De voortzetting van de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake onderwijs - Handelingen Tweede Kamer 1976-1977 16 december 1976 orde 8

Inhoudsopgave van deze pagina:

1. Tekst
2. Meer informatie

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake onderwijs (13874). De algemene beraadslaging wordt hervat. D De heer Abma (SGP): Mijnheer de Voorzitter! Ik heb de eer, de draad van deze discussie weer op te vatten. Als ik het goed bezie, zijn wij bezig met vernieuwbouw in onze constitutie van de porseleinkast. Wij zullen zijn moeders hulp niet kunnen ontberen. De leden van de Raad van State wezen daarop in hun advies. Ik citeer: 'Voorts zal gezien het waarborgkarakter van de onderhavige bepaling de wetgever wijs handelen door van zijn bevoegdheid tot delegatie een voorzichtig gebruik te maken.'. Bij dat 'voorzichtig gebruik' komt de moeder van deze porseleinkast al om de hoek kijken. De Regering stemt er van harte mee in wanneer zij de leden van de Partij van de Arbeid volmondig toegeeft dat van de bevoegdheid van de wetgever, bepaalde taken aan lagere overheden te delegeren, een zeer behoedzaam gebruik zal moeten worden gemaakt. Ik onderstreep 'zeer behoedzaam'. Het geldt inderdaad slechts een onderdeel van de voorgestelde wijziging, zij het een zeer belangrijke. Bovendien komt de vurig gewenste voorzichtigheid in dezen rijkelijk laat in actie. Ik zou willen bepleiten dat die voorzichtigheid reeds optreedt in de fase waarmee wij nu bezig zijn, nu wij beraadslagen over de urgentie van het voorgestelde grondwetsartikel. De voorzichtigheid zou kunnen aandringen op 'handen af van de kast met zijn kwetsbaar goed'. Het is mij niet ontgaan dat de bewindslieden ons in alle toonaarden verzekeren dat het grondwettelijk stramien van het onderwijsartikel onverkort wordt gehandhaafd. Actueel is slechts een precieze inkleding. Maar ach, wat is een precieze inkleding van een zo precieuze aangelegenheid? De wijziging van dit uiterst allergische ar tikel heet urgent vanwege de algehele grondwetswijziging. Daarom moet het geofferd worden op het altaar van systematiek, van eenduidigheid, van gelijke begrippen etc. Die totale grondwetswijziging ging echter niet door. De ziel of de levende kern is verwijderd. De heer Van Mierlo heeft bij de behandeling van de sociale en de klassieke grondrechten daarover met zoveel woorden gesproken. Wie kan dit beter weten dat hij? Trouwens, de Minister-President heeft dit ondubbelzinnig verklaard toen hij constateerde dat van de grondwetswijziging de wilde haren van de zestiger jaren zijn uitgevallen. Waarom moet dan voor die thans niet meer dringende systematiek en homogeniteit dit artikel zo nodig een andere inkleding ontvangen? Waarom moet onze porseleinkast als ijsbreker fungeren? Wij kunnen ons geheel vinden in het artikel van ons geacht medelid de heer Van Ooijen die in het Brabants Nieuwsblad van 6 april 1976 betoogde, dat wijziging van het artikel over de vrijheid van onderwijs niet verstandig is. Ik ben het er van harte mee eens. Dit lijkt mij een kennis, die een ruimer spreidingsgebied verdient dan alleen het Brabantse. De heer Van Ooijen zet uiteen dat het onnodige irritatie wekt en praktisch geen nut heeft. Ik zie geen kans dat beter uit te drukken. Hij zegt er weliswaar bij dat het een persoonlijke opvatting is en niet het standpunt van zijn fractie. Nu ik echter heb gemerkt dat hij hier namens zijn fractie spreekt, heb ik de overtuiging dat hij dit wel verder zal uitdragen. Indien het fractiestandpunt anders zou luiden, kan ik mededelen dat het niet de eerste keer is dat in de parlementaire historie een persoonlijk inzicht in wijsheid een fractiestandpunt ver overtreft. Het stemde ons verheugd dat op de vroede adviezen van de Raad van State veranderingen -onzes inziens verbeteringen -zijn aangebracht en dat er een nota van wijziging verschenen is waarmee wij niet achterop zijn geraakt. De Raad van State vond, volstrekt terecht, dat de criteria zedelijkheid en bekwaamheid niet onder een hoedje -namelijk dat van de geschiktheid -te vangen waren. Wij stemmen daarmee in. Wie a zegt, moet ook b zeggen. Er is in de voorgestelde artikelen nog zo'n dubbel criterium, namelijk bekostigingsvoorwaarden en deugdelijkheidseisen. Dat lijkt ook gereduceerd tot kortweg voorwaarden. Ik meen dat het Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2216

uitgesloten is dat beide begrippen in een titel te combineren zouden zijn. Men kan zich bekostigingsvoorwaarden voorstellen die geen deugdelijkheidseisen zijn en ook het omgekeerde. Ik geef toe dat de grenzen af en toe vloeiend zijn. Soms is het misschien nodig in bepaalde gevallen zowel het gehalte van deugdelijkheid als dat van bekostigingsvoorwaarden vast te stellen. Het kan niettemin aanbeveling verdienen voor een criterium twee aandachtsmiddelpunten te hebben, een soort ellipsachtig criterium dus. Dat zou wel zeer belangrijk kunnen zijn omdat het ene het andere kan verklaren en zodoende beperken en richten. Na deze inleidende algemene beschouwing wil ik ingaan op de aparte onderdelen van het artikel. Om te beginnen kom ik tot de onthoofding van het eventueel eerlang oude artikel 208. De aanhoudende zorg verlaat de directe relatie met de andere onderwijsartikelen en gaat als sociaal grondrecht elders een eigen leven leiden. De reeds bij de vorige behandeling van het wetsontwerp grondrechten en sociale rechten gesignaleerde spanning kan zich ook hier voordoen en de te duchten contaminatie van klassieke grondrechten en sociale grondrechten en eventueel het conflict tussen grondrechten en grondrechten. Overigens zal het voor de bewindslieden op onderwijs niet een zorg minder betekenen. Op hoop van gunstige uitslag vaart het schip van artikel 1.22 met zijn ambitieuze lading, maar het zal wel gekeerd worden door de kade van 1.23. Overigens lijkt het dat dit aparte grondwetsartikel 1.22 exclusief moet gaan fungeren, alleen ten faveure van het bibliotheekwezen. Ik kom tot het eerste lid. Het geven van onderwijs blijft vrij. Dit blijft zoals het was. De vraag kan overigens wel eens opkomen wat vrij onderwijs voorstelt naast de brede stromen van openbaar en bijzonder bekostigd onderwijs. Wij zijn het erover eens dat er behoorlijk toezicht moet bestaan. Wij hebben ook geen moeite met de regels voor bekwaamheid en zedelijkheid. Wij hebben onze voldoening over het handhaven van deze combinatie reeds geuit. Tegen de regel tot bescherming van de gezondheid moeten wij wel bezwaar aantekenen. Wiens of wier gezondheid wordt hiermede bedoeld? Toch niet alleen die van de onderwijsontvangende, heb ik gelezen; dat zij toegegeven, maar wanneer bepaalde eisen worden gesteld ten aanzien van de onderwijsgevende zelf of eventueel de sollicitant voor een onderwijsbetrekking, dan mag geen situatie ontstaan, zoals wel eens bestaat bij sommige andere ambten of beroepen. In dat geval zou ik de stormbal willen hijsen. Op die wijze kan met name de vrijheid van richting op de tocht komen, speciaal de aanstelling van hen, die onderwijs geven. Dit zal niet gebeuren, is ons verzekerd, maar met deze letter van wet, zelfs deze letter van Grondwet liefst, in de hand is wel een en ander mogelijk. Naar ons gevoelen is dit te ruim en te weinig gericht geformuleerd. Het tweede lid, het openbaar onderwijs. Was voorheen het openbaar onderwijs, evenals de belangstelling voor de armen, met dezelfde terminologie een voorwerp van aanhoudende zorg, nu is dat enigszins veranderd. Misschien bewogen beide zich destijds in dezelfde sfeer. Een andere vraag is: wat betekent in feite de eerbiediging van ieders godsdienstige overtuiging en levensovertuiging? Wat houdt dit werkelijk in? Niet zolang geleden heb ik eens een vraag gesteld over een examenvraag, die aan MAVO-leerlingen ook aan hen, die bijzonder onderwijs hadden gevolgd, werd voorgelegd. In die examenopgave werd nogal denigrerend gesproken over het geloof. Het antwoord op die vraag luidde dat die term 'eerbiediging van godsdienstige overtuiging' niet uitsloot, dat de jonge mensen uit een godsdienstig milieu ook niet eens op zijn tijd geconfronteerd moesten worden met loochening, om het zo en niet sterker uit te drukken, van datgene wat zij als godsdienstige overtuiging thuis hadden ontvangen en hun was bijgebracht. Zij behoren toch wel kennis te nemen van wat in de niet-zachtzinnige maatschappij en in de niet altijd even liefelijke samenleving te koop is. Ik kan dat ook nog wel onderschrijven, maar of dat nu via zo'n officiële globale examenopgave moet gebeuren, zonder dat er ook begripvol en weerleggend commentaar bij gegeven wordt, roept bij mij toch wel een aantal bezwaren en bedenkingen op. De uitdrukking dat overal voldoende gelegenheid tot het ontvangen van onderwijs geboden moet worden, kan in-terpretatiemoeilijkheden en ook interpretatiemogelijkheden oproepen, vooral wanneer wij dat woord 'ontvangen' zijn zeer technische betekenis toekennen. Men kan niet weten met welke technische ontwikkelingen wij in de toekomst te maken krijgen. Ikzal wellicht niet de laatste spreker zijn die het woord 'tertium' noemt. Voor mij is het in ieder geval een plezierige overgang van het tweede naar het derde lid. Over het tertium zelf wil ik echter heel kort zijn. Ons lijkt hier de spreuk zinvol: tertium non datur. Bij het derde lid stijgen de temperaturen van de hangijzers die ter bespreking zijn. Dit is voor ons -en ik vermoed ook voor anderen -wel één van de heetste hangijzers. Ik wil allereerst een vraag stellen over het eerste van al deze leden: het geven van onderwijs is vrij. Hoeveel onderwijssoorten -bekeken vanuit de relatie overheidsbemoeienis -bestaan er nu in feite in ons land? Zijn dat er drie, namelijk het vrije onderwijs, waarvoor dan enkele regels gelden; het openbaar onderwijs, dat vrij totaal geregeld wordt en als derde het bijzonder onderwijs dat aan wat zwaardere voorwaarden dan het vrije moet voldoen? Of zijn er maar twee soorten: ten eerste het vrije onderwijs -al of niet bekostigd -en ten tweede het openbaar onderwijs? Of zijn die twee ten eerste het vrije onderwijs en ten tweede het openbaar onderwijs waar-van het bijzondere onderwijs een wat vrijgeraakte versie is? Misschien zullen de bewindslieden opmerken dat ik naar de bekende weg vraag en dat ik het wel beter zal weten. Ik vraag het, omdat ik vind dat de vrijheid van het bijzonder onderwijs er toch wel bekaaid afkomt. Het komt nauwelijks goed uit de verf. Het is net of lid 3 het helemaal niet zeggen wil en het pas in het laatste, het vierde lid, wat achteraf optreedt, en dan met een zuinige uitdrukking, namelijk 'vrijheid van richting', waar de vrijheid van oprichting en inrichting dan ook in schuil heette gaan. Ik kom nog terug op het derde lid, de voorwaarden die vanzelfsprekend allerhande kunnen zijn, al is het jammer dat op dit moment de eisen van deugdelijkheid buiten de gezichtskring zijn verdwenen. Die komen, ook alweer terzijde, pas in lid 4 aan bod. Als wij het oude met het nieuwe artikel vergelijken, heeft het er veel van, dat de voorwaarden en de deugdelijkheidseisen stuivertje hebben gewisseld, om het niet onvriendelijk te zeggen, zoals ik ook wel heb aangetroffen in commentaren, namelijk dat ten aanzien van de deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden de zaak op de kop is gezet. Van die deugdelijkheidseisen wordt bovendien gebruik gemaakt in de formulering, dat die deugdelijkheidseisen gemeenschappelijk te stellen zijn zowel aan het bijzonder als aan het openbaar onderwijs. Voor beide Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2217

Abma soorten moet een even afdoende deugdelijkheid gelden. In dit verband rijst de vraag, of hetgeen deugdelijk is voor het bijzonder onderwijs per definitie ook deugdelijk is voor het openbaar onderwijs en omgekeerd. In het licht hiervan zou iemand geneigd kunnen zijn, te denken: Bij elkaar meugen zij niet, verschillend deugen doen zij niet. Nu de deugdelijkheidseisen in een geheel andere context opduiken, moet mijn fractie toch wel enige argwaan aan de dag leggen, argwaan tegen de bedoelde voorwaarden, zoals zij heel duidelijk zijn gesteld. Om welke voorwaarden gaat het? Om welke gaat het niet? Welke kunnen het zijn en welke kunnen het worden? Het is, nu de deugdelijkheidseis is verdwenen, zo weinig gericht! Wij konden ons beter vinden in de bekostigingsvoorwaarde, met als achtergrond de deugdelijkheidseis of als spits en als complement. Dit zou in onze oren een veel vertrouwenwekkender klank zijn. Ik zou een vreemd, gedelegeerde deelnemer aan dit debat zijn, mijnheer < Voorzitter, wanneer ik het woord 'delegatié' niet noemde en wanneer ik dit begrip niet besprak. Ik wil dit nu doen, waarbij ik kort zal zijn. De horizontale c.q. de gelijkvloerse delegatie is denkbaar en gebruikelijk, zonder dat dit in de wet was vastgelegd, maar wanneer deze delegatie op dit niveau reeds regelmatig voorkwam, wat zal er dan alleaaal gaan gebeuren wanneer dit nu wèl met zoveel woorden in de tekst van de wet wordt vastgelegd. Is het waar, dat de wetgeverte allen tijde hierbij betrokken is? Is het overigens plezierig en vertrouwenwekkend, wanneer de wetgever juist op deze manier gedurig hieraan te pas moet komen? Is dit een gewenste gang van zaken? Moet het pad van een bewindsman met interpellaties geplaveid zijn? Tegen de zogenaamde verticale delegatie gaan onze bezwaren helemaal recht overeind staan, wanneer dit althans ruime ingang vindt. Ons bekruipt de vrees, dat de voorstellen toch doortrokken zijn van een bepaalde geest van vernieuwing, al is ons verzekerd, dat alles blijft zoals het was. Het enige -en nota bene tijdelijke -voorbeeld uit het verleden van delegatie mag een klassiek voorbeeld worden genoemd van de stelling, dat uitzonderingen zozeer de regel kunnen bevestigen, dat de eerste uitzondering tevens de laatste is. Ergens komt dat voor de dag in de nota naar aanleiding van het eindverslag, waar wordt gesproken over de decentralisatie en de regionalisatie van het onderwijs. Hier opent zich een weg die de vraag doet rijzen, of het deze kant op moet met het gepacificeerde onderwijs. Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Ik neem aan, dat de geachte afgevaardigde zich ervan bewust is, dat het betoog dat hij gedurende de laatste paar minuten heeft gehouden zich richt tegen de bestaan-de Grondwet, want op dit punt verandert er in het geheel niets door de voorstellen van de Regering.

De heer Abma (SGP): Ik dacht dat het er juist over ging, of sprake moet zijn van een delegatie naar beneden toe. Minister De Gaay Fortman: Dit is op het ogenblik ook al mogelijk! De heer Abma (SGP): Maar er is zojuist gezegd, dat uit het verleden slechts één voorbeeld kon worden aangehaald.

De heer Abma (SGP): De gedachten zijn toch wel gerezen -dat bleek uit de eerdergevoerde discussie -dat deze weg wat meer geolied wordt door wat er aan de orde is. Op zich zelf is het in ieder geval geruststellend te horen, dat het mogelijk is dat wij hier leeuwen en beren zien. Ik wil in elk geval de woorden van de Minister op mij laten inwerken. Ik veronderstel dat bij de verdere gedachtenwisseling en het antwoord van de Regering dit nog wel explicieter aan de orde zal komen. Is het volstrekt correct wanneer in de nota naar aanleiding van het eindverslag op de blzz. 8 en 9 gezegd wordt, dat de wetgever is aangewezen om te beslissen over delegatie? Moet dat in sommige gevallen niet zijn: de overheid? Verderop staat in de zo juist genoemde nota te lezen dat, indien de grondwet delegatie toestaat, andere factoren dan de bewoordingen van de grondwettelijke bevoegdheidsverlening zullen beslissen over de vraag, in welke omvang van deze bevoegdheid gebruik zal worden gemaakt. Dat zal nog bezien worden, maar wij zouden echter graag willen weten, op welke factoren in deze zinsnede gedoeld wordt. Verder stuit ik nog op de zin -het lijkt wel quod Meet Tovi -dat, wat aan de wetgever is toegestaan, niet in dezelfde mate geoorloofd behoeft te zijn aan de door hem tot medewerking geroepen lagere organen. Ik kan dat wel begrijpen, maar ik houd er nog wel een vraag aan over. Als gezegd wordt dat dit niet in dezelfde mate geoorloofd behoeft te zijn, dan zou het dus wel kunnen. Graag dienaangaande opheldering. Ik ben ver op de weg naar het einde van mijn wat kritische weging. De vrijheid van het bijzonder onderwijs staat bij ons zeer hoog in het vaandel. Het is voor ons in feite 'next best', want wij zouden liever zien dat de zorg van de overheid voor het onderwijs zodanig was dat de overheid zelf het onderwijs geeft, zoals wij menen dat het moet zijn, in overeenstemming met Gods woord en conform de nationale belijdenis. Als het niet kan zoals het moet, moet het vaak zoals het kan. Daarom stellen wij de vrijheid van het bijzonder onderwijs zo hoog en is daarop onze zorg ook in bijzondere mate gericht. Onze zorg is wat sterker omdat voorheen de overheidsbemoeienis met het onderwijs veel meer van technischadministratieve aard was. Tegenwoordig is er wel een tendens waarneembaar die meer op het inhoudelijke, didactische en pedagogische vlak is gericht. Ik heb vroeger eens geleerd dat een pedagoog een figuur was -een slaaf -die de knapen naar school bracht. Tegenwoordig heeft het woord pedagogie een heel andere inhoud. Wanneer wij dit overdragen op de functie van de overheid, zien wij dat het pedagogi sche aan het inhoudelijke gewonnen heeft. Wij zouden het liever wat meer in de richting van de oude betekenis willen houden. Wij zijn niet onwillig de bewindslieden voor hun stellige uitspraak het vertrouwen te geven dat deze nieuwe inkleding het bestaanspatroon niet zal wijzigen, zodat de status quo gehandhaafd blijft. Mocht dat tijdens hun regime gebeuren, dan kunnen wij hen altijd nog aan hun erewoord houden en hen daarmee confronteren. Zodoende hebben wij in dit opzicht niet het summum van moeilijkheden met de thans voor ons zittende bewindslieden, onze huidige 'farao's'. Wat gaat er evenwel gebeuren, wanneer een farao opstaat die Jozef niet gekend heeft? Dat is onze grote climaxvraag voor deze gedachtenwisseling.

