet tot misverstanden leiden. Wie zich op zijn recht op betoging beroept, kan niet worden tegengeworpen dat het om een zorgplicht van de overheid zou gaan die hem geen sub-jectief recht zou verschaffen. Wie zegt dat hij recht heeft op sociale zekerheid moet wel beseffen dat het recht eerst geconcretiseerd moet worden door wetgeving. Men hoeft geen staatsrechtgeleerde te zijn om in de duidelijke bewoording van het nieuwe hoofdstuk I van de Grondwet te lezen wat er staat en niet te lezen wat er niet staat. Dit zou anders zijn geweest als wij de sociale grondrechten ook als sub-jectieve rechten hadden geformuleerd. Dan was het risico groot geweest dat de sterk relativerende interpretatie, die zulke formuleringen noodzakerwijs zouden moeten ondergaan, zou overslaan op de vrijheidsrechten. De heer Jongeling wees bij zijn punt van de sociologisering op blz. 8 van de memorie van antwoord op het wetsontwerp 13873 waar staat dat de overheid zich tot taak dient te stellen voorwaarden te scheppen voor de daadwerkelijke functionering van de vrijheidsrechten. Hierin leest de heer Jongeling, als ik het goed begrepen heb dat de vrijheid van drukpers zou meebrengen dat de pers gesubsidieerd moet worden. Zo sterk hebben wij het niet gezegd. Wij hebben niet betoogd dat uit artikel 7 van de Grondwet rechtstreeks de plicht voor de overheid zou voortspruiten om de pers te subsidiëren. Het staat niet in artikel 7 van de grondwet en wij hebben het ook niet voorgesteld in artikel 1,7 De heer Drees (DS'70): De Minister-President heeft vanmorgen in zijn in-leiding wel iets dergelijks gezegd. Hij zei dat de sociale grondrechten onder meer tot functie hebben het mogelijk te maken om de andere grondrechten voortaan zonder financiële belemmering uit te oefenen. De heer Jongeling denkt misschien ook aan deze zin. Verder valt mij op dat de mensen zeggen dat vrijheid van emigratie voortaan gratis reizen betekent. Het moet duidelijk zijn hoe de Regering dat ziet. Minister De Gaay Fortman: Dat betoog ik nu juist. Wij kunnen het er in ieder geval over eens zijn, dat men niet kan volstaan in de huidige samenleving met te stellen: daar liggen de vrijheidsrechten en we moeten maar zien wat er verder van terechtkomt. De overheid -zo is het vanaf het begin gezien toen men de vrijheidsrechten formuleerde als subjectieve rechten voor het individu -kan niet volstaan met het opnemen van die rechten in de wetgeving. Er zal ook een beleid van die zelfde overheid moeten zijn, dat de mensen in staat stelt om van die rechten gebruikte maken. Het gaat echter veel te ver -het is in feite een stelling ad absurdum -om uit de stelling dat, waar de beleving van de vrijheidsrechten onvoldoende is verzekerd, de overheid hetzij financiële hetzij maatschappelijke maatregelen moet nemen om dit te verzekeren, af te leiden dat die overheid voor de beleving van èlk vrijheidsrecht ook het nodige geld op tafel moet leggen indien in iemands hoofd opkomt dat het noodzakelijk is voor de juiste beleving van het vrijheidsrecht geld te ontvangen. Ik weet overigens niet, of de Minis-■ ter-President het gesteld heeft zoals de heer Drees het aangaf. Als men weet wat er gaat komen, luistert men wel eens wat minder goed dan wanneer men niet weet wat er gaat komen. In het begin van mijn betoog heb ik in ieder geval zélf gezegd, dat het de taak van de overheid is om maatregelen in maatschappelijke en financiële zin te nemen, die noodzakelijk zijn om een behoorlijk genot -om dit nare woord te gebruiken -van de grondrechten te verzekeren.

De heer Drees (DS'70): Mijnheer de Voorzitter! Ik kan mij zeer wel vinden in de interpretatie van de Minister. On-geveer vijf jaar geleden zijn er wel eens door de Kamer vragen gesteld over de emigratiesubsidies van Sociale Zaken die werden verlaagd. Toen werd gevraagd of die niet gehandhaafd moesten worden, daar er toch een grondwettelijk recht op emigratie zou zijn. Het bestond toen juridisch misschien niet eens zo duidelijk. Zo'n vijf jaar geleden heeft de Minister van Sociale Zaken gezegd, dat die subsidies te maken hadden met een emigratiepolitiek en niet zozee? met het wel of niet redigeren van een bepaald grondrecht, waardoor de subsidies best verlaagd mochten worden. Twee of drie jaar later heeft de Minister van Sociale Zaken op dergelijke vragen een ander betoog gehouden, waarin hij in-derdaad die subsidieregeling mede ging vastknopen aan de Grondwet. Dat betekent toch eigenlijk dat men emigratie moet subsidiëren, aldus de toenmalige Minister. Dat vond ik een hoogst wonderlijke beschouwing. Het is dus iets wat zich al af en toe voordoet bij mensen die subsidie aanvragen en daarom is het een belangrijk punt om te behandelen. Ik ben erg blij met de uiteenzetting van de Minister.

De heer Jongeling (GPV): Mijnheer de Voorzitter! Wanneer de Minister nog eens kennis neemt van de discussies die hier al zijn gevoerd over subsidie voor bepaalde persorganen of in het algemeen over de vraag van subsidie aan de pers, dan blijkt dat toch wel is geredeneerd op de wijze als even geleden is gesteld. Ik meen dat de nieuwe tekst van de Grondwet dit wel sterk in de hand zal werken en dan zeg ik het wat 'zachter' dan in eerste instantie.

Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Ik verschil helaas wederom met de geachte afgevaardigde van mening. De sociale grondrechten scheppen geen plicht voor de overheid om voor de beleving van de klassieke grondrechten in de eerste plaats geld ter beschikking te stellen. Integendeel, ze scheppen voor de overheid een plicht om te zorgen voor een algemeen klimaat, waarin die grondrechten kunnen functioneren. Wanneer het de bedoeling zou zijn -het is echter niet de bedoeling van de Regering -dat de overheid voor de verzekering van een behoorlijk genot van de vrijheidsrechten de nodige financiën op tafel behoort te brengen, dan moet men dat in de Grondwet zeggen. Zo is het natuurlijk niet, want dan kom ik helemaal in moeilijkheden met de heer Rietkerk en terecht. Het is niet zo, dat de overheid de enige is die moet zorgen dat de grondrechten beleefd kunnen worden. Neen, juist omdat de grondrechten aan de burgers worden gegeven, ligt de primaire verantwoordelijkheid voor het gebruiken van die grondrechten bij de burgers. Ik herhaal, dat de overheid het algemene klimaat moet scheppen, zodat er geen belemmeringen zijn om de grondrechten te beleven. Het gaat erom dat de omstandigheden niet van dien aard moeten zijn, dat de uitoefening van vrijheidsrechten op een relevante wij-Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2121

