De voortzetting van de behandeling van de wetsontwerpen: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake provincies en gemeent... - Handelingen Tweede Kamer 1978-1979 15 maart 1979 orde 14

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van de wetsontwerpen:

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake provincies en gemeenten (13990); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van een bepaling inzake de mogelijkheid kiesrecht voor de gemeenteraad te verlenen aan in-gezetenen die geen Nederlander zijn (13991); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de waterstaat (13993); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere dan in de Grondwet genoemde lichamen met verordenende bevoegdheid (13994); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling met betrekking tot de voor ziening in aangelegenheden, waarbij twee of meer gemeenten zijn betrok ken alsmede van de bepaling inzake geschillen tussen openbare lichamen (13995).

De algemene beraadslaging, waarbij tevens de artikelen en de voorgestelde amendementen zijn betrokken, wordt hervat. De heer Faber (CDA)

De heer Faber (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Met grote belangstelling en af en toe met een vleugje dankbaarheid heb ik geluisterd naar de beantwoording door de Minister van de vele naar voren gebrachte punten. Ik heb er met grote erkentelijkheid kennis van genomen, dat de bewindsman het zich met name tot taak rekent provincies en gemeenten te 'hoeden' en dat hij geen behoefte heeft aan principiële wijzigingen in de bestaande Grondwet als het om het beginsel van de territoriale decentralisatie gaat. Wat dat betreft zitten wij volledig op dezelfde lijn. Ik ben het ook met de bewindsman eens dat het niet aan de grondwet is te toetsen, te wegen of er wel voldoende gedecentraliseerd wordt. Wel moet van de grondwet een signaalwerking uitgaan met betrekking tot de slagader van ons staatsbestel, namelijk het beginsel van de territoriale decentralisatie. Het betekent ook dat men op zich zelf positief zou kunnen denken over hetgeen de heer Brinkhorst naar voren heeft gebracht. Ik kan mij echter heel goed vinden in de argumenten van de

Tweede Kamer 15 maart 1979

Ambtenarensalarissen Grondwet

4117

Faber Minister dat er naast het beginsel van de territoriale decentralisatie, zoals de heer Brinkhorst dat in een nieuw amendement heeft neergelegd, nog andere beginselen zijn, zoals het beginsel van de rechtsstaat, het beginsel van de doelmatigheid, en naar ik meen ook het beginsel van de eenheid van de staat. Dat kan in dit verband een punt zijn, dat in ieder geval het noemen waard is. Ik ben benieuwd wat daarover nog naar voren zal komen. Ik kan mij ook vinden in de opmerking van de bewindsman, dat wij later moeten discussiëren over de invulling van de delegatie met betrekking tot de grenswijzigingen. Ik ben het ook eens met de bezwaren, die hij ontwikkeld heeft tegen het amendement op stuk nr. 15 van de heren Stoffelen en Brinkhorst, waarin het gaat om het beperken van de jurisdictie van provincies en gemeenten tot hun gebied. Dat het gebiedscorporaties zijn, is al vastgelegd. Verder zijn er grensoverschrijdende activiteiten. Derhalve is het amendement op stuk nr. 15 niet zo geweldig goed. Wij kunnen ons vinden in de bezwaren van de bewindsman. Ik heb ook met erkentelijkheid kennis genomen van hetgeen door de regeringscommissaris naar voren is gebracht over het begrip 'huishouding'. Ik heb begrepen dat het een positieve reactie is. Ik heb er nota van genomen dat van de term 'openbare belangen' in het eigen wetsontwerp gezegd is, dat het een nogal vage term is en dat dit een bezwaar is. Ik denk dat dit het bezwaar tegen 'huishouding' -ik wil niet zeggen dat het een ideaal woord is -voor een deel wegneemt, te meer daar het niet de bedoeling is, zoals even door de regeringscommissaris werd verondersteld, op deze wijze de vrijheden van gemeenten en provincies in te dammen. Het ligt juist andersom: Op deze wijze wordt een aantal garanties gegeven, die passen in de grondwet en die uitgaan van het beginsel van de territoriale decentralisatie. Wat het amendement op stuk nr. 25 betreft dat betrekking heeft op het medebewind, heb ik kennis genomen van de bezwaren die tegen dit amendement zijn aangevoerd door de regeringscommissaris. Deze bezwaren kwamen erop neer dat bij voorbeeld de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Algemene Bijstandswet wat anders geredigeerd zouden moeten worden. Dat lijkt mij niet het grootste bezwaar. Als dat kan, zou ik de bezwaren graag pregnant op een rijtje hebben.

Wat gaat er precies gebeuren als wij dat medebewind ook gaan binden aan de algemeen werkende voorschriften, zoals dit in het amendement op stuk nr. 25 is neergelegd? Ik ben vooralsnog niet overtuigd van de bezwaren die zijn ontwikkeld door de regeringscommissaris. Ik kom nu op het vraagstuk van de binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie. Ik ben blij met de opmerking dat het tweede lid van artikel 7.2 hier buiten staat. De Minister heeft dat zeer uitdrukkelijk gezegd. Het schijnt een redactiefout te zijn geweest, dat het onder dit hoofdstuk is gebracht. Ik moet wel zeggen dat later op geen enkele wijze is gepoogd de in-druk weg te nemen, dat dit ingrijpen in provinciale en gemeentelijke autonomie zou moeten worden gebaseerd op het medebewindsartikel. De Minister heeft gisteren gezegd dat het erom gaat, of je het wenselijk vindt dat de nationale wetgever kan in-grijpen in de inrichting van het lokale en provinciale bestuur. Wij vinden van niet, naar wij willen een uitzondering maken voor het voorbeeld dat in de schriftelijke voorbereiding voortdurend is genoemd, namelijk de vorming van nieuwe gemeenten. Er is geen sprake van dat het een wet van Meden en Perzen zou moeten zijn, dat de binnengemeentelijke decentralisatie dan elke keer voor een bepaalde tijd zou moeten worden opgelegd. Dat kan bij elke herindelingswet worden bekeken. Je kunt het laten afhangen van de omstandigheden en ook van de behoeften van de gemeentenaren. Dat is ons standpunt. Wij kunnen niet begrijpen datje, als je het beginsel van de territoriale decentralisatie zo na aan het hart draagt, redeneert in de trant van: Het zou in de toekomst kunnen gebeuren, dat de nationale wetgever voor bepaalde terreinen deze bevoegdheid moet hebben. En dan kom ik op een inderdaad moeilijk punt. Wij hebben een uitweg gezocht door een uitzondering te maken voor herindelingen. Dan moet het alleen mogelijk zijn. De Minister heeft erop gewezen dat het wegnemen van het beletsel, zoals het nu in de Grondwet ligt, één kant van de medaille is en dat verder de bevoegdheden van de wetgever berusten op de artikelen 7.3, 7.9 en 7.2. Ik zie geen andere mogelijkheid om af te konen van de algemene bevoegdheid om in te grijpen in provincies en gemeenten op dit punt dan door de uitzondering te formuleren op de wijze, waarop het in het amendement is gebeurd. De Minister wil het in theorie voor 100% open houden; ik maak het voor 10% open, wat betekent dat de andere 90% op dat moment weg is. Daar is het om begonnen: dan heb ik in ieder geval die 90% verdiend. Dat is de moeite waard. Nogmaals, ik zie geen andere mogelijkheid, maar als de Minister er wél een ziet, zal ik hem daarvoor zeer dankbaar zijn. Minister Wiegel: De geachte afgevaardigde gaat eraan voorbij, datje dan een heel onlogisch onderscheid gaat maken tussen gemeenten. Het lijkt mij erg onlogisch alleen de mogelijkheid te scheppen in gevallen van gemeentelijke herindeling. In de praktijkgesteld dat de gedachte zoals wij die bepleiten praktijk zou worden, maar ik heb mij daar verre van gehouden -kan het toch best een keer zo zijn, dat juist in gevallen waarin geen gemeentelijke herindeling in het geding is zo iets nuttig zou kunnen zijn.

De heer Faber (CDA): Ik heb gisteren gevraagd naar voorbeelden, maar die zijn niet gegeven. Ik weet niet of het zo verschrikkelijk onlogisch is. Ik heb nu het punt genoemd dat bij de voorbereiding steeds naar voren is gebracht. Kennelijk is dat het enige punt waar er behoefte aan bestaat. Bovendien is het nog niet zo onlogisch omdat je in zulke situaties te maken krijgt met nieuwe raden en nieuwe Staten. Je zit in een overgangssituatie. Je kunt je voorstellen dat het voor de integratie, het wegnemen van wat pijn, in bepaalde situaties nuttig kan zijn over te gaan tot een territoriale decentralisatie voor bepaalde plaatsen. Dat kan dan plaatsvinden omdat die dorpen of steden opgenomen gaan worden in een nieuw gemeentelijk of provinciaal verband.

Minister Wiegel: Ik zal dan nu wel concrete voorbeelden noemen. Het is toch moeilijk staande te houden dat het in een geval als Tholen -de heer Faber het criterium dat het alleen in, bij of nodig, althans mogelijk moet zijn die zaak op te leggen, en niet in bij voorbeeld Amsterdam, waar geen sprake is van een herindeling. Als je theoretisch doordenkt kun je juist wel in een andere situatie terechtkomen.

De heer Faber (CDA): Waarom niet in Amsterdam? Amsterdam heeft een eigen gemeenteraad, een eigen volksvertegenwoordiging. Die kan erover beslissen. In het geval van een herindeling zit je echter even op een breukpunt. Zo gek is het nog niet. Ik ben de Minister erkentelijk voor de woorden die hij gesproken heeft over het amendement op stuk nr. 23. Hij kan ermee instemmen dat het preventief

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4118

Faber toezicht nader omschreven wordt met het criterium dat het alleen in, bij of krachtens de wet te bepalen gevallen gerealiseerd kan worden. Hij suggereerde zelfs dat hij dit amendement eventueel zou overnemen. Ik zou dat zeertoejuichen. Dan kom ik bij artikel 7.4, betreffen-de de Commissaris van de Koningin. De Minister heeft het probleem tot twee vragen herleid: Kan de instructie gehandhaafd blijven als dit artikel uit de Grondwet zou verdwijnen -daarop heeft hij bevestigend geantwoord -en als dat artikel vervalt kan de Commissaris dan nog rijksorgaan blijven? Hij heeft de Kamer uitgenodigd die punten nog eens op een rijtje te zetten. Zelf neigde hij, zo zei hij letterlijk, sterk tot de conclusie dat bij het vervallen van dat artikel meteen de Commissaris als rijksorgaan uit het beeld zou gaan verdwijnen. Ik wijs erop dat in de memorie van toelichting en naar ik meen ook in de memorie van antwoord door de Regering uitdrukkelijk is gezegd dat er geen taken aan de Commissaris zullen worden opgelegd buiten de instructie om. Verder wijs ik erop dat via de weg van het medebewind erg veel dingen mogelijk zijn. Ik wijs in dit verband nogmaals op artikel 51 van de Politiewet. Ik zou graag zien dat de bewindsman zijn mening gaf over de vraag of wij in het, naar ik meen, vierde lid, waar het gaat over de aanwijzingen voor de Commissaris, te maken hebben met medebewind of met het functioneren van de Commissaris als rijksorgaan. Ik hel ovet naar het eerste. Als het zo is -dat neem ik dus aan -dat er buiten de ambtsinstructie geen bevelen gegeven zullen worden aan de Commissaris, dan zie ik niet de relevantie in van het onderscheid dat de Minister heeft gemaakt tussen bevelen en aanwijzingen. Ik wil daar graag zijn mening over vernemen. De Minister heeft meerdere malen gezegd dat de Commissaris primair een provinciaal orgaan is. Ik vraag mij wel af, waaruit dit blijkt bij het voorliggende wetsontwerp. De Minister heeft het herleid tot het woordje 'voorts'. Daaruit zouden wij met enige welwillendheid moeten afleiden, dat de functie van rijksorgaan ondergeschikt is aan die van provinciaal orgaan. Ik denk dat dit, althans taaikundig bekeken, niet de meest sterke redenering is.

Minister Wiegel: Niet ondergeschikt, maar aanvullend.

De heer Faber (CDA): Aanvullend, complementair en hoe ziet de Minister ze dan, als hij zich afvraagt wat prevaleert? Als ik de tekst mij goed herinner -ik heb deze vanmorgen nog nagelezen -zegt de Minister heel duidelijk: Primair is de commissaris provinciaal orgaan en aanvullend is hij rijksorgaan, maar dat komt dan op de tweede plaats. Op zich zelf kan ik deze redenering volgen, maar ik vind dat daarvoor nauwelijks of geen steun is te vinden in het wetsontwerp. In artikel 7.3 staat het primaat van de staten bij het provinciaal bestuur. Daaraan wordt toegevoegd: En ook maken deel uit van het provinciaal bestuur gedeputeerde staten en de commissaris. Voorts is de commissaris dan volgens artikel 7.4 ook nog rijksorgaan. Uit dat 'voorts' kan ik alleen maar een nevenschikking lezen en een aanvulling, zou men kunnen zeggen, maar het gaat mij nu om een volgorde. Wat staat voorop? Uit deze tekst kan ik niet afleiden, dat de commissaris primair een provinciaal orgaan is. Hieraan wil ik nog toevoegen, dat deze functionaris bovendien voorkomt op de rijksbegroting en niet op de provinciale begroting. Ik vraag mij toch wel af, waar men op grond van de bestaande wetsteksten en grondwetsteksten de argumenten vandaan moet halen om te stellen, dat de commissaris primair een provinciaal orgaan is. Ik zou hierover graag een uiteenzetting van de Minister horen. Vervolgens is interessant de vraag, wat het inhoudt dat de commissaris rijksorgaan is. De concrete vraag is, wat er moet gebeuren via de functie van het rijksorgaan wat niet kan via de weg van het medebewind. Dat lijkt mij een essentieel punt. Voorts wijs ik op de mogelijkheid van een redenering a contrario, namelijk dat men gaat zeggen: Met betrekking tot de commissaris is het mogelijk bevelen te geven, die hij dan moet uitvoeren, maar die vlieger gaat niet op voor gedeputeerde staten, de burgemeester, burgemeester en wethouders en eventueel de gemeenteraad. Ik vind dat dit punt hiermee toch wel annex is. Ik heb er dan ook behoefte aan om het primaat van het provinciale orgaan zijn van de commissaris beter vast te leggen in het voorliggende wetsontwerp. Ik wil er terzijde nog even aan herinneren, dat de staatscommissie van oordeel is dat de instructie, waar het om draait -buiten die in-structie zal wel niets worden gedaan -bij algemene maatregel van bestuur overeenkomstig de wet kan worden vastgesteld. De conclusie van de Minister was dat hij er geen behoefte aan had, dit artikel uit het wetsontwerp te halen of te wijzigen. Ik heb er oog voor dat de commissaris in zekere zin functioneert als rijksorgaan, als hij de ambtsinstructie uitvoert. Ik zou dat ook willen neerleggen in een amendement, dat hierop neerkomt dat bij de wet kan worden bepaald dat de commissaris van de Koning voorts wordt belast met de uitvoering van een door de Regering te geven ambtsinstructie. Ik zou hierop graag de reactie van de Minister vernemen. Ik kom nu toe aan het amendement op stuk nr. 21, dat beoogt om in de Grondwet vast te leggen dat de commissaris van de Koning en de burgemeester voorzitter zijn van de vergaderingen van provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad. De Minister heeft niet zo erg veel op met dat amendement. Hij wil de regeling overlaten aan de organieke wetgeving. Aan de ene kant heeft hij het formele argument, dat het in dit wetsontwerp niet past een taaktoedeling voor de commissaris en de burgemeester te maken. Aan de andere kant heeft hij een politiek verhaal gehouden. Hij heeft gezegd dat het erg goed is als dit wetsontwerp met zoveel mogelijk medestanders over de meet komt. Er komt nog een tweede lezing waarbij een meerderheid van twee derde nodig is. Daarin ligt dan een reden -ik kreeg de indruk dat het de voornaamste reden was -om dit amendement af te houden. Ik vind dit een opvallende redenering, in het licht van de stelling in de nota naar aanleiding van het eindverslag en de memorie van toelichting, dat het gaat om de theoretische mogelijkheid het voorzitterschap van beide functionarissen te ontkoppelen. Als de Minister dit argument politiek gaat gebruiken, zal er voor de betreffende fracties ook wel het een en ander in zitten, neem ik aan. Het zou dan wel eens iets meer kunnen zijn dan een theoretische mogelijkheid. Ik moet erbij zeggen -gisteren was er even een interruptiedebatje overdat de Minister zegt dat wij met het amendement op de weg zijn van een constitutionalisering met betrekking tot de burgemeester, namelijk de constitutionalisering van de koppeling burgemeester en voorzitter van de raad. Ik vind dat een uiterst fragiele, formele redenatie. In de bestaande situ-

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4119

Faber atie is er natuurlijk geen twijfel over mogelijk, dat het voorzitterschap van de raad wordt bekleed door de burgemeester. Het is misschien ook aardig, er even aan te herinneren hoe in de Grondwet gekomen is het begrip 'voorzitter van de raad' in plaats van 'burgemeester'. Er is een historische oorzaak die mij zeer ter harte gaat. Toen dit grondwetsartikel in de vorige eeuw aan de orde kwam, stond nog niet vast hoe de burgemeester zou heten. In het overgrote deel van Nederland was men het daarover eens. Daar heette de man burgemeester. In één provincie heette hij echter grietman. Dat was de reden waarom de term voorzitter van de raad werd gebruikt. Er was nog geen terminologische duidelijkheid verschaft over de vraag hoe deze benoemde ambtsbekleder zou gaan heten. Ik heb dit aangevoerd om te illustreren, dat het argument van de constitutionalisering weinig overtuigend is. Om het verhaal af te maken wil ik eraan toevoegen, dat het later toch 'de burgemeester' is geworden. Niemand in deze vergaderzaal heeft zich destijds erg sterk gemaakt voor de benaming van grietman. Het was zelfs op initiatief van afgevaardigden uit Friesland dat is voorgesteld er maar 'burgemeester' van te maken en het begrip 'grietman' af te schaffen. Dat voorstel werd door liberale afgevaardigden gedaan, hetgeen ik tot op de huidige dag betreur. Mijnheer de Voorzitter! Ik zou nog erg graag zien dat de Minister inging op de kwestie van het voorzitterschap, met name op het politieke punt. Hij heeft de kwestie zelf gepolitiseerd door te zeggen, dat hij de fracties ter linker zijde genoegdoening wilde geven. Daarvan heb ik dan kennis genomen, maar het is een reden te meer om het amendement te handhaven. Minister Wiegel: Kan de geachte afgevaardigde dat nog eens uitleggen? De heer Faber (CDA): Als het een theoretische mogelijkheid is, waarover praten wij dan op een gegeven moment nog? De Minister zou dan niet zoveel bezwaar tegen het amendement behoeven te hebben, afgezien van het formele argument. Als het de bedoeling is hier een zo groot mogelijke consensus te krijgen, is de mogelijkheid van de ontkoppeling niet meer zo theoretisch. Als de heer Stoffelen dit de moeite waard vindt, zal hij toch wel zo uitgeslapen zijn dat hij op dat moment ook iets zit te verdienen.

De heer Stoffelen (PvdA): Het gaat er natuurlijk om of u dit punt zo belangrijk vindt, dat u accepteert dat het uitermate waarschijnlijk is dat dit voorstel in zijn geheel zal worden verworpen. De vraag, door de Minister aan u gesteld, is zeer terecht. Vindt u dit zo belangrijk dat u er hoe dan ook aan wilt vasthouden?

De heer Faber (CDA): Ik ga dus van een iets andere invalshoek uit. Ik vind dat de situatie moet blijven, dat burgemeester en commissaris van de Koningin worden benoemd. Ik vind ook dat zij voorzitter moeten blijven. Als nier-van het vóór of tegen het wetsontwerp stemmen afhangt, dan kan ik alleen maar tot de conclusie komen dat er meer aan de knikker is dan een theoretische mogelijkheid om de zaak te ontkoppelen.

Minister Wiegel: Het moet de geachte afgevaardigde toch ook iets waard zijn om ervoor te zorgen -dat is de Minister heel wat waard -dat de nieuwe Grondwet, als daarover wordt gediscussieerd tussen Regering en volksvertegenwoordiging, een zo groot mogelijke concensus in de volksvertegenwoordiging kan krijgen.