Minister De Gaay Fortman: Er is geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid, maar zij bestaat. Niemand zegt dat de Regering van plan is, in de toekomst op grote schaal van deze mogelijkheid gebruik te maken. Onze stelling is: Op dit punt blijft de grondwettelijke regeling zoals zij is. Men had in het verleden kennelijk niet veel behoefte om te delegeren naar de zogenaamde lagere publiekrechtelijke lichamen. Niemand heeft gezegd dat daaraan in de toekomst grote behoefte zal bestaan.

Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2218

Abma Ik kom tot mijn slotconclusie. Ik meen dat het een Franse spreekwijs is die zegt, dat men iets veranderen moet wanneer men wenst dat het gelijk blijft; dat wil zeggen dat het blijft wat het is. Daaruit zou men kunnen afleiden dat ik toch wel met enige wijziging van het onderwijsartikel akkoord zou moeten gaan. Om het te laten blijven wat het is, zullen de veranderingen echter wel op dat gelijk blijven gericht moeten zijn. Zojuist kreeg ik de lucht van het bestaan van enkele amendementen die mogelijk weer veranderingen van voorgestelde wijzigingen inhouden, waardoor het begeerde gelijk blijven zoveel mogelijk kan worden benaderd. Wanneer dat de intentie is, zullen wij ons daarmee stellig kunnen verenigen. Dan krijgt ook de heer Van Ooijen zijn zin. D De heer Jongeling (GPV): Mijnheer de Voorzitter! Bij de behandeling van wetsontwerp 13873 heb ik gewezen op het feit dat in ons land de Grondwet opvallend vaak wordt bijgesteld, ook als het niet gaat om zeer ingrijpende wijzigingen. De praktijk in landen als Canada en de Verenigde Staten is heel anders. Men behoeft geen kritiekloze bewonderaar van de Angelsaksische systemen te zijn om de vraag te stellen, of de Nederlandse praktijk nu wel zo aanbevelenswaardig is. De thans op handen zijnde grondwetswijziging is, meen ik, de dertiende sinds de oprichting van het Koninkrijk en de zesde van na de Tweede Wereldoorlog. Een Grondwet moet, net als een woning 'hecht en weldoortimmerd' zijn. Waar dat niet het geval is, spreekt men in de architectuur van 'revolutiebouw'. Maar als een bestaande goede woning telkens weer wordt opengebroken, nu eens om een dakvenster aan te brengen, dan weer om er een arkeneeltje op te bouwen en een derde maal om de schoorsteen wat te moderniseren, dan neemt ook de kans op lekkage toe. Met andere woorden: bij elke grondwetswijziging en bij elk artikel dat in deze wijziging wordt betrokken, doen wij wijs, allereerst nauwgezet te overwegen of er inderdaad voldoende grond bestaat, het wijzigingsvoorstel ongehinderd de eerste sluis te laten passeren. Geldt dit reeds in het algemeen, het geldt in versterkte mate voor wijziging van artikel 208 van de huidige Grondwet. Dit artikel immers, regelt niet alleen uiterst belangrijke zaken, het is ook in zijn huidige vorm eerst tot stand gekomen na een tachtigjarige schoolstrijd. Het is het pacificatie-artikel dat aan deze strijd een einde maakte door een voor beide partijen aanvaardbaar compromis te verwoorden en in onze constitutie te verankeren. Bij een dergelijk vredesverdrag over te voren zeer sterk omstreden zaken, telt elke uitdrukking en elke woordschikking bijzonder zwaar. Zo ook bij grondwetsartikel 208. Ik wil niet zeggen dat dit artikel zo gemakkelijk leest, maar er is in de loop van zestig jaren een praktische toepassing, uitleg, jurisprudentie ontstaan die uiterst belangrijk en waardevol is. Als wij nu gaan herformuleren, geven wij die verworvenheid prijs. Indien het bij deze herziening in zeer overwegende mate te doen is om een wat meer eigentijdse formulering, zonder dat de inhoud verandert, dan is naar het oordeel van mijn fractie de daarvoor te betalen prijs feitelijk te hoog. En wat die eigentijdse formulering betreft, het zal nodig zijn nauwgezet te overwegen of de nieuwe terminologie onverkort de rechten en verplichtingen ontziet die in het pacificatieartikel, artikel 208, zijn vastgelegd. Met het stellen van dit laatste spreek ik geen wantrouwen uit over de bedoelingen of de integriteit van de bewindslieden. Op hun persoonlijke onkreukbaarheid wil ik bepaald geen smet werpen. Wij zijn hier niet bezig met 'smetgevende', maar met wetgevende arbeid. Wij moeten formuleringen toetsen op hun toereikendheid en waterdichtheid en ze daartoe ook vergelijken met het huidige artikel 208. Artikel 208 garandeert voor het bijzonder onderwijs de vrijheid van richting. Vrijheid van richting wordt echter een woord zonder inhoud, wanneer zij niet tevens vrijheid van oprichting en vrijheid van inrichting omvat. Als er geen scholen mogen worden opgericht, heeft men aan de vrijheid van richting niets. Evenzeer geldt, dat het specifieke van de richting juist moet uitkomen in de inrichting van het onderwijs, de inhoud en de kleur van de lessen, de keuze van de leermiddelen en van de onderwijzers, kortom, al datgene wat door het bevoegd gezag -dat is bij het bijzonder onderwijs het schoolbestuur of het stichtingbestuur -aan inrichtingsvoorwaarden nodig wordt geacht om de richting tot haar recht te doen komen. Richting, oprichting en inrichting; wij hebben hier te doen met een driehoekige tafel met drie poten. Als één daarvan wordt weggehaald is het meubelstuk onbruikbaar geworden. Wat is de taak van de wetgever bij het uit de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs? Hij moet het toezicht op de deugdelijkheid van het onderwijs regelen. Met die deugdelijk' heid wordt het peil, de voortreffelijkheid, van het onderwijs bedoeld. Het peil moet bij het openbaar en het bijzonder onderwijs even hoog zijn, ook al zal de inhoud wellicht aanzienlijk verschillen. Dit laatste hangt samen met het verschil in richting. Die vrijheid van richting, die tot allerlei verschillen in inrichting kan leiden, moet door de wetgever worden geëerbiedigd. Artikel 208 noemt hier met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers. Die woorden 'met name' wijzen er echter al op, dat hier geen allesomvattende definitie wordt gegeven, maar slechts een paar hoofdpunten uit een groter geheel worden opgesomd. Eerbiediging van de noodzakelijke vrijheid van inrichting houdt ook in, dat niet altijd gelijke, maar veeleer gelijkwaardige eisen van deugdelijkheid moeten worden gesteld. Minister Cort van der Linden heeft daar indertijd al in zijn memorie van 'antwoord bij de behandeling van artikel 208 op gewezen. Hij schreef eveneens, dat men nimmer deugdelijkheidseisen mag stellen die de vrijheid van onderwijs ondermijnen, ook niet ter wille van de zogenaamde wetenschappelijkheid van het onderwijs. De grondwetgever van 1917 isterwille van de vrijheid van inrichting en de inhoud van het bijzonder onderwijs niet van gelijke, maar van vergelijkbare deugdelijkheidseisen uitgegaan. Bij het openbaar onderwijs is de overheid het bevoegd gezag; bij het bijzonder onderwijs wordt dat bevoegd gezag gevormd door het schoolbestuur of het stichtingsbestuur. De overheid mag daar alleen deugdelijkheidseisen stellen op de wijze die ik al heb omschreven. Voorts is de vrijheid van oprichting en die van inrichting gebonden aan bij de wet te stellen neutrale randvoorwaarden, dat wil zeggen, getalsmatige voorwaarden om financieel-economische redenen en voorwaarden van financieel-administratieve aard. Ik-meen dat al deze dingen in beginsel begrepen liggen in hetgrondwetsartikel 208, gelezen bij het licht van zijn ontstaan en van de toen gevoerde discussies. Nu zijn in zestig jaar tijd ongetwijfeld heel de maatschappij en ook het onderwijsbestel veel ingewikkelder geworden. Het aantal regelingen, bijvoorbeeld examenregelingen, van overheidswege om het onderwijs goed te doen marcheren, is dan ook Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2219

Jongeling steeds meer toegenomen. Dat was wellicht onvermijdelijk, maar daarbij zal het toch steeds weer moeten gaan om objectieve bepalingen die de deugdelijkheid, het peil van het onderwijs op het oog hebben en de grondwettelijke vrijheid van het bijzonder onderwijs ongerept laten. Wanneer wij nu vervolgens het voorgestelde artikel 1.23 leggen naast het thans nog geldige grondwetsartikel 208, dan staat naar het oordeel van mijn fractie vast, dat hier sprake is van meer dan van modernisering van het woordgebruik. De nieuwe en ook anders gerangschikte terminologie geeft aan het artikel toch veelszins een andere inhoud. De bewindslieden bestrijden dit. Het zou in wezen nog steeds om dezelfde inhoud en strekking gaan. Het geval doet mij een beetje denken aan dat van die slager, die altijd aan zijn klanten vol trots het voorsnijmes toonde dat nu al zestig jaar bij de firma in gebruik was. Hij zei dan: 'Tien jaar geleden is er een nieuw heft aan gekomen en vijf jaar geleden een nieuw lemmet, maar het is toch nog altijd dat goeie oude mes dat mijn vader ook al gebruikte'. In artikel 208 staat het begrip deugdelijkheid voorop als hèt criterium. Verder zijn er dan uiteraard nog wat getalsmatige financiële en technischadministratieve randvoorwaarden, objectief neutraal van inhoud, waaraan het bijzonder onderwijs moet voldoen om subsidie te ontvangen. In het nu voorgestelde artikel 1.23, lid 3 en 4, is de duegdelijkheid van het bijzonder onderwijs helemaal ingekapseld in een stelsel van niet nader omschreven bij of krachtens de wette stellen voorwaarden. Dat is een duidelijke omkering. De autonomie van het bijzonder onderwijs wordt hier, zacht uitgedrukt, onvoldoende erkend en ontzien. Wel zegt lid 4; 'de in het voorgaande lid bedoelde voorwaarden eerbiedigen de vrijheid van richting', maar in deze nieuwe schikking van de elementen van de wettekst komt, vrees ik, de vrijheid van inrichting toch in ernstige mate op de tochtte staan. Ik wil er wel eerlijk voor uitkomen: de bezorgdheid van mijn fractie op dit punt staat niet los van datgene wat de laatste jaren al is gebeurd en in gang gezet. Ik denk aan de wet op het voortgezet onderwijs, de mammoetwet, en vooral ook aan de regelingen betreffende de schoolbegeleidingsdiensten, de s.l.o., de ouderparticipatie, de democratisering, enz. Bij de komende nieuwe wet op het basisonderwijs kan ons nog wel meer te wachten staan. Artikel 1.23 biedt, naar mijn mening, minder bescherming tegen een steeds verder gaan in deze richting dan het huidige artikel 208 doet. De nieuwe omschrijving en opsomming van klassieke en sociale grondrechten houdt ook in, een systematisering van de terminologie, in die zin dat overal waar enigerlei vorm van het werkwoord 'regelen', de zelfstandige naamwoorden 'regels' of 'regelen', of de term 'bij krachtens de wet' wordt gebruikt, de wetgever uitdrukkelijk bevoegd wordt verklaard om te delegeren; ook tot delegatie aan lagere organen, zoals provincie -oude of nieuwe stijl -en gemeente. De memorie van toelichting bij de klassieke grondrechten wijst er op dat delegatie nu al veelvuldig voorkomt, maar het uidrukkelijk opnemen van dit recht in de Grondwet kan gemakkelijk deze zaak nog aanzienlijk stimuleren. Vooral wat de deugdelijkheid betreft, die in artikel 1.23 helemaal in de bekostigingsvoorwaarden zit ingekapseld, is dit een niet-aanvaardbare zaak.

Minister De Gaaij Fortman: Is degeachte afgevaardigde van mening dat de delegatie die ten aanzien van het onderwijs de facto plaatsvindt, in strijd is met de huidige grondwet?

De heer Jongeling (GPV): Ik wil best aannemen dat wanneer wij deze zaken, die nu niet in de Grondwet staan, uitdrukkelijk erin zetten, wij daarmee de deur wijder open zetten. Dat is mijn bezwaar. Ik heb al gehoord dat de bewindslieden deze nieuwe mogelijkheden niet royaal willen gebruiken. Zij ontkennen dit zelf ten stelligste. Maar in de eerste plaats blijft -dat is al wel gebleken -verschil van visie mogelijk op wat wel of niet strijdig is met de geest van de onderwijspacificatie -er kan van weerskanten in volkomen goede trouw, verschil van visie op zijn -en in de tweede plaats moeten zulke grondwettelijke bepalingen zelf hun eigen reikwijdte omschrijven, zodat wij zo weinig mogelijk afhankelijk worden van de persoonlijke opvattingen van wellicht hele reeksen bewindslieden die in een periode van misschien tientallen jaren met deze bepalingen moeten werken. De Grondwet ziet immers op een -wellicht langdurige -toekomst. In de nieuwe tekst van de Grondwet is het zo, dat delegatiebevoegdheid uitdrukkelijk wordt toegestaan ten aanzien van alle voorwaarden-van-be-kostigingnieuwestijl, inclusief de deugdelijkheid. Bovendien wordt dit delegeren een heel gewone vorm van wetgeving in plaats van uitzondering. Deze plaats kan het gaan innemen. Mijnheer de Voorzitter! Ik wil zeer gaarne Minister Van Kemenade de lof geven, dat hij een uitermate bekwame en actieve bewindsman is. Iedereen erkent het. Hij weet ook erg goed wat hij wil en dat is voor een bewindsman een positieve eigenschap. Hij is van oordeel -en velen steunen hem daarin -dat de overheid, uiteraard met erkenning van wat in de pacificatie is vastgelegd, een veel meer actieve rol moet spelen om het onderwijs te vermaatschappelijken. Het moet dienen om de leerlingen en in het bijzonder de kinderen uit de achtergebleven groepen, meer maatschappelijk weerbaar te maken. Dat de Minister, zonder specifiek socialistische scholen te willen -want daar is hij tegen -toch de hier genoemde begrippen persoonlijk een vulling geeft, die allerminst los staat van zijn socialistische inzichten, is zijn goed recht. Zijn persoonlijke mening dat de openbare en de bijzondere scholen vanuit hun eigen achtergrond dit door hem begeerde proces van vermaatschappelijking kunnen stimuleren en voltrekken, kan men aanhoren en respecteren, zonder haar te delen. Maar de bewindsman Van Kemenade zal er rekening mee moeten houden dat de bijzondere school van de ouders uitgaat, dat het bevoegd gezag gevormd wordt door het stichtingsbestuur of liever en beter nog door het schoolbestuur en dat niet de centrale autoriteit zijn stempel op dit onderwijs zal mogen zetten. De mogelijkheid dat het laatste toch in toenemende mate zal gebeuren wordt groter, wanneer wij het huidige grondwetsartikel 208 vervangen door de nieuwe formulering van 1.23. Mijn fractie is dan ook voorshands -wij zitten immers nog midden in de discussie -van mening dat er geen grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake het onderwijs. D De heer Hermes (KVP): Mijnheerde Voorzitter! Namens de fracties van de ARP, de KVP en de CHU mag ik allereerst constateren, dat eeii grondige schriftelijke voorbereiding en ook een nader mondeling overleg een behoorlijk inzicht in de onderhavige problematiek hebben gebracht. Ook is duidelijk geworden, dat de Regering niet van plan is de fundamenten van de on-Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2220