DeGaay Fortman ze feitelijk buiten het bereik van de burgers komt te liggen. Dat is ook een voorwerp van zorg van de overheid. Ik wil ook nog even ingaan op het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Jongeling over de strijd tussen een klassiek grondrecht en een sociaal grondrecht. De heer Jongeling was namelijk verontrust door ons antwoord op blz. 10 van de memorie van antwoord op ontwerp 13873 betreffende het voorbeeld van de verplichte medicatie. Ik meen dat de verontrusting van de geachte afgevaardigde ook nu weer niet terecht is. Als een verplichte medicatie een vrijheidsrecht zou beperken, dan moet het betrokken overheidsorgaan zich een aantal pregnante vragen stellen. Heel duidelijk hebben wij in de memorie van antwoord gezegd, dat één van die vragen is: Geeft de Grondwet aan dat overheidsorgaan de bevoegdheid tot die beperking? Daarmee hebben wij bedoeld te zeggen, dat het overheidsorgaan naar de grondwetsbepaling waarin het vrijheidsrecht vervat is, moet kijken en zich dan moet afvragen in de eerste plaats: Bevat het grondrecht een beperkingsclausule? In de tweede plaats moet het zich afvragen: Indien de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord, ben ik dan -dit overheidsorgaan -het orgaan dat bevoegd is om die beperkingen aan te brengen? Indien die vraag bevestigend moet worden beantwoord, moet het zich in de derde plaats afvragen: Is mijn bevoegdheid tot beperken soms gebonden aan bepaalde gronden en past de maatregel die ik mij voorgenomen heb, wel bij die gronden?

Eerst als al die vragen met 'ja' zijn beantwoord, kan er sprake zijn van de geoorloofdheid van de voorgenomen maatregel. Het sociale grondrecht mag niet tekort doen aan het klassieke. Is eenmaal de geoorloofdheid van een voorgenomen inbreuk vastgesteld, dan nog kan het betrokken overheidsorgaan zich afvragen of de beoogde doelstelling niet langs andere weg, dat wil zeggen zonder inbreuk te maken op het vrijheidsrecht, kan worden beperkt. Sterker nog: Dat behoort dat overheidsorgaan naar mijn mening te doen, dat hangt samen met mijn opvatting dat de grondrechten zo enigszins mogelijk niet moeten worden beperkt. Voorop staat dus dat de genomen maatregel uit het vrijheidsrecht gezien geoorloofd moet zijn. Is dat niet het geval dan kan men niet met een beroep op een zorgplicht die uit de sociale grondrechten zou voortvloeien het vrijheidsrecht opzij zetten.

Ik kom thans bij de keuze die wij bij het wetsontwerp inzake sociale grondrechten hebben gedaan ten aanzien van de daarin op te nemen onderwerpen. Wij hebben die keuze gemaakt op basis van de gedachte: Wat wordt hier te lande algemeen als maatschappelijke verworvenheid en als plicht van de overheid ten aanzien van de ontplooi-ing van de mens ervaren? Ik meen te hebben bespeurd dat de keuze die wij in grote lijnen in overeenstemming met het advies van de Sociaal-Economische Raad en de staatscommissie hebben gedaan niet zozeer wordt aangevochten op grond van wat wel in het wetsontwerp staat, maar meer op grond van wat er niet in staat. De heer Drees heeft bijvoorbeeld gevraagd waarom niet de zorg voor voedsel en drinkwater is opgenomen. Ik zie geen reden de Grondwet daaraan een speciale bepaling te laten wijden. Ook de heer De Koning heeft van zorg voor een bepaald voedingsmiddel gesproken. Het is duidelijk dat voedsel en drinkwater, het eerste meer dan het laatste, primaire levensbehoeften zijn, maar de zorg voor toereikende voeding is begrepen enerzijds onder die voor de bestaanszekerheid en anderzijds onder die voor de volksgezondheid. Dat laatste geldt ook voor de zorg voor goed drinkwater. Ik acht het in de Nederlandse situatie zeker niet nodig dat de Grondwet aan deze twee punten ook nog een afzonderlijke bepaling zal wijden. De heer Drees heeft ook het recht op vrije vestiging gemist. Hebben, zo vroeg hij, Nederlanders het rechtte wonen waar zij willen? Ook de heer De Koning heeft een opmerking hierover gemaakt. Een dergelijk recht van vestiging kan uiteraard geen onbeperkt recht zijn. Ik wijs slechts op de beperkte ruimte in Nederland, de beperkte woningvoorraad en op onze zorg voor de bescherming van het tandschapsschoon en dergelijke. Als er een sub-jectief recht op vrije vestiging is, dan heeft dat recht slechts een zeer betrekkeiijk karakter. Ik kan dan ook de noodzaak niet inzien daaraan in de Grondwet een aparte bepaling te wijden. Voor de artikelsgewijze behandeling blijven nog twee onderwerpen over, namelijk de kwestie van de waardevastheid van het geld en het stakingsrecht. De heren Jongeling, Abma en Drees hebben in verband met de in het wetsontwerp inzake sociale grondrechten geregelde onderwerpen gevraagd waarom het recht op waardevast geld niet als sociaal grondrecht is opgenomen. Blijkens de gekozen formulering gaan hun gedachten in de richting van een subjectief recht op waardevast geld. Gelet op de beperktheid van de mogelijkheden en de sociaaleconomische omstandigheden heeft de Regering vrijwel alle sociale grondrechten niet anders dan als zorgplichten kunnen omschrijven, maar dan geldt a fortiori -ik zeg dit met name aan de heer Jongeling -dat de Regering geen subjectief recht kan voorstellen op het uitermate onzekere terrein van de waardevastheid van het geld. De invloeden van het buitenland zijn op dat gebied nog veel groter. Bovendien maken de afgevaardigden niet duidelijk of zij, sprekende over de waardevastheid, het oog hebben op de koers van de gulden, op de koopkracht of op beide. De invloed van de nationale regering op het op peil nouden van de koers van een munt is maar zeer betrekkelijk. Recente ontwikkelingen bevestigen dit. Op de koopkracht kan de overheid iets meer greep houden, omdat zij onder meer als werkgeefster en als producente en afneemster van diensten en goederen een belangrijke plaats inneemt in het economische leven van ons land. Ten aanzien van dit punt zwijgen de voorstellen echter niet. Zorg voorde koopkracht is een element van de zorg voor de bestaanszekerheid. Als zodanig is zij mede begrepen in de verplichting voor de overheid die in artikel 1.19 is opgenomen. De heer Jongeling wees nog op de artikelen 190 tot en met 192 van de huidige Grondwet als waarborgen tegen de geldontwaarding. Als zodanig zijn ze echter nooit beschouwd en de geschiedenis wijst uit dat er sinds de totstandkoming van het koninkrijk voortdurend een daling van de waarde van de munt heeft plaatsgevonden. Handhaving en eventuele herschrijving van deze artikelen met het doel zulk een waarborg te geven overschat de macht van de grondwetgever en onderschat de internationale en andere invloeden, die de waarde van het geld bepalen.

