De behandeling van het voorstel van rijkswet van de leden Van der Burg en Stoffelen tot het in overweging nemen van een voorstel tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het recht van ond... - Handelingen Tweede Kamer 1985-1986 05 februari 1986 orde 5
Inhoudsopgave van deze pagina:
Aan de orde is de behandeling van het voorstel van rijkswet van de leden Van der Burg en Stoffelen tot het in overweging nemen van een voorstel tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake het recht van onderzoek (enquête) (19029, R 1286).
De algemene beraadslaging wordt geopend. D De heer Wiebenga (VVD): Voorzitter! Uit de schriftelijke voorbereiding zal zijn gebleken dat mijn fractie met belangstelling kennis heeft genomen van dit initiatiefvoorstel tot wijziging van de Grondwet. Een initiatiefvoorstel komt hier niet zo vaak voor. Een initiatiefvoorstel tot wijziging van de Grondwet is een zeldzaamheid. Ik complimenteer allereerst de indieners met het werk dat zij rond dit initiatiefvoorstel verricht hebben. Het zal bij de schriftelijke voorbereiding wel zijn gebleken dat mijn fractie enige teleurstelling aan de dag heeft gelegd, teleurstelling zowel over de gevolgde procedure als over de motivering. Er wordt in de memorie van toelichting niet uitvoerig aandacht besteed aan de ernstige bezwaren die vooral in de Eerste Kamer al aan de orde zijn gesteld bij een eerdere behandeling. Zo wordt in onze ogen niet voldoende ingegaan op de daar aan de Duitse praktijk ontleende bezwaren. Ik kom hierop nog terug. Evenmin is ingegaan op het in onze huidige parlementaire praktijk open staan van alternatieve onderzoeksmethoden. Ook procedureel leek -bij nader inzien zeg ik: leek -er sprake van nogal lichtvoetig handelen. Ik wijs hierbij op de brief van 19 juni 1985
van de initiatiefnemers aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. In die brief stellen zij voor, het initiatiefvoorstel pas aan de Raad van State voor te leggen, nadat in de Tweede Kamer de behandeling en stemming hebben plaatsgevonden. Dat is procedureel gezien merkwaardig. Het leek er even op -door een andere brief, waarop ik dadelijk zal ingaan, is het inmiddels achterhaald -dat de initiatiefnemers de confrontatie met de Raad van State niet aan wilden. In de brief van 19 juni 1985 zeiden zij immers dat met de bedenkingen van de Raad van State reeds rekening kon worden gehouden. Advisering zou dus niet nodig zijn. Een week later kwam er echter een nieuwe brief, waarin de initiatiefnemers op hun schreden terugkeerden. In de tweede brief hebben zij de inhoud van de eerste heroverwogen aan de hand van nieuwe adviezen, zoals zij schrijven. Van wie waren deze nieuwe adviezen en wat hielden zij in? In de tweede brief, d.w.z. in de brief van 26 juni 1985, schrijven de initiatiefnemers dat hun eerste verzoek 'was ingegeven door de behoefte (...) om een spoedige behandeling en afhandeling met vermijding van nodeloze vertragingen te bevorderen'. Het argument van de nodeloze vertraging stond niet in de eerste brief, want daarin werd een inhoudelijk argument aangevoerd om geen advies aan de Raad van State te vragen. In de tweede brief zeggen de initiatiefnemers vervolgens dat hun is gebleken dat hun aanvankelijke voorstel ertoe had kunnen leiden dat na afhandeling door de Tweede Kamer, dus na de behandeling van vandaag en na de stemmingen, misschien door de Eerste Kamer alsnog advies aan de Raad van State zou worden gevraagd. Dat ligt inderdaad voor de hand. Het had ook eerder bedacht kunnen worden. Dit leidt mij tot de uitspraak dat juist op een punt als het onderhavige een zorgvuldige procedure moet worden gevolgd. De Eerste Kamer zou naar mijn mening inderdaad geen genoegen hebben genomen met de aanvankelijke gedachte van de initiatiefnemers. Genoeg hierover. Inmiddels is het advies van de Raad van State er. Het is gebleken dat het de behandeling van dit wetsontwerp niet heeft vertraagd. De behandeling van het wetsontwerp is om een andere reden vertraagd. Ik zal daarop nu niet ingaan.