Hermes derwijspacificatie aan te tasten. Artikel 1.23 is hiermee echter nog niet 1-2-3 klaar. De vrijheid van onderwijs als zodanig is geenszins in discussie, maar de mate waarin deze vrijheid wordt gegeven wèl. Absolute vrijheid bestaat eigenlijk niet. Zij bestaat hoogstens ten aanzien van de richting, maar de vrijheid van inrichting en de vrijheid van oprichting kennen nu eenmaal de voorwaarden die de overheid mag stellen en daarom blijven deze vrijheden altijd relatief en arbitrair. Tussen een zo groot mogelijke vrijheid voor het bijzonder onderwijs en een zo groot mogelijke regeling van de kant van de overheid kan echter een ganse wereld liggen. Dit is in feite de kern van dit debat, dat derhalve des te sub-tieler is. Mijnheer de Voorzitter! Wij hebben er begrip voort dat de Regering niet wederom adviezen heeft gevraagd, nadat destijds adviezen uit de samenleving waren gekomen naar aanleiding van de Proeve. Wij betreuren echter dat een advies niet meer is gevraagd, namelijk dat van de Onderwijsraad, omdat die nu eenmaal over onderwijszaken het finaal adviesorgaan van de Regering is en ook omdat de Onderwijsraad alleen over een proeve advies heeft kunnen uitbrengen en niet over een wetsontwerp. De vrijheid van richting, die van in-richting en die van oprichting zijn drie vrijheden die onverbrekelijk bij elkaar horen. Ik ben dan meteen bezig met de vraag hoe ver de vrijheid en hoe ver de regeling moeten gaan. De verklarim gen en uitlatingen van de Regering op dat punt zijn niet altijd even eenduidig. Wat dat betreft, zijn er soms redenen tot zorg en ook weer redenen tot vreugde. Ik noem een paar passages waarbij de wenkbrauwen gefronst kunnen worden. Zo denk ik aan het feit dat de Regering verschillende malen de vrijheid van inrichting alleen zag als een voortvloeien uit de vrijheid van richting. Een heel belangrijke passage uit de memorie van toelichting was de volgende: 'De Grondwet geeft aan de wetgever de opdracht met inachtneming van de vrijheid van richting voorwaarden te stellen aan de inrichting en functionering van het uit de overheidskas bekostigde onderwijs. Op grond daarvan dient de wetgever te verzekeren, dat aan allen op doelmatige wijze de gelegenheid wordt geboden naar aard en niveau die kennis en vaardigheden te verwerven, die voor de persoonlijke ontplooiing en een verantwoorde maatschappelijke voorbereiding nodig kunnen zijn. De beide opdrachten in onderling verband bezien, maken duidelijk dat er van een absolute vrijheid geen sprake kan zijn'. Ik denk dat er van een relatieve vrijheid bijna ook geen sprake meer zal zijn. Een andere passage die opvalt in de memorie van toelichting is het gestel-de over het eerbiedigen van de eigen verantwoordelijkheid van betrokkenen en het realiseren van maatschappelijke eisen. Daarmee wordt het waarborgkarakter teruggedrongen ten behoeve van het realiseren van maatschappelijke eisen. Met andere woorden, terwijl het de bedoeling van de regeling was dat de waarborging van de vrijheid vooropstond, is de tendens het recht tot regelen voorop te stellen, waarbij rekening wordt gehouden met de vrijheid van richting. Met nog andere woorden, uit sommige passages kun je een zekere zucht tot regelen in plaats van tot het stellen van voorwaarden lezen. Waar gesproken wordt over de regelingsbevoegdheid van het bijzonder onderwijs schrijft de Regering in de nota naar aanleiding van het eindverslag: ' Onze bezwaren richten zich tegen de met deze term verbonden opvatting dat de wetgever indien hij voorschriften geeft op bedoelde terreinen' -de organisatie en huishoudelijke zaken -'zich in principe op het gebied van een ander zou begeven'. Ik kan het mij echter niet anders voorstellen. Het geven van onderwijs is vrij. Als het moet worden bekostigd door de overheid mag die overheid voorwaarden stellen, maar het blijft wel het eigen terrein van het vrije onderwijs. Bij mensen die in het verleden of het heden hebben geschreven zijn mij een paar passages opgevallen die mij hebben aangesproken. Ik wil onder andere citeren wat Kranenburg heeft geschreven in het 'Nederlands Staatsrecht'. Hij zegt dat recht op volledige vrijheid van richting zoveel mogelijk moet worden gewaarborgd. De controle van de burgerlijke gemeenschap betreft alleen de deugdelijkheid van het onderwijs, terwijl de vrijheid van het bijzonder onderwijs, met name ten aanzien van de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers, uitdrukkelijk is gegarandeerd. Op deze wijze heeft men zoveel mogelijk vrijheid met organisatie trachten te verenigen. Prof. Burkens schreef in het 'Nederlands Juristenblad' van mei 1976: ' Is het zo dat bij het stellen van sub-

sidievoorwaarden uitsluitend de vrijheid van richting geëerbiedigd dient te worden, terwijl overigens de inrichtingsvrijheid aan wettelijke regulering in het kader van de subsidievoorwaarden ten offer mag vallen of heeft de onderwijsvrijheid een verdergaande betekenis? Is met andere woorden de onderwijsvrijheid het fundament van het subsidiestelsel of is binnen het subsidiestelsel de onderwijsvrijheid gereduceerd tot vrijheid van richting'? De vrijheid van onderwijs is meer dan richting alleen. Het zou een versmalling betekenen. Daarom zijn wij erkentelijk voor andere uitspraken die een teken tot vreugde zijn geweest. Ik denk onder andere aan de erkenning van de vrijheid van richting, inrichting en oprichting, onlosmakelijk aan elkaar verbonden met de vrijheid van onderwijs, maar nog veel meer aan de uitspraak in de nota naar aanleiding van het eindverslag, waarin de Regering ronduit zegt dat de vrijheid van het bijzonder onderwijs ten aanzien van de aanstelling van hen die onderwijs geven en de keuze van de leermiddelen bepaald niet beperkt behoeft te blijven tot de vrijheid van richting. Ook staat in die nota dat de overheid geen onderwijsvormen mag opleggen die afbreuk doen aan de garanties. In diezelfde nota staat dat het bijzonder onderwijs recht op vrije institutionalisering en zijn eigen inrichting heeft. Ik wijs ten slotte maar niet in het minst op de discussie met de Minister van On-derwijs over de structuurnota, die wij hebben gehad. Bij die discussie heeft de Minister toegegeven en erkend dat de vrijheid van inrichting ook aanwezig kan zijn als er geen sprake is van de vrijheid van richting. Het gaat namelijk niet alleen om de pedagogische zelfstandigheid. De autonomie mag niet worden ingekapseld. Drop heeft in 'De Gemeentestem' gezegd dat de vrijheid van richting kan betekenen het zich richten op de vrijheid van visie op mens en samenleving. Die is niet onbelangrijk, maar is een beperking tot de identiteit en geeft nog geen handen en voeten voor oprichting en inrichting. Wanneer het gaat om de vrijheid van oprichting en inrichting meen ik dat het eventueel dwingend voorschrijven van organisatorische modellen, waardoor de eigenstandigheid van het bijzonder onderwijs in het gedrang komt, een aantasting van de vrijheid van onderwijs zal betekenen. Wat dit betreft wil ik de bewindslieden een voorbeeld voorleggen, waarover ik hun mening graag zou vernemen. Dit voorbeeld geeft namelijk zo Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2221

Hermes typerend het onderscheid aan tussen de vrijheid van richting, van inrichting en van oprichting. Ik moet erbij zeggen, dat het kan zijn dat dit voorbeeld is gericht op mensen die deze onderwijsvorm uit eigen vrije wil verkiezen, hetgeen het recht is van iedere Nederlandse staatsburger. Het gaat mij echter om het model dat, eventueel, door de overheid zou kunnen worden opgelegd. Het gaat hier om een gedachte die voorkomt in het ontwerp-programma -inmiddels naar ik meen programma -van het NKV 'Een visie ter visie.'. In de paragraaf 'Onderwijs en Vorming' staatte lezen: 'Vanwege deze motieven staat het NKV open voor discussie om het principe van differiëntatie naar levensbeschouwing op een andere wijze vorm te geven. Hierbij wordt gedacht aan een doorwerking van de levensovertuigingen, die is gestructureerd via in-terne differentiaties in de leerprogramma's binnen één onderwijsinstelling.'. Even verder staat, dat bij bepaalde onderwijsvormen de differentiatie binnen één instituut dient te worden gerealiseerd. In het program staat daarover: 'Daarbij blijft het uitgangspunt van de betekenis van de levensbeschouwing voor de vorming van de persoon in beide organisatievormen overeind.'. Met andere woorden: bij een dergelijk model van interne differentiatie blijft de vrijheid van richting overeind. De vrijheid van oprichting en van in-richting verdwijnt echter. Ik wil graag het oordeel van de Regering vernemen, of een dergelijk model als overheidsmodel niet volledig in strijd zou zijn met de vrijheid van onderwijs. Een absolute vrijheid van inrichting en van oprichting bestaat niet. Er zijn echter twee punten die wij in de gaten moeten houden: het openbaar en het bijzonder onderwijs kunnen niet volkomen gelijk worden geregeld, omdat de overheid het openbaar onderwijs zelf regelt en ten aanzien van het bijzonder onderwijs slechts voorwaarden voor bekostiging kan stellen. Bovendien beperkt deze vrijheid zich niet tot de toetsing der richting alleen. Daarom is het zesde lid van het huidige artikel 208 van grote betekenis. Die tweede volzin van lid 6 is niet, zoals door de Regering een paar maal is gesteld, een nadere uitwerking van het vijfde lid, de vrijheid van richting. Misschien heeft de Regering voortgeborduurd op een uitspraak van Huart, die zei dat er sprake was van een memorie van toelichting op dat vijfde lid. Maar hij bedoelde duidelijk de eerste zin van het zesde lid en dat is ook begrijpelijk voor iemand, die de geschiedenis kent van de bevredigingscommissie-Bos. Er is namelijk achtereenvolgens sprake geweest van verschillende redacties om uit de problemen te komen. In de eerste redactie stonden geen eisen van deugdelijkheid en was er alleen maar sprake van bekostigingsvoorwaarden. Er zijn daarna verschillende modellen geweest waarbij telkens van linkerzijde werd geprobeerd de eisen van deugdelijkheid in het grondwetsartikel in te voegen. Men wilde de zaken koppelen door de gelijkheid ten opzichte van het openbaar onderwijs in te voeren. Hierover is een paar keer gesproken in de commissie en er is ook over gestemd. Uiteindelijk leidde dat tot de vervelende situatie dat een voorstel voor de Regering werd aangenomen waarin inderdaad die eisen van deugdelijkheid en de gelijkheid aan het openbaar onderwijs waren opgenomen. • Er was echter sprake van een kleine meerderheid. Nolens, De Savornin Lohman en ook Van der Molen hebben zich daartegen verzet, maar zij hebben het niet gered. Toen heeft de voorzitter van de commissie -een voorzitter van deze commissie waardig -te elfder ure alsnog een poging gedaan om die grote verdeeldheid te overbruggen. De heer Bos kwam met een nieuw voorstel waarin hij de gelijkheid van de eisen van deugdelijkheid tussen het openbaar en bijzonder onderwijs liet vallen. Hij hield over het ene lid, dat nu het huidige lid 5 van artikel 208 is, en het andere lid, dat nu het huidige 7de lid is van artikel 208. Met andere woorden: de eisen van deugdelijkheid en de bekostigingsvoorwaarden voor het bijzonder onderwijs waren overgebleven. Het huidige lid 6 is er pas ingekomen tijdens de debatten in de Kamer. De Regering had namelijk het voorstel van de bevredigingscommissie onverkort overgenomen. Maar in de Kamer herhaalde zich de discussie, want wederom werden er pogingen gedaan om het openbaar en het bijzonder onderwijs gelijk te schakelen. In de bevredigingscommissie had men zich heftig verzet tegen die gelijkheid of gelijkwaardigheid of die even hoge of gelijke eisen. De regering-Cort van der Linden vond toen een oplossing, maar dat heeft wel wat gekost. Men vond een knappe formulering door niet meer te spreken van gelijkwaardigheid e.d. maar van 'even afdoende'. Dat was een vondst. Daarvoor was echter ook een concessie nodig naar de andere zijde en het heeft tot gevolg gehad dat aan het zesde lid moest worden toegevoegd dat rekening moest worden gehouden met de vrijheid van het bijzonder onderwijs, met name wat betreft de keuze der leermiddelen en de aanstelling van hen, die onderwijs geven. Dit was namelijk een compromis om de zaak in de Kamer haalbaar te doen zijn. Het is zelfs zo dat aanvankelijk de woorden 'met name' er niet in stonden. Het compromis was eigenlijk dat aan de ene kant 'even afdoende' in het wetsontwerp werd opgenomen ten aanzien van de eisen van deugdelijkheid voor het openbaar en bijzonder onderwijs. De Regering zei dat daar tegenover aan de andere kant stond de vrijheid van het bijzonder onderwijs in de keuze der leermiddelen en de aanstelling van hen die onderwijs geven. Toen is te rechterzijde bij de christendemocratische fracties een poging ondernomen -met succes -om niet een limitatieve opsorrv ming te krijgen door er de woorden 'met name' aan toe te voegen. Hieruit concludeer ik het volgende. Het ging er niet om, het onderwijs op een hoog peil te krijgen, of om voorwaarden waaraan het moest voldoen, of om de deugdelijkheid. In het vijfde lid waren al eisen van deugdelijkheid opgenomen. Het was er alleen om te doen om te komen tot een koppeling tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Daarom ben ik het met de opmerkingen in de stukken van de kant van de Regering niet eens als wordt gezegd dat het ging om de deugdelijkheid of het hoge peil. Het ging duidelijk om de gelijkschakeling, waar tegenover de voorstanders van het bijzonder onderwijs een verzekering naar hun kant wilden hebben voor de vrijheid van het bijzonder onderwijs. De leden die in het bijzonder de belangen van het bijzonder onderwijs voorstonden zouden ook geen bezwaar hebben gehad tegen een dergelijke bepaling. Dit staat in een van de stukken van de Regering. Dat is niet juist. Er bestond juist heftig verzet tegen. Vooral door degenen die de belangen van het openbaar onderwijs bepleiten is in deze parlementaire behandeling aangedrongen op grondwettelijke verzekering van de deugdelijkheid van het uit overheidskas bekostigde onderwijs, zo schrijft de Regering. Dat is niet waar, want die eisen van deugdelijkheid waren opgenomen in het vijfde lid. Er is aangedrongen op de koppeling tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Ik wil De Savornin Lohman citeren uit 'Onze Constitutie'. Hij zegt: 'De Grondwet spreekt opzettelijk niet van gelijke waarborgen. Indien de wet alle eisen die aan het openbaar onderwijs worden gesteld, ook voor het bijzonder onderwijs zou laten gelden, zou Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2222

Hermes daarmee de inhoud van het onderwijs worden aangetast. Ook tegen de term 'gelijkwaardigheid' bestond bij de Regering bezwaar. Eisen van deugdelijkheid die men stelt voor het bijzonder onderwijs zijn niet gelijk aan die van het openbaar onderwijs.'. Ik kom nu op het punt van de eisen van deugdelijkheid en bekostigingsvoorwaarden, waarvan ik heb gemerkt dat ook de staatscommissie-Cals/Donner, maar daarvoor ook de proeve, enigszins van slag zijn geweest. Ik heb het idee dat de Regering te ver gaande conclusies uit bepaalde passages van de proeve en een rapport van de staatscommissie hebben getrokken. Die passage luidt als volgt -opmerkelijk is overigens dat de tekst van de toelichting bij de proeve letterlijk dezelfde is als die in de toelichting bij de staatscommissie-Cals/Donner-: 'Op-gemerkt kan worden dat in de nieuwe opzet niet meer gesproken wordt van eisen van deugdelijkheid' -daarbij staat dan -'waaraan het te subsidië-ren bijzonder onderwijs moet voldoen.'. De klemtoon valt op het subsidiëren. Verder staat er: ' Eisen van deugdelijkheid gelden volgens deze opzet ten aanzien van de bevoegdheden, bedoeld in het tweede lid.' De eisen van deugdelijkheid waren daarmee niet verdwenen. De proeve, de commissie-Van Schaik en de staatscommissie-Cals/Donner hebben de eisen van deugdelijkheid gekoppeld aan de effectus civilis. Ik citeer dan verder: 'Wat betreft de subsidiëring wordt gesproken over voorwaarden, zonder dat een materiële omgrenzing van hetterrein die deze voorwaarden mogen bestrijken, wordt gegeven.'. Dat is geen enkel probleem. Dat is nu ook het geval, kijk maar naar het zevende lid. Verder staat er: 'Het is aan de wetgever, deze lijnen te trekken, waarbij evenwel in ieder geval de vrijheid van richting, zoals nader gepreciseerd in het laatste lid, ge-eerbiedigd moet worden'. In zoverre vond ik de tekst van de proeve en van de staatscommissie bijzonder duidelijk. Hieruit bleek ook duidelijk dat de Regering geen gelijk heeft als zij zegt dat zij in dit opzicht de lijn van de staatscommissie volgt, als zij het onderscheid van eisen van deugdelijkheid en bekostigingsvoorwaarden laat vallen. Wel degelijk blijkt hieruit dat men die eisen van deugdelijkheid volhoudt, zij het gekoppeld aan de bevoegdheden, met aan de andere kant de bekostigingsvoorwaarden. Ik heb wel de wenkbrauwen opgetrokken toen ik de volgende aansluitende passage las:

'In deze opzet kan de wetgever door middel van subsidievoorwaarden bewerkstelligen, dat de deugdelijkheid van het uit de openbare kas bekostig-de bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende gewaarborgd wordt.' Dat klopt niet, dat moet een misverstand of een vergissing zijn. Niet de subsidievoorwaarden bewerkstelligen de deugdelijkheid, het gaat zelfs niet eens om bekostigd onderwijs. Waar in de proeve en in de stukken van de staatscommissie wordt gesproken van even afdoende waarborgen, gaat het alleen maar om de effectus civilis, waar het gaat om gelijke bevoegdheden. Die gelden zowel voor bekostigd als voor niet bekostigd onderwijs. Ik begrijp dus niet, hoe de staatscommissie-Cals-Donner kan schrijven, dat de subsidievoorwaarden bewerkstelligen dat de deugdelijkheid van het uit de openbare kas bekostigde bijzondere onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. De eisen van deugdelijkheid zijn gebleven, zowel in de staatscommissie-Van Schaik -alleen kende die getuigschriften en hoedanigheden -als in de proeve alsook in de staatscommissie-Cals-Donner. Naderhand heeft de Regering, overigens om begrijpelijke redenen, de gedachte van de bevoegdheden of de getuigschriften laten vallen. Daarmee zijn echter ook de eisen van deugdelijkheid weggevallen. Het opmerkelijke is dat al deze ontwerpen van de proeve en van de staatsconv missies de eisen van deugdelijkheid zijn losgekoppeld van de bekostiging, omdat het voor alle vormen van bijzonder onderwijs geldt. De voorwaarden voor bekostiging komen er dus nog bij. Duidelijker kan ik niet aantonen, dat er twee soorten voorwaarden zijn. Sterker nog, de staatscommissie-Van Schaik had een andere opzet en daaruit blijkt het nog veel duidelijker. Zij had de zaak wel gekoppeld aan de bekostiging, maar ook als voorwaarde voor de effectus civilis. Voor de bekostiging gelden de bekostigingsvoorwaarden plus de eisen van deugdelijkheid en voor de effecten civilis gelden alleen de eisen van deugdelijkheid. Aan de andere kant heeft de Regering destijds gezegd dat van twee verschillende stellen voorwaarden geen sprake kan zijn. Is het nu een misverstand? Opmerkelijk is overigens, dat Huart destijds al heeft gezegd, dat deze uitspraak niet vol te houden is. Ook anderen staan op dat standpunt. Ik citeer Burkens. Vanwege het feit dat de subsidievoorwaarden geen eerbiediging kennen van de vrijheid van richting in ons aardige artikel 208 wijst hij erop: Zulks wijst erop, dat in de opvattingen van de grondwetgever van 1917 bij deze subsidievoorwaarde de vrijheid van richting niet geacht wordt, in het geding te kunnen zijn. Met andere woorden, het betreft hier meer administratieve en technische facetten die het onderwijs als zodanig niet kunnen raken, aldus Burkens. Nu zegt de Regering dat zij niet gezegd heeft dat zij geen onderscheid maakt en dat proeve en de staatscommissie geen onderscheid maken tussen de eisen van deugdelijkheid en de bekostigingsvoorwaarden. Wij hebben ons beperkt tot de opmerking dat ons voorstel op dat punt overeenstemt met de voorstellen van de proeve en de staatscommissie en dat wij de lijn van die voorstellen hebben doorgetrokken, aldus de Regering. Ik vrees dat dat echter niet waar is. Als het gaat om een of twee stelsels, hebben misschien beide partijen gelijk. Misschien is er destijds in 1917 alleen maar gedacht aan de eisen van deugdelijkheid. Dat valt ook op in de onderwijswetten die toen gereed lagen. Misschien heeft men in het zevende lid, dat er het eerst was, met de bekostigingsvoorwaarden, eisen van deugdelijkheid bedoeld. Wellicht zijn later om noodzakelijke technische redenen de administratieftechnische en financiële voorschriften daar uit pure noodzaak bijgekomen. Je kunt nog over een andere reden voor de keuze van een stelsel spreken. Toegegeven moet worden dat het onderscheid tussen eisen van deugdelijkheid en bekostigingsvoorwaarden niet altijd even gemakkelijk is aan te duiden. Ook moet worden toegegeven dat beide begrippen, eisen van deugdelijkheid en bekostigingsvoorwaarden, voorwaarden voor bekostiging van het bijzonder onderwijs betekenen, althans in de huidige Grondwet en in de voorstellen van de Regering. Dit is niet met betrekking tot de voorstellen van Cals-Donner of van de proeve het geval. Toch is het aangeven van beide soorten voorwaarden in de Grondwet van grote betekenis. Hieruit blijkt immers dat niet alle mogelijke voorwaarden gesteld kunnen worden door de overheid. Hieruit blijkt dat de overheid een zekere terughoudendheid heeft te betrachten. De grens tussen beide soorten voorwaarden mag niet makkelijk te trekken zijn -beide soorten gaan vloeiend in elkaar over -maar dat neemt niet weg dat zij gezamenlijk aan-Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2223

Hermes geven dat voorwaarden slechts gesteld mogen worden als het gaat om een eis van deugdelijkheid, als het gaat om het peil en de voortreffelijkheid van het onderwijs en om technischadministratieve voorschriften, die zijn voor een verantwoorde bekostiging en subsidiëring noodzakelijk: niet meer en niet minder. In sommige gevallen zijn wellicht deze criteria gelijk van toepassing. Ook bij gezamenlijke toepassing in dat zelfde geval, blijven op deze wijze beide soorten voorwaarden de grenzen aangeven waarbinnen de overheid voorwaarden mag stellen, ook ten aanzien van de vrijheid van inrichting en de vrijheid van oprichting. Daar gaat het om.

Minister Van Kemenade: Hoe ziet u dan bij voorbeeld 49.2 WVO? Als een financieel-technische eis of als een eis van deugdelijkheid?

De heer Hermes (KVP): Ik weet het, het gaat om het bevoegd gezag. Ik meen dat je dan de richting moet uitgaan van de omstandigheid dat dit wetsontwerp in het parlement is behandeld. Ik geef toe dat het moeilijk is daar een onderscheid te maken. Ik sta hier ook te betogen dat dit onderscheid moeilijk te onderkennen is omdat het vloeiend in elkaar overloopt.

MinisterVan Kemenade: Ik stelde mijn vraag om de volgende reden. U zei dat het alleen over de voortreffelijkheid of over financieel-technische zaken gaat. Dan vraag ik mij af waar 49.2 over zou gaan. Over de voortreffelijkheid of over financieel-technische zaken?

De heer Hermes (KVP): Ik kan mij voorstellen dat het toch een eis van deugdelijkheid is. Minister Van Kemenade: In de betekenis van de voortreffelijkheid? De heer Hermes (KVP): Ja. Netzo goed als je destijds een redenering op die manier kon opzetten ten aanzien van de verplichting van de oudercommissies, geloof ik inderdaad dat je hier op dezelfde manier kunt redeneren. Of die redenering juist is, is vers twee. Maar het kan. Ik ben het er zelf niet mee eens en ik zou die redenering ook niet graag willen volgen, maar in die geest is een redenering op te bouwen. Ik heb het idee dat men straks de wijze van samenstelling van een bestuur -dat kun je ook a contrario gebruiken -als een eis van deugdelijkheid wil gaan opvoeren over de wijze van samenstelling.

De heer Van Ooijen (PvdA): Wat is de redenering van de heer Hermes met betrekking tot bij voorbeeld 49.2? Is het een vergissing van de wetgever of zoiets?

De heer Hermes (KVP): De wetgever is autonoom. Wat dat betreft heb ik geen enkel probleem want de wetgever heeft het aanvaard. Ik neem aan dat de wetgever dat gedaan heeft uit overwegingen van -of hij daarmee gelijk heeft gehad is vers twee -voorwaarden van bekostiging of dat daarvan een deugdelijkheidskwestie werd gemaakt.

De heer Van Ooijen (PvdA): Maar houdt de autonomie van de wetgever niet in, dat hij gelijk heeft? De heer Hermes (KVP): Ik meen dat dit een heel moeilijke discussie gaat worden. Ik wil er vooralsnog van uitgaan, dat de wetten, die in Nederland aanvaard zijn, ook geldend zijn. Men kan er natuurlijk over discussiëren of men die altijd zo moet handhaven, maar dan krijgen wij de bekende procedure in dit parlement, waar zoiets aanhangig moet worden gemaakt, als men het wil wijzigen, hetzij door een voorstel van de Regering, hetzij door een initiatiefvoorstel. Zolang de wet van kracht is, vind ik dat zij geldt. Men kan het er natuurlijk niet mee eens zijn; dan moet men die wet bestrijden. Ik had juist betoogd, dat het heel erg moeilijk is dat onderscheid te maken. De grens loopt vloeiend en daarom zou men toch kunnen spreken van één stelsel, maar ik vind dat beide voorwaarden gezamenlijk een grens aangeven. De Regering zegt het zelf: wezenlijk is, dat de wetgever -en ik citeer uit de nota naar aanleiding van het eindverslag -niet alle mogelijke voorwaarden mag stellen. Welnu, laat dat dan ook in de Grondwet tot uitdrukking komen. Ik kom bij het punt van de delegatie. Ondanks de opvattingen over de duidelijkheid in terminologie -het is de bekende afspraak die men gemaakt heeft ten aanzien van de woorden 'bij of krachtens', 'regels', 'regelen' en 'regeling', een uitvinding die, als ik alles goed begrepen heb, al bij de Proeve en de Staatscommissie-Cals/Donner gedaan is, misschien al wel bij de Staats-commissie-van Schaik -is het toch wel opvallend dat èn de Staatscom-missie-van Schaik èn de Proeve èn de Onderwijsraad èn de Staatscommissie-Cals/Donner niet voor delegatie gevoeld hebben. Kijkt u alle ontwerpen maar na: in alle artikelen staat gewoon 'bij de wet' en niet 'bij of krachtens' of 'het stellen van regels', 'regelen' en 'regeling'. Ik heb met een dergelijke benadering geen moeite. Als al deze colleges -deze formulering uitgedokterd hebbende -dan toch vasthouden aan niet delegeren, ben ik klaar. De Regering zegt wel dat de Raad van State positief adviseert, maar daar hebben wij ook zoveel moeite mee. In de eerste plaats heeft de Raad van State destijds medegedeeld, toen hij zijn advies uitbracht, dat hij nog spoedig advies zou uitbrengen over de klassieke grondrechten. Toen hij het stuk met betrekking tot het onderwijs in zijn bezit had, kon de Raad van State nog niet weten -dat stond namelijk niet in de memorie van toelichting van de Regering -dat ook delegatie naar provincie en gemeente de bedoeling was. Dat kon hij pas later zien bij de klassieke grondrechten. In ieder geval schrijft de Raad van State, zonder dat men kennis heeft genomen van de delegatie naar provincie en gemeente, dat de wetgever wijs zou handelen door van zijn bevoegdheid voorzichtig gebruik te maken. Hij zegt vervolgens dat er ' geen overwegend bezwaar' bestaat; dat loopt ook niet over van enthousiasme. Ik proef dan al wat. De Raad van State zegt er dan ook bij: als het gaat om delegatie in de richting van een algemene maatregel van bestuur. De Raad van State noemt zelfs het voorbeeld: algemene maatregel van bestuur. Dat is voor mij een teken aan de wand; men heeft echt niet aan provincie of gemeente gedacht. Wat is het resultaat? De Regering zegt dat zij toch delegatie wil gaan toepassen, terwijl zij juist over deze problematiek, die nu in het parlement toch belangrijk gaat spelen, geen enkel advies heeft. Daarover hebben de grote colleges zich immers niet uitgesproken. Dat is ook niet ter discussie geweest in de samenleving, toen de proeve ter advisering stond. Niemand heeft daarbij stilgestaan. Iedereen is gewoon doorgegaan op de teksten die er toen waren. En zelfs ten aanzien van de Raad van State zit ik met vraagtekens. Minister De Gaay Fortman: De geachte afgevaardigde zal toch niet willen betogen, dat men van Van Schaik tot Cals bedoeld heeft de huidige praktijk van delegatie -er is een hele bibliotheek op te bouwen van delegatiemaatregelen -onmogelijk te maken? Daar blijkt uit alle stukken die zij geproduceerd hebben toch niets van? Daar blijkt toch ook bij de Raad van State niets van?

De heer Hermes (KVP): Ik ben ook zeer nieuwsgierig naar de verklaring daar-Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2224

Hermes voor en ik hoop dat de Regering die kan geven, hoe dan toch in alle voorstellen de terminologie anders wordt gehanteerd dan volgens deformule: bij of krachtens, regels, regelen en regelingen, eigenlijk is bedoeld. Misschien is daar een verklaring voor te geven, maar ik heb die niet kunnen vinden. In ieder geval gaat de Regering er-van uit, dat er voldoende consensus zou zijn. Dat staat in de nota naar aanleiding van het eindverslag. Als gezegd wordt dat de Regering doortrekt wat de staatscommissie heeft gesteld, dan moet ik zeggen: Sorry, dat klopt niet. Ik kom bij de staatscommissie namelijk niet dezelfde tekst tegen en ook niet bij de proeve. Maar wij zijn nu ook weer niet de beroerdste. Delegatie is wel nodig. Laten wij dat maar eerlijk en ronduit toegeven. Er moet hier een vergissing in het spel zijn, maar dat is dan wel een reden te meer om na te gaan, wat dan die vergissing is. Wij kunnen niet aan delegatie ontkomen. Dat is in het verleden ook wel gebleken. Zelfs wanneer het om voorwaarden van deugdelijkheid gaat, delegatie is een zaak die begrijpelijk is. Maar wij zitten op het ogenblik natuurlijk wel mooi in het slop, want door de bewust ontwikkelde filosofie van slechts twee mogelijkheden, hebben wij geen varianten meer om ergens de terughoudendheid in te bouwen. Het grootste probleem is nu hoe men, de delegatie accepterende en meedenkende in de richting van de Regering, een formule kan bedenken voor nadere uitwerking en nadere regels. Bij het aangeven van nuanceringen, dus bij het beperken van de omvang van de delegatie, weet de Regering toch wel mogelijkheden -daarvoor mijn complimenten -te vinden, zij het dat zij een andere beperking heeft gevonden bij het aangeven van onderwerpen die nader worden geregeld aangaande de delegatie. Ik kom nu op het punt van de delegatie aan provincies en gemeenten. Dit punt wordt in de memorie van antwoord zeer voorzichtig omschreven. Daar staat namelijk dat de terminologie van het derde lid de wet in formele zin weliswaar de mogelijkheid geeft tot delegatie aan de regionale overheid, maar daarmee is uiteraard niet gezegd dat elk onderwerp daarvoor in aanmerking kan komen. Naar onze mening behoren het stellen van deugdelijkheidseisen en andere bekostigingsvoorwaarden, de vaststelling van salarissen en andere rechtspositievoorschriften uitsluitend de taak van de centrale overheid te blijven. Regionaal verschillende regelingen voor deze onderwerpen achten wij niet aanvaard baar, aldus de Regering. Men kan zich zelfs afvragen: wat dan nog wel? Ik wil niet alleen de Regering verwijten maken over bepaalde zaken, want zelf hebben wij ook voor de nodige verwarring gezorgd. Ik geef dat ronduit toe. Ik denk daarbij bijvoorbeeld aan de discussies over de knelpuntennota, harmonisatie van de welzijnswetgeving en het welzijnsbeleid. De Regering doet nu alsof men dat kan uitleggen in de richting van het veranderen van de grondwettelijke vrijheid van onderwijs. Daarbij zijn heel voorzichtig drie onderwerpen genoemd, namelijk de multifunctionele accommodaties, de volwasseneneducatie en de open school. Daarbij was het kennelijk de bedoeling niet te tornen -dat is er ook uitdrukkelijk bij gezegd -aan de grondwettelijke vrijheid van onderwijs. Dat is mijns inziens voorzichtig genoeg op tafel gelegd. Er is aan de andere kant een uitvoerig commentaar verschenen op de Contourennota, van de wetenschappelijke instituten van het CDA. Die hebben een nogal behoorlijk verhaal geschreven over decentralisatie en regionalisatie. Ik moet de Regering wat dat betreft teleurstellen, want dat stuk is voor de verantwoordelijkheid van de wetenschappelijke instituten en is als zodanig niet door de partijen als een beleidsstuk aanvaard. Wanneer het ooit nog eens zover komt, dan heb ik het idee dat dit hoofdstuk wel op bezwaren zal stuiten. Toch ben ik niet zo pessimistisch als ik denk aan harmonisatie welzijnswetgeving en welzijnsbeleid, want ik acht het heel goed mogelijk dat men toch tot harmonisatie kan komen. Onderwijs kan net zo goed meedoen als alle andere departementen van het welzijnsbeleid, omdat de basisvoorzieningen nu eenmaal anders moeten worden geregeld dan de overige voorzieningen. Als onderwijs geen basisvoorziening is, dan weet ikzo langzamerhand niet meer wat een basisvoorziening is. Wij hebben hier niet alleen te maken met het feit dat er een leerplicht is, maar ook met het feit dat het rijk de zaak voor 100% bekostigt. Dit wil zeggen, dat men rustig van een basisvoorziening kan uitgaan. Bovendien hebben wij niet voor niets bij de behandeling van de Knelpuntennota de uitspraak van de Kamer gehad, dat basisvoorzieningen alleen bij wet geregeld mogen worden. In zoverre geloof ik dat je met basisvoorzieningen een heel eind kunt komen als je ze op dezelfde manier regelt, waardoor de harmonisatie vanzelf tot stand komt. Iets anders is natuurlijk, wat is een basisvoorziening -en ik wil de Regering en het parlement er ook wel aan herinneren -dat wij juist daarom de grootst mogelijke moeite hebben gehad met de Bibliotheekwet. Dat is ook een van de redenen waarom wij hebben tegengestemd. Dat was toen wel precies a contrario met wat nu aan de orde is, maar men merkt waartoe het kan leiden als wij op een gegeven moment een principieel standpunt innemen. Er zijn overigens nog mogelijkheden genoeg in de welzijnssector voor overdracht van bevoegdheden en voor voorzieningen die geen basisvoorzieningen zijn. Als ik denk aan de punten die genoemd zijn voor onderwijs, zoals planning en de huisvesting van scholen, dan zeg ik dat dit niet zo geweldig veel is. Eén van deze sectoren zou ik bovendien ook nog de uitvoering kunnen noemen -scholenbouw zie ik nu echt niet als regelgeving -en dat zou voor mij ook nog naar de lagere overheden kunnen gaan. Het is verder niet wenselijk dat de zaak in deze richting gaat. Openbaar onderwijs, akkoord! Dat kan gedecentraliseerd worden; de wet regelt het openbaar onderwijs. De overheid doet het zelf. Bij het bijzonder onderwijs zijn de taken van de overheid echter beperkt. De overheid kan eisen van deugdelijkheid stellen en bekostigingsvoorwaarden, maar deze kan men niet decentraliseren. Verder zie ik praktisch geen taak voor de overheid liggen. Ik weet wel dat er een paar voorbeelden zijn genoemd, waaronder één van het onderwijs, namelijk het BLO. Ik vind het nogal sterk daaraan nu een hele zaak op te hangen. Het is bovendien een oud voorbeeld, want het stamt uit 1920. De afwijkende toestand is niet ontstaan door latere wetgeving, na de invoering van de Grondwet, maar tegelijkertijd toen de Grondwet en de Lageronderwijswet werden in-gevoerd. Naar mijn stellige overtuiging -ik moet eerlijkheidshalve vertellen dat ik het nog niet helemaal heb kunnen uitzoeken, maar ik ben op speurtocht -heeft men de Grondwet en de Lageronderwijswet laten doorgaan, omdat het hele Nederlandse volk erop zat te wachten en alleen vanwege het feit dat het BLO nog niet geregeld was, heeft men gezegd: Vooruit, laten wij het maar doen. Ik vind dat Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2225

Hermes een noodregeling, waarmee men overigens naar een overgangsperiode heeft gewild, die kennelijk langer heeft geduurd dan men heeft voorzien. Op-vallend is, dat toen de zaak eindelijk goed en wél wettelijk werd geregeld en het BLO-besluittot stand kwam in 1949, het met de bevoegdheid van provincies en gemeenten ook afgelopen was.