Van verschillende zijden zijn opmerkingen gemaakt over het stakingsrecht. Bij sommige afgevaardigden vind ik steun voor het regeringsstandpunt om hierover geen bepaling in de Grondwet op te nemen. Ik denk hierbij aan de heren Rietkerk, Tilanus en Ab-ma. Bij anderen -de heren Drees, Waltmans, Bakker, Vellenga en De Koning -hoorde ik meer kritische geluiden. Het is noodzakelijk, dat wij het eerst eens worden over het begrip 'staking'. De heer Drees heeft aangevochten dat onder stakingsrecht kan worden verstaan het recht op collectieve actie van Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2122

De Gaay Fortman werknemers tot het neerleggen van hun werk. Ik wil de heer Drees erop wijzen, dat op grond van de historische ontwikkeling als algemeen geldend wordt aanvaard, dat staking het collectief neerleggen door de arbeiders van de arbeid is met het oogmerk een zeker doel te bereiken. Dat doel ligt dan binnen of buiten hun eigen belangensfeer. Dat betekent echter niet, dat zij dat doel zullen bereiken. Het kan ook zijn dat zij zonder dat doel bereikt te hebben straks weer aan het werk gaan. Het collectief karakter van de staking vindt men al in een commentaar van Meijers op de bepalingen omtrent de arbeidsovereenkomst in het Burgerlijk Wetboek. Men vindt het bij Sidney en Beatrice Webb, bij Henri Polak en ook reeds in de handelingen van het Christetijk Sociaal Congres van 1891. Als de Regering ervan uitgaat dat staking het collectief neerleggen van het werk door arbeiders is en als zij in dat verband spreekt over stakingsrecht, dan beweegt zij zich naar mijn mening in de sfeer waarin tot nu toe steeds over de staking werd gesproken.

De heer Drees (DS'70): Ik heb niet aangevochten dat collectieve acties van werknemers in die geest tot staking behoren. Ik heb echter wel gezegd, dat men bij stakingsrecht aan veel meer kan denken. Het Europees Sociaal Handvest spreekt om te beginnen ook over collectieve acties van werkgevers en niet alleen over collectieve acties van werknemers. Het begrip 'staking' komt in onze wetgeving -ik denk aan de fiscale wetgeving -ook voor ten aanzien van een geïsoleerde staking van een onderneming. Verder is er in bezettingstijd ook gesproken over het staken door vrije beroepsoefenaren, in dit geval de doctoren. Dat komt ongetwijfeld voor en het is belangrijk om daaraan te denken. In Nederland hebben wij de laatste jaren ook allerlei acties van zelfstandigen e.d. gezien. Het is daarom beter om het vrij nauwkeurig te omschrijven. Als men met staking collectieve acties van werknemers, van werkgevers of van zelfstandigen bedoelt, dan moet men dat erbij zetten. Immers, veel mensen zien een staker als iemand, die het werk tijdelijk neerlegt, maar zij zien zich zelf niet als bijvoorbeeld een consument van de medische dienst waarvan wij verstoken blijven als daar gestaakt wordt. Het is daarom goed, het in bredere zin te zien. Als men het. echter alleen in enge zin wil behandelen, zal het ook in enge zin moeten worden omschreven Minister De Gaay Fortman: Op de andere opmerkingen van de heer Drees kom ik nog. Ik heb slechts beoogd het volgende te zeggen: Iedereen, die hoort spreken over staking en het recht op staking, denkt aan het collectief neerleggen van het werk door arbeiders. Daarover zal geen verschil van mening bestaan. Dat men in een meer uitgebreide zin ook wel eens spreekt over een staking van artsen, van advocaten of van andere lieden, neemt niet weg dat in het normale spraakgebruik" nationaal en internationaal -bedoeld wordt het recht van arbeiders om het werk collectief neer te leggen. Zo wordt dat verstaan in artikel 6 van het Europees Sociaal Handvest en in artikel 8 van het United Nationsverdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Daarom zie ik het neerleggen van werk door beoefenaren van vrije beroepen of het sluiten van een bedrijf door de ondernemer niet als staken in de hier bedoelde zin. Men kan er natuurlijk over discussiëren -de geachte afgevaardigde is deze discussie al begonnen -hoe wij het stopzetten van die activiteit moeten beoordelen en of die categorieën daarop al dan niet recht hebben. In het kader van de erkenning van het stakingsrecht in Nederland acht ik een discussie over dit punt echter niet zinvol. Met het stakingsrecht als recht van werknemers om collectief het werk neer te leggen ben ik aangeland bij het voorstel dat de Federatie Nederlandse Vakbeweging heeft gedaan. De heer Waltmans heeft gevraagd, wat mijn mening daarover is. Ik zal deze nu geven, waarbij ik misschien een klein voorschot neem op wat nog bij de artikelsgewijze behandeling naar voren zal komen. Ik behandel deze vraag nu, omdat deze kwestie naar onze mening niet bij de artikelsgewijze behandeling aan de orde zal komen. Ik zie in het voorstel van de FNV staan: ...behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet betekent de formele wet. Ik signaleer alvast dat dan geen delegatie mogelijk is, maar dat is niet het hoofdpunt. De hoofdvraag is, hoe men de verantwoordelijkheid volgens de wet in dit verband moet uitleggen. Betekent de wet hier een specifieke wettelijke regeling van het stakingsrecht? Dan dwingt de grondwetsbepaling, die de FNV voorstelt, toch tot een wettelijke regeling. Daarover hebben wij in de schriftelijke stukken gezegd, dat het geen realistische benadering zou zijn, in het licht van de huidige omstandigheden, de Grondwet een wettelijke regeling van het stakingsrecht dwingend voor te schrijven. Of moet men het woord 'wet' in het voorstel van de FNV uitleggen in die zin, dat het slaat op het Burgerlijk Wetboek? Dan komt men terecht bij artikelen zoals 1401 BW (de onrechtmatige daad) en bij de bepalingen over de arbeidsovereenkomst (de artikelen 1637a en volgende), alsmede bij artibel 1374 van het Burgerlijk Wetboek, dat bepaalt dat overeenkomsten te goeder trouw moeten worden ten uitvoer gelegd. Dat artikel heeft naar de nieuwe jurisprudentie van de Hoge Raad ook betrekking op de inhoud van de overeenkomst. Het komt er allemaal op neer dat de afweging van het stakingsrecht tegenover andere belangen wordt overgelaten aan de rechter. Die afweging verricht de rechter nu al, niet tot ieders tevredenheid naar het schijnt. Als het voorstel van de FNV in de Grondwet zou komen te staan, zou bij die afweging nog een complicatie komen, namelijk een grondwetsbepaling die de staking als recht erkent. Wil de rechter nog andere belangen laten prevaleren -en daarvoor kunnen aanvaardbare redenen zijn -dan wordt de rechtsbasis, waarop hij dat kan doen, wel heel smal, indien hij ook nog te maken heeft met een grondwettelijke bepaling die het stakingsrecht zonder meer als recht erkent. Alles wat de rechter dan wil doen, moet op basis van een uitleg van artikel 1401 BW of van artikel 1374 BWgebeuren. Mij lijkt dat dan toch de feitelijke noodzaak zal ontstaan voor een specifieke wettelijke regeling van het stakingsrecht. Voor het slagen van zo'n onderneming zijn op dit moment de voortekenen niet gunstig. Ik zou het daarom niet verstandig vinden, een bepaling zoals door de FNV is voorgesteld in de Grondwet op te nemen. Men weet niet, waaraan men begint, als men dat doet De geachte afgevaardigde de heer Rietkerk heeft gezegd dat de discussie nog niet uitgekristalliseerd is. De geachte afgevaardigde de heer Tilanus gebruikte vrijwel dezelfde woorden. Ik sluit mij bij dat oordeel aan. Op dit momentzou het voorbarig zijn, de Grondwet een wettelijke regeling van het stakingsrecht te laten voorschrijven, hetzij rechtstreeks, hetzij indirect door het stakingsrecht als subjectief recht in de grondwet op te nemen. Wat ik nu zeg, geldt natuurlijk a fortiori voor de suggestie van de geachte afgevaardigde de heer Bakker om het stakingsrecht zonder enige beperking in de Grondwet vast te leggen. Dat zou ons naar de mening van de Regering nog verder van huis brengen. Een ordelijke samenleving kan zich een absolute stakingsvrijheid niet permitteren. Men leze het werk van Harold Laski 'Trade-unions in the new society.'.

Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2123

De Gaay Fortman Mijnheer de Voorzitter! Hiermee kan ik in eerste termijn besluiten. Mij is nog gevraagd, wat de waarde is van de grondwetsherziening. Ik overschat de waarde daarvan niet, maar ik ben ook niet bereid deze te onderschatten. Het gaat erom, de Grondwet te herschrijven, aan te passen en een moderne vormgeving te doen zijn van de staatsrechtelijke grondslagen van de Nederlandse Staat. Het is juist, dat voorstellen tot ingrijpende staatkundige veranderingen zijn verworpen, maar wat overblijft, is zeker de moeite waard om het tot stand te brengen. Als men nog zou twijfelen, dan zouden de wetsontwerpen betreffende de klassieke en de sociale grondrechten reeds voldoende moeten zijn om het belang van deze herziening duidelijk te maken. D De heer Simons (Regeringscommissaris voorde Grondwetsherziening): Mijnheer de Voorzitter! Er zijn voor mij min of meer theoretische vraagstukken overgebleven, die echter naar mijn mening toch wel van belang zijn voor de beoordeling van de ontwerpen die aan deze Kamer zijn voorgelegd. Om te beginnen, wil ik opmerken dat ik het op hoge prijs stel, dat ik bij de behandeling van concrete wetsontwerpen, dus na de behandeling van de nota, bij mag dragen tot de beantwoording van de naar mijn mening bijzonder interessante beschouwingen die door de Kamer aan die ontwerpen zijn gewijd. Ik wil eerst nog iets zeggen over het karakter van die Grondwet en van het karaktervan de herziening ervan. De geachte afgevaardigden mevrouw Kappeyne van de Coppello en de heren Jongeling, Van Mierlo, Van der Sanden, Veerman en Waltmans hebben daarover opmerkingen gemaakt en vragen gesteld. Zij zouden nog wel eens willen horen hoe van theoretisch standpunt uit gezien een Grondwet moet worden beschouwd. Ik was de mening toegedaan dat zij daaraan op zich zelf geen behoefte zouden hebben, maar ik ben uiteraard bereid daarover iets te zeggen. Ik kan dat betrekkeiijk kort doen, omdat ik het in grote lijnen eens ben met hetgeen zij omtrent de betekenis van de Grondwet en van deze herziening hebben gezegd. Ik sluit mij ook zeer graag aan bij hetgeen mijn voorgangers vanachter deze tafel, de Minister-President en de Ministervan Binnenlandse Zaken, hierover hebben gezegd. Mijnheer de Voorzitter! Soms is de totstandkoming en aanvaarding van een Grondwet van een volk van bijzonder groot gewicht. Dat is bij voorbeeld het geval -een enkele van de sprekers heeft dat al opgemerkt -wanneer dit verbonden is, of zelfs voorafgaat aan het verkrijgen van de onafhankelijkheid van een land. Wij hebben dit nog verleden jaar in Suriname kunnen zien, toen de aanneming van de Grondwet in unanimiteit door de gehele volksvertegenwoordiging de laatste belemmering wegnam voor het uitroepen van het eigen staatsbestel. Ook is het mogelijk dat een nieuwe Grondwet uiting geeft aan het tot stand brengen van een nieuwe staatsvorm, ofwel een vormgeving aan of een bekrachtiging van een zeer gewichtig element in de structuur van het staatsbestel vormt. Wij hebben daarvan ook voorbeelden in onze eigen Nederlandse staatkundige geschiedenis. Terecht heeft de heer Jongeling genoemd de Unie van Utrecht van 1579. Hij heeft daarvan gezegd -ik ben dat met hem eens -dat men die kan beschouwen als een Grondwet van de Verenigde Zeven Provinciën bij het begin van hun onafhankelijkheid. Dan komen de staatsregeling van 1798 en vervolgensik sla er dan een paar over -de Grondwetten van 1814en 1815. Die regelden de inrichting van nieuwe staatsvormen en daarvan was de aanvaarding telkens een diep insnijdende wijziging in ons staatkundig bestel of ging daarmee gepaard. Dan komen daarna de grondwetswijzigingen van de Grondwet van 1815. In het bijzonder de grondwetswijzigingen van 1848 en van 1917 markeerden gewichtige veranderingen in ons staatsbestel. Er zijn sindsdien ook nog talrijke wijzigingen van de Grondwet geweest. Daarvan mag de betekenis op zichzelf niet worden onderschat. Telkens brachten zij immers wijzigingen aan in het oude staatsstuk. Die wijzigingen waren noodzakelijk, althans ten zeerste wenselijk, door veranderingen in de omstandigheden en door ontwikkelingen in de denkbeelden.