Tweede Kamer 5 februari 1986
Garantieprovisie Enquêterecht
3111
Wiebenga Ik heb begrepen dat het advies van de staten van de Nederlandse Antillen aanwezig is. Omdat het na 1 januari 1986 is, heb ik nog enige aarzeling, of er niet ook een advies van de staten van Aruba had moeten zijn. Wellicht kunnen de initiatiefnemers daarop en passant nog even ingaan. Voor mijn fractie is dit overigens geen reden om af te zien van de behandeling van het voorstel. De inhoud van het advies van de Raad van State laat zien hoe belangrijk het juist bij een advies over een grondwetswijziging is om de Raad van State daarover zijn mening te laten geven. Mijnheer de Voorzitter! Ik ga nu wat nader in op dat advies van de Raad van State. De Raad van State werpt al meteen in zijn advies een belangrijk criterium op voor de beoordeling van dit wetsvoorstel, namelijk de vraag of zich zodanige ontwikkelingen hebben voorgedaan dat de argumenten die er kort geleden nog toe leidden dat het voorstel werd verworpen -een paar jaar geleden -niet meer of niet meer volledig gelden. Dat moeten volgens de Raad van State, en mijn fractie deelt die visie, niet zo maar nieuwe ontwikkelingen zijn maar aan het begrip 'nieuwe ontwikkelingen' moeten strenge eisen worden gesteld, nu het gaat om een bepaling die inderdaad zo kort geleden na jarenlange en intensieve discussie is vastgesteld. In de memorie van toelichting bij dit initiatiefvoorstel doen de initiatiefnemers dit af met de zin, dat hun voorstel alleszins verantwoord is, 'mede gezien de parlementaire geschiedenis van de RSV-Enquête'. Dat is een nogal algemene formulering, om het zachtjes te zeggen, die geen houvast biedt. Ik zeg er direct bij, dat later de initiatiefnemers in hun rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State schrijven -en dat lijkt mij concreter -dat de RSV-Enquête heeft geleerd, hoezeer het oordeel van een minderheid later door een overgrote meerderheid gesteund kan worden. De initiatiefnemers wijzen er terecht op, dat de RSV-Enquête gehouden is, doordat daarvoor een meerderheid kon worden gevonden. De vraag is, of dit de argumentatie van de initiatiefnemers versterkt of verzwakt. Mijn fractie denkt, dat deze gang van zaken juist tegen het wetsvoorstel pleit. Daarin verschilt zij waarschijnlijk van mening met anderen in dit huis. Verschillende woordvoerders van onze kant hebben de afgelopen jaren gepleit voor een ruimhartige opstelling tegenover enquêtevoorstellen binnen het nu geldende systeem. Het is om die reden, dat ook de RSV-Enquête gehouden is. Ook binnen het systeem blijkt het dus te kunnen. Sterker nog, juist wanneer het RSV-Enquêtevoorstel was geblokkeerd, zou daaraan misschien een argument ontleend kunnen worden voor een minderheidsenquêterecht. De RSV-Enquête toont in de ogen van mijn fractie aan, dat binnen het geldende Grondwettelijke stelsel -het meerderheidsstelsel dus -zeker mogelijkheden voor het houden van enquêtes liggen. Dit afwegende, is mijn fractie van mening dat in ieder geval aan dit eerste criterium van de Raad van State niet overtuigend is voldaan. Naast dit procedurele criterium voert de Raad van State nog een criterium aan voor de beoordeling van wetsvoorstellen die opnieuw een kort geleden afgewezen punt willen regelen, namelijk -het tweede criterium van de Raad van State -of er nieuwe of andere motieven zijn en worden aangevoerd. De Raad ziet die niet in dit geval. De indieners zeggen in de memorie van toelichting, dat hun voorstel in belangrijke mate afwijkt van het eerdere voorstel. Die afwijking bestaat dan in de vervanging van het getalsvereiste van 1/5 door 1/3 van het aantal leden van de Tweede of de Eerste Kamer, dat de Kamer kan verplichten om een enquête te houden. Dat is een verschil, inderdaad en zonder twijfel. Maar zoals de GPV-fractie terecht in het voorlopig verslag opmerkt, is dat een verschil van 2/1 5 deel van het oorspronkelijke voorstel. Verder verschilt het initiatiefvoorstel qua systeem in het geheel niet van het verworpen voorstel, terwijl dat wel mogelijk was geweest. Schrijvers van verschillende politieke huize hebben gewezen op de mogelijkheid van deconstitutionalisering van de beslissing of een minderheidsenquête moet worden ingevoerd. In noem Dolle, Elzinga en ook Visser. Daardoor zou aan de discussie over dit voorstel inderdaad een andere wending zijn gegeven, omdat dit systeem van deconstitutionalisering de vorige keer nauwelijks in de discussie betrokken was. Het nu voorliggende voorstel lijkt qua systeem volledig op het verworpen voorstel en dat