De heer Faber (CDA): Ik ontken niet dat er sprake is van een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid, maar er is sprake van enige inconsequentie als eerst wordt gezegd, dat het alleen maar een theoretische mogelijkheid is. Ik neem aan dat de heren Stoffelen en Brinkhorst niet blij zijn met een dooie mus. D De heer Van der Sanden (CDA): Mijnheer de Voorzitter! In de laatste zin van de vorige spreker werden de heren Stoffelen en Brinkhorst genoemd. In het kader van de gedachtenwisseling die wij vandaag niet alleen met de Regering voeren, maar ook met de collega's, zou ik ook even bij opmerkingen van hen willen blijven stilstaan, vooral bij de algemene beschouwingen die zij aan de grondwetsherziening hebben gewijd. Wij hebben dat niet gedaan, om de eenvoudige reden dat de discussie daarover al heeft plaatsgevonden tijdens de OCV's over de nota en bij de behandeling van de eerste groep wetsontwerpen die de Kamer grotendeels heeft aanvaard. De heer Brinkhorst heeft nog gesproken over de positie van de Eerste Kamer. Daarop zou ik nu niet willen in-gaan, omdat wij daarover nog kunnen spreken bij het komende wetsontwerp. Ik wil nu slechts aantekenen dat het CDA zijn opstelling ten aanzien van het handhaven van de Eerste Kamer niet heeft verlaten. De heer Stoffelen heeft opnieuw de deconstitutionalisering van de benoemde commissaris des Konings en de burgemeester ter sprake gebracht. Hij heeft dat in een nieuwe context gedaan. Ik heb de Handelingen nog eens zeer zorgvuldig bestudeerd op dit punt, te meer daar ik al bij interruptie op zijn uitspraken was ingegaan. Ik heb echter de indruk gekregen dat het interruptiedebat onvoldoende is geweest om de standpunten duidelijk te markeren. De heer Stoffelen vroeg zich af, of een politieke ontwikkeling mag worden geblokkeerd door een meerderheid van dit moment. De tweede vraag luidde, of een parlementaire meerderheid van dit moment de Grondwet mag gebruiken om parlementaire meerderheden van de toekomst ervan af te houden, in de wetgeving vast te leggen, wat die meerderheid dan juist acht. Blz. 3682, linker kolom, van de Handelingen. Ik heb daarop per interruptie gereageerd met de stelling, dat noch de heer Stoffelen noch ik weet, hoe die parlementaire meerderheid er in de toekomst uit zal zien. De heer Stoffelen gaat er kennelijk van uit, dat er in de toekomst een parlementaire meerderheid zal zijn, die zijn visie op de gekozen commissaris en de gekozen burgemeester deelt.

De heer Stoffelen (PvdA): Dat is natuurlijk niet zo gek. Wie de opiniepeilingen van de laatste maanden volgt, vindt dat zelfs een zekerheid. De heer Van der Sanden (CDA): De heer Stoffelen dacht toch niet, dat ik al was uitgesproken? Ik kan daarvan niet uitgaan, want ik weet het niet. Ik weet wel dat het betoog van de heer Stoffelen, waarin zelfs het woord 'onaanvaardbaar' voorkomt, voor mijn politieke vrienden en mij de sterkste herinneringen oproept aan hetgeen in de Partij van de Arbeid als de 'meerderheidsstrategie'is gehanteerd. De heer Stoffelen vraagt namelijk niet, of een kamermeerderheid thans overtuigd is door de argumenten die hij heeft gebruikt voor het invoeren van een gekozen commissaris van de Koningin of burgemeester, maar of de kamermeer derheid maar even wil doen, wat naar de mening van een kamerminderheid van vandaag juist is. Met andere woor den, hij wil in deze discussie ook weer trachten, van een duidelijk aanwezige minderheid een kunstmatige meerder heid te maken.

De heer Stoffelen (PvdA): Ik zou het aardig vinden als u zoudt ingaan op hetgeen ik heb gezegd. Ik heb gezegd:

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4120

Van der Sanden waar het nu niet om gaat, is de vraag of wij voor of tegen een gekozen burgemeester zijn. De vraag die aan de or-de is (ik zal er straks nog uitvoeriger op ingaan) is of meerderheden van dit moment meerderheden van over twee, vier, acht of tien jaar willen afhouden van hun standpunt. Dit is geen kwestie van meerderheid/minderheid van dit moment. Het gaat erom of een meerderheid van dit moment de Grondwet mag gebruiken (naar ons gevoel: mag misbruiken) om meerderheden van de toekomst van standpunten af te houden.

De heerVan der Sanden (CDA): Ik heb de heer Stoffelen letterlijk geciteerd. Ik ben in mijn antwoord niet met dit ene onderdeel klaar. Ik heb alleen gezegd (het is een politieke stellingname) dat op dit punt de beschouwing van de heer Stoffelen deze herinnering bij mij opriep. Ik ga nu verder, want er zijn uiteraard meer argumenten. Ik kan dus het vertrekpunt van de heer Stoffelen niet aanvaarden. Ik sta daarin ook niet alleen. Immers, als ik deze zaak losmaak van de politieke samenhang (daarin heb ik de zaak zojuist geplaatst en daarin wenst ook de heer Stoffelen de zaak te plaatsen) dan blijft nog de vraag overeind of de stelling van de heer Stoffelen waar is, dat de Grondwet de heel specifieke functie heeft toekomstige ontwikkelingen niet te blokkeren. Die toekomstige ontwikkelingen zullen dan altijd zijn politieke desiderata, die via wetgeving tot stand moeten worden gebracht. Nu is het vertrekpunt van elke herziening van de Grondwet in Nederland juist de gekwalificeerde meerderheid en niet de enkelvoudige meerderheid die voor herziening nodig is. Dit betekent op zichzelf reeds dat, als de stelling van de heer Stoffelen waar zou zijn (maar hierop kom ik nog terug) het vertalen in grondwetsregelen niet aan een enkelvoudige meerderheid wordt overgelaten; de grondwetgever heeft die wijziging heel bewust gekoppeld aan de meerderheid die niet elke vier jaar verschillend kan uitvallen. In de tweede plaats heb ik nog eens nagezien wat nu onder de functie van de Grondwet moet worden verstaan. Ik beperk mij tot enkele citaten. Struycken: De hoofdmomenten van de staatkundige ontwikkeling hebben in de Grondwet uitdrukking gevonden. De resultaten van de staatkundige strijd in het verleden zijn erin neergelegd. Donner haakt op deze omschrijving van Struycken in in zijn stelling: Bepaalde problemen worden uit de politieke strijd geheven en beslist. Ten slotte het onderzoek, verricht aan de Erasmus Universiteit door de heren Van Maarseveen en Van der Tang, gepubliceerd in augustus 1973 onder de titel 'Over het verschijnsel Grondwet', ongetwijfeld ook de heer Stoffelen niet onbekend. Ik citeer van blz. 145: 'Een grondwet legt de ideologie van de bestaande macht in rechtsregels vast'. Bladzijden 162 en 163: hierop worden door beide heren de functies van een grondwet beschreven. Zij maken een onderscheiding in functies met betrekking tot de rechtsorde en functies met betrekking tot de politiek. Over de functies met betrekking tot de rechtsorde zegt Van Maarseveen: 'Het gaat hier ook om een juridificatiefunctie; een grondwet maakt van politieke wenselijkheden juridische uitspraken.' Met betrekking tot de politiek signaleert hij tal van functies. Ik neem er maareen enkele uit: -een registratiefunctie: een grondwet reguleert besluitvormingsprocesgen die hun beslag hebben gekregen. Ook hier geen woord over de toekomst; -een programmeringsfunctie: een grondwet programmeert het handelen overeenkomstig de doelstellingen van de heersende machthebbers; -een conserveringsfunctie: een grondwet conserveert resultaten van politieke strijd voor langere tijd; daarin herken ik weer Struycken en Donner; -een kanalisatiefunctie: een grondwet kanaliseert politieke conflicten. Dat is hier aan de orde; -een regulatiefunctie: een grondwet reguleert besluitvormingsprocessen. De heer Brinkhorst (D'66): Opvallend is wel dat de heer Van der Sanden de vernieuwingsfunctie, die naar mijn mening ook in een grondwet is besloten en die ook door het vorige kabinet waarvan geestverwanten van de heer Van der Sanden lid waren, uitdrukkelijk is genoemd, in deze opsomming niet vermeldt. De heer Van der Sanden (CDA): Dat moet u niet aan mij verwijten, maar aan de heer Van Maarsseveen. Dat lijkt mij een duidelijke zaak. De heer Brinkhorst (D'66): U citeert zo met instemming, dat ik toch ook recht heb op uw eigen mening. De heer Van der Sanden (CDA): Het is toch volstrekt duidelijk, gelet op de discussie die wij verleden week hier hebben gevoerd, het interruptiedebat dat ik met de heer Brinkhorst en met de heer Stoffelen heb gehad en de nadere uitwerking die ik daaraan heb gegeven, dat die vernieuwingsfunctie op dit moment voluit aan de orde is bij de vaststelling van een nieuwe Grondwet, dat in het kader van de beslissingen daarover politieke strijdvragen liggen en dat ik betoog en blijf betogen, dat, in geval van politieke geschillen, het de grondwetgever is die op het moment van de beslissing ook inderdaad beslist. Hiervoor heb ik een aantal citaten gegeven van hooggeleerden die zich specifiek met het staatsrecht en met het verschijnsel Grondwet bezighouden. Het gaat de heer Stoffelen om het blokkeren van iets wat in de toekomst zou kunnen gebeuren. Om het maar eens in huiskamertaai te zeggen: op dit moment heb ik daaraan geen boodschap; het beslissingsmoment inzake een politieke strijdvraag is nu, dus vandaag.

De heer Brinkhorst (D'66): Het kernpunt waarom het ging, is niet zozeer het blokkeren van een politieke strijdvraag op dit ogenblik, maar.... De heer Van der Sanden (CDA): Is dat niet zo? Dat moet u dan eens aan de heer Stoffelen vragen! De heer Brinkhorst (D'66): U behandelt het echter in de algemene context van de vraag wat de functie van de Grondwet is. Als u dus via de Grondwet vernieuwende gedachten zult blokkeren, vraag ik mij af, waar u, vanuit uw visie, in de Grondwet alleen maar een kanalisatie en eigenlijk een bevestiging van wat u de 'heersende macht van het moment' noemt, ziet. Die visie is toch bepaald een andere.

De heer Van der Sanden (CDA): Ik heb geciteerd. De heer Brinkhorst (D'66): U hebt het echter -ik herhaal het -met veel in-stemming gedaan. Ik zou zo graag hebben, dat de heer Van der Sanden ook zijn visie geeft en dat hij niet alleen maar die kanalisatie-en registratiefunctie neerlegt. De heer Van der Sanden (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik begrijp nu werkelijk de heer Brinkhorst niet meer. Ik heb een stelling opgebouwd. In die stelling bestrijd ik de opvattingen, met name van de heer Stoffelen, die een bepaald vertrekpunt heeft gekozen, namelijk dat ik mij nu niet mag beroepen op de legitimiteit van deze Kamer, die door de kiezers hier in deze samenstelling is

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4121

VanderSanden neergezet, maar dat ik iets moet gaan doen op grond van een kamersamenstelling die ik niet ken en die hij niet kent. Dat bestrijd ik. In dat kader heb ik een aantal hooggeleerden geciteerd die in het recente en in een wat verder verleden het nodige over de functie van de Grondwet op schrift hebben gesteld. Ik dacht dus, dat ik volstrekt consequent was.

De heer Patijn (PvdA): U doet het een beetje als een conservator van een museum in plaats van als een volksvertegenwoordiger, gezien de conserverende werking. Dat lijkt mij een nogal statische benadering. Immers, dan leggen wij ons voor zeer lange tijden vast. Dat is een conserverende zaak, een beetje 'museumachtig'.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Misschien kunt u de gedachte eens overdenken, dat niet iedere voorgestelde vernieuwing een verbetering is. De heer Van der Sanden (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik heb weinig behoefte meer om op de interruptie van de heer Patijn in te gaan. Die conserveringsfunctie is één van de elf die Van Maarsseveen in zijn stuk op blz. 163 noemt. Als nu uitgerekend die er door de heer Patijn wordt uitgehaald om mij een conservatief standpunt te verwijten, want daarop komt het in feite neer, dan moet ik zeggen, dat ik toch de sterke indruk heb dat de heer Patijn sneller heeft gesproken dan hij heeft gedacht.

De heer Patijn (PvdA): Je hebt ook conservatoren in musea voor moderne kunst. Dat is dus niet altijd conservatief. De heer Van der Sanden (CDA): Mijnheer de Voorzitter! De vaste Commissie voor CRM gaat zeer binnenkort op bezoek bij enkele musea en zal dan gesprekken met museumdirecteuren hebben. Ik zou haast de heer Patijn willen uitnodigen, zo'n bezoek mee te maken. Mijnheer de Voorzitter! Ik vat dit punt samen. Ik wens namens de CDA-fractie te concluderen, dat een kamermeerderheid het niet aan te tasten recht heeft, gelegitimeerd als zij is door de kiezers, uitspraken te doen in politieke geschillen en die uitspraken ook in de Grondwet vast te leggen. Ik keer terug naar wetsontwerp 13991. Ik bedank de Minister voor zijn uitvoerige beschouwingen, alsmede voor de belangrijke uiteenzettingen die hij heeft gegeven in antwoord op de opmerkingen die van onze kant zijn gemaakt. Ik heb met genoegen geconstateerd, dat een aantal nieuwe gegevens, waarover wij de beschikking hebben gekregen, ook door de Regering in grote lijnen wordt bevestigd. Ik dacht dat dit onze oordeelsvorming in belangrijke mate zou vergemakkelijken. Dat geldt ook voor twee hoofdmomenten uit de discussie: het vraagstuk van de wederkerigheid en het vraagstuk van de naturalisatie van niet-Nederlanders met betrekking tot het op die titel verlenen van kiesrecht. Op dat punt zijn wij uitgediscussieerd. Ik heb één kleine correctie moeten aanbrengen tijdens de rede van de Minister. Daarover bestaat geen verschil van mening meer. Ik heb de wederkerigheid alleen geplaatst in het kader van ingezetenen van de Europese Gemeenschap en uiteraard niet daarbuiten. Ik wil ten aanzien van het actief en passief kiesrecht nog één opmerking maken. Ik wil dit nog uitdrukkelijk vaststellen om geen misverstanden op te roepen c.q. te laten bestaan. Wij hebben geen uitspraken gedaan noch bedekt willen doen ten aanzien van de eventuele wenselijkheid van een ontkoppeling van het actieve en het passie ve kiesrecht. Wij wilgen slechts duidelijkheid hebben overformuleringen die de Regering zelf in de schriftelijke stukken heeft gebruikt. Die duidelijkheid hebben wij nu verkregen. Ik wil niet meer doen dan die duidelijkheid constateren, namelijk dat op zich de komende wetgeving toelaat onderscheid te maken tussen passief en actief toe te kennen kiesrecht. Ik wil eraan toevoegen -hierover is met collega Patijn een klein interruptiedebatje geweest -dat wij ook thans twee soorten kiezers kennen onder de Nederlandse onderdanen. Immers, een niet onbelangrijk aantal Nederlanders, die voldoen aan alle vereisten om kiezer te zijn, zijn toch uitgesloten van het passieve kiesrecht. Ik denk hierbij niet aan de incompatibiliteiten voor Eerste en Tweede Kamer. Ik denk aan de ambtenaren van onze 825 gemeenten en van door subsidiebanden hecht aan die gemeenten geklonken functionarissen van semi-overheidsinstellingen en onze gemeentelijke poli-tie-ambtenaren die het passieve kiesrecht voor de gemeenteraad niet bezitten. Zo uitzonderlijk zou die stelling dus niet zijn.

De heer Patijn (PvdA): Dat hebben zij wel degelijk. Zij moeten dan alleen hun functie opgeven. Dat is natuurlijk het punt. Er worden geen nadere vereisten gesteld voor het passief kiesrecht voor ambtenaren in gemeenten. Alleen, als zij de functie van gemeenteraadslid aanvaarden, dan zullen zij de functie die zij als gemeenteambtenaar vervullen moeten opgeven. Het gaat bij artikel 7.7 bij buitenlanders niet om de vraag van onverenigbaarheid van functies, maar om de vraag of er aanvullende vereisten ten aanzien van het überhaupt mogen uitoefenen van het passief kiesrecht kunnen worden gesteld. U vergelijkt nu onvergelijkbare grootheden.

De heer Van der Sanden (CDA): Dat is volstrekt duidelijk. De vergelijking gaat in zoverre toch wel op dat de heer Patijn en ik het er volstrekt over eens zullen zijn, dat het zijn van gemeenteraadslid nog nimmer een functie is geweest of waarschijnlijk in de nabije toekomst zal.worden, waarmee men zich zelf en zijn gezin zal kunnen onderhouden. Dan praat ik niet alleen over de boterham, maar ook nog over enig beleg daarop. Dit is volstrekt uitgesloten. De incompatibiliteit van het zijn van gemeenteambtenaar, die verhindert dat men raadslid wordt, is een feitelijke barrière om raadslid te worden.

De heer Patijn (PvdA): Men moet het naar het landelijke niveau doortrekken. In de Grondwet staat dat het verboden is het ambt van lid van de Raad van State, van de Hoge Raad en van Commissaris van de Koningin onder andere te verenigen met het lidmaatschap van de Tweede Kamer. Nu betreffen beide categorieën gehonoreerde functies. Wilt u zeggen dat er voor het passief kiesrecht voor de Tweede Kamer aanvullende vereisten zijn? Dat is geenszins het geval. Het is volstrekt onvergelijkbaar. Het gaat hier om de onverenigbaarheden, om de functies die men wel en die men niet met het kamerlidmaatschap mag verenigen. Dat is iets heel anders dan het stellen van aanvullende vereisten aan vreemdelingen voor het lidmaatschap van de gemeenteraad. Dat zou kunnen zijn in de sfeer van de taal of weet ik wat. Dat heeft toch nergens mee te maken. Ik ben er fel op tegen dat dit gebeurt, omdat het in feite in strijd is met ons systeem van een gelijk actief en passief kiesrecht. Het heeft volstrekt niets te maken met de categorieën die u hier noemt.

De heer Van der Sanden (CDA): De heer Patijn maakt zich druk over iets wat ik niet heb gezegd. Ik heb niet meer betoogd dan dat er op dit moment -dat is al vele jaren zo -categorieën Nederlanders zijn die in feite van het passieve kiesrecht geen gebruik kunnen maken in deze sector. Wij praten dan over de gemeenteraden. Als

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4122

Van derSanden wij spreken over de Eerste en Tweede Kamer, de Hoge Raad en de Raad van State, dan gaat het om gehonoreerde functies. De functie van gemeenteraadslid is dat niet. Ik kom tot de slotbeschouwing. De Minister had zelf ook aarzelingen -dat heeft hij gisteren in deze Kamer bekend -maar hij heeft zich daaroverheen gezet. Hij geeft toe dat het ontwerp een principiële betekenis heeft. Ik kan daaraan toevoegen dat ook de adviesinstanties hierover verdeeld zijn geweest. De Minister zegt dat hij echter vooral met het oog op de maatschappelijke ontwikkelingen van de laatste jaren -die ik namens mijn fractie heb mogen schetsen -een klemmend beroep op de CDA-fractie heeft gedaan. Mijnheer de Voorzitter! Wij zijn altijd bereid, te luisteren naar argumenten. Wij zijn altijd bereid, ons te laten overtuigen, ook al heb ik namens mijn fractie een niet onbelangrijk deel van de argumenten die daartoe zouden moeten leiden, zelf mogen aandragen. Desondanks verklaar ik op dit moment dat het beroep dat de Minister op onze fractie heeft gedaan, niet aan dovemans oren gericht is geweest en dat wij met overtuiging vóór het wetsontwerp onze stem zullen uitbrengen. □

De heer Van Dam (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Met evenveel belangstelling als erkentelijkheid heb ik de antwoorden van de Minister en de regeringscommissaris beluisterd. Hun reacties hebben, zo heb ik tot mijn voldoening geproefd, onze waardering voor de taak en de functie van het georganiseerde bedrijfsleven in onze samenleving onderstreept. De Minister heeft met betrekking tot de positie van de SER in de Grondwet de nodige opheldering verschaft. Mijn indruk, gegrond op de gewisselde stukken, dat naar de mening van de Regering de SER zijn grond alleen zou moeten vinden in artikel 7.12 is gelukkig onjuist gebleken. De Minister heeft gezegd dat de grondwettelijke basis voor de tweede hoofdtaak van de SER, de adviestaak, zal moeten worden verschaft in hoofdstuk 4 van de nieuwe Grondwet, betreffende de vaste colleges. In het nog in te dienen herzieningsontwerp ter zake zal aan de positie van de SER als college van advies vanzelfsprekend de nodige aandacht worden geschonken. Mijnheer de Voorzitter! Ik heb deze woorden van de Minister in dier voege opgevat dat hetgeen ik daarover in eerste instantie heb gezegd niet aan dovemans oren is gezegd. Met veel vertrouwen zie ik dan ook het wetsontwerp inzake de vaste colleges tegemoet. De regeringscommissaris ben ik dankbaar voor zijn opheldering rondom het begrip 'openbaar lichaam' in artikel 7.12. Zijn uitspraak dat de Grondwet niet handelt over privaatrechtelijke lichamen, maar daardoor ook geenszins uitsluit dat ook aan privaatrechtelijke lichamen publiekrechtelijke bevoegdheden kunnen worden verleend, geeft tegen de achtergrond van zijn historische beschouwing over artikel 162 van de Grondwet de duidelijkheid die mijn fractie wenselijk achtte. De heer Brinkhorst (D'66)

