De voortzetting van de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake onderwijs - Handelingen Tweede Kamer 1976-1977 21 december 1976 orde 6

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake onderwijs (13874).

De algemene beraadslaging wordt hervat. D Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Het wetsontwerp, dat thans aan de orde is, heeft volgens de tradities, die daarvoor bij grondwetsherzieningsontwerpen bestaan, als naam gekregen 'Wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake onderwijs'. Het komt mij voor, dat die woorden 'Verklaring dat er grond bestaat' in dit geval een bijzondere betekenis hebben gekregen. Im-mers, alle beweging, die rond dit herzieningsontwerp is ontstaan, zowel vóór als na de indiening, is, zo kan men wel zeggen, samenvattend aan te duiden als verwarring en misverstand omtrent de grond die er voor de Regering zou bestaan om het oude, vertrouwde artikel 208 van de Grondwet te vervangen door twee nieuwe grondwetsartikelen. Het doet mij daarom genoegen, dat ik in de gelegenheid ben, na alle verhelderlng, die de schriftelijke stukken en het mondeling overleg met de bijzondere commissie voor de herziening van de Grondwet, naar ik hoop, al hebben gebracht, nu ook oog in oog met deze Kamer nog eens rekenschap te kunnen geven van wat de Regering met het wetsontwerp niet beoogt en wat zij daarmee wèl beoogt. Ik hecht daar vooral zo aan, omdat er op dit punt veronderstellingen zijn geuit, die men ten aanzien van dit kabinet en van mij, als eerst verantwoordelijke Minister voor het ingediende ontwerp, naar mijn mening redelijkerwijs niet zou kunnen en niet zou mogen hebben. Laat ik dan beginnen met het noemen van enkele dingen, die wij met het ontwerp niet beogen. Ons voorstel strekt er niet toe, om de bewoordingen van de verworpen rnotie-Kruisinga bij de algemeen politieke beschouwingen in oktober 1975 aan te halen, aan de na lange strijd verworven vrijheid van onderwijs op enigerlei wijze af breuk te doen. Het ontwerp houdt niet in -ik citeer de verklaring, die de fractie van de KVP uitgaf, direct na de indiening van het ontwerp -'een dreigende aantasting van de vrijheid van onderwijs, waartegen men alles in het werk moet stellen om die te voorkomen.'.

V.r.n.l. de Ministers Van Kemenade en De Gaay Fortman en Regeringscommissaris Simons Wij beogen ook niet de schoolstrijd te heropenen, zoals het Nederlands Dagblad zich met grote letters afvroeg, of, zoals het Reformatorisch Dagblad die al voor de deur zag staan. Evenmin beoogt de Regering zich ruimere bevoegdheden ten koste van de wetgever te verschaffen om een grotere greep op de regeling van het onderwijs te krijgen. Ook is zij niet uit op beperking van de vrijheid van richting, zoals die sedert de onderwijspacificatie gestalte heeft gekregen. Het kabinet wil niets van dit alles en het heeft er ook nimmer aanleiding toe gegeven om te veronderstellen dat dit anders zou zijn. Ik voeg hier direct aan toe dat er naar mijn indruk nu stellig al minder kou in de lucht is dan ruim een jaar geleden toen de onrust over vermeende regeringsplannen ten aanzien van het onderwijsartikel de kop op stak. Het ontwerp lag toen bij de Raad van State en was dus nog niet openbaar. Desondanks, of misschien juist daardoor, werd de Regering met grote vrijmoedigheid van boze voornemens beticht. Na het verschijnen van het ontwerp -men had, naar het mij voorkomt, daarop ook wel kunnen wachten -kreeg de kritiek in het algemeen een concretere, meer op de inhoud van het voorstel afgestemde inhoud, zij het dat vaak nog uit het voorgestelde onjuiste conclusies werden getrokken. Daarna heeft een uitvoerige schriftelijke gedachtenwisseling tussen Regering en Tweede Kamer plaatsgevonden en nu ik de verschillende sprekers heb beluisterd meen ik te mogen zeggen dat die gedachtenwisseling er verder toe heeft bijgedragen dat de bedoelingen van de Regering en daardoor de strekking van het voorstel in het juiste licht zijn komen te staan. Om dit proces, voor zover nog nodig -'wellicht ten overvloede' staat dan in ambtelijke stukken -te voltooien, wil ik ook nu aan de werkelijk bestaande gronden voor de voorgestelde herformulering van het onderwijsartikel nog enkele opmerkingen wijden. Bij de voorbereiding van wetsontwerpen om te komen tot een algehele herziening van de Grondwet is in de eerste plaats de materie van de grondrechten aangevat. Tot die materie behoort uiteraard ook het onderwijsartikel. Ook de Staatscommissie-Cals/ Donner kon bij het opstellen van haar ontwerp-grondwet het onderwijsartikel uiteraard niet links, of moet ik zeggen rechts, laten liggen. De Staatscommissie paste dus een herschrijving van het onderwijsartikel in haar voorstellen in en kwam daarbij tot een over de

Tweede Kamer

Taxichauffeurs 21 december 1976

Grondwet

2340

V.l.n.r, de kamerleden Konings, Van Ooijen, Patijnen Van Mierlo De Gaay Fortman hoofdstukken 'Klassieke en sociale grondrechten' verdeelde tekst, waarover de commissie het vrijwel unaniem eens was en waarmee de in 1917 bereikte pacificatie onverkort gehandhaafd werd. Het voorstel van de Staatscommissie is op mijn departement in samenwerking met de Regeringscommissaris nader bestudeerd. Dit heeft ertoe geleid dat het voorstel in beginsel is overgenomen met enkele afwijkingen die noodzakelijk bleken in verband met de opzet en systematiek van de herziene grondwet en vanwege de samenhang met de inhoud van de reeds bestaande onderwijswetgeving. Die voorlopige voorstellen zijn vervolgens voorwerp van overleg geweest tussen mij en mijn collega van Onderwijs en Wetenschappen. Wij zijn het samen eens geworden. Wij waren het er beiden over eens dat de grondwetsherziening wat het onderwijsartikel betreft beperkt kan blijven tot een herformulering waarbij enkele bescheiden veranderingen, naar onze mening verbeteringen, werden aangebracht, maar waarbij geen afbreuk werd gedaan aan hetgeen thans in artikel 208 is neergelegd omtrent de verhouding tussen openbaar en bijzonder onderwijs, omtrent de vrijheid van het bijzonder onderwijs en omtrent de bevoegdheden van de wetgever en van lagere regelgevers. Om elk verwijt van een onzorgvuldig omspringen met grondwettelijke verworvenheden in deze gevoelige materie te ontgaan, hebben wij vervolgens naar aanleiding van het advies van de Raad van State, die met het voorstel vrijwel geheel instemde, enkele wijzigingen aangebracht die de tekst van het voorgestelde artikel nog meer deden aansluiten bij die van artikel 208. Het resultaat ligt thans ter beoordeling voor de Kamer. Naar mijn overtuiging zal ieder die sine ira et studio hiervan kennis neemt tot de conclusie moeten komen dat er niets aan de hand is, niet anders dan een modernisering van het huidige artikel. In dit licht begrijp ik dan ook dat het voorstel bij enkelen van degenen die aan de gedachtenwisseling hebben deelgenomen, vooral de heren Van Ooijen en Waltmans, tot een wat lauwe reactie heeft geleid in de zin van ' er is weinig vóór, maar er is ook weinig tegen', al heb ik met in-stemming beluisterd dat de heer Van Ooijen met de Regering ten slotte van oordeel is, dat ons voorstel in het kader van een algehele grondwetsherziening niet achterwege kon blijven. Het is geen opzienbarend voorstel, al heeft het veel opzien gebaard; de veranderingen die erin zijn neergelegd, zijn niet indrukwekkend, al hebben sommigen die indruk gewekt.

De heer Abma (SGP): Dat is correct! Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Deze inleidende opmerkingen moesten mij van het hart. Ik hoop ermee te bereiken dat alle fracties in deze Kamer het voorstel in zijn ware proporties zullen zien en dit ook in hun beslissing over het voorstel tot uitdrukking zullen brengen. Ik zal thans ingaan op enkele algemene punten waarover vragen zijn gesteld. De heren Evenhuis en Hermes toonden er begrip voor dat over het wetsontwerp inzake het onderwijsartikel geen uitgebreide adviesprocedure in gang is gezet na alle commentaren en adviezen die naar aanleiding van de voorstellen van de Proeve op het punt van het onderwijs zijn gegeven. Zij waren echter wel van mening dat wij ons voorstel aan de Onderwijsraad hadden moeten voorleggen. Voor die gedachte heb ik van mijn kant enig begrip. Ik moet er echter op wijzen dat bij tal van wetsontwerpen of onderdelen daar-van soortgelijke vragen kunnen rijzen. Als echter in alle gevallen, waarin voor een hernieuwde adviesaanvrage misschien aanleiding zou zijn, om advies zou worden gevraagd, zou het proces van grondwetsherziening nog gecompliceerder zijn geworden dan het toch al is. Er zou een aanmerkelijke tijd heengaan met het opnieuw horen van adviesorganen. Voorstellen, die met elkaar samenhangen en waarover geadviseerd zou moeten worden, zouden op elkaar moeten blijven wachten. Mede gelet op de diepgaande en breed gespreide meningsvorming, die rond de voorstellen van de proeve en de voorstellen van de staatscommissie heeft plaatsgevonden, en de aandacht die aan datgene wat over de proeve is gezegd in de rapporten van de staatscommissie is besteed, leek het ons verantwoord als uitgangspunt te nemen geen adviezen meer te vragen over wetsontwerpen. Wij hebben dat dan ook consequent niet gedaan. Daarvan hebben wij aan de Kamer kennis gegeven bij onze brief van 2 april 1976 over de werkwijze ten aanzien van de herziening van de Grondwet. De Kamer heeft ons toen niet doen blijken, dat zij deze door ons voorgestelde procedure niet juist achtte. Door verschillende geachte afgevaardigden zijn vraagtekens geplaatst bij het voorstel aan de bepaling over vorming en opleiding een afzonderlijk artikel te wijden. In de nota naar aanleiding van het eindverslag is er al uitdrukkelijk op gewezen dat de plaats van de bepaling over vorming en opleiding geen enkele invloed heeft op de juridische betekenis daarvan. De opdracht tot zorg voegt bovendien geen nieuwe bevoegdheden toe aan de bestaande normale bevoegdheden van de verschillende overheidsorganen. De verschillende overheidsorga-Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2341

