Memorie van antwoord - Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling met betrekking tot de voorziening in aangelegenheden, waarbij twee of meer gemeenten zijn betrokken, alsmede van de bepaling inzake geschillen tussen openbare lichamen

2 (toen artikel 149) ook de mogelijkheid van opgelegde samenwerking van provincies ter sprake. Van regeringszijde is bij die gelegenheid gesteld, dat bij een eerstvolgende grondwetsherziening het openen van de hier bedoelde mogelijkheid zou worden bevorderd, al werd dit punt meer van theoretische dan van praktische betekenis geacht. Voorts kan gewezen worden op het voorstel van de grondwetscommissievan 1950 (de staatscommissie-Van Schaik) in de Grondwet een bepaling op te nemen waarin uitdrukkelijk werd neergelegd, dat de wetgever de bevoegdheid kan toekennen gemeenschappelijke regelingen op te leggen tussen provincies onderling en tussen provincies en andere openbare lichamen. In de Proeve en in het eindrapport van de staatscommissie Cals-Donner is evenzeer een verderstrekkende bepalingdan artikel 158 voorgesteld, waardoor ook oplegging van samenwerking aan provincies tot de mogelijkheden zou behoren. Intussen achten wij het een te ver gaande conclusie van de aan het woord zijnde leden, dat met betrekking tot interprovinciale waterschappen gedwongen provinciale samenwerking tot een totaal gewijzigde situatie zou leiden. In dit wetsontwerp wordt slechts voorgesteld de grondwettelijke belemmering weg te nemen voor de wetgever voor het geval hij interprovinciale samenwerking zou willen voorschrijven. Wij wijzen er in dit verband op, dat de Waterstaatswet 1900 (artt. 4 en 63) voorziet inde mogelijkheid bij Koninklijk besluit, de Raad van State gehoord, een voorziening te treffen indien ter zake van bepaalde staatsaangelegenheden, welke twee of meer provincies aangaan, die provincies het niet eens kunnen worden over de noodzaak van de gemeenschappelijke regeling of over de regeling zelf. Die voorzie-

2 vel

Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 13995, nr. 6

ning kan bestaan in het opleggen van interprovinciale samenwerking, bij voorbeeld wanneer het gaat om de instelling van een interprovinciaal waterschap. In artikel 7.13 wordt ruimte geboden verder te gaan, in dier voege, dat het initiatief voor het tot stand brengen van interprovinciale samenwerking ook bij de centrale overheid kan liggen. Voorts kan op basis van artikel 7.13 interprovinciale samenwerking worden opgelegd ook op andere terreinen dan de waterstaat. Ook in dat opzicht houdt de voorgestelde bepaling derhalve een verruiming in. De bezwaren van dezelfde leden omtrent het begrip «gedwongen samenwerking», door hen als innerlijk tegenstrijdig bestempeld, delen wij niet. «Samenwerken» is een neutraal begrip in die zin, dat het in het midden laat of uit vrije wil dan wel gedwongen wordt samengewerkt. Anders gezegd, een verplichting door hoger gezag opgelegd om een taak gezamenlijk te verrichten kan zeer wel leiden tot echte samenwerking bij de uitvoering van die verplichting. Innerlijke tegenstrijdigheid zien wij hierin niet. Ook in het kader van artikel 158 der Grondwet is het begrip «gedwongen samenwerking» tot dusver in bovenstaande zin gebezigd. Naar ons oordeel is het ook zonder concrete voorbeelden -waarnaar deze leden vroegen -gerechtvaardigd thans de wetgever meer armslag te geven ten aanzien van samenwerking van openbare lichamen, zulks in het licht van de wordingsgeschiedenis van artikel 158 der Grondwet en van de hierboven vermelde sedertdien uitgebrachte adviezen tot grondwetswijziging dienaangaande. Wij zien ook overigens geen gegronde reden waarom op dit punt een verschillend regiem ten aanzien van provincies en gemeenten zou moeten gelden. In hoeverre en op welke wijze de wetgever van de ruimere mogelijkheden gebruik zal maken, is een vraag die de wetgever op grond van de behoeften in de bestuurspraktijk dient te beantwoorden. De grondwetgever kan daar onzes inziens buiten blijven. Niettemin kan een enkel voorbeeld gegeven worden van een onderwerp ten aanzien waarvan naar verwachting behoefte bestaat aan de mogelijkheid van opgelegde interprovinciale samenwerking: het door de aan het woord zijnde leden zelf te berde gebrachte waterschapsbestel. In de memorie van toelichting bij wetsontwerp 13993, betrekking hebbend op de grondwetsbepalingen inzake de waterstaat, is gewezen op de problematiek ten aanzien van interprovinciale waterschappen. Daarbij is er onder meer sprake van, dat bij een gewijzigde provinciale indeling met een groter aantal provincies dan thans er meer interprovinciale waterschappen over een groter gebied zouden zijn, waardoor het minder voor de hand zou liggen de instelling en opheffing, de reglementering en het toezicht over te laten aan de afzonderlijke provinciebesturen. lnterprovinciale samenwerking zou dan wel in de rede liggen. Mede gelet op deze aspecten is het juist de wetgever de bevoegdheid te geven zonodig een zodanige samenwerking op te leggen.