De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Mijn fractie was zeer verheugd toen in eerste instantie de Minister-President tijdens dit debat aanwezig was. Wij hadden ons verheugd op de algemene uiteenzetting, aangekondigd door de Minister van Binnenlandse Zaken, ter zake van de algemene visie van het kabinet op de algehele grondwetsherziening. Ik heb daarover in eerste termijn een aantal opmerkingen gemaakt. Het is de eerste keer dat het kabinet de gelegenheid heeft, met de Kamer te discussiëren over de grondwetsherziening in algemene zin en vooral over de vraag welke functie de Grondwet heeft in het maatschappelijk bestel. Gaat het daarbij om een juridischtechnische modernisering of gaat het ook om een bijdrage aan de vernieuwing van het staatsbestel? Helaas, door de afwezigheid van de Minister-President zijn wij aan deze discussie niet toegekomen. Ik zou het op prijs stellen, indien de Minister van Binnenlandse Zaken -of wellicht de Minister van Algemene Zaken -daarover in tweede termijn een aantal opmerkingen zou kunnen maken. Ik ben het met de Minister van Binnenlandse Zaken eens dat de opmerkingen die uitmondden in de suggestie om een bepaald corporatief element in te brengen in ons staatsbestel, zoals gedaan door de heer Burkens, bepaald geen steun verdienen. Ik meen dat de Minister en ik ons in deze zin op dezelf-de visie op het parlementair democratische stelsel baseren. De kern van wat ik in tweede termijn aan de orde stel, is de discussie over centralisatie en decentralisatie. Het is misschien goed, nog eens vast te stellen waarover wij het met elkaar eens zijn. Wij zijn het erover eens dat de tendens naar verdergaande centralisatie dient te worden tegengegaan en dat het gezag van de lagere overheden moet worden versterkt. Dit is het gemeenschappelijke uitgangspunt van onze discussie. De Minister heeft gezegd dat onder de bestaande Grondwet het bestel van provincies en gemeenten tot levenskrachtige bestuurlijke eenheden heeft kunnen leiden. De realiteit is echter duidelijk anders. De realiteit is dat de bestuurskracht van gemeenten en provincies steeds verder wordt aangetast. De vraag is dan ook aan de orde hoe wij het proces van centralisatie verder kunnen keren. De Minister en ik zijn het ook met elkaar erover eens dat de Grondwet hierover signalen moet geven. Ik heb gezegd dat er ook toetsstenen moeten worden aangebracht. De vraag is dan hoe wij, gezamenlijk zoekend, kunnen proberen, de dam tegen verdergaande centralisatie te vormen. Ik heb niet de indruk, ook niet na de beschouwingen van de Minister in eerste termijn, dat het bestaande wetsontwerp de tendens tot verdergaande centralisatie in de samenleving keert, integendeel. Vanuit deze visie heb ik getracht, een amendement te formuleren -ik heb het herzien na onze dialoog in eerste termijn -dat gestalte geeft aan de wens, centralisatie daadwerkelijk tegen te gaan. De Minister heeft de tendens tot centralisatie niet ontkend. Hij heeft echter geconcludeerd dat, wat ook moet worden gedaan, aan de stand van de weegschalen niet moet worden ge-

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4123

wrikt. Hij heeft gezegd dat de Grondwet ruimte biedt voor zowel meer centralisatie als meer decentralisatie. Ik stel hem de vraag of dit inderdaad het geval is. Ik zie nu de verlichting zwakker worden; ik hoop dat dit niet een slecht omen is voor onze discussie. Minister Wiegel: Uw betoog verschaft waarschijnlijk voldoende licht. De heer Brinkhorst (D'66): Ik hoop het. De Voorzitter: Het is een geheel neutrale gebeurtenis. De heer Brinkhorst (D'66): Ik meen dat men moet constateren dat geen wezenlijke veranderingen in de grondwetsbepalingen voor de lagere bestuursrechtelijke corporaties zijn aangebracht sinds 1848. De bestaande Grondwet is kennelijk niet in staat geweest, een dam tegen de verdergaan-de centralisatie op te werpen. Het is naar mijn mening duidelijk dat in het tijdsbestek waarin wij leven, behoefte bestaat aan het bieden van meer bescherming aan het optreden van lagere organen tegen het optreden van bovenaf. Ik constateer dat de bestaande Grondwet hiertoe tot dusver niet in staat is geweest. Onze gene-Ie discussie over de begrippen huishouding, openbare belangen en gebied en de vraag hoe wij meer houvast kunnen geven voor de gemeenten en de provincies aan het begrip autonomie, dat ons allen in de Kamer dierbaar is, leidt op zich zelf niet ertoe dat een versteviging van het bestel van gemeenten of provincies wordt gegarandeerd. Zij kan hooguit leiden tot een handhaving van datgene wat is en niet de tendens tot verdergaande centralisatie keren. Ik meen haast zeker te weten dat ook de Minister bijna dagelijks door zijn collega's wordt overspoeld met wetsvoorstellen die naar meer centralisatie leiden en waarin meer neiging bestaat, maatregelen door het Rijk te laten nemen. Welke argumenten heeft de Minister aangegeven tegen het voorstel dat ik heb gedaan? Ook de heer Faber heeft hiernaar gevraagd in tweede termijn. Hij zei dat hij was aangesproken door de opmerking van de Minister dat dan ook andere algemene beginselen in de Grondwet moeten worden vermeld. De Minister heeft speciaal over de democratie, de rechtsstaat en de doelmatigheid gesproken. Vooral de eerste twee zijn niet te vergelijken met en staan niet op hetzelfde platform als het beginsel van de decentralisatie De beginselen democratie en rechtsstaat zijn in feite algemene kenmerken van ons staatsbestel. Dit wordt als het ware voorondersteld door het bestaan van de Grondwet. De beginselen kunnen echter zeer verschillend worden uitgewerkt. De heer Verbrugh (GPV): Vergeet de heer Brinkhorst niet dat het woord 'democratie' toch altijd een behoorlijke omschrijving vereist? Wij kennen in onze wereld 'volksdemocratieën'. Ik begrijp dat de heer Brinkhorst zich daarvan volstrekt distantieert. De Minister van Buitenlandse Zaken heeft onlangs nog een poging gedaan, een definitie te geven. Als de heer Brinkhorst hiervan zegt dat het een vooronderstelling is, wil ik graag weten, wat zij inhoudt. Ik verwacht dat wij het over een aantal zaken wel en over een aantal andere niet eens zullen zijn.

De heer Brinkhorst (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Ik heb aangegeven dat de begrippen 'democratie' en 'rechtsstaat' vooronderstellingen van onze staat zijn. Ik heb gezegd dat zij staan of vallen met de wijze waarop zij worden uitgewerkt in de Grondwet. De heer Verbrugh was echter zo snel bij de in-terruptiemicrofoon dat ik deze zin niet kon afmaken. Frankrijk is zeker een democratische, maar ook een zeer gecentraliseerde rechtsstaat. Wat mij betreft, is ook de Bondsrepubliek zeker een democratische rechtsstaat, echter met een totaal andere constructie dan Frankrijk of Nederland. Dit betekent dat daarmee het begrip 'decentralisatie' toch een onderscheidend kenmerk is van het ene soort van democratische rechtsstaat ten opzichte van het andere. Ik ben het met de Minister eens dat het begrip 'doelmatigheid' van een zeer algemene aard is. De vraag die zich dan ook voordoet -en die de Minister ook heeft gesteld -is, of daarmee wellicht een onevenredig accent wordt gegeven. Mijn antwoord daarop zou ontkennend zijn. Het is geen kwestie van een onevenredig accent, het is meer een correctie op datgene wat in de afgelopen 100 jaar is scheefgegroeid en waarover wij -en ik meen dat ik dit ook de Minister in een andere hoedanigheid wel eens heb horen zeggen -in dit huis een bre-de gemeenschappelijkheid hebben, in die zin dat de tendens tot centralisatie dient te worden tegengegaan. Minister Wiegel: Moet de grondwettelijke terminologie -dit gebruikt de geachte afgevaardigde als argument -nu zo worden geformuleerd dat daarmee datgene wordt gecorrigeerd wat is scheefgegroeid? Zou men dit als uitgangspunt nemen, dan kwam men bij een wel heel merkwaardige Grondwet terecht. De heer Brinkhorst (D'66): Het gaat mij om het volgende. In de Grondwet in het begin van de 19e eeuw hebben wij, als reactie op de autonomie van de gewesten, een aantal waarborgen voor de eenheid van de Nederlandse staat tegenover die gewesten ingebouwd. Ik heb hierover in eerste termijn gesproken. Ik meen dat dit ook ons gemeenschappelijk uitgangspunt is. Die gemeenschappelijke eenheid is zodanig verankerd en heeft zodanig geleid tot een geleidelijke versterking van de staat dat nu, 100 tot 150 jaar later, de behoefte ontstaat, de positie van die lagere corporaties te versterken. In die zin spreek ik van een correctie, omdat ik uitga van de constatering dat de bestaande wetgeving en de bestaande Grondwet ook niet in staat zijn geweest, de tendens tot verdergaande centralisatie tegen te gaan. Ik kom op een ander argument van de Minister, waarmee hij zegt dat men met andere beginselen zou moeten werken en dat onze Grondwet toch betrekkelijk weinig beginselen kent. Ik houd hem voor dat ik niet goed het onderscheid zie dat bestaat tussen het voorstel dat ik heb gedaan en een aantal wijzigingen met betrekking tot de sociale grondrechten die met grote meerderheid en zonder hoofdelijke stemming in deze Kamer zijn ingevoerd. Ik denk hierbij aan artikel 1.18, waarin staat: 'Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid'; ik denk aan artikel 1.19: 'De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van de zorg der overheid'; aan artikel 1.20: 'De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en de verbetering van het leefmilieu', en aan artikel 1.21: 'De overheid treft maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid.'. Dit zijn allemaal bepalingen die een algemene oriëntatie geven en die op zichzelf niet kunnen worden toegepast zonder nadere wetgeving. Datzelfde is het geval wat het decentralisatieartikel betreft zo als het door mij is voorgesteld. Het is om die reden dat ik in mijn tweede termijn nog nader op dit vraagstuk inga. Ik ben ervan overtuigd dat het van groot belang is dat deze discussie tussen de oppositie en de regeringspartijen over een dergelijk onderwerp, dat ons aan beide kanten van de Kamer gemeenschappelijk is, in een zo groot mogelijke openheid

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4124

Brinkhorst wordt gevoerd. Ik ben ervan overtuigd dat het een belangrijke steun in de rug zou zijn van de bestaande lagere rechtsgemeenschappen en dat ook ter zake grote waarde zal worden gehecht aan een versterking van de basis bij toekomstige wetgeving, waar het gaat om de handhaving van hun positie. Ik hoop zeer dat de Minister in twee-de termijn op deze argumenten -ik heb geprobeerd de zijne stap voor stap te volgen -wil reageren. Ik kom thans aan het onderwerp van de commissaris van de Koning. Daarover is uitvoerig door de heer Faber gesproken. Ik zal zijn vragen niet herhalen. Onze amendementen waren gelijkluidend. Ik zou alleen de vraag willen beantwoorden die de Minister in zijn reactie heeft gesteld, de vraag namelijk hoe degenen die een dergelijk amendement voorstellen de functie van commissaris van de Koning zien. Ik wil wat mij betreft uitdrukkelijk zeggen, dat ik de commissaris van de Koning zeker ook als rijksorgaan zie, maar ik deel niet de opvatting van de Minister dat dit ook per se in de grondwet tot uiting moet komen. Daarin verschillen wij van mening. De Minister heeft ook gezegd dat juridisch gesproken het ook niet noodzakelijk zou zijn de instructie van de commissaris van de Koning in de Grondwet te verankeren. Dat is naar ik meen in feite het uitgangspunt geweest. Hij heeft eraan toegevoegd dat de Grondwet niet alleen juridische zaken regelt. Het gaat in feite om -zo in-terpreteer ik hem -een politieke weerslag van het dualisme. Ik zie ook zeker de commissaris van de Koning als rijksorgaan, maar toch stel ik een duidelijk vraagteken bij de vraag, of men dan die functie zo uitdrukkelijk in de grondwet moet verankeren. Door de ontwikkelingen is de commissaris van de Koning de laatste decennia meer en meer een provinciaal orgaan geworden. Dit heeft mij ertoe geleid het voorstel te doen.

Minister Wiegel: Ik geloof dat de geachte afgevaardigde mijn betoog enigszins verkeerd heeft geïnterpreteerd. Ik heb de vrees geuit of, als de commissaris van de Koning uit de Grondwet zou verdwijnen als rijksorgaan, waarover een voorstel is ingediend, de commissaris van de Koning dan nog wel rijksorgaan kan blijven. Ik heb een andere toonzetting gekozen dan de heer Brinkhorst dacht. Ik heb echter van de heer Brinkhorst begre pen dat, ook als het betreffende artikel niet meer in de Grondwet zou staan, de commissaris van de Koning toch mede rijksorgaan kan zijn. De heer Brinkhorst (D'66): Dat is juist. Ik ben van mening dat de vraag van de Minister, of dat wel kan zonder dat het in de Grondwet is verankerd, positief moet worden beantwoord. Om die reden heb ik dan ook geen behoefte aan handhaving van de grondwettelijke bepaling. Ik erken dat hij mede, maar duidelijk afgeleid -ik meen dat in het interruptiedebat met de heer Faber het woord 'complementair' is gebruikt -rijksorgaan is, maar in eerste instantie provinciaal orgaan. Om die verschuiving van accenten ten opzichte van de bestaande situatie aan te geven, wat ook correspondeert met de realiteit, heb ik geen behoefte aan handhaving van het artikel 7.4. Ik geloof dat wij na de door de heer Van der Sanden gesproken woorden over de positie van de burgemeester en de commissaris van de Koning op de kwestie van de benoeming bij Koninklijk besluit niet meer uitvoerig behoeven in te gaan. Ik constateer alleen dat op dit punt duidelijk een grote kloof aanwezig is, die de twee zijden hier scheidt. Ik heb gehoopt door in eerste termijn aan te geven, dat ik het vraagstuk van de gekozen burgemeester zeer genuanceerd wil bekijken, de vrees weg te nemen waarop de heer Van der Sanden toch weer zo uitvoerig is teruggekomen. Het zij zo. Dit zal het onze fractie wel buitengewoon moeilijk maken. Wij zullen onze positie zeer zorgvuldig nader bezien. Wij wensen bepaald niet een ontwikkeling in een andere richting af te dwingen. Dat zouden wij ook niet kunnen. Het is wel de vraag of wij voor het gesproken machtswoord moeten bezwijken. Mijn fractie zal die vraag alsnog onder ogen moeten zien en ook moeten toetsen aan de vraag, of dit wetsontwerp leidt tot een werkelijke versterking van de decentralisatie. Het amendement van de heer Faber op artikel 7.9 spreekt ons zeer aan, omdat wij daarin een mogelijkheid zien de versterking van de lagerebestuurscorporaties verder gestalte te geven. Door aan te geven dat besluiten alleen dan aan voorafgaand toezicht kunnen worden onderworpen wanneer dit bij of krachtens wet geschiedt, wordt een kleine dam opgeworpen. Wij zullen dat amendement van harte steunen. Voorts wetsontwerp nr. 13991, de kwestie van het kiesrecht, waarop ik een amendement heb ingediend om de mogelijkheid open te laten ook aan buitenlanders voor provinciale staten het kiesrecht te geven. De reden daar-van is, dat mijn fractie ervan uitgaat dat de geslotenheid van de nationale staat langzamerhand moet worden doorbroken. Er moet worden gepoogd zoveel mogelijk gelijkberechtiging te geven aan niet-onderdanen met betrekking tot het kiesrecht. De exclusieve loyaliteit aan de staat is langzamerhand zowel door de ontwikkelingen in het Europese verband als in het bredere mondiale verband steeds meer een fictie geworden. Wij zouden op dat punt duidelijk een krachtige stap willen zetten. Het verschil met de Minister is, dat hij een bescheiden stapje wil doen. Hij wil zich op dit moment beperken tot de gemeenteraden. Ik heb overwogen te proberen aan het bezwaar tegemoet te komen met betrekking tot het verkiezen van Eerste-Kamerleden door mijn amendement alsnog aan te passen, maar heb daar in tweede termijn toch van afgezien. Zoals gezegd, wenst de Minister een bescheiden stapje, terwijl ik ervan uitga dat het in feite een uitzondering zou moeten zijn dat buitenlanders geen kiesrecht hebben. Dat is een zodanig verschil in benadering, dat een poging mijnerzijds om dat ene punt tot opheldering te brengen de Minister niet over de streep zou brengen. En dan is het maar beter dat wij over die scheidingslijn een duidelijke uitspraak van de Kamer krijgen. Nogmaals, ik ga er-van uit dat het een uitzondering zou moeten zijn dat buitenlanders geen kiesrecht hebben, beperkt tot Tweede Kamer en Eerste Kamer, terwijl de Minister zich wil beperken tot de gemeenteraden, orndat het om de lokale gemeenschap gaat. Een duidelijke uitspraak is voor de zuiverheid van de posities wellicht het beste. Ten slotte nog enkele opmerkingen aan het adres van de regeringscommissaris, die mij beantwoord heeft ten aanzien van het voorstel om alsnog het vernietigingsrecht in de wetsontwerpen nr. 13993 en 13994 uit de Grondwet te halen. De regeringscommissaris heeft erop gewezen dat dit vernietigingsrecht een ingrijpend karakter heeft. Dat is juist, maar ik neem aan dat dit altijd zo is geweest. Wat voor deze organen wordt neergelegd, is iets nieuws. Zowel voor de waterschappen als voor de openbare lichamen voor beroep en bedrijf wordt dit vernietigingsrecht voor het eerst in de Grondwet geïntroduceerd. Het is dus kennelijk een ontwikkeling die de afgelopen jaren door dat ingrijpende karakter niet noodzakelijk werd geacht. Het belangrijkste argument is de kwestie van de systematiek. De regeringscommissaris zegt: Als je het voor

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4125

Brinkhorst de provincies en de gemeenten regelt in hetzelfde hoofdstuk, behoor je dat ook voor de andere te doen. Dat is voor ons toch een minder sterk argument. Ik wijs de regeringscommissaris erop dat het vernietigingsrecht wat de provincies en de gemeenten betreft juist in beperkende zin is geformuleerd. Het gaat om een beperking ten opzichte van provinciën en gemeenten, alleen op grond van het recht en het algemeen belang. Ik zou mij kunnen voorstellen dat het onderscheid, gelegen in de algemene gebiedscorporaties, zoals provinciën en gemeenten, uiteindelijk tot een andere formulering zou leiden voor de functionele organen, die tenslotte aan een misschien in bepaalde opzichten directer toezicht onderworpen zouden kunnen zijn dan de provinciën en de gemeenten. Dat is voor mij een reden te meer om te zeggen: Laten wij het in dit geval aan de wetgever over laten, zoals trouwens ook in eerste aanleg door het vorige kabinet werd voorgesteld. Wij hebben een behoefte aan deze nota van wijzigingen. Het is om die reden dat ik mijn amendement op deze twee punten zou willen handhaven.