De Gaay Fortman nen, tot wie de bepaling over vorming en opleiding zich richt, zullen aan de grondwettelijke opdracht inhoud moeten geven binnen het kader van hun overigens geldende normale bevoegdheden. In de stukken hebben wij al uitvoerig geschetst hoe de verhouding tussn de verschillende bepalingen van de beide artikelen ligt. Ik volsta daarom met de conclusie dat ik voor de wel geuite vrees, dat beide artikelen met elkaar in strijd kunnen komen -de heren Evenhuis en Abma spraken hierover -, geen grond aanwezig acht. Verder is erop gewezen dat de bepaling over vorming en opleiding wel eens een zeker zelfstandig leven zou kunnen gaan leiden naast de bepaling over het onderwijs. Ook deze visie -ik heb dat in het mondeling overleg met de bijzondere commissie reeds uitdrukkelijk toegelicht -deel ik niet. In de discussie is de samenhang tussen beide artikelen uitdrukkelijk bevestigd. Bovendien laat artikel 1.23 door zijn formulering geen ruimte voor de overheid, ten aanzien van vorming en opleiding maatregelen te nemen, die af zouden doen aan de grondwettelijke waarborgen, die gelden voor het onderwijs. Mijnheer de Voorzitter! Uit deze opmerkingen kan men echter ook af leiden, dat wij geen grote bezwaren hebben tegen het toevoegen van de bepaling over vorming en opleiding aan het onderwijsartikel. Onze opvatting was en is, dat een afzonderlijk artikel over vorming en opleiding beter in de opzet van het hoofdstuk Grondrechten zou passen. Indien de Kamer het echter anders zou wensen, hebben wij met die beslissing geen moeite. Vervolgens wil ik enkele opmerkingen maken over de inhoud van de bepaling over vorming en opleiding. Gevraagd werd naar de betekenis van de woorden 'persoonlijke en maatschappelijke behoeften en mogelijkheden'. De heren Van Ooijen en Hermes vrezen, dat die formule een duidelijk grondwettelijke basis zou geven aan het vaststellen van een numerus fixus. Wij hebben erbij het formuleren van dat onderdeel van de bepaling naar gestreefd als het ware zichtbaar te maken welke factoren bij het scheppen van voorwaarden voor voorzieningen op het terrein van vorming en opleiding in het geding zijn. Een inhoudelijke verandering op dit punt van het voorstel van de staatscommissie -dat voorstel spreekt over 'passende vorming en opleiding' -hebben wij niet beoogd. Dat moge ook blijken uit de toelichting van de staatscommissie op haar voorstel. Op blz. 231 van het eindrapport schrijft zij: 'Het woord passend ziet niet alleen op de eis dat ieder zoveel mogelijk bij zijn aanleg en zijn godsdienst of levensovertuiging of die van zijn ouders passend onderwijs kan ontvangen, maar ook op de eis dat bij het verschaffen van onderwijs wordt gelet op wat past bij het beschavingspeil en de sociaal-economische ontwikkeling der samenleving. Voldoende gelegenheid tot onderwijs is een recht van ieder in-dividu, maar evenzeer een groot openbaar belang. De aanspraak op een passende vorming en opleiding sluit daarom niet uit dat waar zulks noodzakelijk is de toelating ertoe aan beperkingen kan worden onderworpen.'. Ook de staatscommissie noemde zowel de persoonlijke als de maatschappelijke factoren. Ook zij wijst erop dat de overheidszorg voor een passende vorming en opleiding niet uitsluit dat waar zulks nodig is de toelating ertoe aan beperkingen kan worden onderworpen. Het lijkt dan ook in strijd met de werkelijkheid, voor alle voorzieningen op het terrein van vorming en opleiding in alle gevallen toelating van een onbeperkt aantal personen te eisen. Anderzijds is het niet juist, uitsluitend op financiële gronden of te verwachten behoefte op de arbeidsmarkt de toegang tot de opleidingen te beperken. In de praktijk vindt dan ook steeds een afweging plaats van de verschillende individuele maatschappelijke belangen, behoeften en mogelijkheden. De Kamer zal zich ongetwijfeld herinneren de boeiende wijze, waarop ik over een overeenkomstige bepaling gisteravond hier het woord heb mogen voeren.

De heerWaltmans (PPR): Ik hoop dat de Kamer en de Minister er begrip voor hebben, dat ik wat ziek ben en daarom slechts 'lichamelijk gedeeltelijk' aanwezig kan zijn. Ik heb echter gemeend toch te moeten komen. Over dat begrip passend wil ik een nadere vraag stellen. De Minister heeft gezegd dat 'passend' een restrictie niet uitsluit. 'Passend', het op pasmaat brengen, kan je natuurlijk ook zo uitleggen dat het een restrictie juist insluit. De Voorzitter: Het is zeker niet passend om hier slechts voor de helft te zijn. De heerWaltmans (PPR): Lichamelijk, maar geestelijk ben ik hopelijk volledig aanwezig.

Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! 'Passend' komt voor in de redactie van de staatscommissie; dat is een redactie die het vermoeden van achtenswaardigheid voor zich heeft. De staatscommissie heeft in haar toelichting, die ik zojuist citeerde, gezegd dat het woord 'passend' niet betekent dat men niet de toegang tot de opleiding kan beperken. Dat is iets anders dan het constitutionaliseren daarvan. Dit betekent alleen dat de grondwet niet uitsluit dat men beperkt, doch niet dat de Grondwet zegt dat men moet beperken.

De heerWaltmans (PPR): Nu gaat het erom, of je de staatscommissie volgt of niet. Als u zegt dat 'passend' in normaal Nederlands betekent dat iets op pasmaat wordt gebracht, betekent dit niet alleen, dat het restricties niet uitsluit, maar ook dat het juist een restrictiemogelijkheid inhoudt. Dat hoeft niet, maar kan wel.

Minister De Gaay Fortman: Dat is precies wat de staatscommissie heeft gezegd. Wij hebben het begrip 'passend' trachten te omschrijven door een formule, die wij beter vonden. Het noemen van de persoonlijke en maatschappelijke behoefte en mogelijkheden geeft naar onze mening duidelijker aan wat de bedoeling is dan het woord 'passend' van de staatscommissie.

De heer Bakker (CPN): Het beoogt dus hetzelfde. Minister De Gaay Fortman: In wezen beogen de staatscommissie en wij hetzelfde. De heer Hermes (KVP): Ziet u dan geen gradueel verschil tussen de tekst van de staatscommissie en het voorgestel-de artikel? Het woord 'afstemmen' vind ik een gradatie hebben. Minister De Gaay Fortman: Wat wij beoogd hebben, is het geven van een verduidelijking. Wij vonden het woord 'passend' te vaag en hebben ons afgevraagd, op wat men daarbij moet letten. Ik heb er gisteren al op gewezen, dat wij toen in overeenstemming met een aantal pauselijke encyclieken hebben gezegd, dat men moet letten op de behoeften en mogelijkheden van de mens als individueel persoon en op de behoeften en mogelijkheden van de maatschappij. Deze twee staan tot elkaar in een relatie en niet los van elkaar. Voor die afweging van de verschillende individuele maatschappelijke belangen, behoeften en mogelijkheden hebben wij met ons voorstel crite-Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2342

De Gaay Fortman ria, zo men wil, oriënteringspunten trachten te geven. In de toelichting op het amendement van de heren Hermes, Veerman en Van Leijenhorst lees ik de suggestie dat ons voorstel de numerus fixus reeds nu zou constitutionaliseren. Ik meen dan te mogen stellen dat men èn een onjuiste uitleg geeft aan onze tekst èn de toelichting van de staatscommissie op haar tekst, waarvoor men kiest, niet met de gewenste zorgvuldigheid heeft gelezen. Voor alle duidelijkheid herhaal ik dat onze tekst noch een numerus fixus grondwettelijk vastlegt, noch haar grondwettelijk uitsluit. In dit opzicht blijft de situatie zoals het thans is. Wij hebben uitsluitend beoogd, een verduidelijking aan te brengen in de tekst van de staatscommissie. Daarom kan ik mijn betoog over dit onderdeel afsluiten met de opmerking dat ik de beslissing over het amendement van de heer Hermes en de zijnen, om als eerste lid in artikel 1.23 de bepaling van de staatscommissie 'de verzekering van voorwaarden waardoor ieder een passende vorming en opleiding kan verwerven is voorwerp van zorg der overheid' op te nemen, zonder meer aan de Kamer kan overlaten. Inhoudelijk verschil in vergelijking met de door de Regering voorgestelde tekst en plaats van de bepaling zie ik niet. Ik begin aan een nieuw hoofdstuk over het eigenlijke onderwijsartikel, artikel 1.23. Over het voorstel in het eerste lid van dat artikel de woorden 'ter bescherming van de gezondheid'op te nemen heeft de heer Abma een vraag gesteld. In de memorie van antwoord hebben wij gedetailleerd de geschiedenis geschetst van gezondheidsmaatregelen op het terrein van het onderwijs. Uit die schets blijkt dat vanaf 1872 bepalingen omtrent de gezondheid van de onderwijzers wettelijk zijn vastgelegd. Met ons voorstel introduceren wij stellig geen nieuwigheid. Wij beogen met het voorstel, de bescherming van de gezondheid in het eerste lid op te nemen, uitsluitend de beperkingsgronden bij het recht tot het geven van onderwijs te preciseren. Staande voor een algemene grondwetsherziening, waarbij wij ook overigens steeds hebben getracht de beperkingsgronden zo duidelijk mogelijk te omschrijven, moet naar ons oordeel de bepaling over het geven van onderwijs geen buitenbeentje blijven. Ook aan de sinds lang bestaande gezondheidsvoorschriften ten aanzien van het onderwijs dient een grondwettelijke basis te worden gegeven. De heer Abma vroag verder nog op wie de gezondheidsvoorschriften betrekking zouden kunnen hebben. Uit de verschillende bestaande wettelijke regelingen kan men afleiden dat in de eerste plaats de gezondheid van de leerlingen wordt beoogd. De bepalingen over de gezondheid kunnen echter ook de bescherming van de gezondheid van collega-docenten of van het overige personeel van een inrichting van onderwijs tot doel hebben. Indirect wordt hiermee weer de gezondheid beschermd van anderen buiten de school met wie de leerlingen en docenten in contact komen. De heer Waltmans vroeg of de vrijheid, onderwijs te geven ook de vrijheid meebrengt, maatschappelijke kastescholen op te richten. Hij vroeg of men hiermee niet in strijd kwam met de bepaling die discriminatie verbiedt. Mijn antwoord op de met ironie gekruide vraag van de geachte afgevaardigde luidt als volgt. De vrijheid, onderwijs te geven betreft het recht van een enkeling of een groep van personen, instellingen van onderwijs op te richten. De oprichter of oprichters beslissen verder over de toelating tot die inrichting en de criteria die daarbij worden aangelegd. Zij hebben bij voorbeeld de vrijheid, de instelling uitsluitend open te stellen voor geloofsgenoten. Om elk misverstand te voorkomen, daarvan zou ik geen voorstander zijn. Een zodanige selectieve toelating houdt geen discriminatie in. Over het tweede lid van artikel 1.23, de bepaling over het openbaar onderwijs, zijn door verschillende geachte afgevaardigden vragen gesteld. Ik heb met mijn ambtgenoot van Onderwijs en Wetenschappen afgesproken, dat hij op die vragen zal ingaan.