Voor zover dezelfde leden met hun vraag naar de consequenties van het wetsontwerp voor provinciale en gemeentelijke nutsbedrijven mochten doelen op toepassingen, die de Regering in die sector zou beogen, kunnen wij antwoorden dat zodanige consequenties ons niet voor ogen staan. Overigens wijzen wij erop, dat reeds thans mogelijkheden op dit punt bestaan ten aanzien van gemeentelijke nutsbedrijven. Naar aanleiding van de door deze leden gestelde vraag inzake de delegatiemogelijkheden in het voorgestelde artikel 7.13 wijzen wij erop, dat onder vigeur van artikel 158 van de geldende Grondwet met betrekking tot de gemeenten in principe dezelfde mogelijkheden bestaan. In de artikelen 11 en volgende van de Wet gemeenschappelijke regelingen is een en ander geconcretiseerd. Zowel aan provinciale staten als aan de Kroon zijn daar bevoegdheden toegekend tot oplegging van intergemeentelijke samenwerking. Een voorbeeld van een bijzondere wet, waarin de bevoegdheid tot het opleggen van samenwerking tussen gemeenten aan de Kroon is toegekend, isde Vleeskeuringswet (artikel 23a). Artikel 7.13 stelt op het punt van de delegatiemogelijkheden geen principiële wijzigingen voor. De door de aan het woord zijnde leden geuite vrees voor verwarring kunnen wij dan ook niet len. Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 13995, nr.6

Bij dezelfde leden en bij de leden van de V.V.D.-fractie waren vragen gerezen met betrekking tot het begrip «openbare lichamen» in artikel 7.13 en met betrekking tot de mogelijke combinaties van samenwerkende openbare lichamen. Wij stellen in verband daarmede voorop, dat de wetgever reeds thans vele mogelijkheden op dit terrein heeft. Voor zover het gaat om vrijwillige samenwerking tussen openbare lichamen kan hij algemene regels stellen en staat het hem vrij alleen tussen bepaalde soorten openbare lichamen publiekrechtelijke samenwerking toe te laten. Dat het hierbij niet slechts gaat om samenwerking tussen gemeenten, provincies en het Rijk, blijkt reeds uit de Wet gemeenschappelijke regelingen: het vijfde hoofdstuk van die wet ziet op regelingen tussen gemeenten en waterschappen, het zesde hoofdstuk betreft het deelnemen aan gemeenschappelijke regelingen door andere openbare lichamen en rechtspersonen. Het ligt niet in de rede door middel van het voorliggende wetsontwerp te dien aanzien beperkingen aan te brengen. Wat het opleggen van samenwerkingsverbanden betreft bezit de wetgeverdeels op basis van artikel 158 der Grondwet, deels los daarvaneveneens ook nu al vrijheid combinaties van openbare lichamen, uitgezonderd provincies onderling, in het leven te roepen. Noch voor zover artikel 7.13 ruimere mogelijkheden inhoudt, noch voorzover daarin een uitdrukkelijke grondwettelijke basis wordt geboden aan reeds bestaande mogelijkheden, zal de wetgever, naar wij menen, het artikel aangrijpen voor het tot stand brengen van allerlei in de huidige wetgeving niet voorkomende en ondoorzichtige combinaties.

