Bijlagen bij de memorie van toelichting - Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de verdediging

OORSPRONKELIJKE TEKST VAN DE MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

• - 

  Inleiding

Met betrekking tot de verdediging bevat de bestaande Grondwet een aantal bepalingen, te weten de artikelen 68 en 194-201. Summier samengevat is in deze artikelen het volgende bepaald. Blijkens het eerste lid van artikel 68 heeft de Koning het oppergezag over de krijgsmacht; het tweede en derde lid handelen over de benoeming, de bevordering, het ontslag en de pensionering van de militaire officieren. Artikel 194 vermeldt de plicht van alle Nederlanders tot medewerking aan de handha ving van 's Rijks onafhankelijkheid en de verdediging van zijn grondgebied. In artikel 195 wordt vastgesteld dat er een krijgsmacht is tot bescherming van de belangen van de staat en wordt aan de wet de regeling van de verplichte krijgsdienst opgedragen. De mogelijkheid van vrijstelling van militaire dienst wegens ernstige gewetensbezwaren ligt verankerd in artikel 196, terwijl artikel 197 verbiedt anders dan krachtens een wet vreemde troepen in dienst te nemen. Artikel 200 (de artikelen 198 en 199 zijn vervallen) betreft de mobilisatie en ten slotte bevatten de eerste drie leden van artikel 201 enkele bepalingen van financiële aard met betrekking tot de defensie. Wij achten de bestaande voorschriften op verschillende punten verouderd en te gedetailleerd. Ook in een beknopte Grondwet mogen bepalingen omtrent de verdediging niet ontbreken. Naar ons oordeel kan evenwel worden volstaan met een aanmerkelijk minder gedetailleerde regeling dan de huidige Grondwet in artikel 68 en in het tiende hoofdstuk «Van de Defensie» bevat. Wij stellen voor het hoofdstuk inzake de defensie als zodanig te laten vervallen en dit, tezamen met artikel 68, eerste lid, te vervangen door twee artikelen, op te nemen in het hoofdstuk Wetgeving en bestuur. Het eerste van deze artikelen betreft de plichten die ten behoeve van de militaire en civiele verdediging kunnen worden opgelegd alsmede de plichten tot hulpverlening door militairen en ter nakoming van internationale ver plichtingen tot het gebruik van militaire middelen; het tweede behelst de erkenning van ernstige gewetensbezwaren tegen militaire dienst. Ingevolge artikel 3, eerste lid onder a, juncto artikel 5, derde lid, van het Statuut voor het Koninkrijk zijn onze voorstellen vervat in een ontwerp van Rijkswet. Met deze opzet volgen wij in grote lijnen het advies van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet (Eindrapport, blz. 188-193), zij het dat wij tot een wat andere vormgeving komen voor wat de redactie van de artikelen betreft.

• - 

  Modernisering

De huidige Grondwet draagt nog het stempel van een nationaal gerichte defensiepolitiek, zoals die tot 1940 de Nederlandse verhoudingen kenmerkte. Met name kan in dit verband worden gewezen op de artikelen 194 en 195. Na de tweede wereldoorlog heeft de defensiepolitiek een meer internationale aard en achtergrond gekregen, vooral doordat Nederland deel uitmaakt van de Noordatlantische verdragsorganisatie. Ook is de structuur van de defensie zelf gaandeweg van een ander karakter geworden dan de grondwettelijke voorschriften doen uitkomen. Zij kan niet meer worden begrepen als een zuiver militaire aangelegenheid, waarin kan worden voorzien uitsluitend door het houden van een geoefende krijgsmacht. De moderne oorlogvoering grijpt in het gehele maatschappelijke leven in en vormt een directe bedreiging voor de burgerbevolking. De militaire verdedigingsvoorbereiding gaat daarom gepaard met civiele voorzieningen. Bij de opzet van het nieuwe artikel inzake de defensie werd met deze veranderingen rekening gehouden. Dit heeft echter niet geleid tot een bepaling die de aard van de huidige defensiepolitiek gedetailleerd tot uitdrukking 1 In dit wetsontwerp blijven buiten beschouwing het vierde lid van artikel 201 en de artikelen 202 en 203 betreffende de uitzonderingstoestanden. Een voorstel tot wijziging van deze bepalingen wordt in een apart wetsontwerp opgenomen.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979,15467 (R1114), nrs. 1-5