De heer Masman (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Is niet een recenter voorbeeld -niet voor een overheidslichaam, dat erken ik -de wijziging van de Wet universitaire bestuurshervorming, waarin ook de bijzondere instellingen van de wetsontwerp geregeld zijn, waaraan bevoegdheden worden toegekend?

De heer Hermes (KVP): Praten wij dan over het openbare of over het bijzondere onderwijs? Met het openbare onderwijs heb ik geen enkele moeite.

De heer Masman (PvdA): Ook het bijzonder onderwijs is in de WUB op een bijzondere wijze geregeld. De heer Hermes (KVP): Ook op een bijzondere wijze is daarin echter een bepaald artikel opgenomen, waarmee de vrijheid van onderwijs voor de bijzondere universiteiten is veilig gesteld. De heer Masman weet toch, net als ik, dat er een speciaal artikel in de WUB voorkomt die de zaak regelt voor de bijzondere universiteiten?

De heer Masman (PvdA): In dat artikel is de delegatie begrepen. Ik vind het niet zo belangrijk, maar de heer Hermes had het over een heel oud voorbeeld, dat van het b.l.o. De WUB is een vrij recent voorbeeld en daarin is het een aanvaarde zaak.

De heer Hermes (KVP): Dat vind ik geen vorm van delegatie. Wij praten hier over de delegatie naar provincie en gemeente. De heer Masman gaat er nu bepaalde vormen van bestuur van bijzondere en openbare universiteiten bij halen. Ik vind het interessant daarover ook te discussiëren, maar het verstoort nu toch wel even mijn volgorde. Ik heb het namelijk over provincies en gemeenten. Als wij in dit opzicht over delegatie praten moeten wij ons ook houden aan delegatie zoals die hier wordt bedoelt. De hele discussie gaat namelijk over delegatie aan Kroon en ministers, of aan provincie en gemeente. De heer Masman komt met een heel ander structuurvraagstuk aanzetten, maar dat is een heel andere kwestie.

De heer Masman (PvdA): Ik trek mij terug. De heer Hermes (KVP): Ik weet, wij hebben er een mondeling overleg over gehad, dat er een aantal voorbeelden van staatszorg is te noemen, waarbij men ook delegatie naar provincie en gemeente kent. Dat betrof onder meer het terrein van de Woningwet en van het Rijtijdenbesluit. Er is echter ook erkend dat de leer in de loop van de tijd is veranderd. Als de leer veranderd is, dan is deze vroeger anders geweest. Nu kunnen erzich bij Volkshuisvesting of bij Waterstaat wel ontwikkelingen voordoen, maar dat wil nog niet zeggen dat daarmee de rechtstoestand bij Onderwijs kan worden bepaald. Als het daar is aanvaard, dan hoeft het nog niet te gelden voor Onderwijs. Men kan overigens ook stellen dat het aanvankelijk geschreven recht, geen delegatie naar lagere overheden, langzamerhand is overgegaan in gewoonterecht, omdat de leer is gewijzigd. Bij het onderwijs is het echter gebleven zoals het altijd is geweest, behalve dan bij het b.l.o. Er is dan ook nog steeds sprake van geldend recht dat doorgetrokken dient te worden naar een nieuw grondwetsartikel. Over de delegatieproblematiek bestaat enorm veel literatuur. Mij is opgevallen, dat daarin veel gesproken wordt over de delegatie naar Kroon en Minister. Er wordt uitvoerig uit de doeken gedaan, dat het geoorloofd is op deze wijze delegatie ten aanzien van regelgeving uit te voeren, ook ten aanzien van zaken, waar de wetgever een opdracht heeft gekregen van de Grondwet. Ik kom echter in die stukken niet de delegatie naar de lagere overheden tegen. Misschien kan de Regering een paar voorbeelden aan de hand doen, waaruit blijkt, dat inderdaad ooit in deze zin geadviseerd is, maar ik ben het niet tegengekomen. Zou de Grondwet geen opdracht aan de wetgever kunnen geven om een en ander alleen maar landelijk centraal te regelen, natuurlijk met delegatie aan de Kroon en de Minister, maar niet verder? Ik stel mij voor, dat bepaalde zaken geregeld moeten worden, waarbij men niet om delegatie naar de Minister of de Kroon heen kan komen, maar waarbij het vanzelfsprekend is, dat men niet kan delegeren naar provincie of gemeente. Ik heb een paar voorbeelden. Wat moeten wij doen met het artikel van de munt in de Grondwet, artikel 191? Daarmoet waarschijnlijk toch wel gedelegeerd kunnen worden naar de Kroon of de Minister, dat lijkt mij evident, maar de zaak van de munt kan men toch moeilijk gaan delegeren naar provincie en gemeente? Artikel 195 behandelt de krijgsmacht. Minister De Gaay Fortman: Daar verzet de aard van de materie zich tegen delegatie naar provincies en gemeenten. De heer Hermes (KVP): Dan is het de vraag, of dat bij onderwijs ook niet het geval is. Daar kunnen wij natuurlijk ook over discussiëren. Bij gewone wetten zou de zaak heel anders liggen. Ik noem als voorbeelden de Vleeskeuringswet, de Hinderwet en de Woningwet. Nieuw is echter de gedachte, zo is mij verteld door staatsrechtgeleerden, dat delegatie in de grondwettelijk beschreven sfeer tevens medebewind kan inhouden. De traditionele leer is nog steeds, dat delegatiewetgevende bevoegdheden alleen maar aan de centrale overheid toekomen. Het kan natuurlijk best zijn, dat die leer van deze mensen wat achter loopt en intussen al zo ver veranderd is, dat hij inderdaad is gewijzigd. Dan wijs ik er echter wel op, dat wij dan spreken van een gewijzigde leer. Ik wil nog een beroep doen op de oude leer, waaronder dat artikel van de Grondwet tot stand is gekomen. Dat is ook de reden, waarom ik reken op enige steun als het gaat om een goede regeling van de delegatie. Nogmaals, wij vinden, dat die delegatie niet kan worden uitgesloten. Wij willen dat graag in de Grondwet openlaten. Wij willen wel een zodanige formulering, dat uitgesloten wordt de delegatie naar provincie en gemeente en dat het gaat om nadere uitwerking of nadere regels. Die steun zou ons zeer welkom zijn, want wij zouden het vervelend vinden naar een alternatief te moeten zoeken. De Regering heeft het ons wat dat betreft gemakkelijk gemaakt, want ze heeft ook geschreven in de nota naar aanleiding van het eindverslag: 'Het systeem heeft het voordeel, dat het in bepaalde gevallen, met name bij een aantal vrijheidsrechten (bij voorbeeld: de vrijheid van onderwijs) de formele wetgever aanwijst als enige die bevoegd is beperkingen op een geformuleerde grondwettelijke rechtsregel aan te brengen.' Dat betekent, dat je dan de kant moet uitgaan van niet delegeren. Dan zouden we terugvallen op de teksten van de staatscommissie Cals/Donner.

MinisterVan Kemenade: De heer Hermes zegt dus, dat uitgesloten zou moeten zijn, dat een toekomstige wetgever, indien deze er behoefte aan heeft, ook maar welk klein subsidievoorwaardetje dan ook aan een lokale overheid laat.

Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2226

Hermes De heer Hermes (KVP): Wel in de uitvoerende zin, maar niet in regelgevendezin. De heer Masman (PvdA): Een het aantal leerlingen per klas? De heer Hermes (KVP): Dat gebeurt ook landelijk. MinisterVan Kemenade: In de huidige LO-wet kan de gemeente zelf boventalligen toekennen. De heer Masman (PvdA): Bij de doorberekening van te kleine scholen in kernen bepaalt de gemeente de omvang en wat dan in de doorberekening weer doorgaat. Dat zijn regelgevende bevoegdheden.

De heer Hermes (KVP): Dat is een hele goede opmerking, waarmee ik zeer blij ben. Wat is er namelijk aan de hand? Het openbaar onderwijs heeft de regelgevende bevoegdheid als openbaar onderwijs, maar de gemeente doet het. Er is echter geen regelgeven-de bevoegdheid voor het bijzonder onderwijs. De heer Masman (PvdA): Het werkt wel rechtstreeks door. De heer Hermes (KVP): Natuurlijk, alles werkt door, maar niet regelgevend. Het werkt alleen maar regelgevend voor de openbare scholen, zoals ook het bedrag per leerling regel geeft. Het is echter niet regelgevend voor het bijzonder onderwijs. Als het om verschillende zaken gaat -ik denk aan het vakonderwijs -wordt het precies doorberekend naar het bijzonder onderwijs. Het bijzonder onderwijs maakt echter zelf uit hoe het besteed wordt. Die decentralisatie wil ik wel houden voor het openbaar onderwijs. Er moeten gewoon automatisch consequenties uit voortvloeien voor de gelijkstelling van het openbaar met het bijzonder onderwijs. Er is ook nog wat te doen geweest om het al of niet opnemen in het grondwetsartikel van het voortgezet onderwijs. MinisterVan Kemenade: U zegt net dat u de delegatie voor het openbaar onderwijs wel wilt openhouden. Betekent dat dat u aan de wetgever de mogelijkheid wilt laten om van de andere kant ten aanzien van zeer vele regelen, ook eventuele eisen van deugdelijkheid, de regelbevoegdheid van het openbaar onderwijs aan de lokale overheid te laten? Als u daar ja op zegt, hoe kan men dan nog even afdoend regelen?

Deh eer Hermes (KVP): Wij krijgen dan het probleem of dat het even afdoend of dat het even gelijk moet zijn. Even afdoend betekent echter niet dat het helemaal gelijk moet zijn. Aan de andere kant moet men goed uitkijken, want er zitten wel haken en ogen aan vast, dat men inderdaad hetgeen men laat regelen door de gemeente voor de openbare school niet het risico loopt dat men als het ware langs een omweg toch het bijzonder onderwijs aan het regelen is. Daarvan ben ik mij heel goed bewust. Er zijn een heleboel zaken waarbij men het zeker niet zal kunnen doen. Ook uit de Lager Onderwijswet blijkt, wat wel centraal geregeld is en wat gedecentraliseerd is. Een punt van discussie is geweest om het opnemen van het voortgezet onderwijs in een tweetal leden van het artikel van de Grondwet. Wij hebben er begrip voor, dat dit moeilijkheden oplevert. Het is van alle kanten geprobeerd, maar de Regering heeft het ten slotte laten vallen, omdat het zo moeilijk is in verband met het feit, dat er vormen van voortgezet onderwijs zijn die niet hieronder kunnen vallen. Heeft de Regering bij alle alternatieven gedacht aan datgene waaraan de Onderwijsraad heeft gedacht, toen hij adviseerde over de Proeve? De On-derwijsraad heeft toen namelijk een deel van het voortgezet onderwijs willen opnemen in het grondwetsartikel. Het ging hierbij om 'het algemeen vormend voortgezet onderwijs'. Ik meen, dat wij dan uit de overige problemen zouden zijn. Verder hebben wij opgemerkt, dat in lid 2 van artikel 1.23 de term 'van overheidswege' is weggevallen bij het verzorgen van openbaar onderwijs. De Regering heeft bij de schriftelijke voorbereiding opgemerkt, dat er geen twijfel aan is, dat openbaar onderwijs door de overheid wordt gegeven en dat het een publiekrechtelijke zaak is. Zij wijst erop, dat in diverse wetten, zoals de Kleuteronderwijswet en de Lageronderwijswet 1920, staat dat het gemeentebestuur het schoolbestuur is. Dit zijn echter wetten die nu veranderd kunnen worden. Ik wijs hierop -het lijkt immers overdone, maar dat is het niet -omdat er een tijd is geweest, dat D'66 de mening verkondigde, dat het openbaar onderwijs niet van de overheid moest uitgaan. Dit had deze partij zelfs in haar program staan. Ik weet niet, of zij dit nog naijvert en of dit nog een rol speelt, maar ik acht dit een punt, dat wij in de gaten moeten nouden want bij ons zouden er ernstige bezwaren tegen zijn dit hiermee grondwettelijk geregeld te hebben.

Mijnheer de Voorzitter! Wij hebben er begrip voor, dat de Regering het niet wenselijk acht, dat in de Grondwet wordt opgenomen, dat een jaarverslag wordt uitgebracht. Dit is geen zaak die grondwettelijk behoeft te worden geregeld. De adviescolleges hadden overigens gezegd, dat dit bij wet moet worden geregeld. Dit lijkt mij ook ondoenlijk. Men moet dan namelijk in elke onderwijswet opnemen, dat een jaarverslag moet worden uitgebracht. Het lijkt mij ook niet nodig. Het enige waarom wij treuren, is dat de Regering in de schriftelijke voorbereiding intussen heeft meegedeeld, dat zij het jaarverslag gaat afschaffen. Wij willen de Regering vragen hierover nog eens na te denken. Mijnheer de Voorzitter! Ik zit met een probleem. Ik ben klaar met dit verhaal, maar ik heb nog een verhaal waarvan ik niet weet, of ik het bij dit wetsontwerp moet houden of bij het wetsontwerp over de sociale grondrechten. Het gaat om een punt, dat ik in dit wetsontwerp wil hebben en uit het wetsontwerp met betrekking tot de sociale grondrechten. Om dit verhaal tweemaal te houden, lijkt mij overdreven. Gezien de tijd die ik nu heb gesproken, lijkt het mij het verstandigste -ik weet echter niet of dit mogelijk is -dat ik het verhaal bij de behandeling van de sociale grondrechten houd.

De Voorzitter: Ik denk dat uw gedachte -dit punt bespreken bij het voorstel inzake de sociale grondrechten -het meest voor de hand ligt.

De heer Hermes (KVP): Uitstekend. De Voorzitter: Ik wil u overigens troosten. U behoeft zich niet te verontschuldigen voor het feit, dat u niet alles tot op de bodem uitzoekt.

Minister De Gaay Fortman: Ik wil nog een opmerking maken, mijnheer de Voorzitter, naar aanleiding van een punt dat de heer Hermes aan de orde heeft gesteld. Ik meen dat de duidelijkheid van de zaak ermee gediend is, wanneer artikel 1.22 behandeld wordt in combinatie met artikel 1.23, omdat je anders in de discussie een naar mijn gevoel kunstmatige scheiding krijgt, wat betekent dat je telkens over artikel 1.23 of over artikel 1.22 moet praten. Als het enige probleem is, dat de heer Hermes problemen heeft met de speeltijd .... ik bedoel spreektijd -men ziet waarnaar ik verlang -dan zou kunnen worden bepaald dat de spreektijd die de geachte afgevaardigde heeft voor de behandeling van de sociale grondrechten wordt overgeheveld naar de behandeling van het onderwijsartikel.

Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2227

Hermes Bij de behandeling van de sociale grondrechten mag hij dan zijn mond niet meer opendoen.

De Voorzitter: Het laatste is niet zozeer het probleem, merk ik op aan het adres van de Minister van Binnenlandse Zaken. Ik tracht ook hem wat tegemoet te komen in zijn verlangen naar speeltijd. Ik wilde twee heren dienen, maar dat is nooit erg aan te bevelen, zoals ik ook nu weer bespeur. Zou de voorzitter van de vaste commissie mij hierover kunnen adviseren? Ik kan het onmogelijk beoordelen. Mijn aanvankelijke gevoelen is dat het thuishoort bij de sociale grondrechten. De heer Masman (PvdA): Ik meen de gedachtengang van de Ministervan Binnenlandse Zaken te moeten volgen. Ik ga er ook van uit dat mijn collega Van Ooijen bij dit wetsontwerp over artikel 1.22 spreekt. Om andere redenen zou u, mijnheer de Voorzitter, het misschien zo kunnen regelen, dat de heer Hermes zijn eerste termijn nu even onderbreekt. De volgende sprekers kunnen dan het woord voeren. De heer Hermes kan daarna alsnog over dit onderwerp het woord krijgen. Ik vind dat wij de heer Hermes een dergelijke persoonlijke tegemoetkoming moeten toestaan.

De Voorzitter: De heer Evenhuis heeft mij intussen doen weten dat hij in zijn betoog een dergelijke zonde heeft begaan. Ik verzoek de heer Hermes zijn betoog thans voort te zetten. De heer Hermes (KVP): Mijnheer de Voorzitter! Ik zou dan iets willen zeggen over het overbrengen van het eerste deel van artikel 208 naar het onderdeel sociale grondrechten. Het is opvallend dat de eerste splitsing al is mislukt. Dat geeft mij hoop dat deze splitsing ook kan worden teruggenomen. Wij weten allen dat eerst een poging is ondernomen het klassieke grondrecht eruit te halen en afzonderlijk op te nemen, onder andere in de Proeve en bij de staatscommissie-Cals-Donner. Zij hebben namelijk een afzonderlijke regeling voorgesteld. Ik ben blij dat de Regering daarop is teruggekomen en de zaak weer in elkaar heeft gevoegd, al moet ik erbij zeggen, wil ik de werkers van de staatscommissie en aan de Proeve alle eer en recht doen, dat het ook begrijpelijk is dat zij met het probleem worstelden. Het is gemakkelijk voor de Regering het terug in te voegen. Zij zaten met het probleem van het toetsingsrecht, dat niet voor het andere deel van het onderwijsartikel kon gelden.