Al die wijzigingen nemen echter niet weg dat de Grondwet, ook al kennen wij daaraan misschien niet meer die grote betekenis toe die daaraan bijvoorbeeld in het jaar 1848 werd gehecht, in het geheel van de Nederlandse staatsinrichting een waardevol basiselement is gebleven. Voor ons klinken de woorden die Thorbecke, de leidende geest van de grondwetsherziening van 1848, sprak wat vreemd. Hij zei': Een staatsregeling kan de politische zin en wil, hiertoe nodig, niet scheppen, maar zij kan die onderdrukken of wekken en bevorderen. De Grondwet -zoals die tot dan toe gold -sloot volkskracht buiten. Zij moet die nu in alle aderen des Staats trachten op te nemen. Dit geschiedt zowel door uitbreiding van de individuele vrijheid van ontwikkeling en handeling, ais door een oprecht stelsel van vertegenwoordiging in lands-, provincie-en plaatselijke gemeentezaken.' Dergelijke woorden hadden hun vol-Ie betekenis in de tijd waarin zij werden uitgesproken. Wij zijn nu echter gekomen in een tijd waarin aan de Grondwet niet meer zulk een gewicht wordt gehecht. Wanneer de Grondwet eenmaal democratische instellingen heeft mogelijk gemaakt, die sinds lang functioneren, dan zijn die een vaste verworvenheid van onze samenleving geworden. Zij kan dan -zoals Scholten destijds over het Burgerlijk Wetboek sprak -als rustig bezit wel belangrijk blijven voor ons, maar op zichzelf zal die Grondwet ons niet meer inspireren of opwekken. Toch ontneemt dit niet de waarde aan dit element van onze staatsstructuur. Zij moet regelmatig worden herzien, maar niettemin -juist ook door die wijzigingen -vormt zij telkens de bevestiging van de grondslagen van onze staatsinrichting. De Grondwet bevat twee gedeelten van die grondslagen. Allereerst de formulering van de rechten van de burgers tegenover de Staat. De rechten die de burgers bezitten zijn het ontzien van hun vrijheid, het eerbiedigen van hun persoonlijkheid en het vrij kunnen ontplooien van hun activiteiten. Die rechten vinden wij verwoord in de klassieke grondrechten. Daarnaast -dat is hier al in ruime mate naar voren gebracht -is er een nieuw element dat bij deze grondwetsherziening aan de volksvertegenwoordiging is voorgelegd. Dat element is het formuleren van wat niet zijn sub-jectieve rechten van de burgers tegenover de overheid en die niet zozeer bestaan in het afbakenen van een sfeer van vrijheid, maar die onder woorden brengen de aanspraken van diezelfde burgers op een taakvervulling door de overheid, die gericht is op het verwezenlijken van materiële voorwaarden voor welvaart en welzijn en voor ontplooiing daarvan. Zij kunnen het bezit van de vrijheidsrechten de vereiste ondergrond en, in zekere zin, een omgeving verschaffen. Dat element, de sociale grondrechten, heeft in onze tijd meer en meer aan betekenis gewonnen. Wij doen er goed aan, die aanspraken neer te leggen in het deel van de Grondwet dat het richtsnoer blijft voor de verhouding tussen overheid en burger.

Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2124

Simons Het geheel van beide, de klassieke en sociale grondrechten, vormt het onderwerp van het huidige onderzoek. Het is een van de twee belangrijke bestanddelen van de Grondwet. Op zichzelf is er, bij aanneming in eerste lezing van dat eerste onderdeel, alleszins reden om het na de voor de herziening voorgeschreven ontbinding en nieuwe verkiezing van de Kamers aan de nieuwe Kamers voor te leggen, in de hoop dat het daar met een belangrijke consensus, blijkend uit de meerderheid van tenminste tweederde der uitgebrachte stemmen, wordt aangenomen. Er is nog een tweede element van de behandeling dat, althans voor het overgrote deel, in eerste lezing behouden blijft voor een volgende periode van vier jaren. Dat is het vastleggen van de voornaamste structuur van de staatsinstellingen, die binnen het door de Grondwet getrokken kader kunnen functioneren. Er wordt hierbij terecht veel overgelaten aan het ongeschreven staatsrecht en aan de praktische werking van de staatsinstellingen. Bei-de kunnen van tijdperk tot tijdperk verschillen, maar het kader wordt gegeven door de bepalingen in de Grondwet. Die bevatten de voornaamste regelen voor de structuur en de werking van die staatsinstellingen alsmede regelingen voor hun onderlinge verhouding. Nu is het de vraag, of er reden is voor deze herziening. Daarover heeft de Regering met de Kamer beraadslaagd door middel van een nota. Daarover is vanmorgen ook nog gesproken. Ik zal de betogen hierover niet herhalen. De gedetailleerde bespreking van de ontwerpen die voor ons liggen, zal misschien nog wat verschillen van mening naar voren brengen, maar ik hoop dat in deze gedachtenwisseling deze verschillen van mening tussen Kamer en Regering tot een oplossing kunnen worden gebracht. Men heeft zich hier en daar nog wel gestoten aan de delegatie, ofschoon men de noodzakelijkheid van een delegatiemogelijkheid erkent. De delegatie is in de schriftelijke voorbereiding behandeld in de paragraaf terminologie. Hierover hebben mevrouw Kappeyne van de Coppello en de heren Abma, Veerman en Waltmans gesproken. De heer Evenhuis sprak hierover in een ander verband, namelijk in dat van het wetsontwerp inzake het onderwijsartikel. Ik meen dat er over het algemeen wel begrip is voor de mening van de Regering dat het wenselijk zou zijn, door een bepaalde woordenkeuze in de Grondwet aan te geven, bij welke artikelen de wetgever de taak van het geven van voorschriften geheel of gedeeltelijkzou mogen delegeren. Daarvoor zijn bepaalde termen gekozen, zoals het gebruik in enigerlei vorm van het werkwoord 'regelen' of het gebruik van de term 'bij of krachtens'. Dat systeem wordt gevolgd in alle wetsontwerpen tot herziening van de Grondwet, niet slechts in die, welke betrekking hebben op de grondrechten. Slechts de terminologie is -betrekkelijk -nieuw. De term 'bij of krachtens' is in de wetgeving reeds sinds lang in gebruik. Zij geeft onomwonden de mogelijkheid van overdrachtvan bevoegdheden. Devariaties op de term 'regelen' zullen bij aanvaarding voor de Grondwet de betekenis krijgen, dat zij overdracht van voorschrift gevende bevoegdheid toelaten. Ook dit denkbeeld is niet nieuw, want dit voorstel van de Regering volgt de lijn die al is aangegeven door twee staatscommissies, namelijk de commissie-Van Schaik en de commissie-Cals-Donner. Daar tussenin was er nog de Proeve, die hetzelfde vermeldde. De delegatiemogelijkheid is op zichzelf ook niet nieuw. Delegatie door de wetgever aan andere overheden, ook ten aanzien van taken die hem bij grondwettelijke bepaling zijn voorgeschreven, is een sinds lang erkende noodzakelijke methode geworden, noodzakelijk om praktisch de taak van het geven van voorschriften met voldoende aanpassingsmogelijkheden aan zich soms snel voordoende wijzigingen in omstandigheden goed te kunnen verrichten. Wat die voorgestel-de terminologie beoogt, is niet anders dan het scheppen van duidelijkheid op dit punt voor de toepassing van de Grondwet. Ik had de indruk dat ook voor die gedachte bij de geachte afgevaardigden die hierover spraken, begrip bestond. Er zijn echter nog wel wat belangrijke vragen naar voren gekomen. Er is beduchtheid naar voren gekomen, dat de delegatiemogelijkheid zich ook zou uitstrekken tot overdracht van voorschriftgévende bevoegdheid aan organen van lagere publiekrechtelijke lichamen, met name aan provincies en gemeenten. Nu wil ik graag van deze gelegenheid gebruik maken om een misverstand ter zake, dat niet zo zeer in uw midden bestaat, rnaar dat wel hier en daar naar aanleiding van de grondwetsontwerpen in artikelen naar voren is gekomen, te bespreken. Eigenlijk wordt gezegd dat bij overdracht van voorschriftgevende bevoegdheid aan organen van provincies en gemeenten niet gesproken mag worden van delegatie. Wij zouden hier zijn op het terrein van het zogenaamde medebewind, het roepen van de besturen van provincies en gemeenten tot het geven van medewerking aan hogere regeling. Zo vond de klassieke schrijver over ons gemeenterecht Oppenheim wetgeving die voorschreef dat bij voorbeeld een gemeenteraad een verordening moest vaststellen -dat gebeurde al in 1900, bij de Woningwetten aanzien van bouwverordeningen die door de gemeenteraden moesten worden vastgesteld -in strijd met het stelsel van de Grondwet, want -zei hij-de Grondwet kent aan de gemeenten autonomie ten aanzien van het vaststellen van verordeningen toe. De praktijk hield echter met zijn bezwaren geen rekening. Dat is ook bij het toelaten van regelingen door organen van lagere lichamen de gebruikelijke vorm van medebewind geworden. Mijn leermeester Kranenburg trachtte als het ware de vrede tussen de twee kampen te bereiken door te spreken over een tussenvorm tussen autonomie en medebewind. Het wordt echter een normaal geval geacht en het is talrijke malen in de wetgeving toegepast. Nu is het direct al van belang, ook voor de beoordeling van de praktische uitvoering, dat ik daarbij wijs op enkele variaties die daarbij mogelijk zijn. Soms wordt door de wet al vrijheid gelaten de verordening al dan niet vast te stellen. Dat is bijvoorbeeld in de Hinderwet gebeurd. Soms wordt goedkeuring van de verordening door hoger bestuur voorgeschreven, bijvoorbeeld bij de Woningwet. Voor andere gevallen bestaat een mogelijkheid voor de wetgever indien het gaat om de voorschriftgevende bevoegdheid te delegeren aan organen van lagere publiekrechtelijke lichamen, zich daarbij een bepaald toezicht voor te behouden. Wanneer dergelijke bepalingen ontbreken, dan bestaat bij provincies en gemeenten het algemene repressieve toezicht door de Kroon op hetgeen de lagere publiekrechtelijke lichamen ook op het terrein van medebewind aan regelingen mochten hebben vastgesteld. Dan is vernietiging mogelijk in-dien de centrale overheid van mening mocht zijn dat de lagere wetgever te ver zou zijn gegaan.