Het lid Kleisterlee neemt de Voorzittersstoel weer in. D De heer Van Rossum (SGP): Mijnheer de Voorzitter! Ik dank de bewindslieden en de regeringscommissaris voor hun uitvoerige beantwoording. Op een aantal punten stemmen wij gaarne in met hetgeen bij de beantwoording naar voren is gebracht, bij andere punten hebben wij onze twijfels, terwijl er ook punten zijn waarbij wij uiting moeten geven aan een tegengestelde mening. Op enkele punten hebben wij bepaald behoefte aan een nadere verduidelijking. Dat in de provincie de commissaris des Konings, zoals hij officieel in de Grondwet heet, naast zijn primaire provinciale verantwoordelijkheid ook een duidelijke rijkstaak heeft en dat dit ook in de Grondwet vast behoort te liggen, al is het slechts door het woordje 'voorts', heeft onze instemming. De amendementen die hierop betrekking hebben zullen, mede door de deugdelijke argumentatie van de Minister van Binnenlandse Zaken, door onze fractie worden afgewezen. Toch hebben wij in het verlengde daarvan wel een vraag. De Minister stelt dat als voor de rijksverantwoordelijkheid van de Commissaris van de Koningin in de grondwet geen basis te vinden zou zijn men dit niet in de Provinciewet kan regelen, vanwege a contrarioredeneringen. Dat klinkt ons wel overtuigend in de oren. Wanneer het echter over de openbare lichamen voor beroep en bedrijf gaat staat in de schriftelijke stukken -dat lonk ook door in de mondelinge behandeling -dat het verwijderen van artikel 7.12 vrijwel geen invloed zou hebben op het voortbestaan van deze bestaande lichamen. Is hier geen sprake van een tegenspraak in de redenering bij twee wetsontwerpen? Het antwoord betreffende de eigen huishouding van gemeenten en provincies heeft onze instemming. Wij zullen ons niet verzetten zodat de Minister, wat ons betreft, het betreffende amendement mag overnemen. Wat betreft de Commissaris des Konings in de provincie en de burgemeester in de gemeente houden wij ons aan hetgeen door onze fractie reeds vele malen is uitgesproken, namelijk dat de benoemingen door de Kroon moeten plaatshebben. Wij hebben geen behoefte aan een opening in de grondwet voor verkiezing van deze hoge functionarissen. Naast deze benoemde niet-leden van provinciale staten en gemeenteraden hebben wij weinig behoefte aan het bieden van openingen naar een mistig overgangsgebied tussen de benoemde en de gekozen vertegenwoordigers. Dat zou een verdere uitbreiding tot gevolg kunnen hebben. Zo'n gebied zou kunnen ontstaan als het mogelijk gemaakt wordt leden van gedeputeerde staten en wethouders te kiezen buiten de provinciale staten of buiten de gemeenteraden om. Zo'n opening wordt alleen gemotiveerd met in-terne fractiemoeilijkheden met betrekking tot de juiste man op de juiste stoel. Ik vind niet dat een grondwet er is om dit soort moeilijkheden op te lossen. Het gezag, ook dat wat vastligt in de grondwet, komt van boven. Daar zullen ook partijen en fracties zich naar moeten richten. Wij willen deze omkering van gezagsverhoudingen duidelijk afwijzen. Het vraagstuk van de afbakening van bevoegdheden tussen hogere en lagere overheden is, wat onze fractie betreft, onvoldoende uit de verf gekomen. Vanzelfsprekend hebben wij er begrip voor dat niet alles nauwkeurig in normen in de grondwet kan worden vastgelegd. Een zekere afgrenzing van de bevoegdheden tussen hogere en lagere overheden lijkt toch wel gewenst. De aantasting van de gemeentelijke autonomie, zoals die bij de behandeling van de Zondagswet is gebleken, leek ons een baken in zee om voor de toekomst zulke grensoverschrijdingen te voorkomen. Met het verlenen van stemrecht aan buitenlandse ingezetenen blijven wij wat moeilijkheden houden. Wij hebben dan ook niet zoveel behoefte aan deze opening in de grondwet. Het hangt natuurlijk sterk af van de invulling die later bij de gewone wet zal plaatshebben. Als het nu alleen gaat om mensen die zelf geen nationaliteit hebben -ik denk aan minderheidsgroepen als Molukkers en misschien Papoea's -dan hebben wij er niet zoveel moeite mee om die mensen, die in onze samenleving zitten en die elders niet terecht kunnen, wat te integreren in de gemeentelijke bestuurscolleges. Wij hebben echter wel moeite met buitenlandse arbeiders en dergelijke. Het amendement-Verbrugh spreekt ons dan ook zeer aan. Voor buitenlandse arbeiders verwijzen wij toch maar weer naar artikel 61 van de Gemeentewet en naar eventuele migrantenraden. Die functioneren weliswaar nog niet zo geweldig, maar het is ook maar een proef. In de toekomst zou dat allemaal wel beter kunnen. Aan de openbare lichamen voor beroep en bedrijf hebben wij nog steeds niet zo veel behoefte. Dan kom ik tot de Waterstaatsparagraaf. Tot mijn genoegen heb ik een zeer duidelijk betoog gehoord van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Hij heeft een historisch overzicht gegeven en duidelijk zijn standpunt ten opzichte van het hele waterstaatsgebeuren, zoals dat nu in de Grondwet zal worden geregeld, uiteengezet, grotendeels met mijn volledige instemming. Het heeft mij verbaasd dat hij de amendementen te dien opzichte, die eigenlijk helemaal in de lijn lagen van wat hij zelf betoogde, moest afwijzen. Ten aanzien van de bepalingen met betrekking tot het toezicht heeft zich gedurende de voorbereiding al een duidelijke ontwikkeling in gunstige zin voorgedaan, in eerste instantie bepalingen met betrekking tot opheffing, instelling en reglementering te zamen met bepalingen over toezicht in één artikel, in tweede instantie bij de eerste nota van wijzigingen splitsing tussen wat ik zou willen noemen de constituerende bepalingen in het eerste lid en het toezicht op de taakuitoefening door de waterschappen in het derde lid en in laatste instantie, bij de tweede nota van wijzigingen, splitsing van het begrip toezicht in provinciaal en overig toezicht. Deze ontwikkeling gaat in de juiste richting, maar er moet nog een stapje bij.

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4126

De Minister gaat nu in op een mogelijke verduidelijking door toevoeging expliciet van het oppertoezicht. Dat heeft dan natuurlijk een eigen inhoud. Men kan nu wel zeggen dat dit onder het overig toezicht is begrepen, maar als ik het betoog van de Minister goed heb begrepen, dan bestaat het overig toezicht uit 95% oppertoezicht, en dan zou het wel eens kunnen zijn dat er ook nog overig toezicht is, waarvan hij ook een voorbeeld heeft genoemd. Als de verhouding is 95% oppertoezicht en dan nog wat, waarvoor ik toch wel een opening wil houden, noem het dan ook. Het toezicht op de waterschappen bestaat vanouds namelijk uit twee elementen: het directe toezicht van de provincies en het oppertoezicht van de Kroon. Dat hangt samen met de essentiële, soms zelfs nationale belangen die bij de taakuitoefening van de waterschappen heel duidelijk in het geding zijn. De nationale overheid heeft een duidelijke betrokkenheid bij de uitoefening van de functionele taken van de waterschappen. Het is immers duidelijk dat, nu zulke essentiële belangen opgedragen blijken te zijn aan de waterschappen, het oppertoezicht voor het goed functioneren van het geheel van de taakoefening door de waterschappen en het toezicht daarop onmisbaar is. Mijn fractie acht het een goede zaak, dat de Regering bij twee-de nota van wijzigingen tot uitdrukking heeft gebracht, dat het primaat voor het toezicht bij de provinciale besturen berust. Ik wil dat bij deze gelegenheid nog wel eens uitdrukkelijk herhalen. Het amendement dat ik onder nr. 14 heb ingediend, sluit daarbij geheel aan en laat dat in mijn ogen ook geheel intact. Ook kan mijn fractie zich ermee verenigen, dat de Grondwet de wetgever ruimte moet laten voor mogelijk wat marginale vormen van ander toezicht. Ook volg ik de Regering met het begrip 'overig toezicht'. Ik begrijp dan ook dat de betekenis van het betoog van de Minister van Verkeer en Waterstaat met betrekking tot 'overig toezicht', zoals dat in Zuid-Holland vroeger bestond bij het toezicht van de hoogheemraadschappen op inliggende polders juist is. Dat voorbeeld zal misschien in de toekomst nog wel eens kunnen voorkomen. Alleen het feit al dat dit het enige voorbeeld is toont aan, dat dit een bewijs is om het oppertoezicht nog meer expliciet te vermelden, zonder daarmee mogelijkheden voor 'overig toezicht' te blokkeren. Dat was mijn bedoeling niet.

Waar het mij wel om gaat, is dat de Regering in laatste instantie het begrip 'toezicht' heeft gesplitst in provinciaal en overig toezicht en in de memorie van toelichting opmerkt, dat onder 'overig toezicht' in het bijzonder het oppertoezicht van de Kroon wordt verstaan. Ik noemde dat al 95%. Dan moet het met de betekenis van oppertoezicht voor gedecentraliseerde taakuitoefening door de waterschappen in overeenstemming worden gebracht door dit niet alleen in de memorie van toelichting te noemen, maar ook tekstueel in de Grondwet zelf op te nemen. In dat licht ontgaat mij de betekenis van de stelling, dat mijn amendement de systematiek -de regeringscommissaris is daarop nogal uitvoerig ingegaan -die ook is gevolgd ten aanzien van gemeenten en provincies zou aantasten. De Regering heeft, overigens volledig met onze instemming, zelf die systematiek losgelaten door niet meer, zoals bij de gemeenten en de provincies, te spreken van toezicht, maar bij de waterschappen te spreken over provinciaal en overig toezicht, daarmee zelf te kennen gevend dat het toezicht op de waterschappen, dat zij nu eenmaal altijd heeft gehad en nog heeft, een andere inhoud heeft dan het toezicht op de provincies en de gemeenten. Om het wezenlijke van het toezicht op de waterschappen, dat het functioneren van de waterschappen betreft, gaat het hier nu juist. Dat was ook de bedoeling van mijn amendement. Het ontgaat mijn fractie dan ook ten enen male waarom de Regering aanleiding heeft gevonden zich zo negatief tegenover dit amendement op te stellen en het de Kamer te ontraden. Mijn fractie zou de Regering willen uitnodigen die afwijzing nog eens in heroverweging te nemen, in het licht van mijn nadere uiteenzetting. Ik ga er daarbij gaarne van uit dat wanneer er naar de mening van de Regering sprake zou zijn van een minder gelukkige redactie daarvoor in gemeen overleg natuurlijk een oplossing te vinden is. Ik hoop dat de Regering daarbij in aanmerking wil nemen, dat het onderhavige discussiepunt pas in laatste instantie is opgekomen, door de tweede nota van wijziging, waarover geen nadere schriftelijke gedachtenwisseling meer kan plaatshebben. U zult begrijpen mijnheer de Voorzitter dat ik behoefte heb, het amendement op stuk nr. 14 te handhaven. Ik kom dan op mijn amendement op stuk nr. 15, dat ook in het bijzonder door de regeringscommissaris is ontraden. Het betreft de bevoegdheden alles te doen bij wet of bij door de wet te bepalen omstandigheden. Men vond deze redactie kennelijk wat ongelukkig. De Minister is daarop ook ingegaan. Het kan nodig zijn een interprovinciaal waterschap op te richten. Die komen wel voor: Rijnland, Amstelland en een aantal in het noorden. Het reglement wordt dan vastgesteld door de Kroon. Er komt een delegatie naar de provincie. Ik noem dat een omstandigheid die men bij wet duidelijk kan regelen. Het amendement staat dat helemaal niet in de weg. Als er onduidelijkheid over zou kunnen ontstaan -ik begrijp uit de reactie van de Minister en de regeringscommissaris dat die onduidelijkheid zou kunnen ontstaan -dan wil ik niet voor mijn verantwoording nemen dat er onduidelijke dingen in de grondwet zouden staan. Het lijkt mij daarom gewenst amendement nr. 15 in te trekken. Ik verdedig dan echter met des te meer klem de handhaving van nr. 14, om de trits bestuur, toezicht en oppertoezichtte handhaven.

De Voorzitter: Aangezien het amendement van de heer Van Rossum (13993, nr. 15) is ingetrokken, maakt het geen onderwerp van beraadslaging meer uit.

De heer Van Rossum (SGP): Mijnheer de Voorzitter! Ik heb de regeringscommissaris dank te zeggen voor de aandacht die hij heeft besteed aan de ongereglementeerde waterschappen. Die waren in de stukken sterk onderbelicht. Zijn duidelijke betoog hier heeft sterk verhelderend gewerkt. Voor de toekomst ligt duidelijk in de Handelingen vast dat ook dit soort lichamen een plaats hebben, zonder dat dit in de Grondwet geregeld moet worden. Dat mag natuurlijk niet tot onduidelijkheden leiden. Het beroep dat ingevolge artikel 22 van de Waterstaatswet kon worden gedaan in verband met strijd met de wet of het algemeen belang wordt natuurlijk gehandhaafd. Er wordt in de Grondwet een opening gemaakt om het ruimer te stellen. Ik heb tegen een iets ruimere formulering niet zoveel bezwaren en ik wacht dan ook de organieke wetten die hierop slaan, met belangstelling af. Daar zijn we dan uiteindelijk zelf bij. Ik blijf dus de nadruk leggen op het oppertoezicht. Ten aanzien van de buitenlanders heb ik nog een vraag gesteld aan de Minister van Binnenlandse Zaken. Als

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4127

• - 

  i'

/

in een gemeente de buitenlanders stemrecht krijgen, hoe gaat het dan met de mensen met een tweede woning. Op die vraag heb ik nog geen antwoord gehad, maar dat komt waarschijnlijk in tweede instantie. Minister Wiegel: Ik durfde er haast niet op te antwoorden, omdat ik dan misschien te veel aan mijn eigen belangen zou denken. D De heei Stoffelen (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Onze dank aan de bewindslieden voor hun duidelijke beantwoording. Een zo mogelijk nog grotere dank aan de regeringscommissaris voor zijn bijzonder belangwekkende, buitengewoon heldere uiteenzetting. Ter wille van de systematiek en de aanhoorbaarheid van mijn betoog eerst een korte opmerking over wetsontwerp 13994 en wel over de Sociaal-Economische Raad. Daarna zal ik uitsluitend spreken over wetsontwerp 13990. Ook wij hebben overwogen, of het wenselijk zou zijn, in het kader van dit hoofdstuk melding te maken van de Sociaal-Economische Raad. Wij konden ons vinden in het oordeel van de Raad van State, dat het niet verstandig zou zijn, hiervan afzonderlijk melding te maken in dit hoofdstuk. Wij hebben dan ook met instemming kennis genomen van het antwoord van de Regering, dat 7.12 voor de helft grondslag biedt aan de positie van de SER en dat overigens in het kader van hoofdstuk 4 aandacht kan worden besteed aan de betekenis van de SER als advieslichaam. Vervolgens wetsontwerp 13990. Zeer nadrukkelijk hebben wij in eerste instantie aangegeven, aan welke maatstaven wij grondwetsherziening in het algemeen, dus ook dit hoofdstuk, willen toetsen. Ik herhaal dit, omdat dit voor ons ook de maatstaf is en zal zijn bij de beoordeling van wijzigingsvoorstellen en bij ons oordeel over het geheel. De eerste maatstaf was zeer nadrukkelijk dat de Grondwet de essentiële trekken, de hoofdstructuur van onze staatsinrichting, in dit geval wat de provincies en de gemeenten betreft, moet weergeven. In de tweede plaats moet de Grondwet aansluiten op de hedendaagse veranderlijkheid van maatschappelijke verhoudingen en opvattingen, met andere woorden: de Grondwet mag ontwikkelingen niet blokkeren. In de der-de plaats: vereenvoudiging en verduidelijking. Alleen wanneer toepassing van die maatstaven leidt tot een tekst die duidelijk beter is dan de huidige, verdient het aanbeveling, die tekst te verkiezen. Tot welke conclusies leidt dit? Er ligt eengewijzigd amendement-Brinkhorst betreffende artikel 7.0. In eerste instantie waren wij het eens met de toen al te bespeuren bedoeling om er sterk de nadruk op te leggen dat in dit hoofdstuk, ook al zijn er tal van beginselen die gelden ten aanzien van de in-richting, de territoriale decentralisatie het wezenskenmerk is en dat het daarom buitengewoon verstandig zou zijn, er nog eens de nadruk op te leggen, mits er geen onduidelijkheid zou zijn over de aard van de decentralisatie. Vandaar de discussie over de vraag, of alleen de territoriale decentralisatie wordt bedoeld of ook de functionele. Na de wijziging van het amendement staan wij bepaald niet onwelwillend tegenover deze tekst. Uiteraard afhankelijk van de nadere reactie van de Regering kunnen wij het amendement met een duidelijke mate van instemming bekijken. Ik kom vervolgens aan de vraag op welke wijze men het beste de essentië-le kenmerken van provincies en gemeenten in de Grondwet zou kunnen vastleggen. Ook hiervoor is belangwekkend (het kan ons helpen bij onze uiteindelijke standpuntbepaling) dat ook de Regering nog eens heeft gezegd, dat het niet in de bedoeling van de Regering ligt de grondwettelijke positie van gemeenten en provincies te wijzigen. Daarmee zijn wij het eens. Dit kan ook een troostrijke gedachte zijn in die moeilijke totaalafweging, wat betreft de vraag of het wel of niet verantwoord is de huidige grondwetstekst te verkiezen. Wij zijn het erover eens, dat in beide gevallen de grondwettelijke positie dezelfde blijft. Immers, zij wordt niet gewijzigd. Er is dus nauwelijks reden tot wijziging van die tekst. Die wijziging heeft alleen zin als de tekst vervangen wordt door een betere. Vandaar ook, dat wij bezwaren hebben kenbaar gemaakt tegen de goedbedoelde nota van wijzigingen waarin de term 'openbare belangen' is ingevoerd. In eerste termijn heb ik al laten blijken dat wij bepaald niet de schoonheidsprijs zouden willen verlenen aan die omschrijving, sterker nog dat wij er ernstige moeilijkheden mee hebben, al was het alleen al omdat het aantal malen dat wij hebben gediscussieerd over de exacte begrenzing van begrippen als 'openbaar belang' zo groot is dat ik nauwelijks geneigd ben er nog een keer op terug te komen. In elk geval is het mijns inziens een onderscheiding die geen enkele onderscheidende betekenis heeft, althans nauwelijks. De vraag is dus op welke wijze een tekst kan worden gevonden die beter is dan de huidige grondwetstekst. Ik kon mij beter vinden in een omschrijving van de Minister en minder in die van de regeringscommissaris. De Minister achtte onze keuze voor de tekst van de Staatscommissie-Cals/Donner een kernachtige, misschien zelfs te kernachtig, zo zei hij. Dat is iets anders dan een overbodige tekst, zoals de regeringscommissaris hem zag. Dit lijkt

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4128

Stoffelen mij niet geheel juist. Kernachtig is die tekst zeker. Dit is ook precies de bedoeling: kort, kernachtig en duidelijk wordt hiermee weergegeven waarover wij het hebben, namelijk dat provincies en gemeenten gebiedscorporaties zijn, hetgeen inhoudt dat zij een integraal takenpakket vervullen waar-van op voorhand niets is uitgezonderd. Daarom hebben wij een stellige voorkeur voor die tekst. Daarom heb ik in eerste termijn nadrukkelijk gepoogd de discussie wat verderte brengen door in te gaan op de tegenargumenten die in de schriftelijke stukken al naar voren zijn gekomen. Daarbij heb ik geprobeerd aan te tonen dat de tegenargumenten geen hout snijden omdat uiteraard een gemeente bij voorbeeld ook gronden kan bezitten, net als een particulier, ook net als een particulier aan anderen diensten kan verlenen en daarvoor een tegenprestatie verwacht en mag verwachten, hetgeen echter niet kenmerkend is voor gemeenten en provincies. Vervolgens heb ik gewezen op de jurisprudentie van de Kroon ten aanzien van de vraag ofwel of niet vernietiging behoefden besluiten van gemeenteraden tot het geven van financiële steun aan derdewereldlanden, bij voorbeeld in het kader van ontwikkelingssamenwerking. Er zijn meer voorbeelden. Wat mij in die uitspraken opvalt, is dat, als er een relatie is tot de gemeente, het territoir en de mensen die daar wonen of hun activiteiten, dan uitgesproken werd dat er geen reden voor vernietiging bestond. Met andere woorden: een bevestiging van de wijsheid, ook in dit opzicht, van de Staatsconv missie-Cals/Donner in haar keuze voor de tekst die wij hebben overgenomen. Uit het voorgaande vloeit voort, dat wij ook de term 'huishouding' verkiezen boven 'openbare belangen', als ik een kleine hint mag geven met betrekking tot het amendement van collega Faber. Men kan zich ook dan afvragen of niet de huidige tekst van de Grondwet nog beter is dan de tekst zoals die door collega Faber is voorgesteld. Bij mijn eindconclusie kom ik hierop nog terug. Vervolgens kom ik op het op zichzelf sympathieke amendement van collega Faber inzake art. 7.2, lid 2: bij de wet of bij algemeen verbindend voorschrift krachter i de wet. Dit is een inperking van de mogelijkheid bij ministeriële verordening bindende voorschriften te geven aan gemeenten en provincies. De tegenwerping heeft enige indruk op ons gemaakt. Kan er dan ook een toelichting worden gegeven op de vraag of aanneming van het amendement, ervan uitgaande dat het hele voorstel aanvaard wordt, inderdaad betekent, dat bij voorbeeld de Wet op de ruimtelijke ordening ongrondwettig genoemd kan worden, omdat daarin een artikel staat inzake de aanwijzingsbevoegdheid, alsook de Algemene Bijstandswet, in verband met de mogelijkheid van een ministeriële aanwijzing aan het college van burgemeester en wethouders ten aanzien van de goede uitvoering van die wet? Mocht het antwoord zijn, dat die dan ongrondwettig zijn, dan is de vraag, of dit zo'n wezenlijk tegenargument is, dat daarom de tekst van het amendement onwenselijk zou zijn, omdat 'voor de Grondwet' helemaal kracht zou krijgen en bepaald een mogelijkheid is om wetten te wijzigen. Immers, anders zou het ook betekenen, dat de Grondwet zich altijd aan wetten moet houden, omdat, als een Grondwet enige vernieuwing wil brengen, dus als wetten aangepast zouden moeten worden, altijd tegengevoerd kan worden: dat kan niet, want dat maakt die en die wet ongrondwettig, dus... Ten aanzien van dat 'dus' hebben wij nog wat vragen. Wij vragen dus nadrukkelijk om een nadere reactie ten aanzien van dit voorstel. Dan kom ik te spreken over de binnengemeentelijke decentralisatie. In eerste instantie heb ik al gezegd, dat wij het van ganser harte eens zijn met de opstelling van de Regering, van de opeenvolgende kabinetten, dat uiteraard, normaal gesproken, het opleggen, althans het bij wet regelen van binnengemeentelijke decentralisatie zal geschieden bij herindelingswetten. Het gaat dan verder om twee vragen. Allereerst, of wij met ons allen, althans tweederde van ons, de zekerheid hebben, dat er nooit en te nimmer een situatie kan ontstaan die het, anders dan bij herindelingswet, in een wet regelen van binnengemeentelijke decentralisatie wenselijk maakt. Dat is het punt waarom het gaat. Ik heb werkelijk bewondering voor iedereen die met grote stelligheid kan zeggen: ja, die zekerheid hebben wij. Hiervan wil ik enige voorbeelden geven. Sinds jaar en dag in deze functie en in vorige, als stafmedewerker van de Wiardi Beckmanstichting, heb ik op tal van manieren de opsplitsing bepleit, althans een vrij vergaande vorm van binnengemeentelijke decentralisatie van de allergrootste gemeenten. Ik kan mij zeer wel voorstellen, dat bij voorbeeld een gemeenteraad van een zeer grote gemeente nadrukkelijk vraagt om een wet, waarin de structuur wordt vastgelegd die men ter plekke verkiest, in die zin dat er ook helemaal geen sprake is van het 'opleggen', zoals bij voorbeeld de grootste gemeenten al in het verleden gevraagd hebben om een apart wettelijk statuut, een wettelijke structuur, voor de grootste gemeenten. De conclusie, dat aanvaarding van de grondwettelijke tekst, althans het voorstel, betekent dat er dus opgelegd wordt, is een te snelle en naar mijn mening niet juiste.