erkennen de initiatiefnemers ook in hun rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Zij zeggen daarin -en dat ben ik ook met hen eens -dat de argumenten voor en tegen dit voorstel op zich zelf niet nieuw zijn. Zij vinden wel, dat aan de tegenargumenten van destijds afdoende -in de memorie van toelichting stond nog 'in belangrijke mate' -tegemoet is gekomen. Maar, daar gaat het mij niet primair om. Ik kom straks op de inhoudelijke voor-en tegenargumenten terug. Het gaat er mij nu om, dat in ieder geval in de ogen van mijn fractie niet voldoende is aangetoond, dat aan het tweede criterium van de Raad van State voor dit soort categorieën wetsontwerpen, namelijk dat er sprake moet zijn van inhoudelijk nieuwe of van andere motieven, is voldaan. Dit brengt mij bij een hernieuwde afweging van de verschillende, over het algemeen wel bekende voor-en nadelen van het minderheidsenquêterecht volgens het systeem dat voorgesteld wordt door de initiatiefnemers. Ik begin bij de enquête als politiek strijdmiddel en de onwenselijkheid om zo'n strijdmiddel in handen te geven van een parlementaire minderheid. De initiatiefnemers delen dat bezwaar niet. Terecht stellen zij, dat het enquêterecht een middel van het parlement is om de regering te controleren, met name door te waarborgen dat het parlement daarvoor over voldoende gegevens kan beschikken. Het besluit om een enquête in te stellen houdt op zichzelf geen oordeel in over het gevoerde beleid van de regering. Daar zijn wij het over eens. 'Dit oordeel (ik citeer nu de memorie van toelichting) zal pas gevormd moeten worden nadat de enquêtecommissie haar onderzoek heeft afgesloten.' Mijn fractie is het daar in wezen mee eens. Een vraag is overigens wel of het zo ook zal gaan in de praktijk van een minderheidsenquêterecht. Over die praktijk kun je van mening verschillen. De Raad van State verwacht'... dat hiermee een regeling in het leven wordt geroepen die tot onwerkbare situaties zal leiden. De parlementaire geschiedenis van ons land leert dat voorstellen tot het uitoefenen van het recht van enquête veelal als politiek wapen zijn gehanteerd.' Vooral ook de CDA-fractie in de Eerste Kamer deelde destijds die verwachting. Ik ben benieuwd of dat nog het geval is. Ik wil hierop wat
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3112
Wiebenga dieper ingaan, vooral door de blik te richten op de praktijk in het enige vergelijkbare land waar een minderheidsenquêterecht bestaat, namelijk West-Duitsland. De initiatiefnemers zeggen op een vraag van de PSP-fractie dat zij niet verwachten, dat de problemen die zich in de Bondsrepubliek hebben voorgedaan ten aanzien van het minderheidsenquêterecht, zich ook hier zullen voordoen. Nogal wat wetenschappelijke auteurs denken daar anders over. Het is wel degelijk zeer relevant te bekijken hoe het daar toegaat, zeggen althans een aantal auteurs. Het minderheidsenquêterecht heeft gewerkt sinds de Weimarrepubliek. De toelichting van het amendement-Faber van 1 980 wijst expliciet naar de Westduitse situatie: 'De voorkeur verdient een constructie overeenkomstig die van artikel 44 van de West-duitse grondwet.' Het is juist dit systeem dat de initiatiefnemers opnieuw voorstellen. Boon, gepromoveerd op het enquê-terecht, heeft in zijn proefschrift de Westduitse praktijk uitvoerig onderzocht. Sinds 1949 zijn er meer dan 20 enquêtes geweest. Hij destilleert daaruit het volgende beeld: 'Toch is de oppositie niet bij de pakken gaan neerzitten. Zij voert als het ware voortdurend verkiezingscampagne. Daarbij maakt zij regelmatig gebruik van de parlementaire enquête. Een van de opvallendste kenmerken van dit instituut is dan ook het gebruik ervan als wapen in de politieke strijd.' Boon erkent iets verderop in zijn boek dat de enquête wel degelijk ook een controlefunctie heeft -dat erken ook ik uiteraard -maar dan zegt hij daarbij direct: 'Voortdurend echter dreigt de politieke strijd een doel in zichzelf te worden.' Voor Nederland acht Boon de voornaamste functie die de enquête heeft de propagandafunctie. In dit verband noemt hij als voorbeelden het voorstel van de Groep-Aarden over concentratie van economische macht in 1968 en het voorstel van de leden van de Eerste Kamer Mol, Trip en Vis over de mogelijke terugzending van radioactief afval, ingediend één week voor de verkiezingen in 1981. In het recente verleden is verder over enquêtes gesproken in het verband van de Lockheedaffaire, de koopsompolisaffaire en de zaak-Aantjes. De conclusie van Boon is dat zowel in Nederland als