brengt. Het lijkt niet juist die grondwettelijk te fixeren. De Grondwet behoort eventuele veranderingen in de toekomst niet uit te sluiten. Anderzijds behoren de grondwettelijke voorschriften evenmin blijk te geven van een bij uitstek nationaal uitgangspunt van de defensie. Met het oog hierop werd in het wetsontwerp iedere aanwijzing omtrent de te voeren defensiepolitiek vermeden. De hierboven geschetste verandering van het karakter van de defensie als zodanig dient in de nieuwe Grondwet echter wel tot uiting te komen. Het betreft hier geen kwestie van defensiepolitiek, maar een blijvende verandering in de zaak zelf, waaraan een Grondwet, die bepalingen omtrent de defensie bevat, niet voorbij kan gaan. Het voorgestelde wetsontwerp voorziet hierin, doordat in het eerste van de voorgestelde artikelen gesproken wordt over de plichten diedoor de wetten behoeve van de militaireen civiele verdediging kunnen worden opgelegd. Aldus wordt het beperkte karakter van artikel 195 van de bestaande Grondwet, dat ten onrechte het beeld oproept dat het in de moderne oorlogvoering alleen om militaire verdediging gaat, doorbroken. In aansluiting op de zojuist genoemde verruiming hebben wij aan het voorgestelde artikel nog twee nieuwe elementen toegevoegd. Het eerste betreft de bepaling, dat de wet ook de plichten dient te regelen tot hulpverlening door militairen. De opneming van deze bepaling, die niet voorkomt in het voorstel van de staatscommissie, staan wij op tweeërlei overweging voor. In de eerste plaats komt in de nieuwe Grondwet aldus tot uitdrukking, dat het militaire apparaat ook met hulpverleningstaken kan worden belast. Deze hulpverlening kan zowel gericht zijn op hulpverlening aan burgers in nood, als op hulpverlening aan andere overheidsorganen. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de inzet van militairen bij watersnood of aan bijstandsverlening aan het politieapparaat. Voorts kunnen worden genoemd hulpverlening door militairen, zoals die in het verleden heeft plaatsgevonden, aan ontwikkelingslanden. Om de verplichtingen, die aan de militaire dienstplicht verbonden zijn, juist te karakteriseren, is het wenselijk, dat ook de hulpverlening door militairen in het grondwetsartikel wordt genoemd. De bepaling waarborgt aldus dat indien de hierbedoelde hulpverlening niet op basis van vrijwilligheid zou geschieden, de eventuele verplichtingen daartoe bij of krachtens de wet worden opgelegd. Op deze waarborggedachte steunt ook het uit het voorstel van de staatscommissie overgenomen tweede nieuwe element in het voorgestelde artikel, nl. de opdracht aan de wetgever de plichten te regelen die kunnen worden opgelegd ter nakoming van internationale verplichtingen tot het gebruik van militairen middelen. Gebruik in internationaal verband van militaire middelen door de regering kan verplicht zijn op grond van een besluit van de Veiligheidsraad, tot uitvoering waarvan de leden der Verenigde Naties zijn gehouden krachtens artikel 25 van het Handvest. Op grond van de artikelen 42 e.v. van het Handvest kan de Veiligheidsraad besluiten tot gebruik van gewapend geweld door de volkenorganisaties als sanctiemaatregel tegen een staat die de internationale vrede in gevaar brengt of verstoort. De artikelen 43 en 45 illustreren hoe een dergelijk besluit kan resulteren in een plicht voor de Lidstaten, militaire middelen ter beschikking van de organisatie te stellen. Mocht een ter beschikking stellen van militaire middelen als hierbedoeld gepaard gaan met een inzet van militair personeel, niet op basis van vrijwilligheid, dan dienen de verplichtingen ook hier bij of krachtens de wet te worden opgelegd. Wellicht ten overvloede wijzen wij erop, dat het voorgestelde artikel geen limitatief karakter draagt in deze zin, dat daardoor de wetgever de mogelijkheid zou worden ontnomen de burgers ook persoonlijke verplichtingen op te leggen buiten de verdediging. Wij achten het niet noodzakelijk of wenselijk voor bedoelde verplichtingen een bepaling in de Grondwet op te nemen. De wetgeving kent reeds hier en daar een burgerlijke dienstplicht buiten het verband van de defensie. Gewezen wordt op de Wet bescherming bevol-Tweede Kamer, zitting 1978-1979,15467 (R1114), nrs. 1-5