De heer Faber (CDA): Het kan nu toch? Waarom is er de behoefte aan die wet? Elke gemeente kan op dit moment toch maatregelen nemen ten behoeve van binnengemeentelijke decentralisatie?

De heer Stoffelen (PvdA): Zeker. Er is de behoefte om een grondwettelijke barrière uit de weg te ruimen, namelijk in die gevallen waarover wij het al eens zijn, dus bij gemeentelijke herindelingen in uitzonderingssituaties. Laat daarover ook wat mij betreft geen misverstand zijn! Op een gegeven moment kan je als wetgever besluiten, dat het wenselijk kan zijn, dat in een wet vast te leggen voor een nieuw te vormen gemeente, ook al is een thans bestaande gemeente daarmee niet zo gelukkig maar andere samen te voegen gemeenten wel. Waarom het gaat, is, of wij onszelf als wetgever deze mogelijkheid willen ontnemen, bij voorbeeld in het kader van de wetgeving inzake de reorganisatie van het binnenlands bestuur, om maar eens wat anders te noemen. Ik ben niet in staat, dat allemaal te overzien. Ik zou het erg onjuist vinden, als wij als Kamer onszelf de mogelijkheid ontnamen, in een wet die binnengemeentelijke decentralisatie vast te leggen. Het is niettemin een theoretisch voorbeeld. Het kan echter duidelijk een betekenis hebben. Als iets bij wet wordt geregeld, kan daaruit niet worden afgeleid dat het een kwestie van opleggen is. Ik herinner mij een wetgeving, losvan de uiteindelijke vorm, voor de agglomeratie Eindhoven waarbij één regio uitdrukkelijk vroeg om het vastleggen van een door een regio, eventueel een gemeente, gewenste structuur in een wet. Daarom ben ik geenszins overtuigd door de zojuist gevoerde argumentatie. Vandaar dat ik er uitdrukkelijk aan hecht, ook om een artikelsgewijze behandeling wat dit betreft onnodig te maken, aan te geven waarom wij ons konden en kunnen vinden in de opstelling van de Regering.

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4129

De heer Faber (CDA): De heer Stoffelen zegt dat er gemeenten zijn die behoefte hebben aan een wet. Wat moet er dan in die wet staan? Ik begrijp dat niet. De gemeenten kunnen op het ogenblik binnen de gemeente zoveel decentraliseren als zij willen. De heer Stoffelen (PvdA): Als de gemeenteraad het nu wil, wie ben ik dan of wie bent u dan, mijnheer Faber, om te zeggen dat die gemeenteraad niet het verlangen mag uiten dat dit wordt vastgelegd in een wet?

De heer Faber (CDA): Wat moet worden vastgelegd in een wet? Ik begrijp het niet.

De heer Stoffelen (PvdA): U begrijpt het heel goed. De heer Faber (CDA): Nee. Wij hebben het over binnengemeentelijke decentralisatie. Als de gemeenten dan behoefte hebben aan één of andere wet, wat moet er dan in staan? Op dit moment hebben zij een titel -er staat een artikel in de Gemeentewet" om dit te doen.

De heer Stoffelen (PvdA): Ik kan mij heel goed voorstellen dat een gemeenteraad bij voorbeeld, omdat hij de bepalingen in de Gemeentewet in één opzicht te beperkt vindt, zegt dat hij in een concrete situatie een ruimere mogelijkheid wil. Dat vind ik niet alleen volstrekt respectabel, maar ik vind ook dat de wetgever goede gronden moet hebben om te zeggen dat de gemeenteraad het wel wil, maar dat de wetgever zich zelf door middel van een grondwettelijke tekst de mogelijkheid heeft ontnomen de gemeenten hun zin te geven.

De heer Faber (CDA): In welk opzicht is de Gemeentewet dan te beperkt? De heer Stoffelen (PvdA): U weet dat ook de mogelijkheden van de Gemeentewet vrij ruim zijn, maar dat zij niet onbeperkt zijn.

De heer Faber (CDA): Waar liggen dan de grenzen? De heer Stoffelen (PvdA): U draait de zaak om. Het gaat erom dat u de zekerheid heeft dat ten eerste een gemeenteraad... De heer Faber (CDA): Dit is een ander verhaal. De heer Stoffelen (PvdA): Ja zeker, daar waren wij het al over eens. Dan naderen wij elkaar. De heer Faber (CDA): Geen sprake van. Ik ga in op een opmerking van u dat de gemeenten behoefte kunnen hebben aan een wet omdat zij binnen hun gemeente willen decentraliseren. Dan vraag ik waarom dat moet. Zijn er knellende banden in de Gemeentewet?

De heer Stoffelen (PvdA): Ik verwijs u naar de discussie van met name de politieke partijen in Amsterdam. Hier zijn tal van modaliteiten van binnengemeentelijke decentralisatie in studie. Ik acht het zeer wel mogelijk dat één van die modaliteiten het midden zou houden tussen een wijkraad, in de zin van de huidige Gemeentewet, of, het andere uiterste, de gemeente opgedeeld in volkomen zelfstandige gemeenten. De vraag is of wij met absolute zekerheid weten dat dit niet naar voren komt, dus of wij ons de mogelijkheid willen ontnemen in zo'n situatie daarop in te gaan.

De heer Faber (CDA): Welke plus moet die wet, die u in uw hoofd heeft, nu geven aan die gemeenten? De heer Stoffelen (PvdA): Allereerst het respecteren van het oordeel van die gemeenten. U had er bezwaar tegen dat er opgelegd zou worden. Ik geef u het spiegelbeeld. Als nu de gemeente het wil, waarom geldt dan alleen dat wij... Ik begrijp u gewoon niet.

De heer Faber (CDA): Ik ga uit van volwassen gemeentebesturen. Die willen decentraliseren. Dan zeg ik dat op dit moment de Gemeentewet alle mogelijkheden biedt om dat te doen. Dan begrijp ik werkelijk niet waarin die beperkingen zitten. Dat vraag ik dan nu. Wat staat de gemeentebesturen, die u op het oog heeft, in de weg om binnengemeentelijke decentralisatie toe te passen? De heer Stoffelen (PvdA): Wij zijn het erover eens dat de Gemeentewet geen onbeperkte mogelijkheden biedt. De heer Faber (CDA): Daar ben ik het niet mee eens. Ik vraag waar die beperkingen dan liggen. Dat is een hele simpele vraag. Dan weten wij waarover wij spreken.

De heer Stoffelen (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Bij voorbeeld in de toedeling van bevoegdheden. Wanneer bestuursbevoegdheden worden opgenomen moet een lid van het college, althans een lid van de raad, daarin zitting hebben. Het is denkbaar -dat is volstrekt theoretisch -dat men zegt dat men dat niet wil. Er zijn ook beperkingen in de financiële sfeer ten aanzien van de bevoegdheden die bij voorbeeld aan een wijkraad kunnen worden overgedragen.

De heer Faber (CDA): Akkoord. Dat zijn een paar voorbeelden. Ik kan die echter niet geheel op hun waarde schatten. Het gevolg is dan evenwel dat de Gemeentewet moet worden veranderd opdat punt. De heer Stoffelen (PvdA): Dit is een schoolvoorbeeld van de manier waarop iets dat buitengewoon simpel is, razend ingewikkeld gemaakt kan worden. Als de heer Faber daaraan behoefte heeft, hij ga gerust zijn gang; ik doe niet mee.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik meende van de heer Stoffelen te horen dat een van de mogelijkheden die hij zag voor binnengemeentelijke decentralisatie -in het bijzonder voor Amsterdam -was de problematiek van de opdeling in verschillende delen. Als men daarvan echt zelfstandige delen maakt, lijkt mij dat leiden tot een wetsontwerp voor de gemeentelijke herindeling van het gebied Amsterdam. Dat valt dus buiten binnengemeentelijke decentralisatie.

De heer Stoffelen (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Om die reden heb ik ook duidelijk gesproken over vormen van binnengemeentelijke decentralisatie die het midden houden tussen -uiteraard -de opsplitsing in volledig zelfstandige gemeenten of het instellen van wijkraden. Ik herhaal dat nog eens, want als het zo simpel zou zijn dat het alleen de volledige opsplitsing zou betreffen, behoeven wij niet over de grenzen te twisten. Het volgende punt betreft de positie van de Commissaris van de Koningin als rijksorgaan. Ter wille van de tijd zal ik hierover zeer kort zijn. Wij hadden en hebben hiervoor twee argumenten. Op zich zelf hebben wij een voorkeur voor een gekozen burgemeester en een gekozen Commissaris van de Koningin daarover willen wij echter spreken bij de wetgeving en niet bij de grondwetgeving. Daarmee is buitengewoon moeilijk te verenigen het optreden van de Commissaris van de Koningin -in dit geval -als rijksorgaan. Alleen al uit het oogpunt van logica en consistentie van onze stellingname vloeit hieruit voort dat het erg onverstandig en erg onjuist zou zijn, dat in de Grondwet te verhinderen en vast te leggen. Er is ook een tweede maatstaf. Men moet namelijk in de Grondwet alleen datgene vastleggen wat absoluut en wezenlijk noodzakelijk is. Anders gezegd: men moet alleen vastleggen waarvan men zeker weet dat de opvattingen daarover in de toekomst niet zullen veranderen.

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4130

Stoffelen Daaruit mag natuurlijk niet zonder meer de conclusie worden getrokken dat wij dus willen datbij wijze van spreken vanaf morgen -de Commissaris van de Koningin niet meer als rijksorgaan optreedt. Dat vloeit daaruit geenszins voort. Het betekent alleen dat wij het niet noodzakelijk vinden, het in de Grondwet vast te leggen. Het is iets anders als men dit in een wet vastlegt, want dat is uiteraard een mogelijkheid. Om die reden heb ik in een interruptie op het betoog van de Minister al geprobeerd, duidelijk te maken dat het op dit moment een feit is dat de Commissaris van de Koningin als rijksorgaan optreedt, daar waar hij de ambtsinstructie uitvoert. Normaal gesproken zie ik ook niet dat dit op korte termijn verandert. Ik heb er ook geen enkele behoefte aan, in deze concrete situatie te zeggen dat dit zou moeten veranderen. Het is dus de vraag of het mogelijk is, dit in een wettelijke regeling op te nemen. Dat is natuurlijk mogelijk, want er is geen beperking voor de wetgever, het op deze manier te stellen. Om die reden hebben wij dat al in eerste instantie bepleit en daarom zal ik mij ter wille van de tijd beperken tot een drietal vragen. ledere keer komt de vraag naar voren of nog eens nader uiteengezet kan worden waarom het geven van die aanwijzingen niet net zo goed zou kunnen bij medebewind -of via medebewind -als bij aanwijzingen aan een rijksorgaan, wanneer wij het er tegelijkertijd over eens zijn dat het feitelijk alleen gaat om de uitvoering van een ambtsinstructie. De tweede vraag luidt als volgt: waarom zou de redenering -van het grote verschil dat er dan is -wel opgaan bij dit onderwerp en niet bij al die andere onderwerpen waarbij gemeenten er terecht op wijzen dat zij constant in de tang worden genomen, omdat werkelijk tot in de kleinste bijzonderheden en details via medebewind zaken worden vastgelegd? Moeten zij troost putten uit de gedachte dat het altijd nog erger kon? Ik begrijp werkelijk niet hoe men kan zeggen dat men via rijksorganen aanwijzingen kan geven, omdat dat kennelijk via medebewind niet zou kunnen. Ik zou bijna zeggen: was het maar waar, dan behoefden wij niet zoveel te spreken over de noodzaak tot decentralisatie. De derde vraag is of kan worden aangegeven waarom, als iets niet in de Grondwet staat, a contrario hieruit mag en moet worden afgeleid dat de wetgever het niet mag regelen. Waaruit vloeit de beperking aan de wetgever in formele zin voort, in een wet vast te leggen wat hij wil vastleggen, aangenomen dat de Grondwet het niet verbiedt? Wij hebben met belangstelling en sympathie kennis genomen van het zoeven door collega Faber ingediende amendement, die deze redenering in feite beknopt weergeeft. Ik neig ertoe, volledig met het amendement in te stemmen. Ook hebben wij duidelijke sympathie voor het amendement-Faber op artikel 7.9, betreffende voorafgaand toezicht op besluiten van provincies en gemeentebesturen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen. Wij zullen het niet bestrijden en hebben er geen problemen mee, wat ons tot overneming ervan leidt. Wij hebben in eerste instantie geprobeerd, duidelijk te maken -kennelijk is dit niet voor iedereen gelukt -dat wij in deze discussie niet spreken over de vraag of wij in het kader van de Grondwet voor of tegen de gekozen of benoemde burgemeester en Commissaris van de Koning zijn. Wèl spreken wij erover aan welke regels, maatstaven of code naar ons gevoel een grondwetgever zich dient te houden. Een Grondwet dient niet maatschappelijke ontwikkelingen te blokkeren en dient niet zo conserverend te werken dat een duidelijk te constateren ontwikkeling onmogelijk wordt gemaakt. Verder dient een grondwetgever zich te realiseren -dit geldt voor ieder kamerlid, tot welke politieke partij hij ook behoort -dat het de bedoeling is dat in de Grondwet slechts datgene wordt opgenomen wat de instemming heeft van een meerderheid van tweederde deel van de Kamer. Niemand betwist uiteraard de wettigheid van de opstelling van CDA en VVD, te zeggen dat zij een bepaald standpunt hebben. Het gaat erom of men wil proberen door middel van de enkelvoudige meerderheid in eerste lezing de zaak voor toekomende generaties te blokkeren ofwel onmogelijk te maken dat de kiezers bij volgende verkiezingen de Kamer zodanig verkiezen dat de meerderheid van dat moment deze zaak bij gewone wet vastlegt. Wil men dus proberen kiezersuitspraken te verhinderen die theoretisch zeer wel denkbaar zijn? Ik meen dat ook anderen in de Kamer het hiermee eens zijn. Dat men dit wil proberen, achten wij buitengewoon verwerpelijk, zoals het even verwerpelijk is in het algemeen, als een krappe meerderheid aan een minderheid die bijna meerderheid is, haar wil probeert op te leggen.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): U moet dan maar de Grondwet wijzigen of afschaffen of het aanbrengen van grondwetswijzigingen met gekwalificeerde meerderheid afschaffen. Zolang het systeem er is, is het volstrekt wettig dat het wordt toegepast. Ik kan mij voorstellen dat u op politieke gronden zegt dat het standpunt van andere politieke partijen verwerpelijk is. Dat zij gebruik maken van de mogelijkheden die de Grondwet biedt, kan echter niet verwerpelijk zijn.

De heer Stoffelen (PvdA): Ik herhaal graag dat niemand stelt dat uw standpuntbepaling niet legitiem is. Ik merk nogmaals op dat het erom gaat dat een meerderheid door middel van het vastleggen van een wijziging in eerste lezing kan proberen, haar wil op te leggen aan een minderheid. Aldus wordt de situatie gecreëerd waarin wij nu in feite al zitten en waarin wij voor de afweging worden geplaatst of het totaalresultaat -niet afhankelijk van één amendement -wel of niet zodanig is dat het te verkiezen valt boven de huidige Grondwet. Uiteraard zullen wij, als het even kan, onze stem geven aan een voorstel tot grondwetsherziening. Laat daarover geen enkel misverstand bestaan. Vandaar ook dat ik heb gezegd, vurig te hopen dat dit ons mogelijk zal zijn. Dit heb ik niet gezegd als dreigement maar alleen als uiting van onze neiging, het totaal te waarderen en het te stellen tegenover de huidige tekst. Ik heb onze bezorgdheid hierin tot uitdrukking willen brengen voor het feit dat, zoals de voorstellen er thans liggen, de kans bestaat dat wij ons werkelijk genoopt zouden voelen iets te doen waarin wij op zichzelf helemaal geen zin hebben maar waartoe wij ons uit een oogpunt van diezelfde systematiek van grondwetgeving gedwongen voelen: wij zouden een conclusie kunnen trekken, leidend tot verwerping van de voorstellen.

DeheerVanderSanden (CDA): Ik heb de heer Stoffelen goed begrepen, zowel eerder als nu. In de discussie die wij voeren, zitten politieke strijdvragen. Zij worden opgelost door uitspraken van deze Kamer. Daarover zijn wij het kennelijk niet eens. De heer Stoffelen vraagt om een visie die bij een gedeelte van de Kamer leeft. Op zichzelf is het niet zo belangrijk, hoe groot dat gedeelte is. Ik spreek niet over de helft of over een tweederdemeerderheid. Het is de vraag, of die visie zou moeten worden prijsgegeven op het ogenblik dat die politieke strijdvraag in discussie is en derhalve ter beslissing van de Kamer komt.

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4131

Stoffelen De heer Stoffelen (PvdA): Wij spreken natuurlijk niet over een normale politieke strijdvraag maar over de Grondwet. Wij hebben nogmaals gezegd, er-van uit te gaan dat de Grondwet moet weergeven wat een 'beduidende' -niet een enkelvoudige -meerderheid is. Niet voor niets bestaat die eis van een tweederdemeerderheid, namelijk om te voorkomen dat minderheden, welke dan ook en over welk onderwerp dan ook, zouden worden platgedrukt. Dat is hier aan de orde.

De heer Van der Sanden (CDA): Ak-koord. Men kan dit echter ook omdraaien. Is een enkelvoudige meerderheid aanwezig bij de beslissing over een dergelijk politiek strijdpunt, dan wordt derhalve ten gunste van die meerderheid beslist. Stel nu dat de meerderheid op de suggestie van de heer Stoffelen zou ingaan en bij de enkelvoudige stemming zijn amendement zou steunen, waardoor de eis van een tweederdemeerderheid zou worden ingevoerd, maar dat de nieuwgekozen Kamer zei, dit politieke strijdpunt, dat nog levensgroot overeind staat, in tweede lezing niet te willen steunen. Dan zou de heer Stoffelen nog veel verder van huis zijn. Dit is de omgekeerde redenering van datgene wat hij ons voorhoudt.

De heer Stoffelen (PvdA): Men zou het verwijt kunnen maken -zoals naar ik meen in de politieke discussie van een recent verleden wel eens is gedaan -dat een meerderheid de grenzen van de gangbare regels overschrijdt als die krappe meerderheid probeerde, een minderheid in de hoek te drukken. Ik gebruikte mijn voorbeeld in de illusie dat de heer Van der Sanden daarvoor vanuit een recent politiek verleden enig begrip zou kunnen hebben. Vandaar ook dat ik hoop dat hij begrijpt dat wij dit verwerpelijk vinden. ' Koekjes van eigen deeg' zou ik het noemen als ik onaardig wilde zijn. Dat wil ik echter niet zijn. Wij vinden het inderdaad buitengewoon verwerpelijk wanneer een krappe meerderheid niet alleen probeert, op een moment van onderhandelingen zijn gelijk binnen te halen maar dat ook probeert te doen voor een lange reeks van jaren, in die zin dat men -bij een dergelijke redenering -zou kunnen verlangen naar de tienvoudige omvang van de Grondwet. Het is een heerlijk middel om zijn gelijk van dit moment, dat bijna uit de vingers glipt omdat de politieke verhoudingen in dit land aan het veranderen zijn lekker in de Grondwet vast te leggen, waarmee men in ieder geval voorkomt dat de kiezers bij komende verkiezingen iets te vertellen zullen hebben. Ik ben daar niet voor. Dan kom ik op de vraag die aan de orde is, namelijk of het amendement van collega Faber enig verschil uitmaakt ten aanzien van het voorzitterschap. Deze vraag is eerder in discussie geweest in deze Kamer, bij het initiatiefvoorstel-Van Thijn-Franssen over de aanbeveling voor de burgemeester en de commissaris. Toen al is gezegd dat het slechts theoretisch, maar niettemin denkbaar is de twee functies te splitsen. Dat is de eerste opmerking. De tweede opmerking is dat, als men dat doet en als men wil kiezen, de voorzittersfunctie belangrijker is dan de burgemeestersfunctie. De huidige Grondwet noemt alleen de voorzitter, niet de burgemeester. Het voorstel noemt het burgemeesterschap, niet het voorzitterschap. In het kader van de onderscheiding van de twee functies is het voorzitterschap verreweg het belangrijkste. Heeft dat nu praktische betekenis? Nee, het heeft nu alleen theoretische betekenis. Is dat dan een dooie mus? Nee, omdat er al lang discussies gaande zijn en nog meer discussies zullen komen over een splitsing van de functie, zoals de burgemeester van een van de grote gemeenten in dit land al eens gedachten heeft geopperd over de wenselijkheid van meer burgemeesters. Het is ook zeer wel denkbaar dat men dat doet, zoals onze oud-collega de heer Van Mierlo al eerder in de Kamer heeft gesteld, en dat men inderdaad een splitsing aanbrengt in de twee functies. Als dan uitgerekend op dit voor ons buitengewoon vitale punt dat ook nog eens wordt vastgepind, dan wordt bij ons de neiging groter, de uitslag over alle amendementen overziende, een vergelijking te maken tussen het totaal resultaat van een nieuwe tekst en de huidige tekst, waarbij wij al geconstateerd hebben dat ook de huidige tekst probeert op dezelfde wijze de grondwettelijke positie van provincies en gemeenten weer te geven. Vandaar dat ik herhaal: de uitslag staat voor ons niet vast, maar ik hoop werkelijk -ik herhaal wat ik in het slot van mijn eerste instantie heb gezegd -dat het ons mogelijk wordt gemaakt onze stem aan het hele voorstel te geven.