Op de vraag van de leden van de V.V.D.-fractie met betrekking tot de uitwerking van artikel 7.13 zij geantwoord, dat, daar artikel 7.13 gezien kan worden als een uitbouw van het bestaande artikel 158 der Grondwet, een uitbouw van de Wet gemeenschappelijke regelingen denkbaar is. Daarnaast behoort het tot stand brengen van specifieke samenwerkingswetten of van specifieke samenwerkingsbepalingen in bijzondere wetten tot de mogelijkheden, bij voorbeeld ter zake van interprovinciale samenwerking op het terrein van de waterstaat. De keuze en beslissingen in dezen dienen echter aan de wetgever te worden overgelaten.

' In deze zin Minister Smallenbroek in de Tweede Kamer, Hand. II 1965-1966, blz. 1766, linkerkolom.

De leden van de fracties van de A.R.P., de C.H.U. en de K.V.P. toonden zich bezorgd over een mogelijke inbreuk door artikel 7.13 op de bevoegdheden van de waterschappen. Wij merken echter op, dat waterschappen ook nu al bij gemeenschappelijke regelingen betrokken kunnen zijn. Vermeld werd reeds, dat de Wet gemeenschappelijke regelingen mede bepalingen bevat omtrent gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten en waterschappen. Het desbetreffende hoofdstuk Vis in 1966 ingevoegd (Stb. 1966, 608). Bij het tot stand komen van de Wet gemeenschappelijke regelingen in 1950 waren zodanige bepalingen achterwege gelaten, niet op principiële gronden, doch voornamelijk omdat de behoefte daaraan nog niet duidelijk was gebleken. Indien de wenselijkheid alsnog zou blijken, zou aanpassing plaatsvinden. Dit is zoals gemeld in 1966 geschied, wel te verstaan voorzover vrijwillige samenwerking tussen gemeenten en waterschappen betreft. Het stellen van regels betreffende gedwongen samenwerking tussen deze openbare lichamen werd nog niet opportuun geacht, maar dat de wetgever daartoe wel bevoegd was werd niet in twijfel getrokken.1 Wij kunnen overigens de aan het woord zijnde leden niet volgen in hun betoog waar zij spreken over aantasting van de autonomie van de waterschappen. Onder de geldende Grondwet zijn het provinciale staten, die bevoegd zijn tot instelling en opheffing van waterschappen en tot het vaststellen en wijzigen van de waterschapsreglementen. Ook de wetgever heeft dienaangaande bevoegdheden. Van autonomie van de waterschappen kan hier dan ook bezwaarlijk gesproken worden. Ten aanzien van de verordenende bevoegdheid van waterschapsbesturen bevat de huidige Grondwet wel een uitdrukkelijke bepaling (artikel 207), doch de omvang van deze bevoegdheid wordt krachtens de wet door provinciale staten bepaald (artikel 4 Keurenwet). Al met al staat het de Tweede Kamer, zitting 1976-1976,13995, nr. 6