2 Omtrent de rechtspositie van de ambtenaren, waaronder die van de militaire ambtenaren, zal bij een afzonderlijk wetsontwerp een speciaal grondwetsartikel worden voorgesteld. Daarbij zal ook worden voorgesteld het tweede en derde lid van artikel 68 te doen vervallen. 3 Aan de herziening van de artikelen 202 en 203 van de Grondwet zal een afzonderlijk wetsontwerp worden gewijd.

king, die ingevolge haar artikel 37 ook toepassing kan vinden ingeval van watersnood en andere rampen of dreigend gevaar voor het ontstaan daarvan. Van oudere datum is artikel 1 onder 6° der Bevoegdhedenwet, dat de besturen van waterschappen bevoegd maakt, zo het reglement der instelling hun dit opdraagt, de inwonenden binnen hun gebied tijdelijk tot het doen van persoonlijke diensten op te roepen tot bewaking en verdediging van waterkeringen bij dreigend gevaar of tot hulp ingeval van doorbraak. Zoals uit de inleiding van deze memorie reeds bleek worden door het wetsontwerp de bestaande defensie-artikelen overigens aanzienlijk besnoeid. Naar ons oordeel kan de vermelding van de krijgsmacht (artikel 195, eerste lid. Grondwet) geheel vervallen. De krijgsmacht vormt een apparaat dat de regering ten dienste staat voor de militaire verdediging en in bepaalde gevallen voor hulpverleningstaken. Een bijzondere grondwettelijke status behoeft de krijgsmacht niet te hebben, evenmin als bijvoorbeeld de buitenlandse dienst, de politie, de belastingdienst of het waterstaatsapparaat. Het noemen van het oppergezag van de Koning over de krijgsmacht (artikel 68, eerste lid) kan eveneens vervallen. Deze bepaling brengt de politieke leiding van de regering over de krijgsmacht tot uitdrukking. Dit behoeft evenwel niet met zoveel woorden in de Grondwet te worden vermeld naast de algemene grondwettelijke bepalingen inzake de regering, de ministerraad, onschendbaarheid van de Koning en de ministeriële verantwoordelijkheid. Eveneens is het onnodig in de nieuwe Grondwet een speciale bepaling opte nemen omtrent de benoeming enz. van de militaire officieren (artikel 68, tweede en derde lid). Hun rechtspositie kan volgens dezelfde procedure worden vastgesteld als die voor andere categorieën overheidspersoneel; voor bijzondere voorzieningen is geen afzonderlijke grondwettelijke basis vereist. Het in artikel 197 der Grondwet gestelde verbod om niet dan krachtens een wet vreemde troepen in dienst te nemen kan worden gemist. De waarborg van artikel 200, dat het buitengewoon in dienst roepen van dienstplichtigen zal worden onderworpen aan de beoordeling van de Staten-Generaal, behoeft niet in de Grondwet te zijn verankerd. Ten aanzien van zodanige oproeping lijkt het voldoende dat de Staten-Generaal de normale ministeriële verantwoordelijkheid geldend kunnen maken. Ten slotte is het niet noodzakelijk de kostenregeling van de eerste drie leden van artikel 201 der Grondwet te handhaven. De in die leden bedoelde verplichtingen hebben reeds lang het exorbitante karakter verloren, dat zij bij de totstandkoming der bepalingen nog hadden. De wetgeving op het stuk van de vordering van woonruimte en van de bestrijding van besmettelijke ziekten kent verplichtingen, die even ver gaan, zo niet verder. Uiteraard ligt het voor de hand dat al deze verplichtingen bij de wet worden geregeld. Voor een bijzonder grondwettelijk voorschrift omtrent die wettelijke regeling is evenwel geen grond meer aanwezig. Dit is wel het geval indien in wettelijke voorzieningen voor buitengewone omstandigheden een inbreuk zou moeten worden gemaakt op bepalingen van de Grondwet. De grondwettelijke basis daarvoor moet dan worden gevonden in de regeling, thans vervat in de artikelen 202 en 2033. Uit het voorgaande volgt, dat wij uit het hoofdstuk van de defensie alleen de essentiële elementen in de nieuwe Grondwet willen behouden. Hierbij staat voorop, dat er klemmende gronden zijn om de landsverdediging in de Grondwet te blijven vermelden. Het gaat hier immers om een taak, die, wanneer zij actueel wordt, dieper dan enige andere in de gang van de samenleving ingrijpt en voor de burger de plicht mee kan brengen zijn leven in de waagschaal te stellen en dit, zo nodig, op te offeren. De meest geëigende vorm waarin de vermelding van de verdediging kan geschieden is naar ons oordeel een grondwettelijke verwijzing naar de plichten die in verband hiermede aan de burgers kunnen worden opgelegd en het eisen van de tussenkomst van de wetgever voor het opleggen van die plichten. Voorts zal in de nieuwe Grondwet moeten blijven gehandhaafd een bepaling omtrent de vrijstelling van militaire dienst wegens ernstige gewetensbezwaren.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15467 (R1114), nrs. 1-5