West-Duitsland, in tegenstelling overigens tot de Verenigde Staten, de propagandafunctie van de enquête verreweg de belangrijkste is. Hij verwacht voor ons land op basis van de Westduitse ervaringen dat het minderheidsenquê-terecht'... meer nog dan tot dusverre naar alle waarschijnlijkheid zal worden gebruikt als wapen in de politieke strijd.' Ook schrijvers als Elzinga en Dolle zijn die mening toegedaan. Dolle citeert de Duitser Vogel, die stelt dat de politieke enquête leidt tot: '... Fortsetzung des Kampfes zwischen Mehrheit und Minderheit.' Op zichzelf is de verwachting van de Raad van State dus niet helemaal onverklaarbaar. Dit neemt niet weg dat dit punt voor mijn fractie niet beslissend is. Ik pleit nogmaals voor een ruimhartige benadering van enquêtevoorstellen en die is ook binnen het huidige systeem mogelijk, zoals de RSV-enquête heeft laten zien. Dat er een zekere toetsing plaatsvindt op grond van de zojuist weergegeven politieke praktijk, vindt mijn fractie niet per se noodzakelijk, maar ook niet helemaal ongewenst. Het hoofdbezwaar van mijn fractie betreft de externe werking van het enquêterecht. Dat zal ook wel bekend zijn. Hierin zit, althans in mijn ogen, ook het essentiële verschil met bij voorbeeld het recht van interpellatie. Het recht van interpellatie werkt ten opzichte van de regering. Daarbij is het aanvaardbaar dat ook een minderheid, wanneer die procedureel de kans krijgt, de regering ter verantwoording roept. De initiatiefnemers hebben in hun memorie van antwoord professor Oud aangehaald. Professor Oud trekt een parallel tussen het recht van interpellatie en het recht van enquête. Oud zegt dat als bij het enquêterecht dezelfde procedurele ruimhartigheid zou worden toegepast als bij de interpellatie, er dan geen partijstrijd meer zou zijn. Oud verwijst dan naar de Duitse Weimarconstitutie. Oud doet overigens geen concreet voorstel -ik heb het er uiteraard goed op nagelezen -voor zo'n minderheidsenquête in Nederland. Integendeel! Hij trekt juist de parallel met de praktijk bij interpellaties, dat wil zeggen: een ruimhartige opstelling binnen het toen geldende meederheidsstelsel. Uit het onderzoek dat ik al eerder weergaf, is inmiddels gebleken, dat een verwijzing naar de enquêtepraktijk in de Weimarrepubliek ongelukkig is. Oud constateert tot zijn spijt dat de toenmalige Tweede Kamer een ander oordeel heeft dan hij. Dat was in 1938. Daarbij noemt hij speciaal de interventie van het kamerlid De Geer van de CHU. Het verbaast de initiatiefnemers dan, dat de fractie van de VVD meer op lijn van De Geer dan op die van Oud zit. Zoals zojuist reeds is gezegd, is dit meer schijn dan werkelijkheid. Nogmaals, Oud pleitte voor ruimhartigheid binnen het geldende stelsel. Bovendien is het allemaal niet zo heel vreemd, omdat De Geer zich in 1 938 op de uitspraken van Thorbecke baseerde. Thorbecke was van mening -uiteraard deed hij zijn uitspraken in een eerdere periode -dat een enquête pas gehouden moet worden als de inlichtingen van de regering zijn uitgeput en de Kamer toch meer informatie nodig haaft. Dan pas moet het parlement zich tot de samenleving richten en de informatie, desnoods met dwangbevoegdheden, loskrijgen. Thorbecke was dus vrij terughoudend, juist vanwege die externe werking van het enquêterecht. Hij heeft dat in een kamerdebat haarscherp uitgedrukt. Ik citeer nu uit de Handelingen van Tweede Kamer, zitting 1855/1856, bladzijde 832. Daar staan de volgende woorden van Thorbecke: ' Een interpellatie is een enquête op ministers en een enquête is een interpellatie op alle andere ingezetenen'. Als ik het heb over de externe werking van enquêtes en de werking naar de samenleving, dan doel ik daarmee meer in concreto op de persoonlijke levenssfeer van de burgers die voor de commissie moeten verschijnen. Iedereen is het erover eens, dat die inbreuk op de persoonlijke levenssfeer in een aantal gevallen groot is. De RSV-enquête is daar een prachtig voorbeeld van. De initiatiefnemers en mijn fractie zijn het erover eens dat daarover in het kader van de parlementaire-enquêtewet verder moet worden gepraat. Toch kunnen bij die enquê-tewet zelf waarschijnlijk alleen maar randoplossingen worden getroffen, omdat de openbaarheid van de verhoren -dat vindt ook de fractie van de VVD -uiteraard regel behoort te zijn en te blijven. Het verschil van inzicht tussen de indieners en mijn fractie is het volgende. Ons bezwaar betreft niet zozeer de aanslag op de persoonlijke levenssfeer van de burger op zich zelf in het geval hij voor een parlementaire enquêtecommissie moet verschijnen. Ook wij zijn van mening dat dit in het belang van een hogere