wetgever ook nu vrij, zo hij zulks nodig zou oordelen, meer te regelen omtrent samenwerkingsverbanden waarbij waterschappen betrokken zijn, hetzij vrijwillig, hetzij opgelegd. Het voorgestelde artikel 7.13 beoogt niet daarin verandering aan te brengen. De omstandigheid dat waterschappen ook een privaatrechtelijke ondergrond kunnen hebben, zoals dezelfde leden opmerken, is naar onze mening voor de toepassing van artikel 7.13 niet van primaire betekenis. Bij de reglementering van samenwerkingsvormen op basis van dit artikel waarbij waterschappen betrokken zijn gaat het met name om de publiekrechtelijke consequenties. Het door deze leden genoemde artikel 14 Waterstaatswet 1900 ziet op de financiële gevolgen van liquidatie van een waterschapsvermogen. De aan het woord zijnde leden verzochten om verduidelijking van hetgeen in de toelichting is gesteld omtrent het bij samenwerkingslichamen «voor zover mogelijk» voorzien in het geldend maken van de waarborgen voor een democratisch bestuur, die de Grondwet voor provincies en gemeenten kent. Wij merken op, dat de woorden «voor zover mogelijk» hier zien op verschillende constructies, die de wetgever tot stand kan brengen in het kader van gemeenschappelijke regelingen. Tot zodanige constructies behoort, althans theoretisch, een nieuw openbaar lichaam met zodanig uitgebreide taken en bevoegdheden, dat daarbij een vertegenwoordigend college zou dienen te fungeren zoals provinciale staten en gemeenteraad bij provincies en gemeenten. De wenselijkheid van dergelijke openbare lichamen echter achten wij voorshands niet aanwezig, en bij de reorganisatie van het binnenlands bestuur, zoals die ons voor ogen staat, wordt dan ook een andere koers gevaren. In het kader van het voorgestelde artikel 7.13 zal veeleer sprake zijn van lichtere constructies, die slechts voor een enkele bestuursfunctie werkzaam zijn of beperkte bevoegdheden bezitten. Voor dergelijke constructies zouden bedoelde waarborgen voor een democratisch bestuur in ieder geval niet goed passen. Zij zouden integendeel de gemeenschappelijke regeling moeizaam en nodeloos gecompliceerd maken. Uit een en ander volgt dat het hier niet goed mogelijk is een algemene grondwettelijke verplichting in te voeren.

Wij zijn het niet eens met de leden, hiervóór aan het woord, dat het een nogal ingrijpende verandering voor de autonomie van de gemeenten betekent dat aan een op grond van artikel 7.13 gevormd openbaar lichaam de bevoegdheid kan worden verleend de betrokken gemeenten tot medebewind te roepen. Ook onder de geldende Grondwet wordt die mogelijkheid reeds aanwezig geacht, voor zover het lichamen betreft die (mede) te beschouwen zijn als intergemeentelijke samenwerkingslichamen. Onderschreven kan worden dat gebruikmaking van deze mogelijkheid gemeenten tot medewerking te roepen ook gevolgen kan hebben voor de gemeentelijke autonomie. Wij wijzen bij voorbeeld op artikel 46 van de Wet openbaar lichaam Rijnmond en op de artikelen 53 en volgende van de Wet agglomeratie Eindhoven. De door deze leden genoemde bezwaren ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen zijn ook ons bekend. Het wegnemen van deze bezwaren ligt mede ten grondslag aan de reorganisatie van het binnenlands bestuur, zoals die de Regering voor ogen staat. Dat neemt niet weg dat naar ons oordeel behoefte zal blijven bestaan aan de mogelijkheid van gemeenschappelijke regelingen, zowel vrijwillige als opgelegde. Ook de herziene Grondwet zal daarvoor de nodige ruimte moeten bieden.

Aan de leden van de P.v.d.A.-fractie die, naar aanleiding van de mngelijkheid gemeenten tot samenwerking met andere openbare lichamen te dwingen, opmerkten, dat de wetgever niet de gelegenheid zou moeten worden geboden naar believen het Nederlandse stelsel van gedecentraliseerd bestuur te doorbreken, antwoorden wij hetgeen reële veronderstelling te achten, dat de wetgever aldus te werk zou gaan. In dit verband kan verwezen worden naar de terughoudende wijze, waarop de wetgever het opleggen van intergemeentelijke samenwerking heeft geregeld in de artikelen 11 en volgende van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Bovendien merken wij op, dat de wetgever in medebewindsverhoudingen reeds thans bevoegd Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 13995, nr. 6