Ik breng dit in de eerste plaats naar voren omtrent de gebruikelijkheid van het systeem waarbij de wet aan organen van lagere lichamen regelgeving voorschrijft of toelaat. Dat is zeker na Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2125

Simons driekwart eeuw wetgevingspraktijk op dit terrein als medebewind te beschouwen. Met de term medebewind wordt echter slechts één aspect van het verschijnsel aangeduid. Het is het aspect waarbij op de besturen van provincies en gemeenten de plicht rust aan een dergelijke opdracht te voldoen. Van de zijde van de centrale wetgever gezien echter,is het geven van zo'n opdracht niet anders dan delegatie. Het is daarom, dunkt mij, niet misplaatst de term delegatie ook niervoor te gebruiken, al geeft het slechts één aspect van de verhouding tussen de centrale wetgever en de besturen van provincies aan. De tweede vraag luidt, en die is misschien praktisch van meer betekenis wanneer men gewend is geraakt aan het gebruik van deze term hiervoor, of het wenselijk is zo'n mogelijkheid tot delegatie aan lagere lichamen dan de centrale wetgever te geven. Ik beperk mij nu tot de voor ons liggende ontwerpen. Die wenselijkheid is bij sommige bepalingen zeer duidelijk aanwezig. Ik noem hier de tweede leden van artikel 1.6, dat handelt over vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en de kwestie van de uitoefening daar-van buiten gebouwen en besloten plaatsen, en artikel 1.9, het recht van vergaderen en betogen. Daar gaat het om het stellen van regels ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden. Daarbij kunnen plaatselijke omstandigheden voor bepaalde gemeenten of streken uiteenlopende regelingen noodzakelijk of wenselijk maken. Dat betekent in het geheel niet dat de centrale overheid op dergelijke regelingen geen vat zou hebben. Er bestaat -zoals ik reeds zei -de mogelijkheid dat in de wet, die dergelijke lokale regelingen zou toelaten of voorschrijven, hierop een preventief toezicht wordt ingesteld. Ook is er dan nog altijd de mogelijkheid van het repressieve toezicht. Dat kan, dunkt mij, ook het bezwaar wegnemen dat de geachte afgevaardigde de heer Abma opperde, namelijk dat langs de weg van provinciale of gemeentelijke verordeningen een uiteenlopende rechtstoestand in diverse gedeelten van het land zou kunnen ontstaan. De centrale wetgever heeft het dus in de hand om, indien hij dit wenselijk acht, voorschriftgevende bevoegdheid te delegeren, daaraan voorwaarden te verbinden -zoals een dergelijke voorafgaande goedkeuring die ik noemde, of andere -, maar ook zo nodig kan de centrale overheid van zijn algemene repressieve bevoegdheid gebruik maken. Verschillende rechtstoestanden welke niet door de plaatselijke omstandigheden zouden worden gerechtvaardigd, zouden op die wijze kunnen worden voorkomen of opgeheven. De Grondwet -volgens de ontwerpen die voor ons liggen -staat trouwens dergelijke delegaties niet in onbeperkte mate toe. Er zijn om te beginnen heel wat bepalingen in het wetsontwerp klassieke grondrechten die in het geheel geen delegatie toelaten. Ik noem de artikelen 1.4 over verkiezingen; 1.6, eerste lid, over vrijheid van godsdienst of levensovertuiging; 1.7, eerste en derde lid, over vrijheid van meningsuiting; 1.8 over het recht op vereniging; 1.9, eerste lid, over de erkenning van het recht tot vergadering en betoging; 1.11, tweede lid, over de voorschriften voor het binnentreden in een woning tegen de wil van de bewoner; 1.12 over het brief-, telefoon-en telegraafgeheim; 1.14, tweede lid, over de habeas corpusbepaling en 1.16 over het ius de non evocando. Voor een groot deel is delegatie in totaal dus al niet toegestaan; dat is een welbewuste keuze geweest. Dan zijn er ook bepalingen volgens welke wel voorschriftgevende bevoegdheid -ook aan besturen van lagere, publiekrechtelijke lichamen -zou kunnen worden overgedragen, maar waarbij die bevoegdheid slechts bestaat voor de in het grondwetsartikel aangegeven doeleinden. Ik noemde reeds de artikelen 1.6 en 1.9, waarvan telkens het tweede lid, waar de voorschriften slechts mogen worden gegeven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Wordt dit alles in aanmerking genomen, dan meen iktoch wel te mogen betwijfelen of de vrees, dat de centrale wetgever bij het regelen van de mate van delegatie aan organen van gemeente of provincie niet voldoende wijsheid zou bezitten om van die bevoegdheid een passend gebruik te maken -een vrees die de geachte afgevaardigde de heer Veerman koesterde -voldoende gerechtvaardigd zou zijn. Ik meen dat in dit opzicht vertrouwen mag worden gesteld in het inzicht en de ervaring van Regering en Staten-Generaal, die te zamen de centrale wetgever vormen, om niet te ver te gaan bij het gebruik maken van zodanige delegatiebevoegdheid; een delegatiebevoegdheid die, zeker voor vele gevallen, een goede oplossing zal verschaffen met als veiligheidsklep nog steeds de mogelijkheid om, ook indien geen voorafgaand toezicht is voorzien, van het repressieve toezicht gebruikte maken dat in dit opzicht aan de centrale overheid toekomt. Ik ben nu aan het eind van mijn betoog over de delegatie, maar er zijn nog enkele andere punten die ik gaarne zou willen bespreken, in de eerste plaats het punt van de horizontale werking van grondrechten. Daarover is door vele geachte afgevaardigden gesproken: wederom mevrouw Kappeyne van de Coppello en de heren Veerman, Huijsen en Roethof. Ik had over het geheel de indruk dat zij niet afwijzend stonden tegenover de gedachte horizontale werking van de