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3113
Wiebenga democratische waarde gevergd moet kunnen worden. Ons fundamentele bezwaar is daarin gelegen, dat burgers de inbreuk op hun privacy eventueel zouden moeten ondergaan op wens van een parlementaire minderheid. Het enquêterecht is een zwaar wapen, niet zozeer ten opzichte van de regering -dat is bij het interpellatierecht het geval -maar juist ten opzichte van de samenleving. Er zijn dwangbevoegdheden aan verbonden tot en met gijzeling toe. Dat weten wij allemaal. Daar komt bij dat een aantal waarborgen uit het strafproces ontbreken. De burger verschijnt niet voor een neutraal rechtscollege, maar hij verschijnt voor een politiek gezelschap waarvan de leden uiteenlopende maatschappelijke en politieke doeleinden nastreven. Het enquêterecht is een politiek recht in handen van een politiek lichaam. Om andermaal Thorbecke te citeren: 'De Tweede Kamer is niet eene Maatschappij tot Nut van 't Algemeen, zij is gene Academie van Wetenschappen.' Ook staatsraad J.M. Polak komt naar aanleiding van de RSV-enquête tot de conclusie dat om deze reden invoering van het minderheidsrecht niet wenselijk is. Hij schrijft dat in zijn stukje in het Nederlands juristenblad, getiteld Parlementariërs zijn geen rechters. En om nog maar eens het standpunt van een enkele christendemocratische wetenschapper aan te voeren, citeer ik professor Donner. Hij zegt: 'Moet de burger ook reeds als zo'n minderheid behoefte voelt om iets uitgezocht te krijgen, de inbreuk dulden op zijn recht onTnog een beetje met rust gelaten te worden? Moeten wij hen prijsgeven aan de nieuwsgieringheid van een groep kamerleden? Het enquêterecht van kamerminderheden zal waarschijnlijk door manoeuvres van de meerderheid in vier of vijf gevallen niets opleveren, maar juist door de machteloosheid zullen de kring en de lasten van hen, die worden opgeroepen om eens te worden verhoord en besnuffeld, nog groeien. Kan dat zomaar? Dit was een citaat uit Trouw van 8 mei 1982. Het stemt mijn fractie tot genoegen dat de initiatiefnemers de kritiek op het minderheidsrecht serieus nemen als het om het recht op privacy van de burger gaat. Dat is mij uit de stukken duidelijk gebleken. Mijn fractie respecteert het dat zij een andere afweging maken, maar ik stel met hen vast dat wij op dit punt wezenlijk van inzicht verschillen. Dat de initiatiefnemers het bezwaar van de privacy van de burger uiteindelijk niet delen, is des te meer betreurenswaardig omdat er een alternatief is in de vorm van een levendige en gevarieerde onderzoekspraktijk in ons politieke systeem. In de memorie van toelichting wijden de indieners daaraan nauwelijks een woord, om niet te zeggen geen woord. De Raad van State wijst terecht op de mogelijkheid van loskoppeling van onderzoek en controle, waarbij het onderzoek niet door de leden van de Tweede Kamer zelf hoeft te worden ingesteld, maar bij voorbeeld door een onafhankelijke commissie. Het politieke eindoordeel is dan uiteraard aan de Kamer. Daarmee is meteen het hoofd geboden aan eventuele overbelasting van de Kamer zelf, maar dat terzijde. Hier wordt ook wel eens op gewezen door anderen. De initiatiefnemers zeggen dat een onafhankelijke commissie, in tegenstelling tot een parlementaire enquêtecommissie, niet over het rechtsmiddel beschikt om getuigen onder ede te horen of om het dwangmiddel van gijzeling -in laatste instantie -toe te passen. Zo'n externe commissie heeft dus niet in alle gevallen voldoende mogelijkheden. Dat lijkt mij niet helemaal juist. Het is in onze parlementaire geschiedenis tweemaal voorgekomen dat aan een buitenparlementaire commissie uiteraard bij wet, formele enquê-tebevoegdheden zijn gegeven. Eenmaal is een reeds bestaande staatscommissie naderhand met zulke bevoegdheden bekleed. Niets verhindert ons, deze methode opnieuw toe te passen. Er staan echter veel meer varianten van onderzoek ten dienste van het parlement. Naast de variant die ik net heb genoemd, te weten die van een externe commissie met formele enquêtebevoegdheden, is de tweede variant die waarbij de Tweede Kamer een gewone onderzoekscommissie van niet-parlementariërs benoemt. Zie de commissie koopsompolissen en de commissie van drie in de zaak-Aantjes. De derde variant is dat de Kamer uit eigen gelederen een onderzoekscommissie samenstelt, zonder formele bevoegdheden. Ik noem de commissie aanschaffingsbeleid defensiemateriaal (1977), de commissie van onderzoek naar