De Voorzitter: Zoals het er nu uitziet, zullen de replieken tegen zevenen eindigen. Dit houdt in, dat de duplieken niet eerder dan dinsdag kunnen aanvangen en wel na de afhandeling van de wetsontwerpen Algemene bepalingen milieuhygiëne (14311 en 14312). De consequentie hiervan is dat de voor dinsdag geagendeerde beraadslaging over een verslag van een mondeling overleg over het Rijksinkoopbureau dan niet zal kunnen plaatsvinden. Zoals het zich thans laat aanzien, zullen de duplieken over de grondwetswijzigingen aanstaande dinsdag eerst in de namiddag en wellicht zelfs na de dinerpauze kunnen aanvangen. D DeheerPatijn (PvdA): Ik dank de Regering voor haar antwoord op vragen van vele kanten over het wetsontwerp regelende het kiesrecht voor buitenlanders bij gemeenteraadsverkiezingen. Ik vond de eerste termijn van de kant van de Regering zeer bevredigend. Ik dank haar daar ook zeer voor. Ik geloof dat wij met de Regering het belang van heel snelle wetgeving na aanvaarding van de grondwetswijzigingen zouden moeten benadrukken. Ik heb in eerste instantie gezegd dat van een grondwetswijziging, waarbij zo iets belangrijks als het verlenen van kiesrecht aan een grote groep nieuwe kiezers wordt geregeld, geen dooie mus kan worden gemaakt. Men moet het doen en vervolgens invoeren, zo snel mogelijk. De toezegging van de Minister dat hij de Kiesraad aan het werk zal zetten zodra de eerste lezing is voltooid, dus wanneer de Eerste Kamer ook het wetsontwerp in eerste lezing heeft aanvaard, was ook onze opzet. Ik ben met die toezegging tevreden. Als hij echter zegt dat het wellicht toch niet 1982 kan worden, omdat dit wel erg optimistisch is, dan blijkt hij ervan uit te gaan dat er pas in 1981 kamerverkiezingen zijn. Zonder tegenbericht, zal dit het geval zijn. Vinden de verkiezingen eerder plaats, dan kan ook de tweede lezing eerder plaatsvinden. Hij vindt het ook in het algemeen wat vroeg en zegt: Dat halen wij bijna niet. Wij houden het er voorlopig op dat de Kiesraad na de eerste ronde aan het werk gaat en zullen een en ander nauwlettend volgen. Als er ook maar één mogelijkheid is om 1982 wél te halen, zullen Regering en Kamer die moeten aangrijpen. Daar is het onderwerp belangrijk genoeg voor. Ter zijde nog het volgende. De Regering zegt in de nota naar aanleiding van het eindverslag dat zij het, als deze grondwetswijziging wordt aanvaard, niet als een morele plicht ziet om dan ook een wetsontwerp in te dienen. Ik meen dat de hele discussie van giste-

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4132

Patijn ren dat wel iets genuanceerd heeft. De Regering gaat wel water verder dan zij in de nota naar aanleiding van het eindverslag schrijft. Ik zal nu niet ingaan op de punten, waarbij de Regering en mijn fractie het eens zijn, zoals de beperkte werking van de commissies ex artikel 61 van de gemeentewet, de wederkerigheid van het kiesrecht niet als uitgangspunt, de partijvorming en de betrokkenheid bij de gemeente als het doorslaggevende element voor het kiesrecht. Ook de opmerkingen over het kiesrecht voor Molukkers hebben wij met instemming gehoord. Wij zullen de ontwikkelingen op dat punt maar afwachten. In ieder geval wordt hier niets verboden wat later wellicht van nut kan zijn. Ik kom nu nog tot opmerkingen over het actief en het passief kiesrecht en over artikel 7.6 uit het andere wetsontwerp. Ik ben niet helemaal tevreden gesteld door de Minister waar het gaat om de vraag, of hij niet toch ideeën heeft om extra zware eisen te stellen aan buitenlanders met betrekking tot het passief kiesrecht. In de voorgestelde artikelen 3.1.5 en 3.1.7 zijn geen vereisten voor het lidmaatschap van de Staten-Generaal vermeld dan Nederlanderschap, leeftijd van 18 jaar en niet uitgesloten zijn. In artikel 7.6 voor het lidmaatschap van provinciale staten gelden dezelfde eisen voor het actief en passief kiesrecht. En het systeem van onze wet (artikel B3 van de Kieswet) is hetzelfde, namelijk: 'Van de uitoefening van het kiesrecht zijn uitgesloten: ...'. Dat geldt weer voor het actief en passief kiesrecht. Er is dus geen onderscheid. Ik vind dat dit dan ook niet moet gebeuren en dat wij er ook niet van moeten uitgaan dat dit iets is waar wij naar streven of wat wij overwegen. Wij praten hier natuurlijk niet over de wet die er moet komen, nadat de Grondwet is gewijzigd, maar wij moeten vasthouden aan het uitgangspunt dat wij tot op heden terecht altijd hebben gehanteerd in onze Grondwet, in onze Kieswet en in al onze wetten, namelijk dat er geen onderscheid tussen actief en passief kiesrecht moet zijn. Wij mogen dat onderscheid niet plotseling gaan invoeren, nu wij buitenlanders kiesrecht gaan verlenen voor de gemeenteraadsverkiezingen. Wij kunnen nu toch niet ineens gaan redeneren in de trant van: nu moeten zwaardere eisen worden gesteld, war.t als een buitenlander lid wordt van de gemeenteraad moet er iets extra's gebeuren? Ik vind dat als uitgangspunt niet aanvaardbaar, al geef ik de Minister toe dat hij juridisch, met artikel 7.7 in de hand, daartoe de mogelijkheid heeft. Het gaat om de wenselijkheid, en daar verklaar ik mij tegen.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Met alle respect voor uw principiële stellingname geloof ik toch dat wij rekening moeten houden met een praktijkpunt, dat zich tot nu toe niet heeft voorgedaan, namelijk dat volksvertegenwoordigers niet de taal spreken die in Nederland gangbaar is. Dat is gewoon een praktische belemmering die moet worden opgelost. Als dat gebeurt door te trachten een bepaalde taalvaardigheid te garanderen, is dat niet bedoeld als een belemmering voor die mensen. Ik denk ook niet dat de Regering vanuit dat standpunt zal handelen.

De heer Patijn (PvdA): Mevrouw Kappeyne heeft in eerste termijn zelf gesproken over de kwestie van het kiesrecht in het zuidelijk deel van de Verenigde Staten, waar bepaalde eisen aan de kiezers worden gesteld. Dat betrof het actief kiesrecht. Wordt het bij het passief kiesrecht plotseling anders? Wij moeten dit in samenhang zien. Ik ben het met de Regering eens dat het met aparte partijen voor buitenlanders niet zo'n vaart zal lopen. Welnu, dan is mijn conclusie dat het dan de verantwoordelijkheid is van de politieke partijen, de VVD, de PvdA, het CDA, om te weten aan welke eisen gemeenteraadsleden moeten voldoen. Als de politieke partijen vinden dat taalvaardigheid een van de factoren daarvoor is, dan is dat een zaak van die partijen en niet van de wetgever. Dat lijkt mij de meest voor de hand liggen-de oplossing. Daarom benadruk ik mijn principiële stellingname van de ongewenstheid van verschil tussen actief en passief kiesrecht.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat doet u dus ervan uitgaande dat er alleen partijvorming zal zijn binnen het stramien dat wij nu kennen. De heer Patijn (PvdA): Ik heb met in-stemming de Minister geciteerd, die zei dat het niet zo'n vaart zal lopen. In de eerste ronde heb ik gewezen op de ervaringen in Zweden waar het in twee gemeenten is geprobeerd, maar waar het niet tot resultaat heeft geleid. Natuurlijk kan ik geen voorspelling doen. Ik wijs alleen op mijn uitgangspunt: geen onderscheid tussen actief en passief kiesrecht. Naar aanleiding van een amendement van de heer Van der Spek is hier het dilemma gesteld: wat doen wij met artikel 7.6 waarin de vereisten voor het actief en passief kiesrecht voor de provinciale staten en de gemeenteraden worden neergelegd? Wij praten nu niet ten principale over die vereisten, want die komen aan de orde bij wetsontwerp 14223 over de Staten-Generaal. Ook in de commissie hebben wij daarover vanmorgen nog kort van gedachten gewisseld. De Minister oppert als mogelijkheid, als er verschillen gaan ontstaan in het actief en passief kiesrecht door een andere leeftijd of door andere uitsluitingsgronden, te komen met een novelle om artikel 7.6 alsnog te veranderen, aangepast aan de bepalingen van dat andere wetsontwerp. Dat kan, dat is een mogelijkheid. Ik vind het geen fraaie. Bovendien ontstaat een soort morele verplichting om wat je hier nu eenmaal als leeftijdsgrens of uitsluitingsgrond aanvaard hebt ook bij dat andere wetsontwerp te accepteren. Je kunt het nu eenmaal niet maken bij dat wetsontwerp hele andere eisen te gaan stellen. Ook de Minister signaleert dit dilemma. Mijn suggestie zou zijn -ik wil daarop graag commentaar horen -artikel 7.6 uit het wetsontwerp te verwijderen en het opnieuw in een apart wetsontwerp in te dienen. Dit kan dan in stemming worden gebracht als wij dat andere wetsontwerp over het kiesrecht voor de Tweede Kamer bespreken. Ook dit is een mogelijkheid. Ik besef dat dit grote moeilijkheden oplevert. Daarom heb ik een derde voorstel middels een amendement aan de Regering voorgelegd. De Minister kan er het hele weekend over slapen. Minister Wiegel: Ik wil graag in het weekend wat anders doen. De heer Patijn (PvdA): Ja, in uw twee-de woning, met het stemrecht van de heer Van Rossum. In mijn amendement stel ik voor de verwijzing naar het andere wetsontwerp geheel te schrappen en een verwijzing op te nemen naar de eisen die gelden voor de verkiezing van de Staten-Generaal. Dit is de derde mogelijkheid. Dit is niet een principieel punt, maar een praktisch wetgevend punt, waarvoor de Minister een oplossing heeft aangedragen, waarvoor ik een tweede oplossing, de verwijdering, aandraag en waarvoor ik in ben voor een tussenoplossing, blijkens mijn amendement. Tot slot heb ik nog een opmerking over de vereisten te stellen aan buitenlanders. In antwoord op een vraag van de heer Van der Sanden heeft de Minister gezegd dat er meer en meer buitenlanders zijn die langer dan vijf jaar

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4133

Patijn in ons land blijven. Betekent dat dat de Minister mikt op een minimumverblijfsduur van vijf jaar? Of is een termijn van drie jaar ook een redelijke termijn. Ik verwijs wat dat betreft naar onze opmerking in het voorlopig verslag bij wetsontwerp 14223. Heeft hij al een termijn in zijn hoofd, of vindt hij dat een volgend kabinet dat maar moet uitzoeken? Wij wachten het antwoord van de Regering over artikel 7.6 af. Het is geen principieel probleem, maar een juridisch probleem. Onze steun aan wetsontwerp 13991 zullen wij van harte geven. D Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! De Minister van Binnenlandse Zaken en de regeringscommissaris zeg ik dank voor hun uitvoerige uiteenzettingen en de aandacht die zij mede aan mijn opmerkingen hebben willen schenken. Mijnerzijds nog slechts een enkele reactie of een herhaling van een vraag die niet is beantwoord. Uit het betoog van de Minister heb ik begrepen dat hij wel degelijk denkt aan de mogelijkheid om over gemeentelijke grenscorrecties te laten beslissen door provinciale staten. Ik besef dat hetgeen ik daarover heb gezegd vooruitlopen was op de concrete wetgeving die nog zal moeten worden aangepast op dit punt; niettemin zou ik van de Minister graag een reactie willen horen op mijn veronderstelling dat er incompatibiliteiten in het leven geroepen zullen moeten worden tussen gemeentelijke functies en het lidmaatschap van provinciale staten, want het zal toch niet de bedoeling zijn dat de doorslag in zo'n beslissing kan worden gegeven door mensen die uit hoofde van een andere verantwoordelijkheid de belangen van een gemeente, wier grenzen zullen worden veranderd moeten voorstaan. De verdediging van de noodzaak dwingend binnengemeentelijke decentralisatie op te leggen, een mogelijkheid die in dit nieuwe grondwetswijzigingsvoorstel voorkomt, heeft mij niet overtuigd. Een grondwet mag geen belemmering zijn voor ontwikkelingen die men wenselijk acht, maar het opleggen van een bepaalde structuur tegen de wens van de desbetreffende gemeente in lijkt mij niet wenselijk, als wij tenminste ons eigen streven naar decentralisatie serieus nemen. Mocht het niettemin nodig zijn in een bepaalde uitzonderlijke situatie toch tot het opleggen van een dergelijke structuur over te gaan, dan moet die noodzaak precies kunnen worden aangeduid en de argumenten nauwkeurig worden omschreven. Dat is in de gedachtenwisseling nu nog nietgebeurd. De Regering heeft gezegd: Het kan misschien wel eens nodig blijken, maar wij kunnen nog niet voorzien, wanneer en hoe. Die vaagheid in argumentatie geeft mij niet voldoende reden om met de gedachte van een eventueel gedwongen binnengemeentelijke decentralisatie in te stemmen. Het betoog dat het in het kader van medebewind mogelijk moet zijn in in-cidentele gevallen aanwijzingen te geven, onder meer krachtens de Algemene Bijstandswet en de Wet op de ruimtelijke ordening, heeft mij wel overtuigd. Ik weet dat er in de bestuurlijke praktijk behoefte aan bestaat om in bepaalde situaties incidenteel corrigerend op te treden als centrale overheid -ik denk bij voorbeeld aan de in-richting van plaatsen voor woonwagens in gemeenten, die op dat punt nalatig blijken -, zodat een afgrendeling van die mogelijkheid in de Grondwet het beleid, zoals het op dit moment wordt gevoerd met instemming van een grote meerderheid in de Kamer, ernstig zou doorkruisen. Daarom zal ik dan ook het desbetreffende amendement van de heer Faber bij nader inzien niet kunnen steunen. Ik kom nu tot mijn eigen amendement op artikel 7.3. Het is de Minister zonder twijfel bekend dat er een golf van meerderheidscolleges over provinciale staten en gemeenteraden is heengegaan, die tendeerden naar bestuurscolleges, gevormd op een wijze die analogie vertoonde met kabinetsformaties. Men ging daarbij uit van de gedachte dat het bestuur gedragen moest worden door een meerderheid van een bepaalde politieke homogeniteit en dat die meerderheden konden wisselen en met hen de samenstelling van de bestuurscolleges. De aanwijzing van de leden van dat college bleef monistisch, maar de andere elementen gingen in de richting van een meer dualistisch systeem. Struikelblokken vormde de onmogelijkheid om tot tussentijdse ontbinding over te gaan -de Minister weet dat met betrekking tot provinciale staten dat onderwerp vele malen in de afgelopen honderd jaar is overwogen door staatscommissies, zonder dat het tot wijziging van de Grondwet heeft geleid -en een ander struikelblok vorm-de het aantrekken van bestuurders buiten de eigen kring, althans voor de provinciale staten.

Het ongrondwettelijke van het kiezen van gedeputeerden uit de eigen kring kan ertoe leiden, dat men bij wet mogelijk maakt gedeputeerden van buiten te kiezen. Dat levert dan weer een element op in de richting van het dualistische systeem zoals wij dat met de verhouding tussen Regering en parlement kent. Het biedt bovendien meer ruimte voor een meerderheidsstelsel, hoewel ik het gevoel had dat dit bij de Minister niet zo'n grote waardering oogstte. Daarom begrijp ik eerlijk gezegd niet, dat hij een belemmering voor het meerderheidsstelsel die nu nog bestaat wil opheffen. Ik dacht dat hij er een voorstander van was, de vertegenwoordiging van de verschillende stromingen in raden en provinciale staten naar de bestuurscolleges toe zo breed en volledig mogelijk te doen zijn.

Minister Wiegel: Hoe kunt u Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ik ben nog niet helemaal klaar. Minister Wiegel: U vindt het ook altijd zo prettig anderen te interrumperen. Ik doe het nu eens bij u. Hoe kunt u zeggen dat, bij voorbeeld gelet op mijn opvattingen -u denkt althans dat ik ze heb en dat zou best eens kunnen kloppen -ter zake van meerderheidscolleges slecht passen bij mijn afwijzende stelling ten opzichte van uw amendement?

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat zal ik uiteenzetten met de woorden die ik toch van plan was op dit punt in mijn betoog uit te spreken. De tussentijdse vervanging van een gedeputeerde of wethouder buiten de eigen kring is op zichzelf een vrij onschuldige manoeuvre, maar doorbreekt wel het systeem als zodanig. Als men dat eenmaal heeft gedaan -dat merkt de Minister nu ook bij het geven van kiesrecht aan buitenlandse ingezetenen -is het heel moeilijk goe-de argumenten te vinden om een totale vervanging buiten raad of staten tegen te houden. Men kan dan gaan naar een systeem -dat wordt dan door de grondwet mogelijk gemaakt -waarbij men de bestuurders kiest buiten de raden en de staten. Nu is het voorontwerp voor de nieuwe gemeentewet nog slechts een voorontwerp en niet eens een wetsontwerp waarover de Regering haar standpunt heeft bepaald. De inhoud ervan behoeft op zichzelf geen argument te zijn om iets met betrekking tot de grondwet te doen of te laten. Verder heeft de Minister gezegd dat mijn amendement het onmogelijk zou

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4134

Kappeijne van de Coppello maken, bij wet de commissaris van de Koningin of des Konings tot gedeputeerde te maken. Op dat punt zou hij enige vrijheid willen hebben. Ik zou graag wat argumenten willen horen voor deze vrijheid. Ik dacht nu juist dat in het nadrukkelijk vasthouden aan een scheiding, of liever een onderscheid, tussen gekozen vertegenwoordigers enerzijds en min of meer onafhankelijke, boven de partijen staande, bij koninklijk besluit benoemde functionarissen anderzijds, de consequentie besloten is dat beide posities niet worden vermengd of gecombineerd. Een burgemeester heeft een andere positie dan een wethouder. Een commissaris heeft een andere positie dan een gedeputeerde. Als de Minister die posities wil vermengen, verzwakt hij zijn eigen tegenstand tegen gekozen commissarissen en burgemeesters. Ik weet dat het nog niet een officiële tekst is, maar ik ga af op het stenogram, dat ik heb gelezen.

Minister Wiegel: Dan heeft mevrouw Kappeyne van de Coppello mij verkeerd begrepen of ik heb het onduidelijk gezegd. In de huidige systematiek is de burgemeester lid van het college van burgemeester en wethouders. De commissaris neemt ten opzichte van het college van gedeputeerden een andere positie is. Wat dat betreft wil ik een gelijktrekking mogelijk maken, althans niet uitsluiten. Het amendement van mevrouw Kappeyne van de Coppello zou tot het laatste kunnen leiden.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Wilt u daarmee een vermenging aanbrengen?