Tweede Kamer 16 december 1976

Ik vraag mij echter af of het verstandig is dit soort onderwerpen uit elkaar te halen. Zoals het niet gelukt is met het ene, vrees ik dat het wat dit deel betreft ook ongewenst is. Wij zijn bijzonder content met de reacties van de Regering op de problemen die wij in eerste instantie onderkenden. Die problemen zijn weggenomen waar het ging om de zekerheid, dat maatregelen voortvloeiende uit artikel 1.22 niet de situatie in het onderwijs uit hoofde van artikel 1.23 zouden kunnen raken. Die veiligheid en zekerheid zijn gegeven. Er blijven echter bepaalde problemen over, want wij vrezen dat je in de toekomst toch touwtrekkerij kunt krijgen over wat aan de ene kant vorming en opleiding is en aan de andere kant onderwijs. De Regering zegt zelf al dat vorming en opleiding in elk geval het onderwijs omvatten waarop artikel 1.23 betrekking heeft. Elke activiteit die als het geven van onderwijs te bestempelen valt, dus ook dansonderwijs en rijonderwijs, valt onder bescherming van artikel 1.23, eerste lid, aldus de Regering. Dan valt er dus heel wat zowel onder 1.22 als onder 1.23. Betreft dan artikel 1.22 in wetsontwerp 13873 toch helemaal het onderwijs? In de memorie van antwoord staat inzake artikel 1.22: 'Anderzijds kan daarbij echter ook worden gedacht aan zaken als bijvoorbeeld de bepaling van de cursusduur, de inrichting van examens, de ontwikkeling van nieuwe studierichtingen als bijvoorbeeld bestuurskunde, of nieuwe schooltypen, als bijvoorbeeld het e.a.o., de opneming van nieuwe vakken of leerstofgebieden.'. Als dat geen onderwijs betreft, weet ik het niet meer. In de nota naar aanleiding van het eindverslag staat ook dat het niet zo vaak zal voorkomen dat er sprake is van een voorziening op het terrein van vorming en opleiding, die niet wordt bestreken door het eerste lid van artikel 1.23. Als voorbeeld wordt het bibliotheekwezen genoemd. Als dat het enige voorbeeld is, is daarvoor naar mijn mening wel een oplossing te vinden, want er is altijd nog het derde lid van artikel 1.21. De enkele dingen die er in deze sfeer dan buiten vallen, kan je gemakkelijk onder lid 3 van artikel 1.21 rekenen. Waarom moeten wij het eigenlijk opsplitsen? De memorie van toelichting schrijft: 'Bepaling in de geest van het eerste lid van het huidige onderwijsartikel in de Grondwet handhaven'. Dan zeg ik: Laat het dan ook maar in het eerste lid staan! Een ander interessant punt heeft met de inhoud van het desbetreffende

Grondwet

artikel te maken. Wij zijn geschrokken van de mededelingen die wij hebben gekregen, zowel in de schriftelijke voorbereiding van het ene stuk als in de schriftelijke voorbereiding van het andere stuk. De Regering is consistent; het klopt, het spreekt elkaar niet tegen. In beide stukken staat dat sprake is van de mogelijkheid tot instelling van een numerus fixus: (...) 'inderdaad gedacht kan worden aan een numerus fixus en aan een afstemming op de behoeften van de arbeidsmarkt.'. In het andere stuk staat: 'Artikel 1.22 kan tot de afweging nopen van individuele behoeften en mogelijkheden tegen de behoeften en mogelijkheden van de gehele samenleving. Deze afweging kan leiden tot de beslissing voor bepaalde opleidingen een numerus fixus in te stellen.'. Ik realiseer mij heel wel dat hier niet staat dat er een numerus fixus moet worden ingevoerd, er staat dat het kan. Het betekent echter wel een grondwettelijk mogelijk maken ervan. Ik vraag mij af of het in dit stadium verantwoord is dat te constitutionaliseren. Nog niet zo lang geleden is in deze Kamer een wetsontwerp aan de orde geweest, waarbij een amendement met een zeer grote meerderheid is aangenomen, dat ertoe strekte, dat principieel werd afgewezen een numerus fixusclausule die was afgestemd op de arbeidsmarkt. De Kamer heeft daarmee duidelijk uitgesproken dat zij bereid was om met de Regering in de toekomst van gedachten te wisselen over de vraag, of niet toch moet worden gedacht in de richting van een numerus fixus die rekening houdt met de situatie op de arbeidsmarkt. De Kamer heeft een en ander open willen houden. Ik vind dat er sprake is van een in sterke mate van voor-devoetenlopen, als wij in de Grondwet een dergelijke bepaling opnemen. Ik kan mij niet voorstellen dat de Kamer, als zij zich zelf serieus neemt, dit al bij wijze van voorschot op het debat dat nog moet komen theoretisch mogelijk zal maken. Wij hebben kortom moeite met de redactie van het betrokken lid, wij hebben moeite met de plaats ervan en onze gedachten gaan ernaar uit het terug te brengen naar zijn oude plaats, omdat dat het veiligst is. D De heer Bakker (CPN): Mijnheer de Voorzitter! Het wordt mij gemakkelijk gemaakt doordat ik mij wat betreft artikel 1.22 in belangrijke mate kan aansluiten bij hetgeen de heer Hermes zojuist heeft gezegd. De formulering die

2228

Bakker de Regering voorstelt ter vervanging van 'het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der Regering' verwijdert de betekenis die deze zorg heeft gekregen eigenlijk geheel uit dit artikel. In plaats daarvan wordt met name het element van de maatschappelijke behoefte ingevoegd. Dit wordt in de stukken ook toegelicht aan de hand van de arbeidsmarkt. Wij hebben er zeer grote bezwaren tegen, aan de Regering de bevoegdheid te delegeren, deze maatschappelijke behoeften te gaan vaststellen bij de regeling van het onderwijs. Wij zijn er daarom ook voor, terug te vallen op het oude artikel 208, eerste lid, dat naar onze mening een duidelijker omschrijving geeft. Een amendering, die daarvoor nodig is, wordt door ons voorbereid. Naar onze mening is het begrip 'onderwijs' veel algemener en zwaarder dan de term 'vorming en opleiding'. Cultuurhistorisch zijn onderwijs en vorming twee verschillende zaken. Vorming is een term uit het sociaal-culturele en volksontwikkelingswerk, terwijl onderwijs een heel andere waarde heeft gekregen in de loop van de tijd. Wij voelen niets voor die verschuiving in de Grondwet. Wat is er eigenlijk mis met het woordje 'onderwijs' dat het zo nodig eruit moest worden gehaald? Over artikel 1.23 zal ik niet zo lang spreken; ik begrijp overigens niet waarom de anderen er zo lang over spreken. De heer Abma (SGP): We wilden het u wat makkelijker maken! De heer Bakker (CPN): Ja, maar je kunt uren luisteren en er nog niets van begrijpen. In het tweede lid van dat artikel wordt de positie van de openbare school geregeld. De formulering, die de Regering hier voorstelt is zowel een beperking als een uitbreiding. De uitbreiding is dat de overheid verplicht wordt, ook andere vormen dan basisonderwijs te verzorgen. Wij vinden deze uitbreiding in de Grondwet juist. Het nut en de noodzaak daarvan heeft nu eenmaal de totale ontwikkeling van het onderwijs met zich meegebracht. De beperking betreft vnl. de positie, die de gemeente inneemt met betrekking tot het openbaar onderwijs. In het oude artikel 208, vierde lid, staat, dat in elke gemeente van overheidswege voldoende openbaar algemeen vormend lager onderwijs wordt gegeven in een genoegzaam aantal scholen. Waarna de bekende beperkende zin volgt. Het nieuw voorgestelde artikel zegt echter: 'Zij verzekert dat overal voldoende gelegenheid wordt gege ven tot het ontvangen van openbaar basisonderwijs'. Mijnheer de Voorzitter! Het is duidelijk dat 'overal' hier niet 'overal' betekent. Wat betekent het dan wel? Wij vragen namelijk niet van de Regering dat zij overal maar basisscholen neerzet. Wij zijn erg voor het behoud van enig groen e.d. 'Overal' heeft dus een zeer betrekkelijke betekenis en het is in dit verband een niet hanteerbaar begrip geworden. Het vervangen van het woord 'gemeentes' door het woord 'overal' valt temeer op nu er sprake is van een algemene tendens om het aantal gemeenten stelselmatig te verminderen en om grotere gemeentes te vormen door kleinere gemeentes samen te voegen. De vraag waarom het woord 'gemeente' in de Grondwet moet vervallen is nu des te klemmender. Het omgekeerde zou namelijk logisch zijn. Als er alsmaar meer kleine gemeentes werden gevormd, zou het logisch zijn dat men van die grondwettelijke aanwijzing van de gemeente af zou willen. Onder de huidige omstandigheden begrijpen wij het niet. Er zit iets aan vast. Dat is het feit dat de grondwetsbepaling, zoals wij die nu kennen en die aan de gemeenten een taak opdraagt, tegelijkertijd de achtergrond is van het feit dat de gemeente het bevoegd gezag is over het openbaar onderwijs. Naar onze mening heeft dat in het algemeen een belangrijk voordeel. Het betekent dat de zorg voor het voorzieningsniveau van het openbaar onderwijs direct een kwestie is van de gemeenteraden, de besturen van de gemeenten. De formulering, zoals die hier nu voor ons ligt, opent de mogelijkheid van het doen verdwijnen van deze positie. Wij kunnen ons voorstellen dat in het kader van deze formulering straks provinciesnieuwe stijl bij voorbeeld tot het bevoegd gezag van openbare basisscholen in die provincies zouden worden. Dat kan op het moment dat de Regering de gemeenten daar niet meer op vastbindt, het geval zijn.

Minister Van Kemenade: Voor de volledigheid; dat kan nu ook. De heer Bakker (CPN): Inderdaad, dat kan nu door die ene beperkende zin. De Grondwet begint nu echter met de gemeenten vast te stellen. Minister Van Kemenade: Ik wijs erop -dat wordt bij de wet geregeld -dat er op dit moment op basis van de huidige Grondwet een aantal rijkslagere scholen zijn.

De heer Bakker (CPN): Dat is juist. Dat kan op grond van die zin die luidt: 'Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten' enz. ... 'mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven'. Dat is die afwijking die hier en daar voorkomt. Wij willen dat het ook een afwijking blijft. In de voorgestelde grondwetstekst hoeft het geen afwijking meer te zijn. Het zou dan regel kunnen worden. Wij hechten er zeer aan dat de gemeenteraad het bevoegd gezag blijft. Wij zijn van mening dat de formulering in de huidige Grondwet daar de bodem onder schuift. In die zin is door onze fractie ook een amendement ingediend. Met meeneming van de uitbreiding die de Regering wil geven aan de functie van de overheid ten opzichte van met name het voortgezet onderwijs, willen wij de rol van de gemeente terugschroeven naar wat zij volgens de huidige Grondwet is. Wij vinden dit eerlijk gezegd belangrijker dan die andere zaak die zoveel stof doet opwaaien, die ietwat schimmige discussie over de vrijheid van onderwijs en de positie van de bijzondere school. Bij al ons bestuderen van teksten zien wij, met de Regering, niet hoe enigerlei aantasting voor nu of de toekomst daarbij zou plaatsvinden. Wij menen wel iets te begrijpen van de achtergronden van deze discussie. Er is binnen het bijzonder onderwijs een zeer grote discussie gaande, die niet speciaal op dat punt draait. Deze dis cussie handelt over het totaal van de onderwijsproblematiek. Daarbij kan men vaststellen dat er zich richtingen ontwikkelen die bepaald niet parallel lopen met denkwijzen, zoals die binnen de confessionele partijen plaatsvinden. Ik denk maar aan de zeer actieve houding die vele delen van het bijzonder onderwijs hebben ingenomen tegenover bepaalde bezuinigingen bij het onderwijs in de afgelopen tijd. Men krijgt wel de indruk dat nu dit thema van die zogenaamde vrijheid van onderwijs wordt ingevoerd om een soort schijngevecht te leveren om de aandacht af te leiden van een aantal grote en zeer wezenlijke problemen die aan de orde zijn bij het onderwijs, waarom de mensen in het onderwijs zich ook druk maken. Ik krijg ook de in-druk dat met name op initiatief van het CHU destijds zeer opzettelijk spoken zijn opgeroepen in verband met de positie van het bijzonder onderwijs met de bedoeling om daarmee het bestaansrecht van confessionele partijen te bewijzen. Dat kan men zeggen als men ziet, hoe deze discussie zich heeft Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2229

Bakker ontwikkeld, de wijze waarop de CHU ermee begonnen is. Aarzelend is zij overgenomen door een aantal anderen. Daardoor kan men het directe en eerlijk gezegd nogal laag bij de grondse politieke doel dat achter deze discussie lijkt te zitten, nauwelijks ontkennen. Dan vinden wij dat de wijziging van de Grondwet wel als een zeer slecht alibi wordt gebruikt voor wat in wezen een doodgewoon stukje dagelijkse en niet inhoudrijke politieke strijd is. D De heer Van Ooijen (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ik heb het genoegen, mede namens de heer Van Mierlo het woord te mogen voeren. Toen in april van dit jaar het wetsontwerp waarover we nu spreken, aan de kamer werd gezonden, werd het niet zonder vooroordeel tegemoet gezien. Velen hadden zich reeds een uitgesproken oordeel gevormd nog vóór het wetsontwerp verschenen was. Zelfs werd aan het nog onbekende wetsvoorstel een kamermotie gewijd. Er werden voor het verschijnen vele woorden van kritiek gewijd aan het wetsontwerp, woorden van kritiek die uiteraard niet konden worden geremd door enig feitelijk inzicht in de aard van de voorstellen. Toen het wetsontwerp werd ingediend, laaide nog voor dergelijke bestudering mogelijk was de kritiek weer op. De VVD-fractie stelde zich onmiddellijk 'op het standpunt dat de nieuwe formulering een verwerpelijke was'. En volgens een dagblad was mevrouw Smit-Kroes van mening: ' De Minister van Onderwijs die tegen het bijzonder onderwijs is, zou de gekste maatregelen kunnen nemen, waartegen wij pas, als we dat vaak met moeite hebben ontdekt, iets zouden kunnen ondernemen'. De KVP, zo liet deze weten, 'zal zich met kracht verzetten tegen deze nieuwe formulering van het Grondwetsartikel betreffende de vrijheid van onderwijs, en alles in het werk stellen om de dreigende aantasting van de vrijheid van onderwijs te voorkomen'. De Unieraad van de CHU sprak van ' ernstige aantasting van de vrijheid van onderwijs'. En collega Van Leijenhorst schrijft in De Nederlander: 'Het bijzonder onderwijs wordt door deze wijzigingen wel sterk in het defensief gedrongen. Terwijl thans geldt, dat de overheid maar met steekhoudende argumenten moet aantonen, dat inperking van het rechtsgebied van het vrije onderwijs noodzakelijk is, zal straks -onzaliger voorgedachtenis -het bijzonder onderwijs de bewijslast worden opgelegd om aan te tonen, dat de vrijheid van richting wordt aangetast'. Alsof de bewering ' de vrijheid van richting wordt aangetast' ook thans niet enig bewijs behoeft te worden gegeven. De ARP die bleek te beseffen dat het voorgestelde Grondwetsartikel over het onderwijsartikel afkomstig was van de Minister van Binnenlandse Zaken en deel uitmaakte van de algehele grondwetsherziening, behield zich een eindoordeel nog voor en beschreef een afwijzing zonder meer als voorbarig. In een dergelijk klimaat vol emoties is het niet eenvoudig, een grondwetswijziging onbevangen tegemoet te treden. Nu we dan enige maanden verder zijn en een begin maken met de feitelijke bespreking van het wetsvoorstel, zal het gebied van de emotionaliteit moeten worden verlaten en het terrein van de rationaliteit moeten betreden worden. Want wil onze rechtsorde geen rationele orde zijn? Wat mij betreft: Ik wil de voorstellen van de Regering zo zakelijk mogelijk beoordelen. De Regering heeft in het kader van een algehele herziening van de Grondwet ook het onderwijsartikel willen betrekken. Vanuit een oogpunt van onderwijsbeleid is mijns inziens niet gebleken dat het huidige artikel 208 onwerkbaar zou zijn. Dat is ook de reden van mijn uitspraak die de collega's Ab-ma en Evenhuis hebben weergegeven. Daarop zal ik echter straks terugkomen. Nu niettemin de Regering met een voorstel is gekomen, ligt het voor de hand dat daarom bezien wordt of het onderwijsartikel, dat geherformuleerd is, nog wel geheel past bij de onderwijssituatie van 1976. Het onderwijsartikel is geformuleerd in 1917. Wellicht is uitbreiding daarvan gewenst. Een dergelijk criterium leggen wij immers ook aan bij de zinsneden uit de Grondwet die niet handelen over onderwijs. Waaraan zou men nu in een eigentijds grondwetsartikel over onderwijs aandacht dienen te besteden? Ik meen dat in een tijd waar allerwege grote belangstelling bestaat voor de plaats die aan de direct betrokkenen in een maatschappelijk proces wordt toegekend, toch aandacht kan worden verwacht voor degene die in het onderwijs een belangrijke plaats inneemt: de leerling dan wel zijn ouders. Die directe aandacht ontbreekt echter in dit wetsontwerp. Artikel 1.22 even buiten beschouwing latend, is er ook geen uitdrukkelijke aandacht besteed aan de sociale functie en het doel van het onderwijs in de samenleving.