de Arabische boycot tegen Nederland (1977-1979), de commissie die de spionagezaak-Khan onderzocht en de subcommissie sekten, waarvan het rapport naar ik hoop binnenkort hier aan de orde zal komen. Deze grote onderzoeksactiviteit acht mijn fractie een goede zaak. In veel gevallen is een dergelijke vorm van onderzoek ruimschoots voldoende om de benodigde gegevens bijeen te krijgen, op basis waarvan vervolgens de Kamer politieke conclusies kan trekken. Mocht er echter in een bepaald geval niet voldoende materiaal boven water komen, dan is het natuurlijk mogelijk om alsnog een formele enquête te houden, die misschien beperkter van opzet kan ' zijn, bij voorbeeld omdat maar een deel van de informanten onwillig was om vrijwillig medewerking te verlenen. Dit alles leidt tot een andere conclusie dan die van de indieners. Het bestaan van een gevarieerde parlementaire onderzoekspraktijk is een goede zaak en geeft aan dat er ook zonder zware enquête goede resultaten bereikt kunnen worden. Ik verwijs, om dit keer een socialist te citeren, naar Anne Vondeling, in zijn boek 'De Tweede Kamer, lam of leeuw'? Hij beschrijft een paar voorbeelden van parlementair onderzoek in de ruime zin van het woord, waaronder het onderzoek van de commissie-Koersen, die het militair aankoopbeleid voor het parlement heeft onderzocht en daarvoor liefst 125 personen en instanties heeft gehoord. Vondeling vermeldt dan: 'Interessant is wel, dat in geen van beide gevallen de commissies behoefte hadden aan het horen onder ede en dat evenmin van onwil blijk werd gegeven om te verschijnen of de gevraagde inlichtingen te verstrekken'. Hij zegt op bladzijde 138 en 139 van zijn boek dat er dan zo nodig altijd nog het zware middel van onderzoek op grond van de Enquêtewet is. Het bestaan van de mogelijkheid voor het parlement om eventueel alsnog over te gaan tot het hanteren van zijn zwaarste wapen kan een goede, preventie, functie hebben. Immers, werkt een burger aan een gewoon onderzoek door het parlement niet mee, dan stelt die burger zich bloot aan een formeel enquêteonderzoek. Maar juist dat moet dan -ook uit een oogpunt van bescherming van die burger -gelegitimeerd worden, vindt mijn fractie, door de meerderheid. Ik ga vervolgens nog even in op het Westduitse stelsel. Het is namelijk dat stelsel dat op grond van
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3114
Wiebenga het initiatiefvoorstel wordt overgeplant naar ons parlementaire systeem. Dat was ook uitdrukkelijk de bedoeling, zoals blijkt uit de toelichting bij het amendement-Faber uit 1980. In 1980 werd bij de eerste lezing bij de algemene grondwetsherziening een amendement-Patijn, dat voorstelde om een kamerminderheid als zodanig het recht van de enquête te geven, verworpen. Dat amendement-Patijn ging verder. De kamerminderheid zou dan ook het enquêterecht kunnen uitoefenen. Het amendement ging verder, maar dat was in zekere zin ook consequent. De meerderheid werd in die constructie volledig buiten spel gezet. De constructie van het amendement-Faber schept noodzakelijkerwijs een spanning tussen de minderheid die de enquête wel wil houden en de meerderheid -als dat tenminste het geval is -die de enquête niet wil houden. Immers, de minderheid kan weliswaar de Kamer verplichten, een enquête te houden, maar de Kamer beslist uiteraard bij meerderheid over de aard van het onderzoek, de vorm, de inhoud, het aantal leden van de enquêtecommissie, de samenstelling enzovoorts. Ongetwijfeld zal de meerderheid van de enquêtecommissie bestaan uit leden die in wezen tegen de betrokken enquêtes waren. De initiatiefnemers erkennen óie spanning ook, maar zij gaan ervan uit dat dat het gezag van de enquêtecommissie ten goede komt. Dat is een nogal cryptische zin. Zij geven toe dat er inderdaad verschil van mening kan bestaan -dat is ook logisch -tussen de minderheid en de meerderheid, maar zij zeggen dan: 'het is noodzakelijk dat minderheid en meerderheid elkaar vinden in de omschrijving van het onderwerp en de bepaling van de omvang en de duur van het onderzoek'. Dat is zeker nodig, lijkt mij, maar de vraag is of dat zo gemakkelijk zal gaan. Waaraan -misschien willen zij op deze vraag ingaan -ontlenen de indieners hun optimistische verwachting? Het lijkt mij dat over de afpaling van het onderwerp misschien wel overeenstemming kan worden bereikt, dat lijkt mij ook redelijk, maar de duur van het onderzoek en de kosten ervan in verband met ambtelijke en externe ondersteuning, zijn typisch punten waarop te verwachten is dat de meningen snel en