De heer Waltmans (PPR): Begrijp ik het goed als ik zeg dat de Minister mijn ironische vraag, die overigens niet zo ironisch bedoeld was als zij wellicht heeft geklonken, daarmee geheel beantwoord heeft? Minister De Gaay Fortman: Dat ideaal had ik en ik hoop dat het geen illusie wordt.

De heer Waltmans (PPR): De Minister heeft dit uitgerekend toegespitst op het lidmaatschap van kerkgenootschappen, waaraan ik niet dacht toen ik sprak over kastescholen. Ik dacht aan de recente discussie in Engeland over 'private schools for private people'. Ik maakte me voor de toekomst enige zorg, dat er bij het invoeren van de middenschool in bepaalde kringen aandrang ontstaat, kastescholen op te richten, dus dure scholen voor dure jongens en dure meisjes.

Minister De Gaay Fortman: Ik vrees dat ik de geachte afgevaardigde moet antwoorden dat dat een van de consequenties van de vrijheid van onderwijs is. Ik heb het voorbeeld genomen van een op religieuze basis staande school. Ik had ook andere voorbeelden kunnen nemen. Het Nederlandse stelsel brengt met zich mee, dat lieden die een school willen oprichten, dat kunnen doen. Alleen, als zij voor die school subsidie willen hebben, dan zullen zij moeten voldoen aan de bekostigingsvoorwaarden en dergelijke. Dan kom ik toe aan de beantwoording van de vragen over de grondwettelijke positie van het uit de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs. Vrijwel allen die aan het debat hebben deelgenomen, hebben over dit onderwerp gesproken. Ik zal daarom niet telkens de steller van een vraag noemen en ik zal ook niet telkens de vragen herhalen. Ik heb getracht, mijn betoog zo op te zetten, dat de gestelde vragen erin worden beantwoord. De onderwijspacificatie van 1917 had in de eerste plaats tot doel, het recht van de ouders te garanderen op onderwijs voor hun kinderen, dat overeenstemde met hun beginselen en opvattingen. De pacificatie erkende de verscheidenheid in geloofs-en denkrichtingen. Zij aanvaardde die als grondslag voor het te bekostigen bijzonder onderwijs. Aan het bijzonder onderwijs werd op deze wijze de mogelijkheid geboden, zich volledig te ontplooien. Dat mag ook wel eens worden gezegd. Hoezeer vooral na de pacificatie het bijzonder onderwijs tot bloei is gekomen, weet ieder. De beginselen van onderwijspacificatie zijn daarbij geleidelijk aan doorgetrokken van het lager onderwijs naar vele andere takken van onderwijs. Ik wijs op het kleuteronderwijs, het voortgezet onderwijs en het wetenschappelijk onderwijs. Vanaf het begin is echter ook de taak en de verantwoordelijkheid van de overheid ten aanzien van het te bekostigen bijzonder onderwijs erkend. Naast haar taak ten opzichte van het openbaar onderwijs diende zij haar zorg uit te strekken over het bijzonder onderwijs. Ter voorkoming van misverstanden moet ik aantekenen, dat de overheid ten aanzien van die twee vormen van onderwijs in verschillende hoedanigheden optreedt. Voor het door haar zelf gegeven onderwijs, het openbaar onderwijs, is de overheid het bevoegd gezag. Voor het te bekostigen bijzonder onderwijs is zij subsidiegever. Ik zie vanzelfsprekend ook niet voorbij aan de belangrijke ver-Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2343

DeGaay Fortman schillen in grondwettelijke waarborgen voor openbaar en bijzonder onderwijs. Naast deze principiële verschillen vertoont echter de taak en de verantwoordelijkheid van de overheid voor beide takken van onderwijs gemeenschappelijke trekken. De overheid bepaalt het scholenstelsel, zij bepaalt in grote lijnen de inrichting van het onderwijs. Nu kan men erover twisten of het aldus gegroeide geheel van onderwijsvoorzieningen al dan niet als een stelsel moet worden beschouwd. Naar mijn mening is die vraag van theoretische aard. Van werkelijk belang is naar mijn mening dat uit de ontwikkeling van de Nederlandse onderwijswetgeving blijkt dat de wetgever de hem door de Grondwet opgedragen taak aldus heeft verstaan dat hij met inachtneming van de verschillen op principiële punten voor het openbaar en het uit de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs in hoofdlijnen een gemeenschappelijk kader heeft gegeven. Deze ontwikkeling die heeft plaatsgevonden onder de huidige Grondwet, vormt naar mijn mening een gegeven waarvan de grondwettigheid niet dubieus mag worden wanneer wij opnieuw vorm geven aan de grondwettelijke bepalingen over het onderwijs. Ik wijd een enkel woord aan de vraag wat nu voorop slaat: de vrijheid van het bijzonder onderwijs of de regelingsbevoegdheid van de wetgever. Ik meen dat de tegenstelling die sommigen tussen die vrijheid en de wetgeving op het terrein van het onderwijs maken, in belangrijke mate schijn is. Die tegenstelling is veel te wiskundig. De wetgever en de krachtens de wet handelende overheid hebben bijgedragen aan de verwezenlijking van de vrijheid van onderwijs, hetzij door het scheppen van een basis, het scheppen van voorwaarden of het wegnemen van belemmeringen voor nieuwe ontwikkelingen, hetzij door het afsterrv men op elkaar van gegroeide voorzieningen op het terrein van het onderwijs. Naar mijn mening moet daarom de vraag niet zijn: wat staat er voorop, vrijheid of regeling, als zou de wetgeving slechts een beknotting inhouden van de vrijheid. Het tegendeel is waar. De wetgever heeft de vrijheid juist bevorderd. De vraag dient te zijn: draagt de wetgever ook ten aanzien van het bijzonder onderwijs bij aan de ontwikkeling, de kwaliteit en het peil van dat onderwijs. Dienen zijn maatregelen het belang van het bijzonder onderwijs? Vanuit die vraagstelling moet men de taakvervulling van de wetgever beoordelen en tegen die achtergrond moet naar mijn mening de grondwettelijke regeling van de bevoegdheid van de wetgever ten aanzien van het uit de openbare kas te bekostigen bijzonder onderwijs worden besproken. Thans kom ik tot de juridische gevolgen van onze voorstellen. In de schriftelijke stukken ter voorbereiding van deze openbare behandeling hebben wij de juridische betekenis van onze voorstellen uitvoerig toegelicht. Ik volsta daarom nu met het schetsen van een paar hoofdlijnen. Evenals in de schriftelijke stukken, richt ik mijn betoog hierbij op drie aspecten van de bevoegdheid van de wetgever tot het stellen van bekostigingsvoorwaarden voor het bijzonder onderwijs. 1e.de bevoegdheid tot delegatie; 2e. de betekenis van eisen van deugdelijkheid en voorwaarden van bekostiging; 3e.de vrijheid van richting, inrichting en oprichting. Paragraaf 1. De bevoegdheid tot delegatie. Op grond van alle argumenten door ons naar voren gebracht in de schriftelijke stukken is naar mijn mening aangetoond dat de delegatiebevoegdheid van de wetgever op het terrein van de onderwijswetgeving niet meer valt weg te denken. De kwalificatie van de Raad van State van de delegatie op het terrein van het onderwijs, inhoudende dat die delegatie niet tot ernstige bezwaren heeft geleid en dat de praktijk er ten zeerste mee kan worden gediend, adstrueert dit treffend. De wetgever heeft bij het totstandbrengen van de onderwijswetgeving een behoedzaam gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid. De aard van de materie geeft daartoe alle aanleiding. Het in overeenstemming met andere herziene grondwetsbepalingen terminologisch duidelijker in de Grondwet tot uitdrukking laten komen van deze delegatiebevoegdheid, welke thans reeds bestaat, zal hieraan naar mijn mening niets veranderen. Beslissend voor de omvang van de delegatie zal immers ook in de toekomst mede de aard van de materie die het betreft zijn. De vrees van sommigen, dat met het terminologisch duidelijker tot uitdrukking laten komen van de delegatiebevoegdheid het hek van de dam zal zijn, kan ik dan ook niet delen, want dit hek zou dan al lang van de dam zijn. Deze meer uitdrukkelijke vermelding -overigens, het zij herhaald, een bevestiging van de huidige praktijk -geeft immers geen vrijbrief aan de met wetgeving belaste organen. Evenals voorheen zullen zij zich moeten blijven bezinnen op een zo goed mogelijke vervulling van hun taak. Zij zullen van geval tot geval zorgvuldig moeten blijven onderzoeken, welke taakverdeling de beste waarborgen biedt voor een goede regeling en behartiging van het betrokken beleidsterrein. Op het terrein van het onderwijs zullen hierbij beginselen zoals rechtsgelijkheid en rechtszekerheid meebrengen, dat van de bevoegdheid tot delegatie een voorzichtig gebruik wordt gemaakt. Ik meen dat de waarborg voor de zorgvuldige toepassing van de bevoegdheid tot delegatie vooral is gelegen in de aard van de organen die tot de delegatie bevoegd worden verklaard: Regering en Staten-Generaal gezamenlijk. De Tweede Kamer zal hierbij, waar zij dit nodig oordeelt, corrigerend kunnen optreden ten opzichte van voorstellen van de zijde van de Regering. Ik doel op het recht van amendement. Hierbij wijs ik ook op de waarborgen die het proces van wetgeving overigens nog biedt. Als straks de wet inzake openbaarheid van bestuur in werking is getreden, zullen deze waarborgen voor een zorgvuldiger besluitvorming nog toenemen. Ik denk met name aan de openbaarheid van de adviezen van de Raad van State. De Grondwet zelf dient naar mijn mening te volstaan met de vastlegging van de formele grenzen van de bevoegdheid, in casu door duidelijk te doen uitkomen, of de wetgever al dan niet mag delegeren. De beslissing, in welke gevallen van een grondwettelijk verleende bevoegdheid tot delegatie gebruik zal worden gemaakt en aan welke organen daarbij zal worden gedelegeerd, ligt aan de wetgever. In de grondwetstekst nog eens met zoveel woorden neer te leggen, dat de wetgever 'zo nodig' tot delegatie mag overgaan, zou een overbodige toevoeging betekenen die slechts zou bevestigen wat ook zonder de woorden 'zo nodig' in de bepaling is vermeld, te weten een bevoegdheid waarvan zo nodig gebruik kan worden gemaakt. Een beperking van de delegatiebevoegdheid van de wetgever tot delegatie aan organen van de centrale overheid lijkt mij, gezien hetgeen ik over de delegatiebevoegdheid reeds heb gezegd, niet verstandig. Thans bestaande bevoegdheden tot delegatie aan lagere overheden worden erdoor afgesneden, terwijl het in een enkel geval mede in het belang van het onderwijs zou kunnen zijn, ook aan die overheden een zekere eigen beleidsruimte te geven. Op dit aspect van de delegatiebevoegdheid zal mijn ambtgenoot van Onderwijs en Wetenschap Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2344