Minister Wiegel: Ik wil niet van de commissaris een gedeputeerde maken, zoals de geachte afgevaardigde misschien dacht dat ik van plan was. Ik vind dat het mogelijk moet kunnen zijn, de commissaris lid van het college van gedeputeerden te laten zijn. Misschien is dan een wat andere titulatuur nodig. De burgemeester is nu ook lid van het college van burgemeester en wethouders.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat kan wel zo zijn, maar dan zie ik nog steeds niet in waarom de tekst van mijn amendement dat onmogelijk zou maken. Dat wil ik graag nog iets duidelijker uiteengezet nebben in tweede termijn. Voorlopig handhaaf ik mijn amendement. Dan wil ik nog iets opmerken over de taak van de commissaris als rijksorgaan. In de huidige Grondwet staat de taak van de commissaris als rijksorgaan voorop. De praktijk is intussen anders geworden en het is redelijk dat de Grondwet aan die situatie wordt aangepast. Het totaal laten verdwijnen van die taak uit de Grondwet lijkt mij echter onjuist, omdat daaruit de conclusie zou kunnen worden getrokken, dat die taak geheel is afgeschaft. Dat is niet het geval en ik begrijp dan ook niet de bedoeling van degenen die de commissaris op één been, namelijk het provinciale, door de Grondwet willen laten hinken. Dat staat los van de vraag, of de bevoegdheid van de Regering om aan de commissaris opdrachten te geven, uitgewerkt moet worden in een instructie dan wel in een wet. Dat laatste zou ik fraaier vinden en een eventueel gewijzigd amendement van de heer Faber op dat punt spreekt mij dus ook wel aan. De suggestie om artikel 7.6 uit het wetsontwerp te lichten -een van de suggesties van de heer Patijn -en pas te behandelen bij de kiesrechtbepalingen met betrekking tot de Staten-Generaal acht ik wel aanvaardbaar. Niettemin hoop ik dat wel de enkele vragen die ik gesteld heb, beantwoord zullen worden. Bij voorbeeld de vraag of het weglaten van een bepaling over het enkelvoudig stemrecht niet in strijd is met het Statuut en of het Statuut dus ook op dat punt gewijzigd zou moeten worden, als de Kamer in meederheid die gedachte zou aanhangen. Voorts de vraag -dit slaat toch wel typisch op vertegenwoordigers in gemeenteraden en provinciale staten -waarom huwelijk en verwantschap beletselen moeten blijven voor lidmaatschap van raden en staten. Die bepaling geldt niet voor de Staten-Generaal. Ik had de indruk dat het verschil berustte op een soort historische argwaan en ik zou graag getoetst willen zien, of er nog wel reden is voor die argwaan. Mijn amendement over het enkelvoudig stemrecht wil ik toch handhaven, met erkentelijkheid voor de technische tip die de Minister mij heeft willen geven. Het afwijzen van enkelvoudig stemrecht kan inderdaad heel eenvoudig gebeuren bij de bepalingen betreffende het kiesrecht van de Tweede Kamer, waarnaar artikel 7.6 verwijst, maar als er wel behoefte bestaat aan enkelvoudig stemrecht-de Minister denkt kennelijk dat dat wel het geval zal zijn -kan men nog van mening verschillen over de vraag, of het enkelvoudig stemrecht nodig zou zijn voor de Tweede Kamer alleen dan wel ook voor provinciale staten en gemeenteraden. Ik heb tot nog toe geen enkele argumentatie gehoord, waarom de deur naar het enkelvoudig stemrecht geopend zou moeten worden, noch voor de Tweede Kamer, noch voor provinciale staten en raden en ik handhaaf voorlopig mijn amendement. Dan nog een enkele opmerking over wetsontwerp 13991. Ik hoef daar, na hetgeen ik er in eerste termijn over heb gezegd, weinig meer over te zeggen, maar ik wil nog wel de aandacht vestigen op een aanbeveling die ik heb gedaan, waarop ik, dacht ik, geen respons heb gehad. Na hetgeen de heer Bakker tijdens de beraadslaging in eerste termijn naar voren heeft gebracht, heb ik er behoefte aan, die aanbeveling nog eens te onderstrepen. Ik heb in eerste termijn opgemerkt, dat het nodig is, opnieuw te gaan doordenken, op welk gebied buitenlanders in ons land politiek actief mogen en kunnen zijn en welke niet. De oude gedachte dat vreemdelingen geacht worden, niet aan politiek deel te nemen, is en was ingegeven door bezorgdheid, dat hun politieke activiteiten een strijd in belangen zouden kunnen oproepen tussen Nederland en het land waaruit zij afkomstig zijn of dat die activiteiten de goede betrekkingen tussen Nederland en dat land zouden kunnen schaden. Nu heeft de heer Bakker twee gevaren gesignaleerd. Het eerste is het gevaar dat vreemdelingen gebruikt kunnen worden als een vehikel voor een politiek, die de officiële instanties van hun eigen land voorstaan. Nu is intimidatie met onwettige middelen strafbaar, maar iedere politieke beïnvloeding met een sterk indringend karakter is moeilijk tegen te gaan. Dat gevaar kan ook anderen bedreigen, namelijk de kiezers die wél Nederlander zijn. Wij moeten hopen dat de vrijheid om te kiezen zozeer het eigen verantwoordelijkheidsgevoel aanwakkert, dat het, gevoegd bij het stemgeheim, voldoen-de ruimte biedt om de eigen opvattingen onverkort tot uitdrukking te brengen bij verkiezingen. Het tweede gevaar dat de heer Bakker signaleerde, is dat vreemdelingen een niet-Nederlandse loyaliteit gevoelen en daarnaar, bij voorbeeld in gemeenteraden, zouden handelen. Ik denk dat hieraan weinig gedaan zou kunnen worden. Het behoort namelijk tot de politieke vrijheid van volksvertegenwoordigers. Wel lijkt mij de noodzaak aanwezig, hetgeen typisch tot het gemeentelijk belang behoort, zo scherp mogelijk te omlijnen en gemeenteraden van de verleiding af te brengen, desnoods repressief, aan buitenlandse politiek te doen.

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4135

Kappeijne van de Coppello Niettemin zijn er altijd raakpunten mogelijk, zoals bij het toelaten van collecten voor doeleinden die verband houden met internationale problemen. Toch zijn die risico's van uiteenlopen-de loyaliteiten in mijn afweging niet zo groot, dat op grond daarvan het beoogde kiesrecht voor vreemdelingen moet worden afgewezen. Die risico's zullen zich slechts sporadisch voordoen, maar wel illustreerde de heer Bakker, dat het politieke terrein voor vreemdelingen vol voetangels en klemmen zit. Ik zou het op prijs stellen als de Regering toch nog iets meer blijk ervan zou geven deze problematiek te onderkennen en een nadere uitwerking van wat aan politieke activiteiten voor vreemdelingen mogelijk is (de Minister van Binnenlandse Zaken uiteraard in samenwerking met de Staatssecretaris van Justitie) in het vooruitzicht wil stellen. Ik zie dat de Minister daarover erg enthousiast is.

De heer Nijpels (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ook ik zou allereerst de bewindslieden en prof. Simons dank willen zeggen voor het zeer uitvoerige antwoord in eerste termijn. Zoals door mijn fractiegenote mevrouw Kappeyne al in eerste termijn is betoogd, had mijn fractie weinig moeite met de wetsvoorstellen 13993, 13994 en 13995. De opmerkingen die ik nu nog zou willen maken, hebben daarom voornamelijk betrekking op de door een aantal sprekers gedane voorstellen en hun daarbij behorende uitleg. Door de Minister van Binnenlandse Zaken is bij een interruptie van mijn zijde toch enigszins de indruk gewekt dat mijn fractie een voorstander zou zijn van de gedachte de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie expliciet in de Grondwet te noemen. Om ieder misverstand weg te nemen: aan een dergelijke vermelding hebben wij geen enkele behoefte. Omdat het totaal weglaten van een dergelijke bepaling naar alle waarschijnlijkheid echter niet op een meerderheid zou kunnen rekenen, gaat mijn fractie in het kader van de 'beter-een-half-ei-dan-een-legedopfilosofie' akkoord met het voorstel van de Regering die vermelding in elk geval niet meer in een drietal speciale artikelen op te nemen. Prof. Simons heeft in zijn betoog nog eens duidelijk uiteengezet dat het grondwettelijk vastleggen van de vernietigingsgronden niet alleen uit een oogpunt van systematiek maar ook vanwege het ingrijpende karakter er-van thuishoort in de Grondwet. Dat daarbij ten aanzien van de waterschappen een en ander inhoudt dat de op dit moment in art. 22 van de Waterstaatswet geregelde vernietigingsgronden worden uitgebreid, achten wij van groot belang. De veranderende taakstelling van de waterschappen (ik denk hierbij met name aan de milieuzaken) kan immers veel meer dan vroeger het geval was conflicten opleveren met gemeenten. Het nieuwe grondwetsartikel nu maakt ook vernietiging op grond van het belang van een of meer gemeenten mogelijk. Het zal duidelijk zijn dat wij daarom aan de amendementen van de heer Brinkhorst op de wetsontwerpen 13993 en 13994 geen behoefte hebben. Door de heer Van Rossum is nog eens uitvoerig uit de doeken gedaan waarom het oppertoezicht op de besturen alsnog expliciet in de Grondwet zou dienen te worden opgenomen. De argumenten, door de Minister van Verkeer en Waterstaat en prof. Simons aangevoerd, hebben mij echter van het tegendeel overtuigd. Het niet apart vermelden van het oppertoezicht duidt mijns inziens op geen enkele wijze erop dat er nu nieuwe tijden aanbreken in het toezicht op de waterschapsbesturen, vooral niet als de Regering nog eens nadrukkelijk verklaart in het bestaande stelsel geen principiële wijziging te willen aanbrengen. Daarnaast acht ik de desbetreffende term danig verouderd en is het, zoals ik heb begrepen uit bij voorbeeld de wijzigingsvoorstellen op het terrein van de buitenlandse betrekkingen, de bedoeling de term 'opper' uit de hele Grondwet te doen verdwijnen. On-danks mijn grote respect voor de heer Van Rossum als waterstaatskenner zal ik hem daarvan toch niet in zijn ideeën kunnen volgen. D De heer Verbrugh (GPV): Mijnheer de Voorzitter! Zonder iets af te doen aan de op prijs gestelde antwoorden, die de Ministers en de regeringscommissaris gaven, wil ook ik genoteerd worden bij hen die het jammer vinden, dat de Minister-President er gisteren niet was. Meer dan één afgevaardigde heeft hier openlijk gezegd wat hij van een algehele grondwetsherziening had verwacht. Het was boeiend geweest, als de Minister-President respons had gegeven, had gezegd wat hij verwachtte van de algehele grondwetsherziening en de vraag had uitgelegd, of daarbij ook iets is wat de in-wendige dynamiek en de morele kracht van de bevolking van ons land ten goede komt. De lange colonne van artikelen die wij in deze behandeling langs moeten gaan, is daardoor tot nu toe een colonne zonder vlag en zonder muziek. Laten wij hopen, dat straks niet blijkt, dat in de herziene Grondwet iets komt van een vijfde colonne tegen onze morele en geestelijke bewapening. Immers, dat speelt toch wel een rol bij het vaststellen van grote stukken van de Grondwet. Ik ga nu over op de artikelen van de nieuwe grondwettekst. De Minister van Binnenlandse Zaken, die onder heel wat omstandigheden een beetje show en muziek niet uit de weg gaat, ontraadt voor wetsontwerp 13990 het amendement-Brinkhorst op stuk nr. 24, thans nr. 30, dat het waagt het decentralisatiebeginsel, dat wij allemaal huldigen, expliciet te vermelden. Zeker, ik zou niet graag alle beginselen di§ de heer Brinkhorst prijst, in de Grondwet expliciet vermeld zien. De heer Brinkhorst kan wel zeggen wat hij denkt van de beginselen die ik prijs. Als er dan een beginsel is waarover nationale overeenstemming bestaat, waarom zou het dan niet worden vermeld? Ik wil nog even vasthouden aan het beeld van de colonne met vlaggen en muziek. Het wijzigingsvoorstel, dus wat er nu voorgesteld wordt en waar niets bij zit, doet mij enigszins denken aan wat je wel eens op een militaire taptoe in Delft of Breda zag, namelijk het spookpeloton. Dat was een peloton dat correct exerceerde, maar de toeschouwer hoorde niets of zag bijna niets. De volgende man uit het spookpeloton van de Minister is artikel 7.2, lid 2. Zoals gezegd, spreekt de term 'openbaar belang' mij meer aan dan 'huishouding'. Ik,heb vanachter de regeringstafel echter geen inhoudelijke verdediging van de gekozen terminologie gehoord. Misschien mag ik hiertoe een steentje bijdragen. Als er staat, dat de overheid zich bezighoudt met openbare zaken, wijst dit erop, dat de zaken niet openbaar worden doordat de overheid zich ermee bemoeit, maar dat het gaat om zaken die in zichzelf reeds een openbaar karakter dragen, voordat de overheid zich ermee heeft bemoeid. Het amendement nr. 19,1 doet mijn hart dus niet feller kloppen. De verdediging van de Minister ten aanzien van artikel 7.2, lid 2, vond ik eigenlijk helemaal spookachtig. De Minister zei, dat regeling en bestuur aan de raad kunnen worden overgelaten,

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4136

Verbrugh maar dat er situaties kunnen zijn, waarbij er door of krachtens de wil van de wetgever moet worden geregeld. Dan komt het spook: de Minister ziet nu geen concrete voorbeelden. Moet je dan iets datje niet ziet in de Grondwet opnemen? Ik sta dus sympathiek tegenover het amendement-Faber op nr. 22. Wat artikel 7.3, tweede lid, betreft heeft de Minister mijn fractie overtuigd. Het kan moeilijk zijn de juiste gedeputeerde in provinciale staten te vinden. De band met de kiezers zou in-derdaad verloren gaan, zoals de heer Bakker zei, als het gehele college van gedeputeerde staten niet uit provinciale staten werd benoemd. Dit gebeurt echter niet. Het amendement-Kappeyne van de Coppello op nr. 29 gaat mij toch echter wel wat ver. Ook wat artikel 7.4 betreft val ik de Regering bij. Daarin wordt gewezen op het karakter van de functie van de Commissaris van de Koning als provinciaal orgaan en gelijktijdig als rijksorgaan. Ook de heer Brinkhorst zag de Commissaris des Konings zowel als provinciaal orgaan als als rijksorgaan. Ik ben echter tegen deconstitutionalisering -ik wil het lelijke woord ontgrondwettiging niet gebruiken -van artikel 150, eerste lid van de Grondwet.

De heer Brinkhorst (D'66): Vindt u dat dan een mooi woord? De heer Verbrugh (GPV): Ik vind dat toch wel een netter woord. Wettiging en wettelijking vind ik lelijke woorden. Het amendement-Faber op nr. 14 is gewijzigd. Gezien de mening dat de Commissaris van de Koningin provinciaal orgaan en rijksorgaan is, kan ik de verleiding niet weerstaan om één seconde een zijpad te betreden om de Minister of de heer Brinkhorst te vragen of in hun Europese toekomstvisie weliswaar niet voor de Commissaris van de Koning, maar voor de Koning zelf moet gelden, dat deze een nationaal orgaan is en gelijktijdig een orgaan van de Europese Commissie. Gezien het amendement van de heer Patijn op nr. 31, kan de discussie over artikel 7.6, eerste lid, niet erg definitief meer zijn. Toch viel het mij op dat de Minister bij de korte, niet zo definitieve discussie met betrekking tot de mini-mumleeftijd voor het kiesrecht, de merkwaardige formule hanteerde van Van der Spek plus Verbrugh, gedeeld door twee. Dat kwam hem wel goed uit. Hij dacht dat hij toen wel goed zat. Ik neem niet aan dat de Minister van mening is dat de heer Van der Spek en ik de rest van de Grondwet wel met zijn tweeën kunnen klaren. Ik vrees dat dan de meeste nog te behandelen artikelen gedeconstitutionaliseerd zouden worden, omdat wij er niet uit konden komen. De Minister gaf geen reactie op mijn opmerking dat de 18-jarige wel meerderjarig zal zijn, maar dat de ouders onderhoudsplichtig blijven tot zijn 21ste jaar. Waarom zou dan het passieve kiesrecht niet op het 21ste jaar kunnen ingaan? Mijn fractie is niet tegen actief kiesrecht op achttien jaar. Mocht de Minister op mijn vraag een antwoord willen geven, dan kan ik over zijn antwoord nu al gaan filosoferen bij mijn voorbereiding inzake wetsontwerp 14223. Ik hoop dus dat hij er toch iets over wil zeggen. Het is correct dat de Minister bij artikel 7.8 wil aansluiten bij de motie-Tilanus, maar een burgemeester van wie in de Grondwet niet wordt gezegd wie hij is, behoeft mijns inziens niet in de Grondwet te worden vermeld. Op de één of andere manier zou ik toch willen aangeven dat de Commissaris en de burgemeester niet alleen een soort erelid, maar ook voorzitter zijn van de desbetreffende colleges. Op dit punt wil ik de bestaande grondwetsbepalingen ongewijzigd laten. Daarom ben ik voor het amendement-Faber op nr. 21. Ik kom nu op wetsontwerp 13991. Uitvoerige argumentatie van de Minister en de interrupties van collega's hebben mij nog niet overtuigd. Ik heb mij vooral verwonderd over de manier waarop men argumenteert dat de buitenlanders wél kiesrecht voor de gemeenteraad moeten krijgen, maar niet zodra het een orgaan van de landsvertegenwoordiging betreft. De heer Van der Spek wil buitenlanders overal zien; ook in de Tweede Kamer. Misschien wil de een dan wel een Palestijn zien in een vaste commissie en een ander weer een andere landsman. Afgezien daarvan moet ik toch nog een opmerking maken. Men wil de buitenlanders het recht geven, mee te kiezen in zaken die hun zelf aangaan, zoals huisvesting en dergelijke. Ik geef direct toe dat een gemeente zich vaak bezighoudt met zulke zaken. Zij doet dat echter niet altijd. Een gemeenteraad kan zich bij voorbeeld bezighouden met de naamgeving van straten. Ik neem aan dat als een raad straks ergens bezig is, de namen van bij voorbeeld straten in een zeeheldenbuurt vast te stellen, het niet de bedoeling is dat wij naast een De Ruijterstraat ook de naam krijgen van een of andere Barbarijse zeerover. De kans daarop lijkt miniem zo lang wij geen speciale buitenlandsewerknemersdorpen of wijken krijgen.

Men kan echter niet zeggen dat een gemeentelijk orgaan helemaal niet met internationale zaken te maken heeft. De heer Bakker heeft een aantal voorbeelden gegeven. Men kan ook denken aan de neiging van gemeenteraden om speciale banden met andere gemeenten in het buitenland aan te gaan. Ook jumelages buiten de EG zijn mogelijk. Wanneer wij kijken naarde landelijke vertegenwoordigende organen, dan zien wij dat er zaken zijn die de buitenlanders veel meer primair aangaan. Wij praten nu over het kiesrecht; moeten zij daarover ook niet meestemmen? Moeten zij niet meestemmen en verkiezingscampagnes nouden wanneer wij hier over een nota buitenlandse werknemers spreken? De begrotingen van CRM en van Sociale Zaken zullen hen zeker interesseren. Ik geef direct toe dat buitenlandse zaken hier vaker aan de orde komen dan in een gemeenteraad, maar het verschil is gradueel en niet zwartwit. Waarom wil de Minister dan een zwartwit verschil maken tussen kiesrecht voor gemeenteraden en voor hogere organen? De Minister en enkele andere collega's hebben mij in het debat verontrust, omdat zij dit verschil niet helder hebben uiteen gezet. Wie straks zegt dat het kiesrecht voor de gemeenteraden de eerste stap is naar het actieve en passieve kiesrecht voor de Staten-Generaal, die is in dit debat nog niet met inhoudelijke argumenten tegengesproken. Men kan zeggen dat dit niet zo'n vaart loopt en dat men het nog wel eens wil zien omdat de stemming er nog niet voor aanwezig is, maar ik ben van mening dat in deze zaak een inhoudelijk argumentthuishoort. Ik heb dat argument nog niet gehoord. Ik voeg daaraan het volgende toe. Herhaaldelijk wordt gezegd dat Nederland geen immigratieland is. Moet de immigratie dan aantrekkelijker worden gemaakt doordat men met behoud van de buitenlandse nationaliteit als categorie buitenlanders het kiesrecht voor de gemeenteraad kan krijgen? Ik wil wél een uitzondering maken voor statenloze ingezetenen, omdat die geen conflict van wettelijke nationaliteiten kunnen ondervinden wanneer zij het kiesrecht voor een gemeente uitoefenen. Ik zie weinig formele bezwaren tegen een toekenning van het kiesrecht in die gevallen. Om die reden heb ik mijn amendement ingediend. Men kan dat natuurlijk ook op Molukkers toepassen. Vervolgens is er de mijns inziens onvoldoende beantwoorde vraag waar-

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4137

Verbrugh om iemand die hier werkelijk kiesrecht voor de gemeenteraad wil hebben, geen naturalisatie aanvraagt; voor mij is dat een verhindering om met dit artikel in te stemmen. De Minister zei dat iemand hier zijn vrienden krijgt en de verbondenheid met zijn eigen land toch niet wil opgeven. Als echter een Nederlandse emigrant in Canada Canadees is geworden, dan betekent dit toch niet dat hij de verbondenheid met Nederland kwijt is? De Minister zegt dan wel idyllisch dat de buitenlander hier zijn vrienden heeft, maar zijn dat in de meeste gevallen niet de vrienden uit zijn eigen nationale groep? De FNV heeft vastgesteld dat de gastarbeiders liever niet met Nederlanders, maar onderling over hun problemen willen spreken. Er vindt dus groepsvorming plaats en daarom noemde ik in eerste termijn als meest sprekend voorbeeld de Islamitische groepsvorming. Ik vraag mij af of dit een factor is die valt te rijmen met toekenning van kiesrecht. Ik kan mij dat in individuele gevallen nog wel voorstellen en daarom heb ik gewezen op het Belgische systeem van naturalisatie. Artikel 7.7 kan dan vervallen of door de door mij genoemde amendering worden gewijzigd, zodat het slechts voor statenloze ingezetenen geldt. Verder zou dan bij de Wet op het Nederlanderschap en het in gezetenschap een bepaling kunnen worden opgenomen. De veronderstelling van de Minister dat de regeringscommissaris mij op dit punt een volkomen bevredigend antwoord zou geven, kwam niet uit. De regeringscommissaris zei mij dat ik dit bij de behandeling van de begroting van Justitie aan de orde moet stellen. Dit is een aardig grapje; als artikel 7.7 ongewijzigd wordt aangenomen, is het niet meer nodig, dit bij de behandeling van de begroting van Justitie aan de orde te stellen. Ik vrees dus voor de Minister dat hij zelf op mijn vraag moet antwoorden.