misschien soms grondig uiteen zullen lopen. Elzinga en anderen wijzen erop dat deze constructie in Duitsland meermalen tot problemen aanleiding heeft gegeven. Hij beschrijft dat hierdoor de partijpolitieke tegenstellingen worden verplaatst naar de enquêtecommissie. Die tegenstellingen worden dan nogal eens verscherpt omdat de meerderheid zich voortdurend verweert tegen de -ook publicitair uiteraard -breeduit gemeten klachten van de minderheid. Door dit verweer, aldus Elzinga, heeft de minderheid de voortdurende neiging om steeds vergaander middelen aan te grijpen om het eigen gelijk te onderstrepen. Vooral de politieke enquêtes -daar praat ik nu met name over -die zich richten op het actuele regeringsbeleid doen vaak wat Elzinga dan noemt, 'strijdcommissies' ontstaan. Boon heeft in zijn proefschrift het voorbeeld van de Platow-Ausschuss uit 1951, waarbij het zelfs onmogelijk bleek om tot een eindrapport te komen. Nu kan men zeggen -en dat zeggen de indieners ook -dat de Duitse en de Nederlandse situatie qua parlementaire verhoudingen en omgangscultuurverschillen. Ik beaam dat, maar misschien met een andere conclusie dan zij. De mogelijkheden om een parlementaire enquête te frustreren -ik zeg niet dat dat gebeuren moet -zijn in het Nederlandse staatsrecht groter dan in de Bondsrepubliek. De staatsrechtelijk toelaatbaarheid van een parlementaire enquête wordt bij ons niet zoals in West-Duitsland door een rechter, maar door het parlement zelf bepaald. In Duitsland bestaat, zoals bekend is, de mogelijkheid om in laatste instantie geschillen op dit punt voor te leggen aan het Bundesverfassungsgericht. Dat is -ook dat blijkt uit de stukken; wij voeren deze discussie al wat langer dan vanavond -niet vaak gebeurd in West-Duitsland. Het is wel gebeurd tijdens de Weimarrepubliek en ook op het niveau van de deelstaatparlementen, maar dat neemt niet weg dat deze mogelijkheid -dat is in ieder geval mijn stelling -een preventieve werking zal hebben. Al met al is er voor geschillen tussen de meerderheid en de minderheid in ons stelsel geen conflictenregeling. Juist omdat het bij dit soort enquêtes over heel heikele zaken kan gaan, is mijn fractie van mening dat de indieners wat makkelijk over dit bezwaar zijn heen gestapt. Dit bezwaar is alleen maar volledig op te heffen als het oorspronkelijk amendement-Patijn was aanvaard, maar ik neem aan dat dat nu verder niet meer in discussie is.
Ik kom tot een laatste probleem bij dit wetsontwerp, namelijk de vraag of het enquêterecht voor een minderheid moet worden vastgelegd in de Grondwet of dat het gedeconstitutionaliseerd zou moeten worden. Van verschillende kanten is ervoor gepleit niet verder te gaan dan de Grondwet te laten bepalen dat bij wet het minderheidsrecht kan worden ingevoerd. Als de indieners dat hadden voorgesteld, hadden zij de tegenwerping ontlopen dat hun voorstel materieel niet veel verschilt van het in 1982 door de Eerste Kamer verworpen wetsvoorstel. Zij hadden dan aan een van de criteria van de Raad van State voldaan, namelijk dat er sprake is van een nieuwe argumentatie. Een ander voordeel van deconstitutionalisering zou zijn geweest, dat in een dergelijke constructie er veel meer waarborgen zouden zijn tegen een eventuele ontaarding van het minderheidsenquêterecht. Een kamermeerderheid zou het minderheidsrecht dan weer kunnen terugdraaien door de Enquêtewet in omgekeerde zin te wijzigen, als de ervaringen daar aanleiding toe geven. Juist die mogelijkheid, namelijk het corrigeren van de Enquêtewet bij gewone meerderheid, zou een preventieve en wellicht matigende werking kunnen hebben op de praktijk van de minderheidsenquêtes. Ik zie hier een parallel met de preventieve werking van het Bundesverfassungsgericht in Duitsland. Ondanks de voordelen hebben de initiatiefnemers niet voor deze mogelijkheid gekozen. Mijn fractie vindt dat zij dit terecht hebben gedaan. Wij zijn het met hen eens, dat de hoofdlijnen van de staatkundige structuur en dus ook van de rechten van het parlement in de Grondwet vastgelegd moeten zijn. Het siert hen dat zij deze keus hebben gemaakt, maar het gevolg hiervan is ook, dat het vrijwel ondenkbaar is, dit enquêterecht terug te draaien als het eenmaal is vastgelegd. Voor het terugdraaien is dan uiteraard weer een wijziging van de Grondwet nodig. Juist omdat zo'n correctie niet meer mogelijk zal zijn, heeft zij geen preventieve of matigende werking op de politieke praktijk. Eventueel misbruik zal moeilijker kunnen worden gecorrigeerd. Dit is een extra bezwaar bovenop de andere problemen die mijn fractie met dit wetsvoorstel heeft. Daarom pleit mijn fractie voor een ruimhartige opstelling van de kamerminderheid binnen het