• - 

  Het voorstel van de staatscommissie

4 Eindrapport van de staatscommissie, blz. 191. 5 Op dezelfde gronden, als in de tekst vermeld, zal ook geen voorstel worden gedaan te bepalen, dat het buitenlands beleid wordt gevoerd door de regering (artikel 72, eerste lid, staatscommissie). 6 Eindrapport van de staatscommissie, blz. 192.

Met de in de vorige paragraaf geschetste overwegingen tot modernisering van de Grondwet op het terrein van de defensie volgen wij in hoofdzaak het advies van de staatscommissie. Alleen voor wat betreft de uitwerking nier-van in de nieuwe verdedigingsbepalingen wijken wij van het advies van de staatscommissie af. In de vorige paragraaf vermeldden wij reeds het voorstel, dat niet in het advies van de staatscommissie voorkomt, om ook de hulpverlening door militairen in het artikel inzake de verdediging op te nemen. De overige afwijkingen vloeien voort uit enkele bezwaren die uit redactioneel oogpunt en op grond van de in de nieuwe Grondwet te volgen systematiek tegen het door de staatscommissie voorgestelde artikel kunnen worden aangevoerd. Een en ander wordt in het navolgende aan de hand van het door de commissie voorgestelde artikel 75 toegelicht. Het eerste lid van dat artikel is in het voorgestelde wetsontwerp niet overgenomen omdat de bepaling, dat het verdedigingsbeleid wordt gevoerd door de regering, een niet voldoende te motiveren inbreuk op het overigens in de nieuwe Grondwet te volgen systeem zou betekenen. In dit systeem, zoals het ons op het voetspoor van de staatscommissie voor ogen staat, zal namelijk ten aanzien van geen enkele taak van de centrale overheid worden bepaald bij wie het beleid berust. Dergelijke bepalingen zijn overbodig te achten omdat een en ander reeds uit de artikelen betreffende de ministerraad en de ministeriële verantwoordelijkheid volgt. Indien nu bij de verdediging uitdrukkelijk zou worden vermeld, dat het beleid wordt gevoerd door de regering, dan zou aanstonds de vraag kunnen rijzen of uit een dergelijke bepaling moet worden afgeleid dat de staatsrechtelijke verantwoordelijkheden ten aanzien van deze overheidstaak anders liggen dan bij de overige takken van staatszorg. In de eerste plaats immers zou kunnen worden opgeworpen dat de door de staatscommissie voorgestelde bepaling tendeert naar een uitsluiting van de individuele ministeriële verantwoordelijkheid, met name ook in de relatie tot de krijgsmacht. Voorts roept de bepaling, juist omdat de rol van de regering bij het verdedigingsbeleid zo wordt beklemtoond, de vraag op of de taak van de Staten-Generaal hier een beperkter karakter draagt dan op andere terreinen van overheidsbeleid. Noch het een noch het ander is het geval. Wij wijzen hierbij erop dat een belangrijk uitgangspunt bij het onderhavige wetsontwerp juist is, dat misverstanden, zoals die zich in het verleden wel hebben voorgedaan omtrent de gezagsverhoudingen op het stuk van de verdediging, door de nieuwe Grondwet dienen te worden uitgesloten. Wij volgen ter zake geheel de staatscommissie, die in haar advies o.a. opmerkt dat aan de indruk dat de gezagsverhoudingen tussen de krijgsmacht en de regering rechtens anders zouden zijn dan bij de overige staatsdiensten, geen voet moet worden gegeven. Uit het hiervoor gestelde volgt echter, dat het beste middel om deze doelstelling te verwezenlijken is, ook hier het overigens in de Grondwet te volgen systeem te handhaven en een bepaling omtrent het verdedigingsbeleid, als voorgesteld door de staatscommissie, geheel weg te laten. Bij het tweede en derde lid merkt de staatscommissie op, dat daarmede nauw wordt aangesloten aan de tekst van het huidige artikel 194 van de Grondwet. De bepaling drukt uit, waarom het bij de verdediging gaat en legt de nadruk op de verplichtingen, die dit voor alle Nederlanders en eventueel ook voor ingezetenen, die geen Nederlanders zijn, kan meebrengen. Ook kunnen, aldus de staatscommissie, onder «de andere», zoals genoemd in het derde lid, rechtspersonen zijn begrepen. Met de staatscommissie zijn wij van oordeel dat een verwijzing naar de verplichtingen die in verband met de verdediging kunnen worden opgelegd, in de nieuwe Grondwet dient te worden vermeld. De door de staatscommissie geredigeerde bepaling stelt evenwel voor enkele problemen. In de eerste plaats dient te worden vastgesteld, dat de staatscommissie door het gebruik van de term «ter zake» aan het slot van het tweede lid, een Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15467 (R1114), nrs. 1-5