Minister Wiegel: Daaronder ga ik niet gebukt. De heer Verbrugh (GPV): U stemtongetwijfeld volkomen met mijn redenering in. Met het antwoord van de Minister van Verkeer en Waterstaat inzake wetsontwerp 13993 kan ik mij vinden. Ik kan echter de bezwaren van de Regering tegen de vermelding van het oppertoezicht in artikel 7.11, derde lid, niet begrijpen. Ik heb ook de heer Van Rossum horen zeggen dat hij graag zal spreken over redacties. Als iemand zegt dat hij het woord oppertoezicht ouderwets acht, moet er maar rijkstoezicht of iets anders van worden gemaakt. Daar het toezicht, voor zover het niet provinciaal is, is geconcentreerd bij de centrale overheid, moet dit op een of andere wijze worden duidelijk gemaakt. Over wetsontwerp 13994 merk ik op dat ik mijn bezwaren behoud tegen de delegatiemogelijkheid voor de instelling van openbare lichamen voor beroep en bedrijf. Ik heb in eerste termijn gezegd dat ik geen bezwaar heb tegen de verordenende bevoegdheid die wordt toegekend aan een lichaam dat gaat over zaken die reeds op zich zelf een openbaar karakter bezitten, zoals een waterschap. Juist de mini-organen die slechts gaan over deelbelangen, behartigen op zich zelf geen openbaar belang. Vandaar mijn sympathie voor artikel 7.12, eerste lid.

De Voorzitter: Mag ik u eens vragen ... De heer Verbrugh (GPV): Ik ben aan het eind van mijn redevoering. Een particulier belang dat alleen na samenvoeging met tal van andere particuliere belangen, zoals bij de SER, een begin vormt van een openbaar belang, kan men geen openbaar karakter als zodanig toekennen. Dat men onder bijzondere omstandigheden bij wet een privaatrechtelijk complex van verhoudingen wil omzetten in een publiekrechtelijk akkoord, is geen zaak om te delegeren. Ik ben het dus eens met het amendement op stuk nr. 12. Ik constateer hiermee ten slotte dat, als de heer Van der Spek en ik opdracht krijgen tot het verder voorbereiden van de wijziging van de Grondwet, wij het niet in alles oneens zullen zijn.

DeheerVanderSpek(PSP): Mijnheer de Voorzitter! De Ministervan Binnenlandse Zaken, vriendelijk als hij is, zal zeker blij zijn dat zojuist door de Kamer is besloten, de afhandeling van deze wetsontwerpen pas volgende week te doen plaatsvinden onder het motto dat deze afhandeling dan niet behoeft te lijden onder mijn afwezigheid. Oorspronkelijk zou de afhandeling vanavond plaatsvinden door de ongelukkige beslissing van de Kamer om vanavond te vergaderen. De Minister van Defensie, aangenomen dat deze even vriendelijk is als de Minister van Binnenlandse Zaken, zou om analoge redenen dus moeten betreuren dat wij vanavond vergaderen.

Ik begin met het algemene probleem dat ik in eerste instantie aan de orde heb gesteld en dat vele anderen ook hebben besproken. Wij gaan beslissen over zaken waarbij wordt verwezen naar grondwetsartikelen die pas veel later worden vastgelegd. Deze komen voor in wetsontwerp 14223, dat gaat over bepalingen voor de verkiezing van Eerste en Tweede Kamer. Het gaat met name om de toekomstige artikelen 3.1.4, 3.1.5 en 3.1.10. Ik vind het een onaanvaardbare procedure. Ik zeg er nu niet veel over, alleen dat ik hoop dat een elegante oplossing voor dit probleem uit de discussie naar voren zal komen. Ik vind het eigenlijk alleen elegant wanneer de beslissing over deze zaken wordt genomen nadat de andere tekst -die dus feitelijk gaat over verkiezing van de Tweede Kamer -zal zijn vastgesteld. Het beste zou zijn, over wetsontwerp 14223 eerst te beslissen voordat wij hiertoe overgaan. Dit zou onaardig zijn tegenover de Eerste Kamer, die dit verder zou kunnen afhandelen, zo wij mochten besluiten, dit wetsontwerp nu verder af te handelen. De heer Patijn heeft een alternatief genoemd, dat ik second best vind, namelijk om artikel 7.6 eruit te lichten en het als een afzonderlijk wetsontwerp naar voren te brengen. Als verder alternatief hebben wij nog het amendement van de heer Patijn op stuk nr. 31, dat overigens het bezwaar heeft dat verwijzingen naar de mogelijk toekonv stige artikelen 3.1.4en 3.1.10 dan toch in het wetsonwerp zouden blijven staan. Ik weet dat de inhoud geen problemen zal opleveren, zo begrijp ik uit de reactie van de regeringscommissaris. Ik vind het toch formeel een onjuiste zaak dat wij al zouden besluiten, te verwijzen naar nog onbekende artikelen. Ik meen dat dit probleem, nu meer materieel, met name geldt voor artikel 3.1.5 over de uitsluitingsgronden, dat ik -evenals de erin genoemde gronden -eigenlijk helemaal zou willen laten vervallen. Daarop is bij deze beantwoording geen antwoord gegeven, misschien omdat de Minister meent dat hij zulks moet doen bij 14223. Ik meen dat dit nu juist niet kan. Wij beslissen nu in wezen al over deze zaak. Ik meen dan ook dat hij moet ingaan op de argumenten vóór en tegen het handhaven van de uitsluitingsgronden. Er is ook niet geantwoord -en dit hoort zeker bij deze behandeling thuis -op mijn vraag, hoe eigenlijk kan worden verklaard dat nota bene vijf maanden na indiening van dit wetsontwerp

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4138

Van der Spek 13990 bij nota van wijziging, overigens van hetzelfde kabinet dat ook de indiening verrichtte -het kabinet-Den Uyl -pas die uitsluitingsgronden werden ingebracht. Het is interessant, dit nog te horen. Ik kom op de kwestie van de leeftijd. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft in verband met mijn suggestie, de leeftijd van 16 jaar in te voeren bij de verkiezingen gezegd dat hij het beter vindt, de meerderjarigheid als grens te nemen, die binnenkort 18 jaar zal worden. Hij heeft op mijn opmerking dat 16 jaar zo fraai zou zijn omdat de leerplicht tot 16 jaar loopt en de Regering dus meent dat men dan volleerd zou zijn geantwoord dat het niet zo is dat men volleerd zou zijn.

Minister Wiegel: Dat is ook niet waar. Als de leerplicht eindigt, betekent dit niet dat men behoeft te menen dat men zou zijn uitgeleerd. Immers, ook zonder een plicht kan men best verder gaan met leren.

DeheerVanderSpek(PSP): Natuurlijk! Minister Wiegel: Dit is soms misschien wel zo goed.

De heer Van der Spek (PSP): Dat ben ik helemaal eens met de Minister. Ik vond zijn antwoord dan ook wel aardig maar toch niet helemaal juist. Het was van mij een half grapje, om zo te zeggen. Dit punt is namelijk om te draai-en. Men kan zeggen dat voor de mensen de mogelijkheid wordt geschapen, doordat de leerplicht eindigt, echt aan het arbeidsproces te gaan deelnemen. Dit vind ik een redelijk argument om het te koppelen aan het kiesrecht. Er zijn trouwens meer grenzen in de wetgeving die wij op het ogenblik hebben die bij 16 jaar zijn gelegd. Denk maar aan de Bioscoopwet. Er zijn dus zeker wel argumenten voor aan te voeren. Mijn suggestie overigens, de problemen, verbonden aan het verlagen van het kiesrecht beneden de meerjarigheidsgrens die rijzen voor diegenen -wanneer het gaat om het passieve kiesrecht -die vertegenwoordigers zouden worden, en die ontstaan door het ontbreken van een groot aantal handelingsbekwaamheden van hun kant, op te lossen door automatisch meerderjarigheid te verlenen aan gekozen vertegenwoordigers, is niet beantwoord. Ik wil graag alsnog een reactie horen. Men zal begrijpen dat ik mijn amendement op stuk nr. 27 handhaaf. Ik kom tot de kwestie van de buitenlanders en het kiesrecht. Ik vind het nogal raar dat de Minister van Binnenlandse Zaken op een gegeven moment in de discussie heeft gezegd -ik geef het nu geparafraseerd weer -dat er een zo grote weerstand bestaat tegen het verlenen van kiesrecht van buitenlanders op nationaal en provinciaal niveau, zelfs al tegen het heel bescheiden voorstel om de mogelijkheid, het aan hen te verlenen in de Grondwet op te nemen dat dit een reden zou zijn, afwijzend te zijn. Ik meen dat dit niet moet. Men moet niet constateren dat nogal wat verzet tegen dit voorstel wordt aangetekend. Ik meen dat een kabinet een eigen verantwoordelijkheid en een eigen standpunt heeft en op grond van een eigen argumentatie -en niet door zich te verschuilen achter mogelijke meerderheden in het volk, die overigens niet zijn geconstateerd -een zaak moet bepleiten. Ik heb overigens gepleit voor het verlenen van kiesrecht aan buitenlanders voor raden, voor colleges van staten en voor de Tweede Kamer. Het gebrek aan logica waarvan de Ministervan Binnenlandse Zaken sprak in verband met het amendement van de heer Brinkhorst kan hij mij dus niet verwijten. Ik heb ook gezegd dat de invloed via het kiesrecht voor de staten, die men als buitenlander krijgt op een stuk van de Staten-Generaal, namelijk de Eerste Kamer, geen probleem oplevert als men zegt te menen, dat dit ook voor de Tweede Kamer moet. Overigens heb ik bedacht dat er nog een argument in deze zaak speelt. Bij gemeenten en provincies wordt het aantal leden, waaruit het vertegenwoordigend college zal bestaan, gebaseerd op het inwonertal op grond van door het CBS vastgestelde cijfers. Dat is een inwonertal dat de buitenlanders die in de gemeente wonen mee omvat. Dit betekent dus dat de buitenlanders in een gemeente door hun aantal mee bepalen, of een bepaald college zal bestaan uit bij voorbeeld 25 of 27 leden. Dit geldt zowel voor raden als voor staten. Ik vind dit een argument om positief te staan tegenover het kiesrecht. Dit is een extra argumentje -het is niet zo groot -daarvoor. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft tegen mijn amendement op stuk nr. 26 aangevoerd, dat het ook provinciale staten inhoudt. Dat hebben wij al besproken. Hij heeft nog een tweede motief aangevoerd. De Minister merkte op dat in mijn amendement zit dat ik het kiesrecht wil geven ongeacht het tijdstip waarop de mensen in Nederland komen. Er is verder gezegd, dat de wetgever de mogelijkheid moet hebben zwaardere eisen te stellen aan niet-Nederlanders dan aan Nederlanders. Hij heeft in feite maar één voorbeeld van zo'n zwaardere eis genoemd, namelijk het hier al een tijd gevestigd zijn waardoor men meer in de Nederlandse samenleving zou zijn in-gegroeid. De Minister zei letterlijk zo iets van: een zekere verblijfsduur betekent een zekere verbondenheid met Nederland. In de huidige regeling van het kiesrecht zit dat echter al. Het kiesrecht wordt immers gegeven aan ingezetenen. Wie ingezetene is, wordt bepaald door de opneming in het bevolkingsregister. Ik verwijs naar de artikelen van de Kieswet B., lid 1 en lid 2, B., lid 1, de leden 2 en 3 van artikel 3 van de Provinciewet en de leden 2 en 3 van artikel 4 van de Gemeentewet. Ik zal de teksten verder niet voorlezen, maar daar wordt het in geregeld. Om verder te komen, moeten wij kijken naar het Besluit bevolkingsboekhouding, dat voorschrijft dat elke gemeente een bevolkingsregister heeft, waarvan onderdeel uitmaakt een persoonsregister. In artikel 17 van het besluit wordt gezegd dat ieder die nachtrust geniet in Nederland, onverwijld wordt opgenomen in een van de persoonsregisters, behalve in twee gevallen, namelijk in het ene geval als men diplomatieke immuniteit geniet en in het andere geval dat men tijdelijk in Nederland verblijft. Vervolgens wordt het tijdelijk verblijf gedefinieerd. Dat is voor Nederlanders wanneer zij in de periode van negentig aaneengesloten dagen volgend op de dag van aankomst in Nederland dertig dagen of minder van die negentig dagen -dit behoeft niet een aaneengesloten periode te zijn -in Nederland zullen verblijven. Bij vreemdelingen wanneer zij in een periode van 360 opeenvolgende dagen, die volgen op de dag van aankomst in Nederland, 180 of minder dagen in Nederland zullen verblijven. Dit betekent dus dat het opnemen in het persoonsregister en dus in het bevolkingsregister en daarmee het voldoen aan de eis van ingezetenschap niet geldt voor de vreemdelingen die, wanneer zij in Nederland aankomen, niet van plan zijn in het volgende jaar -ik rond het nu maar even af -in totaal de helft van de tijd of meer dan de helft van de tijd niet in Nederland te zijn. Zij worden alleen opgenomen in het persoonsregister dus ook als ingezetene beschouwd, wanneer zij kennelijk met de bedoeling komen om minstens een halfjaar van het komende jaar in Nederland te zijn. Dat geeft dus al aan,

Tweeee Kamer 15 maart 1979

Grondwet

4139

Van der Spek dat zij een behoorlijke verblijfsduur, aanzienlijk langer dan die welke wordt voorgeschreven voor Nederlanders, van plan moeten zijn. Dan komt er nog bij dat er 43 dagen verlopen tussen de dag van de kandidaatstelling -dat is de dag waarop bepaald wordt of men ingezetene is of niet, waarbij het bevolkingsregister geldt -en de dag van de stemming. Natuurlijk gelden deze 43 dagen zowel voor Nederlanders als voor niet-Nederlanders. In ieder geval komt die periode erbij. Het betekent dus dat men een zekere periode hier moet zijn plus de bedoeling moet hebben een flinke tijd in Nederland te blijven. Ik vind derhalve dat het argument van de Minister, dat een hogere eis wat betreft een zekere tijd in Nederland moeten zijn aan vreemdelingen moet worden gesteld dan aan Nederlanders, los van de vraag of ik het met hem eens ben of die hogere eis gesteld moet worden of niet, op het ogenblik al vervuld wordt in de bestaande wetgeving. Ik handhaaf dan ook mijn amendement op stuk nr. 26, uiteraard met de bedoeling te zijner tijd bij de behandeling van het wetsontwerp inzake Tweede-Kamerverkiezingen op analoge wijze te opereren. Ik heb niet gehoord, althans niet erg duidelijk, of de Regering van plan is snel een organieke wet in te dienen als dit eenmaal in de Grondwet zal vastliggen, die dan het kiesrecht voor buitenlanders voor gemeenteraden regelt. Als voorbeeld van een zwaardere eis noemde de Minister een langere verblijfsduur voor buitenlanders dan voor Nederlanders, maar behalve dat heb ik geen voorbeelden gehoord van beperkende bepalingen -die worden nu mogelijk gemaakt, doordat het in de Grondwet alleen maar als mogelijkheid wordt opgenomen -voor niet-Nederlanders bij het verkrijgen van het kiesrecht. In dit verband heb ik nog een heel specifieke vraag gesteld die te maken heeft met de problematiek van de leeftijd. Ik doel op het probleem van de gebrekkige handelingsbekwaamheid bij mensen die minderjarig zijn, maar wél het kiesrecht hebben. Dat gaat natuurlijk gelden voor een groep buitenlanders, want ik neem aan dat in de organieke wet ook 18 jaar komt te staan. Dan krijg je buitenlanders die iets ouder zijn dan 18 en wél minderjarig zijn volgens hun eigen nationale wetgeving. Zij krijgen dan het probleem dat zij vroeg thuis moeten zijn of iets dergelijks. Wat is het standpunt van de Regering ten aanzien van dat probleem?

Ten slotte nog enkele opmerkingen over 13994. De regeringscommissaris, de heer Simons, heeft mijn argumenten tegen het in de Grondwet niet alleen bij wet maar ook krachtens wet kunnen verlenen van verordenende bevoegdheden aan openbare lichamen voor beroep en bedrijf bestreden door te verwijzen naar de praktijk, namelijk de wet op de PBO van 1950. Er zijn toen, zo zei hij, hoofdbedrijfsschappen en bedrijfsschappen ingesteld bij algemene maatregel van bestuur. Eigenlijk was dat -zo heeft hij het niet gezegd, maar het kwam er wel op neerstrijdig met de Grondwet. Hij vindt dat die tegenstelling nu maar moet verdwijnen, zodat het voor de hand ligt het nu in de wet op te nemen. Dat is voor mij als tegenstander van corporatieve organen geen argument. Ik vind natuurlijk dat het helemaal niet moet, maar als het al in de Grondwet komt, moet dat mijns inziens zo controleerbaar of beheersbaar gebeuren, dat het alleen bij wet kan. Ik bedoel, dat iedere keer een aparte wet nodig is voor het instellen daarvan. Daarom vind ik dat de argumenten van de heer Simons, tegenover mij althans, niet opgaan. Ten slotte herinner ik aan een vraag, die naar ik meen niet is beantwoord. In de huidige tekst staat dat de bevoegdheid aan de besturen van die openbare lichamen kan worden gegeven. Waarom wordt nu voorgesteld, die bevoegdheid te geven aan de lichamen zelf?

De algemene beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: Naar aanleiding van vragen, die de heer Castricum gisteren in een debat over de orde heeft gesteld inzake handelingen van de Algemene Rekenkamer is van de Algemene Rekenkamer een brief van de navolgende inhoud ingekomen: 's-Gravenhage, 15 maart 1979. Zeer geachte heer Vondeling, Met betrekking tot het gisteren tijdens het ordedebat aan U gedane verzoek van de heer Castricum bericht de Algemene Rekenkamer U het volgende. Door de ambtenaren van de Rekenkamer wordt aan het College rapport uitgebracht omtrent de in zijn opdracht uitgevoerde controles en onderzoeken. Indien de bevindingen in het rapport het College daartoe aanleiding geven, brengt het deze (veelal in de vorm van een uittreksel uit het rapport) onder de aandacht van de Minister met het verzoek diens commentaar daarop te vernemen.

Bekendheid met de zienswijze en de argumenten van de verantwoordelijke bewindsman is namelijk voor het College nodig om tot een eindoordeel te kunnen komen. Nadat het antwoord van de Minister is bestudeerd, eventueel nadere correspondentie met hem is gevoerd en zo nodig aanvullende onderzoeken zijn verricht, neemt de Algemene Rekenkamer haar eindbeslissing. Deze werkwijze, haar grondslag vindend in de Comptabiliteitswet, houdt in dat het in eerste instantie aan de Minister voorgelegde stuk een voorlopig karakter draagt en derhalve niet geschikt is om ter kennis van anderen te worden gebracht. Van zodanige aard is het stuk waarnaar de heer Castricum vraagt en dat naar de opvatting van de Algemene Rekenkamer ten onrechte in de publiciteit is gekomen. Het lijkt goed in dit verband op te merken, dat de onafhankelijke positie van de Algemene Rekenkamer met zich brengt dat zij met inachtneming van haar wettelijke verantwoordelijkheid zelf bepaalt wat zij in de openbaarheid meent te kunnen brengen. Hierbij acht de Rekenkamer zich in ieder geval gehouden ten aanzien van het bekend maken van gegevens over particuliere personen en/of instellingen de uiterste zorgvuldigheid en terughoudendheid te betrachten, opdat geen private belangen worden geschaad. Voorts geldt dat de essentie van een zaak kort en duidelijk wordt weergegeven en dat mededelingen, die voor de conclusie niet relevant zijn, worden vermeden. Deze gedragslijn heeft de Algemene Rekenkamer ook gevolgd ten opzichte van de rapportering inzake de herstructurering van de wolindustrie (kamerstuk 15465, nr. 2). Uit het vorenstaande volgt dat aan het verlangen van de heer Castricum niet kan worden voldaan. Ik stel voor, deze brief voor kennisgeving aan te nemen. Daartoe wordt besloten. De vergadering wordt van 19.15 uur tot 20.45 uur geschorst. De Voorzitter: De heer Wolff heeft de vergadering moeten verlaten in verband met dringende werkzaamheden elders, welke hij op zich genomen had na het besluit van de Kamer -enige tijd geleden -om als regel donderdagsavonds niet vergaderen.

Tweede Kamer 15 maart 1979

Grondwet Ingekomen stukken

4140