De Gaay Fortman pen nog nader ingaan. De regerings-commissaris zal verder de vraag van de heer Hermes beantwoorden over de termen 'delegatie' en 'medebewind'. Mij rest, bij dit onderdeel van mijn betoog, nog de beantwoording van de vraag van de heer Hermes, waarom in het voorstel de bevoegdheid tot delegatie op het punt van de bekostigings-voorwaarden uitdrukkelijk is opgenomen, terwijl de voorstellen in de Proeve van de staatscommissie-Cals/Donner op dit punt zwegen. Ik moet bekennen dat ik op deze vraag geen ander antwoord weet dan dat de samenstel-Iers van de Proeve en, vervolgens, de staatscommissie, die de tekst van de Proeve op dit punt vrijwel woordelijk overnam, zich bij het redigeren van de bepaling blijkbaar niet de aanzienlijke mate hebben gerealiseerd, waarin bij de onderwijswetgeving van delegatie gebruik is gemaakt. Wij hebben in de bijlage bij de memorie van antwoord hiervan een overvloed van voorbeelden gegeven. Overigens is de vraag, waarom de Proeve en de staatscommissie op dit punt zwegen, naar mijn mening ook niet zo gewichtig. Van belang lijkt mij, dat de door ons voorgestelde algemene delegatiesystematiek wel aan de staatscommissie is ontleend en dat in de onderwijswetgeving zonneklaar op uitgebreide schaal is gedelegeerd. Dat dit zo is, heeft overigens de geachte afgevaardigde de heer Hermes ook geenszins bestreden. Willen wij deze systematiek zuiver houden -dat is vooral van belang voor de uitleg van die onderdelen van onze voorstellen, waarin een verbod van delegatie voorkomt -, dan zullen wij haar consequent moeten toepassen. Vandaar dat wij op het punt van de delegatie bij het stellen van bekostigingsvoorwaarden in de onderwijsbepalingen van de Staatscommissie zijn afgeweken.

De heer Hermes (KVP): Kan de Minister zich voorstellen, dat ik bij het horen van zijn betoog het in heel grote lijnen met hem eens kan zijn als het zou gaan om delegatie aan Kroon of Minister? Er zijn echter ook opvattingen die het betoog van de Minister niet meer kunnen volgen, als het gaat om delegatie aan provincie en gemeente. Dat is het verschil. De Voorzitter: Ik heb begrepen dat straks onder andere ook de Regerings-commissaris hierover zal spreken. Is het dan niet beter dat betoog af te wachten en eventueel er in tweede termijn op terug te komen?

De heer Hermes (KVP): Maar voor het kort houden van het debat De Voorzitter: Daar geloof ik niet meer in. De heer Hermes (KVP): Ik vind het jammer, dat ik niet eerder heb geïnterrumpeerd wat ik wel van plan was. Ik heb willen interrumperen omdat het mij steeds niet duidelijk was waarover de Minister sprak. Over welke delegatie sprak hij? De Minister heeft naar mij achteraf is gebleken -daarom vind ik het jammer dat ik niet eerder geïnterrumpeerd heb -voortdurend impliciet gesproken over delegatie zowel aan Kroon en aan Minister als aan provincie en aan gemeente. Ik kan de Minister helemaal volgen, maar ik denk alleen maar aan delegatie aan de Kroon of de Minister. Achteraf begrijp ik dat het hele verhaal van de Minister ook sloeg op de provincie en de gemeente.

Minister De Gaay Fortman: Dat is niet geheel juist. Laat ik om te beginnen zeggen, dat ik erg blij ben dat dit stuk van mijn betoog zo grote instemming bij de geachte afgevaardigde ontmoet. Dat is tenminste bereikt, indien nog nodig was om dat te bereiken. In de tweede plaats heb ik uitdrukkelijk gezegd, dat de wetgever bepaalt aan wie gedelegeerd wordt: aan de Kroon, aan de ministeriële verordening, aan lagere overheden. Ik heb zo juist gezegd dat het mij niet verstandig lijkt het delegeren naar de lagere overheden af te snijden. Ik heb daaraan toegevoegd, dat collega Van Kemena-de nog nader op dat aspect van de zaak zal terugkomen. Ik bedoel het volstrekt vriendelijk. Op dat punt krijgt de geachte afgevaardigde de heer Hermes zijn portie nog.

De heer Hermes (KVP): Ik concludeer alleen dat de valide argumenten die de Minister genoemd heeft, voor mij alleen opgaan ten aanzien van de Kroon of de Minister. Minister De Gaay Fortman: Dat begrijp ik, want de geachte afgevaardigde heeft op dat punt een amendement in-gediend. Ik begrijp heel goed dat hij daarover een andere opvatting heeft. Ik heb gesproken over de delegatie in het algemeen. Ik heb trachten aan te tonen -niet voor de geachte afgevaardigde, want mij was langs andere weg al bekend dat het betoog voor hem niet nodig was -voor lieden buiten deze hoge vergadering, die zich op dat punt wel eens bepaalde opmerkingen hebben veroorloofd en van wie ik de indruk heb dat zij bij tijd en wijle de Handelingen lezen, wat het standpunt van de Regering is ten aanzien van de delegatie.

Ik kom nu aan paragraaf 2, die han delt over de eisen van deugdelijkheid en de voorwaarden van bekostiging. Wij hebben in de memorie van antwoord en in de nota naar aanleiding van het eindverslag betoogd dat er geen scherp en principieel onderscheid tussen de begrippen 'eisen van deugdelijkheid' en 'voorwaarden van bekostiging valt te maken. Uit de ontwikkeling van het begrip 'deugdelijkheid' blijkt dat het in verband is gebracht met velerlei maatregelen en voorzieningen op het terrein van het onderwijs. 'Deugdelijkheid' is zowel gerelateerd aan maatregelen en voorzieningen die de inhoud van het onderwijs raken, als in verband gebracht met andere elementen van de inrichting van het onderwijs. Alhoewel dus een precieze vaste omlijning van het begrip 'deugdelijkheid' niet valt te geven, kan men zich overigens wel voorwaarden denken die buiten de deugdelijkheid van het onderwijs vallen. Wij menen echter dat het onderscheid tussen 'eisen van deugdelijkheid' en 'voorwaarden voor bekostiging' niet wezenlijk is. Het komt erop aan of de voorwaarden, die in verband met de bekostiging aan het bijzonder onderwijs worden gesteld, noodzakelijk zijn. Geleid door deze visie heeft Minister Cals ook het ontwerp van wet op het voortgezet onderwijs verdedigd. Hij betoogde toen dat het erop aan komt of de voorwaarden die in de wet worden gesteld, hetzij als eis van deugdelijkheid, hetzij als overige subsidievoorwaarde, al dan niet toelaatbaar zijn. Het al dan niet toelaatbaar zijn geldt voor beide. Naar ons oordeel bestaat het grote gevaar, dat bij het aanvaarden van een scherp en principieel onderscheid tussen enerzijds eisen van deugdelijkheid, waarbij deugdelijkheid dan ook nog veelal zeer restrictief wordt geïnterpreteerd, en de overige bekostigingsvoorwaarden, die dan administratief neutraal zouden moeten blijven, anderzijds, men achteraf de vraag naar de grondwettigheid van onder andere de Wet op het voortgezet onderwijs oproept. Wij menen, dat men reeds daarom een dergelijk scherp en principieel onderscheid niet moet maken. Ik heb trouwens al aangetoond, dat men het niet kan maken. Onder de huidige Grondwet heeft de wetgever de Wet op het voortgezet onderwijs niet in strijd met de Grondwet geoordeeld. Het lijkt mij duidelijk, dat vermeden moet worden, dat de grondwettigheid van die wet, nadat zij reeds jaren in werking is, disputabel wordt.

Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2345

De Gaay Fortman Indien ergens, dan moet ten aanzien van reeds jaren geldende wetten wat betreft hun grondwettigheid continuï-teit in acht worden genomen. Uit het voorgaande volgt niet -ik zeg dat zeer uitdrukkelijk -dat wij een vermelding in afzonderlijke grondwetsbepalingen van de beide begrippen eisen van deugdelijkheid en voorwaarden van bekostiging afwijzen. Mocht de Kamer een desbetreffend amendement aannemen, dan bestaat daartegen bij ons geen overwegend bezwaar. Ook in de huidige tekst van de Grondwet worden immers onderscheiden bepalingen gewijd aan beide begrippen. Deze bepalingen hebben naar ons oordeel dezelfde betekenis als die van ons voorstel. Onze bezwaren richten zich tegen de zojuist genoemde interpretatie van de beide begrippen. Mocht die interpretatie de beweegreden zijn voor de afzonderlijke vermelding, dan rijzen er wel ernstige bezwaren met het oog op de grondwettigheid van bestaande regelingen. Ik heb overigens uit het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Hermes, van welk scherpzinnig betoog ik met ongemene belangstelling heb kennis genomen, opgemaakt dat de geachte afgevaardigde met ons in-stemt, dat tussen de genoemde begrippen geen scherp en principieel onderscheid bestaat. Ten slotte nog een opmerking over het onderscheid tussen gelijkwaardige eisen en gelijke eisen voor het te bekostigen bijzonder onderwijs. Ik heb mijn zienswijze over de principiële verschillen in positie van het openbaar en het door de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs hierboven reeds gegeven. In aansluiting daarop merk ik op dat het vanzelf spreekt dat de eisen voor het openbaar en bijzonder onderwijs niet over de gehele linie gelijk kunnen zijn. Het grondwettelijk gebod de eigen richting, het eigen karakter van het bijzonder onderwijs te eerbiedigen, dwingt er terecht toe voor openbaar en bijzonder onderwijs op een aantal gebieden een verschillende regeling te geven. In dat verband spreekt men wel van gelijkwaardige eisen voor het openbaar en bijzonder onderwijs. Het spreekt vanzelf dat ook in dit opzicht onze voorstellen geen verandering brengen in de thans bestaande situatie. Vrijheid van richting, inrichting en oprichting. Eerder in mijn betoog heb ik erop gewezen dat de kern van de vrijheid werd gevormd door het recht van de ouders op onderwijs voor hun kinderen overeenkomstig hun eigen beginselen en opvattingen. Dit recht van groepen van personen op onderwijs waarin zij hun eigen richting gestalte kunnen geven vormt ook de kern van de grondwettelijke waarborgen voor het uit de openbare kas bekostig-de bijzonder onderwijs. Van groot belang voor het verwerkelijken van de eigen richting in het onderwijs -hierbij moet men wel oppassen dat men het goed uitspreekt, want 'eigen richting' kan ook iets anders zijn -is daarbij dat men de personen die het onderwijs geven zelf mag kiezen; verder dat men zelf kan bepalen welke leerboeken worden gebruikt. De verwezenlijking van de eigen richting in het onderwijs vraagt echter om meer. Het gaat ook om de sfeer, het klimaat in de instelling, die ook in de niet-specifieke richtingselementen van het onderwijs doorwerken. De geachte afgevaardigde de heer Jongeling, ik vermoed uit eigen ervaring sprekend, sprak in dit verband over de kleur van de lessen. De vrijheid van richting betekent daarom ook dat aan instellingen van bijzonder onderwijs de ruimte moet worden gelaten binnen die instelling die sfeer, dat klimaat te scheppen, opdat de voor de eigen groep geldende ideeën en idealen omtrent mens en samenleving in het onderwijs aan die in-stelling volledig gestalte kunnen krijgen. Die eis heeft ook betrekking op het bestuur, op de organisatie en de huishoudelijke gang van zaken bij een onderwijsinstelling. Op deze meer praktische terreinen is echter noch de vrijheid van de instellingen absoluut -een gedachte, die als ik de verschillen-de afgevaardigden goed heb beluisterd algemeen wordt onderschreven -noch kan de wetgever op die terreinen elke eis stellen die hem wenselijk voorkomt. Op deze buiten de eigenlijke richting gelegen terreinen dient de wetgever af te wegen. Enerzijds wordt hij daarbij geconfronteerd met het belang van de vrijheid der instelling, anderzijds dient hij te zorgen voor goede, deugdelijke en doelmatige inrichting van het onderwijs. Hij dient daarbij zo goed mogelijk het totale veld van onderwijsvoorzieningen te overzien, de hoofdlijnen ervan te bepalen en de verschillende voorzieningen goed op elkaar af te stemmen. Hij dient dus ook de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid te waarborgen. In de schriftelijke stukken hebben wij de taak van de wetgever ten aanzien van dat deel van de inrichting van het onderwijs, dat niet direct met de richting samenhangt -bestuur, organisatie en huishoudelijke gang van zaken -omschreven als ' het zoeken naar een synthese' van het door de wetgever te dienen algemeen belang van een goe-de en doelmatige inrichting van het onderwijs enerzijds en het belang van de instellingen van bijzonder onderwijs hun eigen inzichten en opvattingen in de inrichting tot uitdrukking te brengen anderzijds. Veel preciezer valt naar mijn mening de taak van de wetgever in algemene zin niet te omschrijven. De concrete problemen, waarvoor de wetgever en de overheidsorganen die binnen het door de wet uitgezette kader handelen zich telkens gesteld zien, zijn daarvoor te gevari-eerd. Goede oplossingen in deze concrete casuïstiek zullen vooral moeten voortvloeien uit de wijsheid en de zorgvuldigheid van de met wetgeving belaste organen en uit een goede samenspraak en samenwerking van de overheid en de onderwijswereld. In verband met mijn beschouwingen over de vrijheid van richting moet ik ten slotte de opvatting van de heer Hermes bestrijden dat het zesde lid van artikel 208 van de huidige Grondwet niet een uitwerking van de bepaling van het vijfde lid van dat artikel over de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs is, maar heel in het algemeen de vrijheid van het bijzonder onderwijs waarborgt, welke vrijheid dan in het bijzonder op de keuze van leermiddelen en de aanstelling van onderwijzers van toepassing is. Ik meen dat de heer Hermes het historisch gezien niet bij het rechte eind heeft. Uit de bronnen blijkt overtuigend dat men tijdens de parlementaire behandeling van het huidige artikel 208 vreesde dat een algemene bepaling over de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs -onder meer zou kunnen worden uitgelegd in die zin, dat zij niet op de keuze van de leermiddelen en de aanstelling van onderwijzers betrekking zou hebben. Juist die vrije keuze van leermiddelen en van aanstelling van onderwijzers achtte men terecht van wezenlijk belang voor het geven van gestalte aan de eigen richting binnen het onderwijs. Na enige aandrang heeft minister Cort van der Linden daarom tijdens de mondelinge behandeling een nieuw zesde lid van artikel 208 van de Grondwet voorgesteld. Reeds hieruit blijkt duidelijk dat men niet anders beoogde dan grondwettelijk vast te leggen dat in elk geval de vrije keuze van de leermiddelen en de vrije keuze van de onderwijzers deel zou uitmaken van de vrijheid van richting. Ook andere bron-Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2346

De Gaay Fortman nen uit die tijd -ik denk daarbij aan Huart en aan Hentzen, op het gebied van de geschiedenis van de pacificatie de 'doctor canonicus' -bevestigen deze conclusie. De vrijheid van richting met de daarmee samenhangende vrijheid van in-richting en van oprichting bieden een deugdelijke garantie aan het uit de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs. Zij bieden de waarborg dat de instellingen van bijzonder onderwijs de ruimte behouden de eigen richting te verwezenlijken. Zij waarborgen daarmee de essentie van het bijzonder onderwijs. Ik meen dat het onjuist en onverstandig is deze vrijheid van richting met de daarmee samenhangende vrijheden van inrichting en oprichting te vervangen door het begrip 'vrijheid van onderwijs'. Ik acht dat onjuist omdat het begrip 'vrijheid van onderwijs' naar mijn mening moeilijk anders kan worden uitgelegd dan als de vrijheid waarvan het eerste lid van het door ons voorgestel-de artikel spreekt. Dat lid, dat geldt vooralle bijzonder onderwijs, bepaalt dat het geven van onderwijs vrij is, behoudens regels omtrent het toezicht van de overheid, de bescherming van de gezondheid en de bekwaamheid en zedelijkheid van hen, die onderwijs geven. Die vrijheid geldt voor al het onderwijs, dat niet van overheidsfaciliteiten afhankelijk is. Een gelijke vrijheid kan niet worden gegeven aan het uit de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs. De wetgever en de krachtens de wet handelende overheidsorganen dienen naar het oordeel der Regering mede de zorg en de verantwoordelijkheid te dragen voor het uit de openbare kas bekostigde bijzonder onderwijs. Dat onderwijs heeft nu eenmaal het grootste deel van alle onderwijsvoorzieningen in Nederland onder zijn hoede. Een gelijke vrijheid als het volledig vrije bijzonder onderwijs kan ook daarom niet worden gegeven aan het bekostigde bijzonder onderwijs, omdat daardoor vrijwel de gehele onderwijswetgeving in één klap ongrondwettig zou worden verklaard. Nu kan men misschien zeggen, dat ik het begrip 'vrijheid van het bijzonder onderwijs' niet juist uitleg. Deze vrijheid staat niet in de weg, zo zal men betogen, aan wetgeving. Zij dwingt slechts de wetgever elke stap die hij doet op het terrein van de vrijheid van het bijzonder onderwijs -onder meer ten aanzien van de volledige inrichting van het onderwijs -terdege te verantwoorden. De wetgever wordt daardoor slechts gedwongen tot zeer grote terughoudendheid.

Een dergelijke interpretatie van het begrip 'vrijheid van het bijzonder onderwijs' acht ik reeds niet logisch omdat dan in één artikel de vrijheid van onderwijs op twee geheel verschillen-de wijzen zou moeten worden gelezen. Ik meen echter ook, dat men bij de aanvaarding van de zojuist bedoelde interpretatie een gevaarlijke weg zou inslaan. Elke eis en voorwaarde ten aanzien van het bekostigde bijzonder onderwijs zou dan immers spoedig het brandmerk van ongrondwettigheid dragen. Dat geldt niet alleen voor de toekomstige, maar ook voor de bestaande wetgeving. De grondwettigheid van vele wettelijke voorschriften zou op haar minst twijfelachtig worden. Ik heb er zoeven al op gewezen dat ten aanzien van de grondwettigheid van bestaande wetten er bij het tot stand brengen van een grondwetsherziening continuïteit moet blijven. Ik acht de gedachte in plaats van de vrijheid van richting in de Grondwet de vrijheid van het bijzonder onderwijs vast te leggen ook onverstandig. Bij vastlegging van het begrip 'vrijheid van het bijzonder onderwijs' als terrein, dat de wetgever bij het stellen van eisen en voorwaarden aan het te bekostigen bijzonder onderwijs zou moeten eerbiedigen, zou namelijk nog een ander gevaar dreigen. Het zou een gevaar zijn voor het bijzonder onderwijs zelf, namelijk het gevaar dat door deze ruime omschrijving de essentiële norm omtrent de eerbiediging van de eigen richting zou kunnen vervagen. Het begrip 'vrijheid van richting' moge als elk rechtsbegrip interpretatieve marges hebben, in hoofdzaak is het echter duidelijk en bestaat er consensus over de inhoud van het begrip. Bij de vervanging van dit begrip door het veel ruimere begrip 'vrijheid van het bijzonder onderwijs' wordt de duidelijke norm over de vrijheid van richting geabsorbeerd door dit ruimere begrip. Dit zou tot gevolg kunnen hebben dat, wanneer de essentiële norm ten aanzien van de vrijheid van richting niet meer expliciet wordt gesteld, de toch onvermijdelijke bepalingen op het terrein van de vrijheid van onderwijs wel eens eerder de grens van de naar het oordeel van de Regering verboden terrein van de richting zou kunnen overschrijden. Al met al meen ik dat bij de beoogde verandering het verlies groter zal zijn dan de winst. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom tot mijn slot. Wij menen dat bij een algemene grondwetsherziening herziening van de onderwijsbepalingen niet achterwege kan blijven. Wijzigingen elders in de Grondwet hebben ook hun uitwerking op de grondwettelijke bepalingen over het onderwijs. Verder menen wij dat een zekere herformulering en modernisering van het artikel onder behoud van de thans bestaande waarborgen zinvol is. Met ons voorstel blijven wij geheel in de lijn van de huidige grondwettelijke regeling. Ik meen echter dat dit met de voorstellen van de zijde van de geachte afgevaardigde de heer Hermes helaas niet altijd het geval is. Op het punt van de delegatie wordt een bestaande bevoegdheid in-gekort. Op zich lijkt dat niet onoverkomelijk, maar wij achten dat niet zo verstandig. Een tweede voorstel dat op een zeer essentieel onderdeel de lijn met artikel 208 verbreekt betreft de zojuist door mij besproken verandering van de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs in de vrijheid van onderwijs. Dit voorstel aanvaardt naar mijn mening anders dan onze voorstellen de bestaande onderwijssituatie en de bestaande onderwijswetgeving niet als een gegeven. Het ziet voorbij aan een bijna 60-jarige ontwikkeling op het terrein van het onderwijs en gaat naar mijn mening in het bijzonder in tegen de grondwettigheidsopvattingen, die door een zeer groot deel van de Staten-Generaal -en dus door de Staten-Generaalzijn aanvaard bij de uitvoerige behandeling van de Wet op het voortgezet onderwijs. Ik meen daarom in elk geval dit onderdeel van de voorstellen van de geachte afgevaardigde de Kamer zeer ernstig te moeten ontraden. Mijnheer de Voorzitter! Ik stam uit een geslacht waarvan leden zich voor de vrijheid van het bijzonder onderwijs, ook persoonlijk, grote offers hebben getroost, tot en met mijn ouders. Ik sta in deze traditie, niet omdat zij traditie is, maar omdat zij mijn eigen geestelijk bezit is geworden. Vanuit die achtergrond beveel ik de aanneming van de voorstellen van de Regering op dit stuk van harte aan de Kamer aan.