is samenwerking tussen gemeenten en andere openbare lichamen op te leggen. Ook al kent de Wet gemeenschapppelijke regelingen deze figuur niet, zij is niettemin grondwettelijk mogelijk. In dit licht bezien wordt naar ons oordeel met artikel 7.13 niet een grote stap verder gezet. In het voorgaande is een en andermaal reeds gememoreerd, dat de bevoegdheid van de wetgever intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op te leggen sedert 1922 bestaat en dat in zoverre artikel 7.13 niets nieuws brengt. Er kan dan ook in dit verband niet, zoals de leden van de C.P.N.-fractie deden, gesproken worden van het afdwingbaar maken van die bevoegdheid. De omschrijving van dezelfde leden, dat het bij deze bevoegdheid zou gaan om gemeentelijke herindeling, achten wij evenzeer onjuist. Afgezien daarvan wijzen wij erop, dat bij deze en andere samenwerkingsvormen centralisatie niet aan de orde is. Waar het om gaat is het gezamenlijk uitoefenen van bevoegdheden door samenwerkende openbare lichamen. Dit is zeer wel te verenigen met de doelstelling bij de reorganisatie van het binnenlands bestuur, zoals die ons voor ogen staat. Tot de mogelijkheden waartoe artikel 7.13 zou leiden behoort, zo merken wij ten aanzien van het betoog van de leden van de G.P.V.-fractie op, inderdaad de totstandkoming van een Wet gemeentelijke regelingen nieuwe stijl. Aan de wetgever kan echter worden overgelaten of daartoe zal worden overgegaan. Datzelfde geldt voor de eventuele instelling van openbare (samenwerkings)lichamen bij afzonderlijke wet, of binnen het kader van een algemene wet, bij instellingsbesluit. Naar aanleiding van de vraag van de aan het woord zijnde leden naar de betekenis van de tweede volzin van artikel 7.13, delen wij het volgende mede. De aldaar gebruikte formulering «Daarbij kan in de instelling van een nieuw openbaar lichaam worden voorzien, » biedt bewust verschillende mogelijkheden. De wetgever kan besluiten tot het tot stand brengen van een algemene wet, waarin, naar analogie van artikel 2 van de Wet gemeenschappelijke regelingen, regels gesteld kunnen worden voor het geval samenwerkende openbare lichamen willen besluiten tot de instelling van een nieuw openbaar lichaam. Het karakter van zulk een algemene wet brengt in-derdaad mede, dat daarin niet wordt voorzien in de concrete instelling van een openbaar lichaam. Dat kan wel geschieden in of krachtens een speciale wet. Aan de wetgever wordt overgelaten in welke gevallen al dan niet de mogelijkheid van het instellen van een openbaar lichaam wordt geopend. De door de leden van de G.P.V.-fractie aanbevolen formulering geeft naar onze mening de vorenomschreven strekking van de bepaling niet duidelijker weer dan de in het wetsontwerp gekozen redactie. Dezelfde leden vroegen voorts om nadere toelichting omtrent de toepasselijkverklaring van artikel 7.12, tweede lid, waarop het slotgedeelte van artikel 7.13 ziet. Wij merken op dat ook hier twee situaties denkbaar zijn. Bij instelling van een nieuw openbaar lichaam krachtens een algemene wet bij een afzonderlijk besluit gelden voor dat nieuwe lichaam de in de algemene wet neergelegde bepalingen omtrent de taken en de inrichting van een dergelijk openbaar lichaam, de samenstelling en bevoegdheid van en het toezicht op zijn bestuur, alsmede de openbaarheid van vergaderingen, evenzo hetgeen in de algemene wet is bepaald omtrent verordenende bevoegdheid van dat bestuur. Bij dit alles zal delegatie mogelijk en ook wenselijk zijn. In de andere situatie, waarbij instelling geschiedt bij of krachtens een bijzondere wet, zal die bijzondere wet ook regels dienen te bevatten omtrent het bepaalde in artikel 7.12, tweede lid. Daarbij ligt het in de rede dat delegatie mogelijk wordt gemaakt. De in het wetsontwerp gekozen formulering « in welk geval artikel 7.12, tweede lid, van toepassing is.», geeft naar ons oordeel voldoende duidelijk weer wat hier bedoeld wordt.

Geschillen tussen openbare lichamen (artikel 7.14)

De zienswijze van de leden van de fracties van de A.R.P., de C.H.U. en de K.V.P., dat artikel 7.14 uitdrukkelijk de beslissing van geschillen tussen waterschappen van de voorgestelde regeling moet uitsluiten, dan wel deze beslissing uitdrukkelijk bij formele wet aan gedeputeerde staten moet doen Tweede Kamer, zitting 1976-1977,13995, nr. 6