niet met de werkelijkheid overeenstemmende beperking aanbrengt in de plichten die door de wetgever kunnen worden opgelegd. Deze term slaat in het door de staatscommissie voorgestelde artikel terug op de verdediging van het Rijk, waardoor internationale verplichtingen die niet direct zijn gericht op zelfverdediging maar die wel tot de inzet van militaire middelen kunnen leiden -bijvoorbeeld de in par. 2 genoemde sanctiemaatregelen ingevolge het Handvest der Verenigde Naties -wellicht buiten de voorgestelde bepaling zouden vallen. Voorts vragen wij ons af, of het in een gemoderniseerde Grondwet aanbeveling zou verdienen de opdracht aan de wetgever de verdedigingsverplichtingen te regelen te gieten in een vorm, zoals deze in wezen sedert 1814 wordt gebezigd. Wij doelen hierbij op de zinsnede uit het voorstel van de staatscommissie «alle Nederlanders daartoe in staat zijn verplicht mede te werken aan de verdediging van het Rijk». Een dergelijke beginselverklaring had in de oude Grondwetten wel zin als inleiding op de daarop volgende bepalingen, die overigens een beperking van de mogelijkheden van de gewone wetgever inhielden. Voor een nieuwe beknopte Grondwet achten wij deze vorm echter minder geschikt. Dit geldt te meer wanneer het onderhavige artikel, naast het voorgestelde artikel inzake de ernstige gewetensbezwaren, het enige zal zijn dat de nieuwe Grondwet inzake de verdediging zal inhouden. Een beginselverklaring, als hierbedoeld, zou daardoor een meer zelfstandige betekenis kunnen krijgen dan er aanvankelijk mee is bedoeld. Zo zou in het door de staatscommissie voorgestelde artikel een tendens kunnen worden gelezen naar de grondwettelijke vastlegging van een beginsel dat de krijgsmacht hoofdzakelijk uit dienstplichtigen moet worden samengesteld. Aldus opgevat zou de Grondwet aan de eventuele vorming van een krijgsmacht, bestaande uit beroeps-en vrijwillig dienend personeel, in de weg kunnen staan. Op grond van het vorenstaande geven wij er de voorkeur aan op het voetspoor van de Proeve een eenvoudige bepaling in de nieuwe Grondwet op te nemen, waarin de wetgever wordt opgedragen de plichten te regelen, die in verband met de verdediging kunnen worden opgelegd. Hierin voorziet het voorgestelde artikel 5.2.4. In tegenstelling tot de staatscommissie vermelden wij in ons voorstel zowel de militaire als de civiele verdediging. De staatscommissie volstaat met de term «verdediging». Wij erkennen met de staatscommissie, dat onder deze term zowel de militaire als civiele verdediging zou kunnen worden verstaan; de afzonderlijke vermelding van de beide soorten verdediging lijkt ons evenwel duidelijker. Het vierde lid van artikel 75 van de staatscommissie betekent naar ons oordeel, in vergelijking met de huidige Grondwet, een verzwakking van de grondwettelijke erkenning van gewetensbezwaren tegen militaire dienst. Ar-tikel 196 van de Grondwet schrijft dwingend voor bij de wet de voorwaarden te noemen, waarop wegens ernstige gewetensbezwaren vrijstelling van de krijgsdienst wordt verleend. Het vierde lid van artikel 75 van de staatscommissie heeft niet dezelfde dwingende werking voor wat de militaire dienst betreft, waar het bepaalt dat de wet regelt van welke van de in verband met de verdediging opgelegde verplichtingen wegens ernstige gewetensbezwaren vrijstelling wordt verleend. Aldus zou de wetgever, naar de tekst van de door de commissie voorgestelde bepaling, ermee kunnen volstaan wel bezwaren tegen bepaalde verdedigingsverplichtingen maar niet tegen de krijgsdienst als zodanig te erkennen. Wij zouden dit geen verbetering vinden en stellen daarom een bepaling voor die nauwer bij het bestaande artikel 196 aansluit.