Minister Van Kemenade: Mijnheer de Voorzitter! De problematiek die vandaag aan de orde is, namelijk de grondwettelijke bepalingen met betrekking tot het onderwijs, is op zichzelf reeds een aanhoudende zorg van Regering en parlement gedurende vele tientallen jaren. Er is bijna geen onderwijsdebat waarin deze vraagstukken niet impliciet of explicitiet mede een rol spelen. Dat is bepaald niet alleen de laatste jaren het geval, leder die enigszins vertrouwd is met de parlementaire onderwijshistorie zal zich zon-Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2347

Van Kemenade der enige twijfel de uitgebreide en levendige gedachtenwisseling herinneren tussen Cals en de Kamer bij gelegenheid van de Mammoetwet. De geachte afgevaardigde de heer Van Ooijen heeft daaraan nog op een heldere wijze gerefereerd, om nog maar te zwijgen over de meer recente gedachtenwisselingen tussen de Kamer en Staatssecretaris Schelfhout. Ook in de afgelopen jaren zijn deze vraagstukken niet onbesproken gebleven, onder andere naar aanleiding van de zogenaamde Structuurnota, waarover de gedachtenwisseling op 26 augustus jl. in harmonie is afgerond. De heer Hermes heeft naar aanleiding daarvan toen zelfs gezegd, dat wij elkaar tot op millimeters zijn genaderd. Dat is in de politiek niet niks. Ten aanzien van de wetsvoorstellen die wij vandaag bespreken is de discussie weer tot grote hoogte opgelaaid. Collega De Gaay Fortman heeft daarover in zijn inleiding al het een en ander opgemerkt. Ik sluit mij daarbij graag aan. Afgezien van de misverstanden, overhaaste conclusies en zelfs politiek gebruik of misbruik meen ik overigens dat zo'n voortdurende en grondige aandacht voor de verdeling van de verantwoordelijkheden met betrekking tot het onderwijs volstrekt gerechtvaardigd en van groot belang is. Ik heb bij de behandeling van de Structuurnota op 25 en 26 augustus jl. al gezegd, dat het belang op zich zelf al wordt bepaald door de grondwettelijke opdracht zelf en onze onderwijshistorie. Dat belang krijgt echter nog een extra reliëf, wanneer men zich realiseert dat ook vandaag het benadrukken van de mogelijkheid om de eigen identiteit volledig in het onderwijs tot uitdrukking te brengen en het zoeken naar verantwoorde evenwichtigheden tussen de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkenen en de regelende taak van de overheid ten aanzien van de deugdelijkheid, de doelmatigheid en rechtszekerheid van grote betekenis zijn voor de pluriformiteit in de samenleving en daarmee voor het democratisch gehalte daarvan. Vanwege het belang van de zaak verheugt het mij dan ook dat de geachte afgevaardigde Hermes in eerste termijn begon met de mededeling dat er zijns inziens geen fundamentele verschillen van mening bestaan tussen Regering en Parlement -althans wat betreft het deel waarvoor hij sprak -ten aanzien van de vrijheid als zodanig en de grondslag van de pacificatie. Dat is een verheugende constatering na een lange periode waarin sommigen wellicht de indruk konden krijgen dat dat wat anders lag. Collega De Gaay Fortman is in zijn betoog al ingegaan op verschillende algemene aspecten van de problematiek die aan de orde is. Mij rest nog slechts de bespreking van enkele specifieke aspecten, waaraan ik nu aandachtzal besteden. Met name de geachte afgevaardigden Evenhuis en Bakker hebben gesproken over het tweede lid van artikel 1.23, waarbij de huidige formulering van de Grondwet, die bepaalt dat in elke gemeente voldoende openbaar lager onderwijs in een genoegzaam aantal scholen dient te worden gegeven -met de daarbij gegeven mogelijkheid van afwijking -wordt vervangen door de bepaling dat overal voldoende gelegenheid tot het ontvangen van openbaar onderwijs dient te zijn verzekerd. Allereerst is bij hen de vraag gerezen of daardoor de aanwezigheid van openbaar onderwijs even afdoend is gewaarborgd als bij de huidige formulering. Wij menen dat dat wel het geval is, omdat ook de voorgestelde bepaling inhoudt dat de wetgever dient te verzekeren dat overal waar de behoefte daartoe bestaat, openbaar onderwijs op redelijke afstand bereikbaar moet zijn. Wij menen zelfs dat onze formulering daartoe een wat betere garantie biedt, gelet op het feit dat sinds 1917 het aantal gemeenten aanzienlijk is teruggelopen. De loutere bepaling dat in elke gemeente openbaar onderwijs zelfs nog in een genoegzaam aantal scholen aanwezig moet zijn, heeft daardoor wat aan kracht ingeboet. Als de Kamer desalniettemin deze mening niet deelt, hebben wij er geen bezwaar tegen, wederom de bestaande formulering in te voeren, zoals in de betrokken amendementen is voorgesteld. Vervolgens menen de geachte afgevaardigden dat door onze formulering het bevoegd gezag van de gemeente over het openbaar onderwijs in twijfel wordt gesteld. Zij gaan daarbij kennelijk van de veronderstelling uit dat artikel 2.08 van de Grondwet voorschrijft dat niet alleen in, maar ook door een gemeente voldoende openbaar onderwijs moet worden gegeven. Dat is echter niet juist. In de memorie van antwoord is naar aanleiding van vragen en opmerkingen van de leden van de VVD al uiteengezet dat de grondwetgever buiten beschouwing heeft gelaten welke overheid als bevoegd gezag van de openbare scholen moet optreden. Volgens de Grondwet kunnen dus zowel het rijk, de provincie, als de gemeente als bevoegd gezag van het van overheidswege te geven onderwijs optreden. Het is aan de onderwijswetgever overgelaten, te bepalen welke overheid hij als bevoegd gezag van een openbare school wil zien. Zo is in de Lager-Onderwijswet 1920 wel voorzien in de mogelijkheid van rijksscholen -er zijn er ook enkele -maar worden bijvoorbeeld de provincies uitdrukkelijk als instandhouders van openbare scholen uitgesloten. Ook de Wet op het voortgezet onderwijs gaat er uitdrukkelijk van uit dat er rijksscholenzijn.

De heer Bakker (CPN): In de nieuwe bepaling laat u het begrip 'van overheidswege' helemaal weg.

MinisterVan Kemenade: Dat betekent echter niet dat daarmee ontkracht zou worden dat openbaar onderwijs van overheidswege wordt gegeven. De redenering is alleen -als ik u goed heb begrepen -dat twijfel ontstond aan de vraag of de gemeenten bevoegd gezag zouden zijn van het openbaar onderwijs. Dat is een zaak die altijd al -in de bestaande formulering evenzo -open is geweest. Ik meen ook dat een bepaling die dat zou uitsluiten in strijd zou zijn met de huidige mogelijkheden van artikel 2.08. Overigens wil ik opmerken dat, indien de indieners inderdaad beogen dit uit te sluiten, de tekst van hun amendementen daartoe niet leidt. Im-mers, zelfs de formulering dat in elke gemeente van overheidswege voldoende openbaar onderwijs aanwezig is, laat nog open welke overheid in feite het bevoegd gezag uitoefent. Dat lijkt ons ook juist. De heer Abma heeft gevraagd wat de eerbiediging van ieders godsdienst en levensovertuiging bij de regeling door de wetgever van het openbaar onderwijs nu eigenlijk inhoudt. Zoals de huidige bepaling, artikel 2.08, derde lid, legt ook de nieuwe bepaling aan de wetgever op, ervoor te zorgen dat bij de regeling van het openbaar onderwijs wordt gewaarborgd dat ieders godsdienst wordt geëerbiedigd. De nieuwe bepaling beperkt zich dan niet tot de godsdienstige begrippen, maar garandeert ook de eerbiediging van ieders levensovertuiging. Eerbiediging van een overtuiging betekent dat een overtuiging die mogelijk afwijkt van de eigen overtuiging, wordt aanvaard en in haar waarde wordt gelaten. Hieruit volgt, dat een objectieve, niet eenzijdige benadering geboden is. In die geest heeft ook de Staatssecretaris van Onderwijs, de heer De Jong, zich op 4 juni 1976 uitgelaten in antwoord op schriftelijke vragen van de heer Abma. Hij heeft toen gezegd, dat de gedachte, die aan het derde lid Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2348