grondwetsbepalingen niet af te wijzen. De memorie van toelichting doet eigenlijk niet anders dan dit; die sluit niet uit dat er aan de bepalingen omtrent grondrechten -naast hun directe verticale werking tussen overheid en burger, zulks ongeacht of de overheid hierbij publiekrechtelijk dan wel privaatrechtelijk optreedt -ook in het rechtsverkeer tussen de burgers onderling en met name door de rechter bij verschillen tussen hen, betekenis zal worden toegekend. Ik meen dat het een gezonde gedachte is om aan dergelijke belangrijke vrijheden en rechten, welke met name in de grondrechtsbepalingen aan de burgers worden gegeven, niet bij voorbaat werking te doen onthouden in andere maatschappelijke verhoudingen dan die tussen burger en overheid. Zelfs de staatscommissie-Cals-Donner, die te dien opzichte afwijzend stond, erkende dat aan de grondrechten algemene rechtsbeginselen ten grondslag liggen, welke in de gehele sarhenleving kunnen doorwerken. Enige andere mogelijkheden waardoor grondrechten in horizontale verhoudingen betekenis kunnen hebben, zijn in de memorie van toelichting en in verdere stukken genoemd. Het minst vér gaande is de opdracht aan de wetgever c.q. de overheid, een nader te formuleren belang of beginsel ook in particuliere verhoudingen te verwezenlijken. Ik zeg 'het minst ver gaand' omdat men hierbij nog niet aan een zeer sterke werking van horizontale aard denkt, want het is dan toch weer een activiteit van de overheid waarom wordt gevraagd. Het kan het geval zijn ten aanzien van de instructienormen die men bij een aantal sociale grondrechten aantreft. Een verder gaande grondrechtsnorm, die als het ware uiting geeft aan een algemeen rechtsbeginsel en die langs deze weg in horizontale verhoudingen doorwerkt.

Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2126

Simons Er worden nog andere mogelijkheden genoemd. Het is mogelijk, dat een grondrecht zo gewichtig is, dat het ook voor horizontale verhoudingen slechts afwijkingen toestaat die tot een beperkingsclausule herleidbaar zijn. Ik ben geneigd, de bepaling inzake de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging als een dergelijke bepaling met een duidelijke horizontale werking te beschouwen. Het is echter bijzonder moeilijk, vrijwel onmogelijk, bij iedere grondrechtsbepaling aan te geven of en zo ja, op welke wijze zij een horizontale werking heeft of zou kunnen hebben. Ik meen ook dat, zelfs indien dit op het ogenblik mogelijk ware, het niet wenselijk zou zijn dit te doen. De voorschriften bepalen, zoals zij zijn gegeven, allereerst de verhouding tussen burger en overheid. Tevens oefenen zij een invloed uit op andere maatschappelijke verhoudingen die vaak alle minder goed zijn te rubriceren. Dit zal met name aan de rechter moeten worden overgelaten, die door een bepaal-de formulering niet mag worden gehinderd in het erkennen van min of meer ongeschreven recht dat hij, in verband met de grondrechtsbepalingen, als passend in het voor hem liggende geval beschouwt. Indien ergens, dan zal hier de ruimte moeten worden gelaten voor een rechtsontwikkeling die niet mag worden belemmerd door al te stringente opsommingen of beperkingen in de Grondwet. Zij moet echter wel toelaten om, ook in veranderde omstandigheden, tot een oplossing in de geest van die bepalingen der Grondwet te geraken.

De heer Van der Sanden (KVP): Mag ik de regeringscommissaris vragen of men, met deze formulering van de horizontale werking en het overlaten daarvan aan de rechter, toch niet tot een soort van toetsing komt als het gaat om de horizontale werking van deze specifieke grondrechten?

De heer Simons: Ik dank de heer Van der Sanden voor deze vraag, die mij de gelegenheid geeft, dit te verduidelijken. Er is op dit punt geen sprake van toetsing, van wetten die zouden worden getoetst aan het grondrechtsartikel. De vraag is daarentegen, of niet in de geest van het grondwetsartikel een reden door de rechter zou kunnen worden gevonden om in particuliere verhoudingen, bij voorbeeld bij uitlegging van een contract of de toepassing ervan, tot de overtuiging te komen dat deze uitlegging of toepassing niet toelaatbaar te achten is maar, integendeel, dat aangenomen moet worden dat dit grondrechtsartikel geldt voor een specifieke verhouding tussen de burgers onderling, met het oog op het grondrechtsartikel en het algemene rechtsbeginsel dat daaruit spreekt, dan wel met het oog op de eventuele horizontale werking ervan. Dit ligt buiten het terrein van wat wij de toetsing noemen. Wat wordt getoetst is de bijzondere rechtsverhouding, bij voorbeeld een contract, aan de grondwet, zoals vele malen een contract wordt getoetst -dat staat ook in het BW; een contract is niet geldig wanneer het in strijd is met de openbare orde of de goede zeden -aan wetten. Dit zal niet minder gebeuren met grondwetsartikelen.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik begrijp dat de Regering er-van afziet, al bij de artikelen aan te geven of een horizontale werking wenselijk is of niet, en of zij mogelijk is. Ik begrijp dat het onder andere aan de rechters wordt overgelaten. Het is in het verleden voorgekomen dat de rechter in een bepaald geval horizontale werking heeft toegestaan. In de interpretatie wordt dan later de conclusie eraan verbonden dat dus horizontale werking mogelijk is. Is het niet veel gevaarlijker bij dergelijke incidentele gevallen horizontale werking te laten toestaan, wat voor de rechter misschien nog minder te overzien is in zijn totale uitwerking dan voor Regering en parlement?