toekennen, kunnen wij niet delen. Artikel 7.14 biedt, zoals deze leden ook erkenden, de nodige ruimte voor handhaving van de bestaande praktijk waarbij de beslissing van dergelijke geschillen doorgaans aan gedeputeerde sta ten is opgedragen. Anderzijds moet onzes inziens voorkomen worden, dat de wetgever gehouden zou zijn onder alle omstandigheden geschillen tussen waterschappen naar het provinciaal bestuur te verwijzen. De wetgever zou voldoende armslag moeten hebben voor de zijns inziens meest passen-de oplossing. De vraag van de leden, hiervóór aan het woord, naar de positie van de waterschappen door deze grondwetswijziging zonder verdere wijziging van de gewone wet2), heeft ons bij nadere overweging aanleiding gegeven alsnog ter zake een additioneel artikel voor te stellen. Wij merken ter toelichting daarvan het volgende op. Het voorgestelde artikel 7.14 treedt in de plaats van het bestaande artikel 79 der Grondwet. Deze laatste bepaling ziet, anders dan het op openbare lichamen in het algemeen betrekking hebbende artikel 7.14, niet op geschillen tussenwaterschappen onderling. De beslissing in deze geschillen is thans doorgaans krachtens de onderscheiden waterschapsreglementen aan gedeputeerde staten opgedragen. In dit verband kan verwezen worden naar artikel 19 van de Waterstaatswet 1900, waarin beroep op de Kroon wordt opengesteld ter zake van onder meer besluiten van gedeputeerde staten houden-de beslissing van geschillen tussen waterschappen. De wet regelt de beslissing van geschillen tussen waterschappen niet rechtstreeks. Artikel 7.14 vordert daarentegen wel een zodanige wettelijke regeling, indien men wil afwijken van de regel, dat geschillen tussen openbare lichamen bij Koninklijk besluit worden beslist. Aangezien onzekerheid kan bestaan of dergelijke regelingen van kracht blijven in afwachting van het tot stand komen van de voorgeschreven wettelijke basis, wordt door middel van het voorgestelde additioneel artikel de geldigheid van zodanige geschillenregelingen gedurende een beperkte overgangstermijn veilig gesteld.

Wij bevestigen de constatering van de leden van de V.V.D.-fractie, dat wij een aanvullende geschillenregeling als die van het voorgestelde artikel 7.14 van waarde achten voor die gevallen, dat de wet geen regeling ter zake biedt. Daarbij wijzen wij erop, dat het artikel beslissing van de Kroon uitsluit in de gevallen, waarin de beslissing behoort tot de kennisneming van de rechterlijke macht. Vooreen mogelijke competentiestrijd tussen rechterlijke macht en Kroon, waarop de aan het woord zijnde leden wezen, zijn wij niet beducht. Althans daarvoor geeft onzes inziens deschaarse -jurisprudentie met betrekking tot het bestaande artikel 79 der Grondwet (waarvoor artikel 7.14 in de plaats beoogt te treden) geen aanleiding. De bezwaren in de literatuur tegen artikel 79 richten zich tegen zijn vermeende overbodigheid, niet tegen een in het artikel gelegen aanleiding voor een hervatting van de alou-de strijd «administratie of rechter». Op de vraag van dezelfde leden tenslotte om een nadere definiëring van het in artikel 7.14 gehanteerde begrip «geschil», antwoorden wij dat hier hetzelfde begrip gebezigd en bedoeld wordt als in het bestaande artikel 79. Derhalve gaat het hier om rechts-en belangengeschillen tussen lagere openbare lichamen. Bij wijze van voorbeeld vermelden wij uit de jurisprudentie op artikel 79 een geschil over de toepasselijkheid van een bepaling in een waterschapskeur (KB 18-2-1953, nr. 13, ARB 1953, blz. 506); een geschil over vermelding van een weg op de legger (KB 12-3-1954, nr. 17, ARB 1954, blz. 592) en een geschil over een vergoeding voor het medegebruik van het in de andere gemeente staande raadhuis (KB 23-6-1960, nr. 14, ARB 1960, blz. 940).

2 Ten gevolge van een drukfout is hier in het voorlopig verslag sprake van de «gemeentewet».

De Minister-President, Minister van Algemene Zaken, J. M.denUyl De Minister van Binnenlandse Zaken, W.F. de Gaay Fortman

Tweede Kamer, zitting 1976-1977,13995, nr. 6