Van Kemenade van artikel 208 ten grondslag ligt, deze is dat het openbaar onderwijs de leerlingen bepaalde opvattingen niet mag opdringen. Evenmin mogen opvattingen worden verkondigd die kwetsend zouden kunnen zijn voor de mening van bepaalde leerlingen, maar de bepaling behoeft niette betekenen, dat de leerlingen niet in kennis zouden mogen worden gesteld van de verscheidenheid van levensovertuigingen die in en buiten ons land leven. De heer Van Ooijen heeft zijn twijfels geuit ten aanzien van de uitspraken van de Regering, dat zowel de publiekrechtelijke als de privaatrechtelijke beheersvorm mogelijkheden bieden voor de samenwerkingsschool. Hij merkt op dat er met betrekking tot de samenwerkingsscholen met een privaatrechtelijke beheersvorm weinig moeilijkheden zijn, maar wel met de scholen die een beheersvorm hebben op basis van bijvoorbeeld artikel 61 van de gemeentewet. Hij wijst met name op het probleem, dat bijvoorbeeld op basis van het huidige artikel 11 van de Wet op het voortgezet onderwijs het vak kennis van het geestelijk leven niet in het lesrooster kan worden opgenomen. Ik wijs er voor de volledigheid op dat het huidige artikel 11 van de Wet op het voortgezet onderwijs alleen betrekking heeft op het eerste leerjaar van de dagscholen voor vwo, havo en mavo. Het vakkenpakket in de brugklassen van deze schooltypen is limitatief omschreven. In de hogere leerjaren van de openbare scholen voor vwo, havo en mavo kan momenteel zowel kennis van het geestelijk leven als cultuurgeschiedenis van het christendom in het lesrooster worden opgenomen. Deze vakken hebben immers niet het verkondigende karakter dat het godsdienst" en vormingsonderwijs kenmerkt. In alle leerjaren is het overigens mogelijk, dat onder verantwoordelijkheid van kerkgenootschappen of genootschappen op geestelijke grondslag godsdienstonderwijs of vormingsonderwijs aan de leerlingen, wier ouders dat wensen, wordt gegeven. Voor het opheffen van het specifieke, door de heer Van Ooijen gesignaleerde probleem is overigens een wetsontwerp bij de Kamer in behandeling. Wetsontwerp 12357 tot wijziging van de WVO met betrekking tot de harmonisatie van de brugklas behelst een voorstel tot wijziging van artikel 11 van de WVO, waardoor meer vrijheid ontstaat ten aanzien van de keuze van de in de brugklas gegeven vakken. Dit wetsvoorstel opent de mogelijkheid, ook in het eerste leerjaar voor scholen voor vwo, havo en mavo, kennis van het geestelijk leven op het lesrooster op te nemen, dus ook voor scholen met een publiekrechtelijke beheersvorm. Het betreft geen zaak waarvoor een afzonderlijke grondwettelijke basis voor een derde beheersvorm noodzakelijk is. De Regering kan het ook niet anders zien dan dat voor het bewerkstelligen van onderwijskundige samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs geen derde beheersvorm naast de openbare en de bijzondere noodzakelijk is. Zij meent inderdaad dat hier opgaat, wat Knippen destijds schreef: tertium non datur. De heer Van Ooijen heeft in een zeer interessant betoog nog eens het licht doen vallen op de behandeling van de Mammoetwet en de daarbij door Cals geuite opvattingen omtrent een publiek stelsel van onderwijsvoorzieningen. Met de heer Van Ooijen stel ik mij achter de gedachtengang van Cals, waarvoor de volksvertegenwoordiging zich destijds in een duidelijk overtuigende meerderheid heeft uitgesproken. Dat er een Nederlands onderwijsstelsel bestaat dat als authentiek is aangemerkt in de ogen van de wetgever, is naar mijn mening niette ontkennen. Waarom dan, zo vraagt de heer Van Ooijen, heeft de Regering dit niet tevens opgenomen bij de grondwetsherziening? Het antwoord daarop is dat de herziening van het onderwijsartikel volgens de Regering niet meer beoogt te zijn dan een aanpassing in technische zin. Daarbij zou het opnemen van een dergelijk voorstel niet wel passen. De Regering zou uiteraard geen enkel bezwaar zien in een grondwettelijke vaststelling, hoewel het een overbodige vaststelling zou zijn van een reeds lang aanvaard beginsel, dat overigens niet pas bij de Mammoetwet erkenning heeft gevonden, maar reeds tot uitdrukking kwam in de door Thorbecke ingediende en verdedigde middelbaaronderwijswet. De heer Hermes merkte op dat hij het standpunt van de Regering met betrekking tot het voortgezet onderwijs wel kan begrijpen. Hij vraagt of de Regering heeft overwogen het advies van de Onderwijsraad naar aanleiding van de proeve over te nemen, namelijk om ten aanzien van het algemeen vormend voortgezet onderwijs een aanwezigheidsgarantie voor het openbaar onderwijs en de financiële gelijkstelling voor dat type bijzonder onderwijs in het onderwijsartikel op te nemen. De Onderwijsraad verwijst bij zijn argumentatie voor het advies naar de plannen tot leerplichtverlenging. Ik doel op een verlenging van de leerplicht van 8 tot 9 jaar. De raad meende zelfs voor het lager beroepsonderwijs niette kunnen adviseren tot opneming van een dergelijke garantie voor het beroepsonderwijs in verband met de gedifferentieerdheid van het onderwijs. Uiteraard heeft de Regering het advies van de Onderwijsraad overwogen. Zij meent dat introductie van het begrip algemeen vormend voortgezet onderwijs alleen verwarring zou stichten. Immers, de WVO kent algemeen voortgezet onderwijs en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs met een algemeen karakter. Daarnaast is er een tendens tot veralgemenisering van het lager beroepsonderwijs, met name in de lagere leerjaren. Gezien de argumentatie van de onderwijsraad, leerplichtverlenging en de gedifferentieerdheid van ook het LBO, zou introductie van een dergelijk nieuw begrip naast de wettelijk geregelde onderwijstypen onduidelijkheid doen ontstaan over de reikwijdte van de garantie. In verband daarmee heeft de Regering er de voorkeur aan gegeven de aanwijzing van de soorten onderwijs aan de wetgever op te dragen. De heer Hermes heeft bovendien gevraagd naar het onderscheid tussen de begrippen vorming, opleiding en onderwijs. Zonder nu -en zeker niet op dit uur -in alle theoretische diepte te willen afdalen, kan men stellen dat met het begrip opleiding veelal al die ontwikkelingsprocessen worden aangeduid die gericht zijn op welomschreven einddoelen, op het bereiken van bepaalde naar aard en niveau vastgestelde elementen van kennis en vaardigheid. Met het begrip vorming wordt veelal aangeduid al die ontwikkelingsprocessen die geen welomschreven einddoel hebben en hoofdzakelijk bestaan uit de begeleiding en vervulling van persoonlijke ontwikkelingsbehoeften. Het begrip vorming heeft daarenboven en in verband daarmee veelal met name betrekking op de ontwikkeling van waarden en houdingen, terwijl opleiding meer op de ontwikkeling van kennis en vaardigheden gericht is. Opleiding en vorming kunnen zich overigens in talloze varianten voordoen, van opvoeding tot ervaring. Met het begrip onderwijs nu worden veelal al die vormings-en leidingsprocessen aangeduid die in de samenleving zijn georganiseerd in herkenbare instituties met specifiek daarop gerichte doelstellingen. De heer Hermes heeft bovendien de paragraaf onderwijs en vorming uit het programma van het NKV ter sprake gebracht. In die paragraaf wordt ge-Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2349

Van Kemenade zegd dat het NKV openstaat voor discussie om het principe van differentiatie naar levensbeschouwing op een andere wijze vorm te geven dan nu het geval is. De heer Hermes verneemt graag van de Regering of zij met hem van oordeel is dat het opleggen van een dergelijk model door de overheid in strijd zou zijn met de vrijheid van onderwijs. Hij heeft daarbij het oog op een passage uit het programma waarin staat dat bij schaarsere onderwijsvormen dan bij het basisonderwijs, differentiatie naar levensbeschouwing binnen een instituut gerealiseerd zou kunnen worden. De discussie over dergelijke en andere modaliteiten is zinvol, al was het maar omdat wij niet de pretentie kunnen hebben nu reeds de meest geëigende vormen te hebben gevonden waarmee alle latere generaties hun identiteit en pluriformiteit tot uitdrukking kunnen brengen en al was het ook maar omdat zich wel degelijk problemen voordoen met betrekking tot de mogelijk onder de huidige formule-in bepaalde regio's om hun identiteit in zelfstandigheid te kunnen ontwikkelen. Zo'n discussie kan leiden tot vormen en modaliteiten die door mensen in verschillende situaties als zeer zinvol kunnen worden beschouwd. Ik zie echter niet in, dat dit soort vormen als zodanig verplichtend kunnen worden voorgeschreven, omdat dit in strijd kan komen met de wijze waarop groepen hun identiteit tot uitdrukking menen te moeten brengen en dus met de vrijheid van richting respectievelijk de hiermee samenhangende vrijheid van inrichting en oprichting. Ik wil echter bepaald niet uitsluiten, dat mensen zelf dit onder gegeven omstandigheden als een zeer zinvolle manier kunnen beschouwen om de identiteitsontwikkeling tot gelding te brengen, zoals bij voorbeeld voor velen vandaag de oecumenische school een zinvolle realiteit is, terwijl zij vroeger ondenkbaar was.

De heer Hermes (KVP): De term 'zinvol' die de Minister gebruikt -het feit, dat de mensen het zélf willen -slaat eigenlijk op het eerste door de Minister genoemde punt, wat de discussie betreft.

Minister Van Kemenade: Ja, en op de mogelijkheid, hiertoe te komen. De heer Hermes en anderen hebben gesproken over de mogelijkheden van decentralisatie, met name van regelgevende bevoegdheden naar lagere overheden toe. Ik zal nu niet meer spreken over de vraag, of dit ook onder de huidige formulering mogelijk is en of de voorgestelde formulering enige wijziging ter zake inhoudt. Dit is -zoals collega De Gaay Fortman in de commissievergadering en ook zojuist heeft gezegd -naar onze mening bepaald niet het geval. Een en ander is mogelijk onder de huidige formulering. De voorgestelde formulering betekent géén wezenlijke wijziging ten opzichte van de huidige formulering. Mijnheer de Voorzitter! Ik wil in dit verband nu eerst iets zeggen over de behoefte van de Regering aan decentralisatie op het terrein van de regeling van onderwijsvoorzieningen. Er kan geen twijfel over bestaan -dit is zowel gebleken uit de stukken bij dit wetsontwerp als uit de gedachtenwisseling rond de harmonisatie van de welzijnswetgeving -dat de Regering van mening is dat het onderwijs als basisvoorziening, als een voorziening die van zo centraal belang is voor individu en samenleving, ter waarborging van deugdelijkheid, doelmatigheid, rechtszekerheid en sociale rechtvaardigheid, in sterk overwegende mate een centrale regeling behoeft. Ik heb bij de openbare commissievergadering over de nota over de knelpunten harmonisatie welzijnsbeleid en welzijnswetgeving daarover ook volstrekt geen misverstand laten bestaan, tot verdriet van sommige geachte afgevaardigden, naar mijn indruk. De noodzaak van centrale regeling is volstrekt evident op alle aspecten die te maken hebben met de deugdelijkheid van het onderwijs, de rechtszekerheid en wat men de verdelende rechtvaardigheid zou kunnen noemen. Zelfs daarbuiten lijkt ons in zeer veel gevallen, gezien het belang van deze voorziening, centrale regeling meestal meer voor de hand te liggen. Het gaat ons echter te ver, nu ook reeds ten aanzien van elke denkbare bekostigingsvoorwaarde uit te spreken dat delegatie van enige regelgevende bevoegdheid naar een lagere overheid op voorhand, ook voor de toekomst, moet worden uitgesloten. Dit gaat ons met name te ver, omdat daardoor elke, wellicht ook te zijner tijd door een grote meerderheid van deze Kamer wenselijk geachte, ontwikkeling in die richting op voorhand wordt uitgesloten, alsof wij nu reeds als deze ontwikkelingen zouden kunnen overzien. Het gaat ons ook te ver, omdat het de wetgever zelf is die te zijner tijd zal beoordelen wat wel en wat niet aan lagere overheden ter regeling kan worden overgelaten. Dit wil ik de Kamer voorhouden. Ik wil met name de indieners van het betreffende amendement vragen, dit nog eens ernstig in overweging te nemen. De heren Van Ooijen en Hermes hebben afschaffing van het onderwijsverslag ter sprake gebracht, nu dit niet meer als een verplichting in de Grondwetzal worden genoemd. Inderdaad is het de bedoeling, dit verslag niet meer als apart stuk te doen uitgaan naast de jaarlijkse begrotingsstukken en de andere informatiebronnen die in de memorie van toelichting worden genoemd. De uitvoerige informatie die daaraan kan worden ontleend, aldus de redenering in de memorie van antwoord, maakt een onderwijsverslag zoals er destijds behoefte aan bestond naar onze mening overbodig. Dit neemt overigens niet weg dat, in-dien in enigerlei vorm toch een duidelijke behoefte zou blijken te bestaan aan een onderwijsverslag, ik zeker bereid ben daarmee rekening te houden. Wellicht dat wij bij gelegenheid van de behandeling van de begroting van onderwijs van gedachten zouden kunnen wisselen over de vraag, of en zo ja, op welke wijze aan die behoefte uitdrukking kan worden gegeven. De geachte afgevaardigde de heer Evenhuis heeft ook aandacht geschonken aan wat hij noemde onderwijspolitieke aspecten aan het onderwijsbeleid in de laatste jaren. Hij stelt dat daarin veel in beweging is gezet, of -om zijn woorden te gebruiken -veel overhoop is gehaald. De stroom van nota's, aldus de heer Evenhuis, getuigde daar-van in de eerste plaats. Wat de discussienota's betreft, ziet hij dan nog slechts vooruitgeworpen schaduwen van een gewenst beleid. Daarin kan hij zich kennelijk nog wel vinden. Zijn ongerustheid stijgt duidelijk als hij zegt, dat het anders is met de sectoren waarop wordt geëxperimenteerd of waar advieslichamen, begeleidingsorganen en dergelijke bezig zijn hun plaats te gaan innemen. Daar worden dan volgens hem duidelijk lijnen naar een toekomstige ontwikkeling vastgelegd. De term 'vastgelegd' moet ik toch met grote stelligheid bestrijden. Als de geachte afgevaardigde de heer Evenhuis het heeft over sectoren, waar nog geëxperimenteerd wordt -ik vermoed dat hij daarbij dan sterk denkt aan ex-perimenten met de middenschool -dan wil ik erop wijzen, dat ik een en ander maal het standpunt heb vastgelegd, dat er geen sprake is van een uitspraak als: Er komt een middenschool en die ziet er zo en zo uit. Daarvan mag ook geen sprake zijn als men het experimenteren opvat naar de bedoeling, Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2350