Het was mij liever geweest indien het voorstel van de Regering was uitgestegen boven het niveau van de strikt technische herformulering van het grondwetsartikel uit 1917. Niet omdat ik aan de betekenis van wat in de Grondwet van 1917 is neergelegd iets zou willen afdoen, maar wel omdat ook de Grondwet van 1917 een moment is -hoe belangrijk ookin de ontwikkeling van het Nederlands onderwijs. De Grondwet van 1917 was noch het begin, noch het einde van een ontwikkeling op onderwijsvlak. Reeds in de wet van 1801 werd immers door Van der Palm een aantal gezonde beginselen voor het onderwijs vastgelegd, ook met betrekking tot het private -bijzonder -onderwijs. Het lijkt mij goed even naar voren te halen wat de wet van 1801 bij voorbeeld zegt omtrent de onderwijzers van de private school die niet onderworpen mochten worden aan de bepalingen voor de onderwijzers van de openbare school want 'de Burgerlijke Macht (heeft ten hunnen opzichte) na zich verzekerd te hebben van dezelver bekwaamheid en bevoegdheid om onderwijs te geven, grootendeels afgedaan: immers, nadat zij aan deze vereischten hebben voldaan hebben zij het recht om te vorderen, dat men het onderwijs der jeugd hun vrijlate; zij hebben recht om van het Gouvernement in gevoelen te verschillen omtrent de beste leermethoden, en de waarden van verschillende schoolboeken.' Als ik mij goed heb georiënteerd bevatten -te beginnen bij de staatsregeling van de Bataafse republiek van 1796-verschillende Grondwetten de bepaling ' Het openbaar onderwijs is voorwerp van de aanhoudende zorg der Regering'. In welke bepaling openbaar onderwijs in die dagen niet stond tegenover bijzonder onderwijs, maar tegenover het toen in betere kringen gegeven huisonderwijs. Men zou de bepaling 'Het openbaar onderwijs is voorwerp van de aanhoudende zorg der regering' het eerste sociale grondrecht kunnen noemen. Men kan in-dien men kennis neemt van de feiten der geschiedenis van ons onderwijs niet zeggen dat de Nederlandse overheid zich -ook in de negentiende eeuw -niet beijverd heeft om de voortreffelijkheid van het onderwijs te bevorderen. Men kan zelfs zeggen dat in Nederland, te beginnen bij Van der Palm in 1801, steeds is gezocht naar een sluitend onderwijsstelsel. Ook Thorbecke deed dat toen hij tussen het toen bestaande lager en hoger onderwijs een middelbaar onderwijs schoof. Na jaren van moeizaam pogen daarvoor een meerderheid te vinden, Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2230

Van Ooijen kwam in 1917 een Grondwet tot stand waarin het doel was vervat alle staatsmonopolie op het onderwijs uit te sluiten. Men kan daaruit echter niet concluderen dat sinds 1917, toen over-heids-en particulier onderwijs als financieel gelijkberechtigd naast elkaar werden gesteld en onderworpen werden aan even afdoende deugdelijkheidseisen, niet langer van één onderwijsstelsel sprake was. Er kwam dan ook in 1920 een lageronderwijswet tot stand die -mutatis mutandis -betrekking had op zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs. Tussen openbaar en bijzonder onderwijs werden geen verschillen toegestaan die het ene onderwijs duurder maakten dan het andere en die het ene minder deugdelijk deden zijn dan het andere. Het werd -om een voorbeeld te noemen -uiteindelijk zelfs onmogelijk dat er naast een zesjarig wettelijk openbaar gymnasium, een vijfjarig gesubsidieerd bijzonder gymnasium in Nederland tot stand zou komen. Mijns inziens zou men kunnen zeggen dat er aldus een sluitend Nederlands onderwijsstelsel groeide. Die ontwikkeling eindigde niet in 1917. Zij ging voort. In 1949 vroeg de door de KVP, ARP en PvdA gesteunde motie-Peters aan de Regering voorstellen te ontwikkelen voor een sluitend systeem van de onderwijsplannen voor het toenmalige schakelonderwijs. Via de nota-Rutten resulteer-de deze kameruitspraak uiteindelijk in het voorstel-Cals tot regeling van het voortgezet onderwijs, bekend onder de naam 'Mammoetwet'. Cals en de Mammoetwet plaatsten de bepalingen in de Grondwet over het onderwijs terecht in een groeiproces, waarin 1917 slechts één datum, een moment was. Cals zag in Grondwet en Pacificatie, zoals hij zei, geen monument 'dat men alleen maar in tact moet laten en bij eventuele beschadigingen geheel restaureren in de oorspronkelijke stijl'. Hij meende dat de Grondwet naar de eisen des tijds moest worden verstaan. Cals heeft er geen onduidelijkheid over laten bestaan dat het onderwijs, waarover de Grondwet aan de Regering aanhoudende zorg opdraagt, verstaan moet worden als het sluitend stelsel van voorzieningen, dat zich inwendig differentieert in vormen van openbaar en vormen van bijzonder onderwijs. Een sluitend stelsel van voorzieningen, dat de behartiging van het onderwijs, samenspraak en samenwerking van alle belanghebbenden vraagt en dat met betrekking tot de vrijheid van onderwijs te onderscheiden valt in de intrinsieke vrijheidseisen die uit de aard van alle onderwijs voortvloeien -want vrijheid is onmisbaar voor alle onderwijs -en de specifieke vrijheidseisen die met de pedagogische richting samenhangen en karakteristiek zijn voor de bijzondere scholen. Volgens Cals heeft het gesubsidi-eerd bijzonder onderwijs zich met het openbare onderwijs gevoegd in een publiek stelsel van onderwijsvoorzieningen en is het aan de eisen daarvan gebonden. Wat uiterst gewichtig is: de meerderheid van de volksvertegenwoordiging -een grote, zelfs tweederde meerderheid -heeft die uitleg van Cals bevestigd. Deze opvatting omtrent het bestaan van een sluitend stelsel van onderwijsvoorzieningen in Nederland onderschrijf ik; hetgeen na de uitspraak van de Staten-Generaal omtrent de Mammoetwet trouwens niet verwonderen kan. Dat deze opvatting niet in de Grondwet is verankerd, behoeft, gezien de uitspraak van de Kamers over de Mammoetwet, geen beletsel te zijn om de erkenning van het bestaan van een Nederlands onderwijsstelsel als authentiek in de ogen van de wetgever aan te merken. Wat mij echter verwondert is, dat de Regering bij de indiening van het voorstel tot herziening van de grondwetsartikelen over het onderwijs hiermee niet expliciet rekening heeft gehouden. Ik zou hebben verwacht dat de voorstellen van de Regering thans ook een artikel zouden hebben bevat van deze strekking: De indeling van het publiek schoolwezen naar onderwijssoorten en schooltypen wordt geregeld bij de wet. Ik zou graag op het voorgaande de reactie van de Regering vernemen. Wat mij nog meer verwondert dan het ontbreken van de erkenning door de Regering van het bestaan van een Nederlands onderwijsbestel, is het feit dat de Onderwijsraad nog onlangs vraagtekens plaatste bij de opvatting als zou er in Nederland van het bestaan van een nationaal onderwijsstelsel sprake kunnen zijn. Ik meen dat daarbij de ontwikkelingen vanaf 1917 geen recht worden gedaan. Want waarom zijn bijzondere scholen financieel gelijkgesteld met openbare? Om-dat zij te zamen met het openbaar onderwijs het Nederlands onderwijsstelsel vormen. Er bestaan in ons land geen twee stelsels naast elkaar. Er kan slechts sprake zijn van één stelsel, waarbinnen onderscheid te maken valt tussen bijzonder onderwijs dat grondwettelijk aanspraak kan maken op vrijheid van richting en openbaar onderwijs, dat echter niet van vrijheid is gespeend, maar aanspraak maakt op de grondwettelijke garantie dat het wordt gegeven 'met eerbiediging van ieders godsdienstige begrippen' en waar de Regering terecht 'ieders levensovertuiging' aan toevoegt. Die eerbiediging van ieders godsdienst en levensovertuiging houdt zowel de vrijheid in dat binnen het openbaar onderwijs overal kan worden gesproken, dan wel overal over kan worden gezwegen. Ik kan mij vaak niet aan de indruk onttrekken dat niet bij allen die over het onderwijs spreken voldoende aandacht bestaat voor het congruentiebeginsel in ons onderwijsstelsel. Ik kan mij ook niet aan de indruk onttrekken dat er onvoldoende rekening mee wordt gehouden dat openbaar en bijzonder onderwijs even afdoende dienen te worden geregeld en mede ten gevolge daarvan volgens dezelfde maatstaf op bekostiging aanspraak kunnen maken. Slechts indien het vrije onderwijs niet intreedt in het bestaande subsidiesysteem kan het, behoudens verantwoordelijkheid voor de wet uiteraard, geheel vrij zijn. Doch indien het vrije onderwijs subsidie vraagt, zegt het daarmede te willen intreden in ons nationaal onderwijsstelsel. Binnen dat subsidiestelsel bestaat een geconditioneerde vrijheid. Die vrijheid kan in beginsel op alle punten worden ingeperkt, met uitzondering van de vrijheid van richting. Uiteraard zal de wetgever hier zoveel mogelijk terughoudend dienen te zijn, maar de Grondwet erkent slechts dat de vrijheid van richting absoluut geldt, de overige vrijheden gelden zoveel mogelijk. Ik bedoel 'absoluut' natuurlijk in de zin, waarin iets in het ondermaanse absoluut kan zijn. Het zal duidelijk zijn dat ik vanuit deze visie ernstige bezwaren heb tegen het feit dat de heer Hermes en de zijnen in het amendement, voorkomen-de op stuk nr. 15, voorstellen 'vrijheid van richting' uit het huidige artikel 208 te vervangen door 'vrijheid van onderwijs', wat dan ook onder deze vage en wat onprecieze uitdrukking allemaal kan worden verstaan. Het zou op grond van het voorgaan-de voor de hand liggen dat, meer dan vaak nu het geval is, openbaar en bijzonder onderwijs gezamenlijk zouden trachten het onderwijs meer eigentijds en voortreffelijker te doen zijn met het oog op de toekomst van degenen, die aan het onderwijs deelnemen. Het ligt ook voor de hand dat openbaar en bijzonder onderwijs gezamenlijk bij de Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2231

Van Ooijen overheid bepleiten wat hun gemeenschappelijk belang is. Ik heb wel eens de indruk dat daarentegen met name het bijzonder onderwijs er zich -zeker de laatste jaren -op toelegt naar de overheid toe een zodanige vrijheid te bepleiten dat zowel de ontwikkelingen, die zich sinds de Mammoetwet hebben voorgedaan, als de parallellie, die de Grondwet van 1917 tussen openbaar en bijzonder onderwijs erkent, worden verontachtzaamd. Mijnheer de Voorzitter! Na deze algemene beschouwing wil ik ingaan op een aantal concrete zaken, die het regeringsvoorstel betreffen. In.de regeringsvoorstellen hebben de artikelen 1.21,1.22 en 1.23 een zekere samenhang. Artikel 1.22, lid 5, bevat een algemene beginselverklaring omtrent de doelstelling van het overheidsbeleid. Kort samengevat: de overheidstaak dient een welzijnsdimensie te omvatten. Artikel 1.22 spitst zich toe op het individu. Hoe is nu de verhouding tussen 1.22 en 1.23? Zijn er bijvoorbeeld vanuit 1.22 grondwettelijk gegarandeerde beperkingen mogelijk, die vanuit 1.23 niet mogelijk zouden zijn? Men zou daarbij kunnen denken aan het (nu grondwettelijk onderbouwd) opleggen van een numerus fixus voor bijvoorbeeld het voortgezet onderwijs met het oog op de maatschappelijke behoefte. Ik meen dat althans een dergelijke bepaling niet zit in de huidige bepaling in artikel 208, eerste lid: 'Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der Regering'. Kan de Regering aangeven of er -en zo ja, welke -problemen kunnen ontstaan met betrekking tot voorzieningen voor opleiding en vorming in samenhang met de vrijheid van onderwijs? Ik stel deze vraag niet omdat ik reeds bij voorbaat van het bestaan van dergelijke problemen overtuigd ben, doch slechts om verheldering te verkrijgen. Ook heb ik mij afgevraagd wat de Regering nu eigenlijk onder vorming verstaat in tegenstelling tot onderwijs. Persoonlijk heb ik zowel een functie uitgeoefend in het onderwijs als in het vormingswerk, doch een duidelijk onderscheid tussen vorming en onderwijs is mij desondanks niet duidelijk geworden. Meer objectief, dan ik met deze vrij subjectieve ervaring, heeft de uit Hannover afkomstige professor Strelewitsch onderzoekingen gedaan in Duitsland onder volwassenen omtrent hun opvatting over vorming en onderwijs. Daarbij kwam deze onderzoeker tot de ontdekking dat volwassenen die aan het vormingswerk in een of andere vorm deelnamen, van dat vormingswerk verwachtten dat zij er iets van opstaken, er iets van leerden, er wijzer door werden en er in hun werk verder mee konden komen, terwijl zij verwachtten dat hun kinderen die naar school gingen allereerst een goede vorming zouden ontvangen; vorming dan in de zin waar Anton van Duinkerken over sprak toen hij vorming omschreef als het bereiken van de vorm die de Schepper in de mens als fundament heeft neergelegd, het bereiken van de eigen vorm, het eigen karakter, de vroomheid in de meest oorspronkelijke zin. Wat is nu het onderscheid tussen onderwijs en vorming naar de opvatting van de Regering? De Regering is mede op grond van vragen van mijn fractie in de schriftelijke voorbereiding nader ingegaan op het 'tertium', de onderwijskundige samenwerking van een of meer richtingen in het bijzonder onderwijs te zamen met de gemeente als verzorgster van het openbaar onderwijs, onder gezamenlijk beheer van de deelnemende partijen. De Regering heeft te kennen gegeven geen behoefte te hebben aan een aparte rechtsfiguur ten behoeve van deze beheersvorm, omdat naar haar oordeel de publiekrechtelijke of de privaatrechtelijke beheersvorm voldoende soelaas zou bieden. Ik heb daar wel mijn twijfels over. Allereerst constateer ik dat het hier geen zuiver academische kwestie betreft, aangezien er een niet te verontachtzamen aantal samenwerkingsscholen bestaat. Nu zijn er met betrekking tot samenwerkingsscholen met een privaatrechtelijke beheersvorm niet zoveel problemen behoudens het feit, dat de openbare poot ervan niet de beheersvorm heeft die deze graag zou hebben. Maar bij samenwerkingsscholen met een publiekrechtelijke beheersvorm, op basis van bijvoorbeeld artikel 61 van de gemeentewet, doen zich wèl problemen voor; bijvoorbeeld dat op basis van artikel 11 van de Wet op het voortgezet onderwijs het vak 'kennis van het geestelijk leven' niet in het lesrooster kan worden opgenomen. Nu zou men natuurlijk op dit concrete punt wetswijziging kunnen nastreven. Maar daarnaast had ik mij kunnen voorstellen dat de Regering ertoe zou zijn overgegaan ook grondwettelijk ruimte te bieden voor een mengvorm tussen publiekrechtelijk en privaatrechtelijk beheer. Indien zou zijn overgegaan tot opneming van een bepaling in de Grondwet waarin het bestaan van een nationaal schoolwezen zou zijn neergelegd, zoals door mij eerder aangegeven, zou het eenvoudig zijn geweest daaraan toe te voegen een zinsnede met deze strekking: Tot het nationaal schoolwezen behoren de scholen in stand gehouden door de overheid, hetzij alleen, hetzij samen met anderen en de scholen in stand gehouden door private rechtspersonen, welke aan daartoe bij de wet te stellen vereisten voldoen. Aldus zou ruimte voor een tertium zijn ontstaan, zonder dat daarbij afbreuk zou zijn gedaan aan rechten van anderen die de voorkeur geven aan bijvoorbeeld een bijzondere school met een privaatrechtelijke beheersvorm. Ik zou gaarne ook over deze kwestie een nadere opvatting van de Regering vernemen. Ik stel deze vraag, hoewel ik besef dat gezien de opstelling van een aanzienlijk deel van deze Kamer bij andere gelegenheden de tertiumgedachte niet op een tweeder-de meerderheid kan rekenen. Toch wil ik er om het belang ervan niet over zwijgen. Ik ben mij er tevens van bewust dat de Regering met het oog op die tweederde meerderheid uiterst terughoudend moet zijn bij het doen van voorstellen tot wijziging van dit grondwetsartikel. Er vanuit gaande dat een inhoudelijke wijziging van het grondwetsartikel over onderwijs op geen tweederde meerderheid zou kunnen rekenen, zou men het standpunt kunnen innemen dat in dat geval een wijziging maar beter geheel achterwege zou kunnen blijven. Ik heb dit standpunt tot nu toe ingenomen. De collega's Abma en Evenhuis hebben daarop gewezen. Sindsdien heb ik een ontdekking gedaan. Er doet zich namelijk een groot probleem voor, indien de gehele Grondwet wordt herzien en het onderwijsartikel ongewijzigd blijft. Door de verandering van de terminologie in de Grondwet als geheel zou immers ook de in-houd van het onderwijsartikel niet ongewijzigd blijven, ook indien de tekst van artikel 208 uit 1917 behouden zou blijven. Dat doet zich bij voorbeeld gevoelen bij de term 'regelen bij wet' in het huidige grondwetsartikel over onderwijs. Indien immers 'regelen bij wet' in de Grondwet als geheel zou gaan betekenen, dat zaken uitsluitend bij wet -en dus zonder delegatie -dienen te worden geregeld, kan de term 'regelen bij wet' in het onderwijsartikel zeker op den duur niet anders gaan luiden dan 'regelen bij wet'. Dat is dan ook het probleem dat zich voordoet bij het amendement, dat de heer Bakker heeft ingediend. Delegatie, waarvan op basis van het Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2232

Van Ooijen bestaande grondwetsartikel op ruime schaal gebruik is gemaakt, zou dan niet meer mogelijk zijn. Daarmee zou het niet wijzigen van het huidige grondwetsartikel over onderwijs onbedoeld toch leiden tot een inhoudelijke wijziging. Dit verschijnsel doet zich ook elders voor. Het is algemeen gebruikelijk in de taal; ik wees zo juist al op het verschil in betekenis van het woord 'openbaar onderwijs' van vroeger en van nu. In het begin van de vorige eeuw stond dat in tegenstelling tot huisonderwijs, terwijl het nu in tegenstelling staat tot bijzonder, niet van de overheid uitgaand, onderwijs. Om collega Abma, die deze opmerking heeft gemaakt, tegemoet te komen merk ik het volgende op. Theologen noemen het verschijnsel dat zich hier voordoet de ketterij van de orthodoxie. Daarbij wordt een bepaalde uitdrukking zo lang gebruikt tot niemand meerde juiste betekenis onderkent, zodat de gebruikers van de uitdrukking op den duur het tegendeel kunnen beweren van wat de oorspronkelijke betekenis is geweest. Ik weet niet of het behoort tot de theologie van collega Abma, maar het behoort in ieder geval wel tot die, waarvan ik heb mogen genieten.