• - 

  De voorgestelde artikelen

Artikel 5.2.4. (artikel 75, tweede en derde lid, staatscommissie). Dit artikel doelt op het gehele complex van plichten die in verband met de militaire en civiele verdediging, de hulpverlening door militairen en de nakoming van in-ternationale verplichtingen tot het gebruik van militaire middelen kunnen worden opgelegd. Bij de voorgestelde redactie is een regeling, als vervat in artikel 75, derde lid, van de staatscommissie, overbodig te achten. Het voorgestelde artikel laat toe, dat de wetgever plichten oplegt aan ingezetenen, die geen Nederlander zijn, of aan rechtspersonen.

Tweede Kamer, zitting 1978-1979,15467 (R 1114), nrs. 1-5

Wij tekenen hierbij overigens aan, dat uit het systeem van de Grondwet volgt, dat indien verdedigingsverplichtingen worden opgelegd aan lagere publiekrechtelijke lichamen, de medebewindsbepalingen daarvoor de constitutionele grondslag bieden. De ingevolge dit artikel op te leggen plichten dienen een wettelijke grondslag te hebben. Met de term «de wet regelt» wordt aangegeven dat delegatie door de wetgever mogelijk is.

Artikel 5.2.5. (artikel 75, vierde lid, staatscommissie). Dit artikel behelst evenals het huidige artikel 196 van de Grondwet de principiële erkenning van ernstige gewetensbezwaren tegen de militaire dienst. De redactie van artikel 196 is bekort en gemoderniseerd. De opdracht van artikel 196 aan de wetgever de voorwaarden te noemen waarop vrijstelling wordt verleend werd niet overgenomen, daar deze opdracht overbodig is te achten. De verouderde term «krijgsdienst» is vervangen door de term «militaire dienst». Een materiële verandering wordt met een en ander niet beoogd. Aan de wetgever wordt dwingend voorgeschreven regels te stellen omtrent vrijstelling. Daarbij heeft de wetgever de noodzakelijke ruimte om voorwaarden te noemen waarop vrijstelling wordt verleend. De term «de wet stelt regels» geeft aan dat delegatie is toegestaan. Het onderhavige artikel heeft geen limitatieve strekking. De voorgestelde bepaling belet geenszins, dat de wetgever ook andere gewetensbezwaren dan die tegen de militaire dienst erkent.

De Minister-President, Minister van Algemene Zaken, De Minister van Binnenlandse Zaken,

De Ministervan Defensie,

Tweede Kamer, zitting 1978-1979,15467 (R1114), nrs. 1-5