Van Kemenade die ook een en ander maal door mij is uitgesproken, namelijk het beproeven van en het zoeken naar een onderwijsvorm, die beter kan voldoen aan wat als goed onderwijs en goede toerusting en voorbereiding voor de intreding in en de deelneming aan het maatschappelijk gebeuren wenselijk wordt geacht. Er kan ook geen sprake van zijn, omdat over invoering van een en ander pas bij wet door de wetgever kan worden beslist. De heer Evenhuis noemt als voorbeeld in de experimentele sfeer ook het schoolwerkplan, vermeld in het conceptwetsontwerp basisonderwijs. Hij noemt dat -mijns inziens terecht -het meest centrale en inspirerende element. Als hij daarin echter een voorbeeld van het door hem als verontrustend ervaren vastleggen meent te moeten zien, kan ik hem ook niet volgen. De behoefte aan een schoolwerkplan wordt naar mijn overtuiging nergens in het onderwijsveld ontkend; men heeft daarentegen allerlei wensen daaromtrent. De invulling van het schoolwerkplan, dus de afstemming op de eigen identiteit van de school, is en behoort een zaak te zijn waarop de school zelf en de bij die school betrokkenen zich voortdurend moeten bezinnen. Zij leggen in dat schoolwerkplan vast hoe zij het onderwijs naar hun visie menen te moeten inrichten. Ook hier weer zijn het de wet en de wetgever die de regelen moeten stellen. De heer Evenhuis weet dat natuurlijk zelf allemaal ook wel. Ik kan zijn beschouwingen op die punten dan ook niet anders zien dan als variaties op een thema 'onrust zaaien en verwarring wekken'. Deze stijlfiguur is, met althans voor de insiders grote doorzichtigheid, ook beoefend door mevrouw Smit-Kroes toen zij in de pers beweerde dat door het begrip 'krachtens de wet' de Minister de macht greep en het parlement buiten spel zette. Dit is echter een stijlfiguur die niet overeenstemt met het belang van de zaak waarover wij hier spreken. De stijlfiguur doet op zijn minst de vraag rijzen of -onder verwijzing naar een bekende liberale uitspraak uit de vorige eeuw -de zalvende woorden van de VVD over de vrijheid van onderwijs toch niet meer een politieke bevlieging zijn dan een reële poging om de achterstand op de Groninger motie alsnog in te halen. D De heer Simons (Regeringscommissaris voor de Grondwetsherziening):

Mijnheer de Voorzitter! Degenen die mij op de katheder zijn voorafgegaan, hebben nogal wat aandacht geschonken aan het vraagstuk van de delegatie. Aan mij slechts de taak enkele juridische kanttekeningen daarbij te maken. Ook in het onderwijsartikel zijn bepaalde delegatiemogelijkheden gelegd. Daarbij is hetzelfde systeem gevolgd als bij andere artikelen in het gehele hoofdstuk Grondrechten. In het voetspoor van twee staatscommissies, de Commissie-Van Schaik en de Commissie-Cals-Donner -daartussen was er ook nog de 'Proeve' -is er een vaste terminologie om aan te duiden dat de formele wetgever tot het delegeren van voorschriftgevende bevoegdheid gerechtigd is. Dat kan door het gebruik van de woorden 'regelen', 'regels stellen' en 'bij of krachtens de wet'. Die delegatiebevoegdheid strekt zich, waar zij in die termen wordt gegeven, ook uit tot overdracht van voorschriftgevende bevoegdheid aan organen van lagere lichamen. Nu zijn daarover door de heren Hermes en Van Ooijen hetzij bezwaren geuit, hetzij vragen gesteld. Die wilde ik nog even bespreken. Zij zijn, dunkt mij, van min of meerformele aard. Allereerst is er de vraag of met het overdragen van regelgevende bevoegdheid door de formele wetgever aan organen van lagere lichamen, met name aan die van gemeenten of provincies, verder zou worden gegaan dan de staatscommissies hadden bedoeld. Dat is beslist niet het geval. Dat blijkt ten duidelijkste -het is ook wel enigszins af te leiden uit het rapport van de staatscommissie-Van Schaik -uit het rapport van de staatscommissie-Cals-Donner. Zij heeft in haar toelichting op haar voorstel op dit punt gezegd dat wanneer zij aan de wetgever wilde overlaten te beoordelen in hoeverre hij het geven van voorschriften aan zich wenste te houden,daarbij ook de andere mogelijkheid past, de mogelijkheid deze aan anderen op te dragen. Zij wilde deze niet beperken tot de mogelijkheid tot overdragen aan een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële verordening. De verordeningen van lagere besturen, aan welke ook voorschriftgevende bevoegdheid kan worden opgedragen of overgelaten, worden daarbij uitdrukkelijk genoemd. Het is, meen ik, in de discussie ook wel eens eerder ter sprake gebracht; het staat duidelijk te lezen in het eindrapport van de staatscommissie op blz. 28. De Regering kan dus in ieder geval niet worden verweten, dat zij, zeggende zich te houden aan de lijn van de staatscommissie, hierbij verder zou zijn gegaan. Het tweede bezwaar is van meer theoretische aard. Ik ben het ook nog al eens tegengekomen in de artikelen, die elders, in de pers, aan deze materie zijn gewijd, en ik heb het in de gedachtenwisseling in de commissievergadering van 1 december jongstleden en ook bij het debat van verleden week over het wetsontwerp 13872 reeds genoemd en besproken. Het bezwaar, dat is geuit over de opdracht aan organen van lagere lichamen, is herhaald. Opdracht aan organen van lagere lichamen zou geen delegatie zijn, maar zelfbestuur of medebewind. Daarover wil ik nog een enkel woord zeggen. Het is op zich zelf helemaal niet erg, dat daarvoor een andere term wordt gekozen. Dat doet aan het verschijnsel op zich zelf niets af.De termen delegatie, zelfbestuur of medebewind zijn geen wettelijke termen; men vindt ze niet terug in de Grondwet en in geen enkele andere wet. Het zijn, zoals de geachte afgevaardigde de heer Veerman heeft gezegd in de commissievergadering, schoolse termen om bepaal-de juridische figuren aan te duiden. Voor het aanduiden van de figuur van overdracht van regelgevende bevoegdheden aan organen van lagere lichamen passen beide termen, zowel de term van delegatie, als die van zelfbestuur of medebewind. Elke term geeft daarvan een afzonderlijk aspect aan. Delegatie duidt de overdracht aan het lagere orgaan door de centrale wetgever aan. Zelfbestuur of medebewind wijst echter op de andere zijde; het orgaan van het lagere lichaam krijgt de bevoegdheid in de materie zelf mede te besturen of, zo men wil, medebewind te voeren. Er is dus geen tegenspraak, doch juist harmonie in de twee benamingen. Zij belichten elk een eigen aspect van de juridische figuur. De vraag die van meer belang is, is, of de centrale wetgever gebruik zal maken van de bevoegdheid eventueel ook organen van lagere lichamen tot voorschriftgeving te roepen. Die vraag is een andere, zij is een praktische. Daarbij gaat het erom te beoordelen of men zover zal willen gaan. De Regering is van mening dat het oordeel daarover zonder bezwaar aan de centrale wetgever kan worden gelaten. In het verleden heeft deze van de onderhavige materie nauwelijks gebruik gemaakt. Ook in de toekomst zal dit, daarvan kunnen wij verzekerd zijn, pas na rijpe overweging geschieden. Ik zie daarom geen enkele reden om die mogelijkheid juist voor dit geval in de grondwetsbepaling uitte sluiten.

Tweede Kamer 21 december 1976

Grondwet

2351

Voorzitter De algemene beraadslaging wordt geschorst. De vergadering wordt van 14.10 uur tot 15.00 uur geschorst. De Voorzitter: Ik deel aan de Kamer mee: dat de bijzondere commissie voor de Nota betreffende de Internationale Culturele Betrekkingen (14206) tot haar voorzitter het lid Mommersteeg heeft benoemd; dat de bijzondere commissie voor het ontwerp van wet Wijziging van de Consulaire Wet wegens aanpassing aan de hedendaagse omstandigheden (14272, R 1055) tot haar voorzitter het lid Patijn heeft benoemd.

Het Presidium heeft met eenparigheid van stemmen besloten te stellen in handen van: a. de bijzondere commissie voor de werkgelegenheid (13318): de Nota Langdurig Werklozen (14270); b. de vaste Commissie voor Cultuur. Recreatie en Maatschappelijk Werk: de Nota Orkestenbestel (14296); de Nota Naar een nieuw museumbe leid (14290); de Nota Toneelbeleid (14305).