De heer Simons: De geachte afgevaardigde noopt mij nog duidelijker te zijn. De horizontale werking moet van geval tot geval en reeks van gevallen tot reeks van gevallen worden beoordeeld. Er is ook sprake van een zekere rechtsontwikkeling. De rechter vindt een duidelijk richtsnoer in de memorie van toelichting, waarin wordt gezegd, dat met deze grondwetsherziening wordt beoogd een aantal bepalingen vast te stellen en waarbij wordt erkend dat zij in beginsel horizontale werking kunnen hebben. Geen rechter zal in de toekomst, wanneer het zo wordt aanvaard en het Parlement zich er in twee lezingen mee heeft verenigd, kunnen zeggen dat horizontale werking uitgesloten is, en dat hij zich houdt aan het stelsel van de staatscommissie Cals-Donner. Een redelijke uitleg zal tot de conclusie moeten leiden dat horizontale werking wel is toegestaan. Daarna zal van geval tot geval en van groep van gevallen tot groep van gevallen moeten worden nagegaan in hoeverre die horizontale werking moet worden toegekend.

Er zijn wel bepalingen die duidelijk alleen betrekking hebben op de verhouding tussen overheid en burger. Dan moet de rechter zeggen dat hij in particuliere verhoudingen daarmee niette maken heeft. Ook kan de rechter tot de conclusie komen -daartoe is al enige aanloop te vinden in onze jurisprudentie -als het gaat om bijvoorbeeld de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging dat het strijdig is met het beginsel van die vrijheid om aan te nemen dat een contractuele bepaling, die een discriminerend onderscheid maakt tussen personen van verschillende godsdiensten, geoorloofd zou zijn, terwijl zij bijvoorbeeld belemmeringen zou opleggen aan de uitoefening van het belijden van een godsdienst of levensovertuiging. Zo zijn er allerlei mogelijkheden. Ik ben er niet bezorgd voor dat de rechter in de toekomst in het geheel van de geschiedenis van deze bepalingen, vooral gezien hetgeen in de memorie van toelichting en de schriftelijke gedachtenwisseling die daarop is gevolgd, is gezegd, niet wil zien dat de deur is opengezet -voor zover dat al niet was gebeurd -voor het toekennen in passende gevallen van horizontale werking aan grondrechtsbepalingen. De leer van de algemene beperkingen van de grondrechten, die door de commissie-Cals-Donner is erkend, is in de memorie van toelichting afgewezen. Over het geheel had ik de indruk, dat de Kamer daarmede wel kon instenv men. De geachte afgevaardigde de heer Roethof verklaarde zich daarme-de uitdrukkelijk akkoord, maar toch heeft de geachte afgevaardigde de heer Veerman daarover met enige twijfel gesproken. Hij heeft een aardig beeld gebruikt. Hij vroeg zich af, of de leer van de algemene beperkingen, die als het ware door de voordeur het huis der grondrechten was uitgejaagd, daarin niet bij het systeem van de Regering door de achterdeur wordt toegelaten. Nu moet ik hem toegeven, dat de tegenstelling tussen het systeem van de staatscommissie en dat, hetgeen de Regering voorstelt, niet zo scherp is, dat van een tegenstelling tussen zwart en wit zou kunnen worden gesproken. De vraag is echter, welk uitgangspunt men moet kiezen voor de formulering van de grondrechten en van de toelichting, die hierbij wordt gegeven. Naar de mening van de opstellers van het regeringsontwerp en van de toelichting is het voor het waarborggehalte van de klassieke grondrechten wenselijk, dat daarin de mogelijkheden van beperking uitdrukkelijk worden genoemd.

Tweede Kamer 15 december 1976

Grondwet

2127

Simons Dat gebeurt, hetzij door het aangeven van doelcriteria voor beperkingen, hetzij door procedurevoorschriften, hetzij ook door voorschriften omtrent de competentie van degenen, die beperkingen kunnen stellen, zoals de wetgever of degene, die de uitvoering van een bepaling heeft te controleren, de rechter. Zonder meer toe te laten, dat daarna het geheel van de Nederlandse wetgeving beperkingen ook voorde uitoefening van grondrechten zou kunnen meebrengen -dat is de leer van de algemene beperkingen -zou onzes inziens te ver gaan. Dat neemt niet weg, dat ook grondrechtsartikelen redelijk zullen moeten worden uitgelegd en toegepast. Het kan zijn, dat er een situatie ontstaat, waarbij dan formeel tegen de tekst van de grondwet moet worden gehandeld, doch waarbij een redelijk burger daarop nimmer een beroep zou doen om de schijnbaar daarmede strijdige handeling af te weren. Het verschil tussen het stelsel van de Staatscommissie, die de leer van de algemene beperkingen aanvaardt en dat van het regeringsontwerp, dat de algemene beperkingen afwijst, komt neer op een verschil in uitgangspunten. In het regeringsontwerp en de toelichting hierop staat voorop, dat de grondrechtsbepalingen strikt moeten worden toegepast. Er mag dus niet worden getransigeerd met hun strekking en met de begrensde mogelijkheid van beperkingen. Deze begrensde mogelijkheid is bewust in de tekst neergelegd. Dit betekent, dat slechts in uitzonderingsgevallen hiervan zal kunnen worden afgeweken. Het moet als het ware een geval betreffen, waarin het summum jus van de handhaving van de nauwkeurige tekst van het grondrechtsartikel zou leiden tot summa injuria. In dit geval zou men de conclusie mogen trekken, dat een strikte toepassing van het grondrechtsartikel zich hiermee in wezen niet zou verdragen. Ik wil nog even het beeld gebruiken dat de geachte afgevaardigde de heer Veerman bezigde: de voordeur van het huis van de grondrechten blijft gesloten voor algemene uit de rechtsorde voortvloeiende beperkingen; slechts bij hoge uitzondering kan de veel kleinere achterdeur op een kier worden gezet om een wezenlijk gedenatureerd gebruik van de grondrechtbepalingen te voorkomen.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.