De heer Abma (SGP): Het is wel een diep denkende. De heer Van Ooijen (PvdA): Ik ben er dus van overtuigd geraakt dat wijziging van de terminologie in de Grondwet op dit punt noodzakelijk is, om de inhoud van het oude artikel uit 1917 ongewijzigd te kunnen bewaren. Derhalve is het voor mij en mijn fractia aanvaardbaar dat de uitdrukking: 'de wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder... onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend' wordt vervangen door de omschrijving: 'voor zover deze aan, bij of krachtens de wet te stellen voorwaarden voldoen, worden het bijzondere basis onderwijs, enz.'. Dat brengt ons op het vraagstuk van de delegatie. Het spreekt mijns inziens vanzelf dat de wetgever delegatie van taken aan de Kroon dan wel de Minister van Onderwijs niet zal kunnen missen. Het zou onmogelijk worden om een passend onderwijsbeleid te voeren in-dien alle zaken het onderwijs betreffende door de wetgever geregeld moesten worden zonder delegatie aan andere organen van de centrale overheid. Ik meen te hebben kunnen constateren dat wat dat betreft in deze Kamer trouwens nauwelijks verschil van opvatting bestaat.

Al dient voor een juist begrip wel te worden opgemerkt dat, indien de Grondwet spreekt over 'regeling krachtens de wet', de Minister van On-derwijs niet zonder tussenkomst van de wetgever bepaalde zaken aan zich kan trekken, zoals door of namens de VVD-fractie in een eerste reactie op het verschijnen van dit wetsontwerp is opgemerkt. Een andere zaak is ofzoals de omschrijving 'krachtens de wet regelen' uitdrukt -ook delegatie aan lagere overheden dient te worden toegepast. Ik meen ervan te mogen uitgaan dat, aangezien het huidige Grondwetsartikel over het onderwijs zo'n zestig jaar gegolden, ook het eventueel nieuwe grondwetsartikel, laten wij zeggen, een halve eeuw van kracht zal blijven. Het komt mij niet verstandig voor dat de Grondwet de wetgever thans zodanig zou binden dat delegatie van bevoegdheden aan lagere overheden onmogelijk zou worden. In de laatste jaren is trouwens ook de Minister van Onderwijs herhaaldelijk verweten een centralistische onderwijspolitiek te voeren. Wie een dergelijk verwijt uitspreekt zal er toch toe moeten neigen de wetgever de mogelijkheid te laten om onderwijsbeleid in beginsel te decentraliseren, ook aan de lagere overheden, zowel met betrekking tot uitvoeringsbevoegdheden als met betrekking tot nader omschreven beslissingen. Want waar ligt de grens tussen uitvoering en beslissing? Het is in dit verband ook van belang op te merken dat sinds de erkenning van het Fries als verplicht vak in het lager onderwijs in Friesland het provinciaal bestuur van dat gewest er mijns inziens niet zonder grond op zou kunnen aandringen zekere bevoegdheden te krijgen om haar taak jegens de eigen taal en cultuur in die provincie te kunnen waar maken. Het lijkt me bovendien zeer verstandig indien de Grondwetgever uiterst behoedzaam is bij het binden van de wetgever. Wie de activiteiten van de zogenoemde Bevredigingscommissie uit 1917 volgt, kan daar ook opmerkingen in die richting bemerken. Zo heb ik geconstateerd dat Dr. Nolens, die namens de R.K. Staatspartij zitting had in de zogenoemde commissie-Bos, over een zeer concrete omschrijving van het begrip 'deugdelijkheid' als amendement op de Grondwet opmerkte: 'Dat is een bron van moeilijkheden bij de toepassing. Wat is deugdelijkheid? Het is een uiting van wantrouwen in den wetgever'. Elders zegt Dr. Nolens: 'Laat het aan den wetgever over'. Een ander lid van de commissie-Bos, degene die uiteindelijk zich tegen het uiteindelijke voorstel tot de onderwijspacificatie uitsprak, namelijk Mr. Tydeman verklaarde: 'Het geldt hier een Grondwetsartikel. Hoe concreter men het maakt, hoe slechter het is'. Overigens meen ik, mijnheer de Voorzitter, dat de wetgever in het algemeen -dus ook met betrekking tot de onderwijswetgeving -er verstandig aan doet niet te snel tot delegatie over te gaan. Ik besef, dat wij hier geen beslissing nemen of delegatie en zo ja in welke mate, zal plaatsvinden, maar slechts of delegatie door de wetgever in beginsel mogelijk zal zijn. Deze terughoudendheid geldt zeker ten aanzien van delegatie aan lagere overheden. Wat het laatste betreft ben ik echter toch geneigd mij op het standpunt te stellen van de apostel Paulus in zijn eerste brief aan de Korintiërs toen hij schreef: 'Hebben wij dan geen recht, een zuster, een vrouw mee te nemen, zoals de overige apostelen?' 'Wanneer anderen rechten kunnen doen gelden, wij toch ook?' 'Toch hebben wij van dat alles geen gebruik gemaakt'. De Regering stelt in het voorgelegde grondwetsontwerp voor in het 4e lid van artikel 1.23 op te nemen de term 'voorwaarden voor bekostiging, waar voorheen in het vijfde en zesde lid van artikel 208 werd gesproken van 'eisen van deugdelijkheid'. Tegen deze vervanging van de term 'deugdelijkheidseisen' door 'voorwaarden' voor bekostiging zijn bezwaren aangevoerd. On-zerzijds is in het voorlopig verslag aan de Regering een nadere toelichting gevraagd. De memorie van antwoord gaat op deze zaak uitvoerig in en ik kan niet nalaten dat hier ook te doen, zij het niet zo uitvoerig. Ons inziens komt de Regering terecht tot de opvatting, dat een scherp en principieel onderscheid tussen de begrippen 'deugdelijkheidseisen' en bekostigingsvoorwaarden niet te maken valt. Men kan daarbij wijzen op Huart, die een onderscheid hanteert tussen eisen van deugdelijkheid en eisen die in het belang van het onderwijs worden gesteld en die door de Grondwetscommissie-Bos niet onder deugdelijkheidseisen worden gerekend wel als eisen van deugdelijkheid worden verstaan, zoals de bepaling over het mini-mum aantal leerlingen en de salariëring van onderwijzers. Terecht heeft de Regering tijdens de schriftelijke voorbereiding ook gewezen op het feit, dat Minister Cals zich tijdens de behandeling van de Mammoetwet op het standpunt stel-de 'dat uit de geschiedenis van het grondwetsartikel blijkt, dat de regelen over het openbaar onderwijs en de voorwaarden voor bekostiging van het Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2233

Van Ooijen bijzonder onderwijs meer kunnen in-houden dan alleen eisen van deugdelijkheid' en dat het daarop aankomt 'of de voorwaarden die in de wet worden gesteld, hetzij als eisen van deugdelijkheid, hetzij als 'overige' subsidievoorwaarden, al dan niet toelaatbaar zijn'. Minister Cals was er trouwens zelf een voorbeeld van hoe weinig scherp het onderscheid is tussen bekostigings-voorwaarden en eisen van deugdelijkheid. Zo verklaarde hij in 1961 in de Eerste Kamer. ' Het is bepaald geen eis van deugdelijkheid, dat wij stellen, dat bij een bijzondere school geen hoger salaris mag worden gegeven dan bij een openbare school'. In zijn ontwerp van wet op het voortgezet onderwijs echter staan de salarissen in artikel 34, dat een plaats heeft onder het opschrift 'Eisen van deugdelijkheid'. Nog interessanter voor onze discussie vandaag dan dit levende voorbeeld van onscherpte tussen de begrippen eisen van deugdelijkheid en subsidie-voorwaarden acht ik de discussie die na de indiening van het wetsontwerp tot regeling van het voortgezet onderwijs van minister Cals omtrent de begrippen eisen van deugdelijkheid en subsidievoorwaarden plaats had tussen het Schoolbestuur, uitgave van het R.K. Centraal Bureau voor Onderwijs en Opvoeding en Prof. Mr. F. Duynstee. De Nijmeegse hoogleraar schreef in de Tijd-Maasbode, het dagblad waarin hij in die dagen zijn visies onder het publiek bracht, gedurende het jaar 1961 verschillende artikelen. Daarin worden de subsidievoorwaarden onderscheiden in eisen van deugdelijkheid welke betrekking hebben op het onderwijspeil en 'andere' eisen, te weten de voorschriften die ongewenste concurrentie tussen openbaar en bijzonder onderwijs moeten tegengaan. Letterlijk zegt hij over het wetsontwerp tot regeling van het voortgezet onderwijs: 'Wat wij nu aan het wetsontwerp verwijten is in één formule samengevat dit, dat het het begrip eisen van deugdelijkheid zodanig verstaat en uitrekt, dat dit begrip gaat samenvallen met 'regelen'. En dit sluit in, dat het grondwettelijke onderwijsartikel doodeenvoudig onzin gaat worden. Als de overheid een regeling van het van overheidswege te geven onderwijs, bij voorbeeld het brugjaar, kan gaan opleggen aan het vrije onderwijs, hetzij als eis van deugdelijkheid, hetzij als subsidievoorwaarde, dan is hiermede het grondwetsartikel van zijn uit de teksten zelf sprekende betekenis en zin beroofd'.

Dat de wetgever door de aanvaarding van de Mammoetwet, inclusief een brugjaar, Duynstee geen gelijk gaf omdat zijn interpretatie van het grondwetsartikel over onderwijs op dit punt, moge duidelijk zijn. Het Schoolbestuur wees in 1961 het onderscheid tussen eisen van deugdelijkheid en andere eisen volstrekt af. Het stelde zich op het standpunt 'dat in de Grondwet onder 'eisen van deugdelijkheid' wordt verstaan het geheel van voorwaarden, dat de wetgever in het belang van goede nationale onderwijsvoorzieningen stelt.'. En verder: 'Wij menen, dat deze opvatting noch ten aanzien van de Bevredigingscommissie, die het geiden-de onderwijsartikel heeft ontworpen, noch ten aanzien van de Grondwetscommissie, die het in de Staten-Generaal heeft voorbereid, noch ten aanzien van de regering die het in 1917 heeft verdedigd, noch ten aanzien van de Staten-Generaal, die het in datzelf-de jaar hebben aanvaard, betwijfeld kan worden. Zij betekent dat 'eisen van deugdelijkheid' gelijk zijn aan 'subsidievoorwaarden'. En vervolgens: 'Naar ons begrip is een onderscheid tussen voorwaarden betreffende het onderwijspeil en andere betreffende de concurrentieverhouding uitgesloten. Geen enkele voorwaarde kan anders beoordeeld worden dan vanuit de vrijheid van onderwijs, waarin de vrijheid van richting absoluut beschermd wordt en de vrijheid van inrichting maximaal. Wat te vrezen valt is, dat de 'andere' voorwaarden zouden kunnen worden opgevat als buiten de sfeer van de principiële vrijheid gelegen. Maar aldus kunnen zij worden gehanteerd als dwangmiddel om langs financiële wegen een volkomen conformiteit van het bijzonder aan het openbaar onderwijs te bewerkstelligen'. Het R.K. Centraal Bureau vreesde dus dat door het hanteren van een onderscheid tussen eisen van deugdelijkheid en andere voorwaarden de vrijheid van het bijzonder onderwijs zou kunnen worden aangetast, aangezien, zoals men in artikel 208 lezen kan, in het vijfde lid het stellen van eisen van deugdelijkheid wordt beperkt door de plicht de vrijheid van richting te eerbiedigen, hetgeen met betrekking tot de voorwaarden aan het bijzonder onderwijs te stellen, vermeld in artikel 208, zevende lid, niet uitdrukkelijk is aangegeven. Minister Cals is bij de behandeling van de Mammoetwet, hoewel een zeker onderscheid tussen deugdelijkheidseisen en subsidievoorwaarden hanterend, aan de wensen van het R.K Centraal Bureau vergaand tegemoet gekomen. Het ging hem er immers om of hetzij voorwaarden, hetzij deugdelijk' heidseisen al dan niet toelaatbaar zijn. Mijnheer de Voorzitter! Op 10 februari 1976 ontvingen de leden van de vaste Commissie van Onderwijs en Wetenschappen van deze Kamer in afschrift een brief, gericht aan de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, welke was verzonden en getekend door zeven voorzitters van instellingen van het bijzonder onderwijs. In die brief wordt de Minister het volgende verwijt gemaakt: 'U brengt in uw betoog van 10 december onderde deugdelijkheidseisen allerlei zaken welke hiermee logisch en historisch niets gemeen hebben, zoals arbeidsvoorwaarden, beheer en bekostiging. Hierdoor dreigt nu juist het gevaar dat de vrijheid van inrichting of regeling van het bijzonder onderwijs verloren gaat en de wetgever onder het motto deugdelijkheidseisen, ook ten aanzien van de inhoud van het onderwijs alles gaat 'regelen' en dus het regelen van het bijzonder onderwijs geheel aan zich trekt'. Hier ishier en daar woordelijk-Duynstee uit 1961 weer terug, alsof er sindsdien geen wet op het voortgezet onderwijs door de Staten-Generaal is aanvaard, waarin bepalingen omtrent arbeidsvoorwaarden, beheer en bekostiging zijn opgenomen. Een Mammoetwet die toch in ons rechtsbestel een authentieke definiëring betekent van hetgeen de Grondwet in algemene termen omschrijft, een Mammoetwet, die toch in de Kamers een tweederde meerderheid wist te verwerven. En dan nóg een opmerkelijkfeit: het schoolbestuur dat in 1961 Duynstee's visie ter zake fel bestreed, neemt in 1976 met kennelijke instemming de brief van de zeven, waaronder de voorzitter van de R.K. Schoolraad, onverkort op. Maar belangrijker dan dat is de conclusie, die ik na het voorgaande over de discussie uit het verleden omtrent het onderscheid tussen eisen van deugdelijkheid en subsidievoorwaarden wil trekken met betrekking tot het thans door de Regering voorgelegde grondwetsontwerp. Terecht heeft mijns inziens de Regering slechts de term subsidievoorwaarden benut, wat een duidelijke verheldering betekent jegens de bestaande tekst. In het voorgelegde ontwerp wordt de eis van eerbiediging van de vrijheid van richting zonder enige onduidelijkheid zowel van toepassing beschouwd op die voorwaarden die voorheen als deugdelijkheidseisen werden aangeduid als Tweede Kamer 16 december 1976

Grondwet

2234

Van Ooijen die welke als 'andere' voorwaarden werden gezien. Ik heb hiermee reeds mijn standpunt aangegeven met betrekking tot het betreffende deel van het amendement-Hermes c.s. Het doel, waarmee deze voorwaarden aan het bijzonder onderwijs worden gesteld, is het garanderen dat de deugdelijkheid van bijzonder en openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Dat komt duidelijk tot uiting in het vierde lid van artikel 1.23. Ook daardoor worden de te stellen voorwaarden aan het bijzonder onderwijs beperkt, dat deze niet verder mogen gaan dan de eisen die aan het openbaar onderwijs worden gesteld, zoals de regering van 1917 dat zei: 'van twee verschillende stellen voorwaarden aan dat onderwijs te stellen, is geen sprake'. Vervolgens heb ik nog enkele concrete vragen. Betekent het doen vervallen van lid 8 van artikel 208, dat het onderwijsverslag dat jaarlijks aan de Kamer wordt gezonden, zal worden afgeschaft? Of is het de bedoeling dit verslag te handhaven, doch slechts de grondwettelijke verplichting daartoe te doen vervallen? Met de bepaling dat overal voldoende gelegenheid moet worden gegeven voor het volgen van openbaar onderwijs, zijn wij in feite weer terug bij het oorspronkelijke voorstel van de Bevredigingscommissie uit 1917. Kan de Regering aangeven welke redenen thans hebben geleid tot wijziging op dit punt, redenen die in 1917 niet golden toen de wetgever een gelijkluidend voorstel van de zogenaamde Bevredigingscommissie afwees? Mijnheer de Voorzitter! Ik heb gesproken namens een fractie, wier politieke geestverwanten bij de totstandkoming van de onderwijspacificatie in 1917 zich zeer loyaal hebben opgesteld, zelfs daaraan uitdrukkelijk hebben meegewerkt. De sociaal-democraten van toen hebben de totstandkoming van het huidige grondwetsartikel niet bemoei-Iijkt. In tegendeel. In feite hebben reeds de sociaal-democraten in 1902 -dus 15 jaar voor de totstandkoming van de pacificatie van 1917 -zich tijdens het Groninger Congres uitgesproken voor een regeling van het onderwijsprobleem. Daarmee hebben zij in feite ervoor gezorgd, dat er een tweederde meerderheid in de Kamers ontstond om tot een definitieve regeling te komen ten behoeve van de erkenning van de plaats van het bijzonder onderwijs en de vrije schoolkeuze van de ouders.

Tweede Kamer 16 december 1976

In ons land is eigenlijk met betrekking tot het onderwijs steeds een oplossing nodig geweest via een politiek evenwicht, zelfs via een tweederde meerderheid. De politieke stroming, namens welke ik hier sprak, heeft vanaf het begin van haar ontstaan daarin een constructieve en loyale houding aangenomen, vanaf de Groninger schoolmotie tot de motie-Peters in 1949. Die constructieve en loyale houding bestond ook nadien. Daarvan getuigt onze opstelling jegens tal van onderwijsvoorstellen van de regering, hetzij een regering waarin onze geestverwanten zitting hebben, zoals deze, hetzij een regering waartegen wij oppositie hebben gevoerd. Die constructieve en loyale houding bestaat ook vandaag. Ik hoop daarvan degenen, die naar mij hebben geluisterd, te hebben kunnen overtuigen.

De algemene beraadslaging wordt geschorst. De vergadering wordt van 19.00 uur tot 20.30 uur geschorst.