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3115
Wiebenga huidige stelsel, zoals wij dat al eerder hebben bepleit. Op die manier denken wij dat het goed mogelijk is tot het instellen van parlementaire enquête te besluiten. De gang van zaken rondom de RSV-enquête heeft dit ook aangetoond. Overigens zal mijn fractie van harte meewerken aan de komende herziening van de Enquêtewet. De heer Willems (PSP): Voorzitter! Waaruit kunnen wij afleiden dat de fractie van de VVD de komende 20 jaar zo'n ruimhartige opstelling zal kiezen? De minderheid is dan volledig overgeleverd aan de willekeur van een deel van de meerderheid en vaak aan een deel van de regeringscoalitie. De heer Wiebenga (VVD): Ook wij kunnen in de oppositie zitten, mijnheer Willems. De opstelling van woordvoerders van de VVD bij de grondwetswijziging destijds en ook mijn opstelling nu was en is dat een enquêtevoorstel van een of meer fracties ruimhartig bejegend moet worden. Ik verwijs hierbij naar de RSV-enquête. Mijn fractie heeft gezegd, toen het voorstel namens de fracties van naar ik meen CPN, D'66 en PvdA werd gedaan, dat die enquête gehouden moest worden. De heer Willems (PvdA): Ook bij de RSV-enquête ging het erom dat de ruimhartigheid in feite kon worden uitgelokt, omdat een meerderheid van de Kamer zich ervoor had uitgesproken minderheden enquêtes te laten instellen. Op grond van die voorgeschiedenis is uiteindelijk een meerderheid door de bocht gegaan. Als wij die formele goedkeuring om minderheden enquêtes te laten instellen nu terugdraaien, wordt toch een vrijbrief aan de meerderheid gegeven, minder ruimhartig te zijn. De heer Wiebenga (VVD): Hierover verschillen de heer Willems en ik van mening. Onze fractie heeft al bij de behandeling van de grondwetswijziging duidelijk gemaakt dat wij niet zoveel voelden voor het minderheidsenquêterecht. Mevrouw Kappeyne heeft er toen echter bijgezegd, dat er binnen het geldende meerderheidsstelsel sprake moet zijn van een ruimhartige opstelling. Ik heb dit vandaag herhaald en meer garantie kan ik u niet geven. Uiteraard moet het besluit tot het houden van een enquête getoetst worden, maar ruimhartige toetsing is in mijn ogen ongeveer hetzelfde als marginale toetsing.
De heer Schutte (GPV): Mijnheer de Voorzitter! Het spreekt vanzelf dat ik mij graag aansluit bij de complimenten waarmee de heer Wiebenga zijn bijdrage is begonnen. Het recht van initiatief is een machtig instrument in de handen van de Kamer, misschien nog wel machtiger dan het enquêterecht. Alleen daarom al is het een compliment waard als enkelen onzer zich de moeite getroosten van dit recht gebruik te maken. Als wij de gang van zaken van het wetsvoorstel mogen vergelijken met een concours hippique, dan kunnen wij zeggen dat tussen het moment van indiening van het voorstel en het contraseign drie belangrijke hindernissen moeten worden genomen. De eerste hindernis, de Raad van State, is de eenvoudigste. Men kan er ongestraft omheen lopen. Of de toeschouwers het zullen waarderen is een andere zaak. Uit het advies van de Raad van State blijkt dat deze raad het niet bepaald op prijs heeft gesteld dat de indieners aanvankelijk meenden de raad in eerste instantie te kunnen passeren. In keurige bewoordingen heeft de raad vrij omstandig de indieners voorgehouden niet zo gediend te zijn van die passeerbeweging. Uit het vervolg van het advies blijkt ook dat het daarbij bepaald niet ging om een vorm van constitutionele lichtgeraaktheid van de zijde van de raad, maar om de mogelijkheid op een vroegtijdig moment reële bezwaren tegen het initiatiefvoorstel kenbaar te maken. Uit mijn inbreng in het voorlopig verslag blijkt dat ik de bezwaren van de raad deel. Ik behoef deze nu niet te herhalen. Alle waardering die ik heb voor de energie die de initiatiefnemers in hun voorstel hebben gestoken, weerhoudt mij er niet van uit te spreken dat ik er de voorkeur aan geef de huidige tekst van artikel 70 van de Grondwet op dit punt intact te laten. Na behandeling en eventuele aanvaarding van hun voorstel in deze Kamer zullen de initiatiefnemers een derde hindernis moeten nemen: de Eerste Kamer. Dat kon wel eens de lastigste zijn. De initiatiefnemers zullen immers dit college ervan moeten overtuigen dat het noodzakelijk is terug te komen op zijn eerdere afwijzing van het opnemen van een minderheidsrecht bij de parlementaire enquête. Na de aanvaarding van de motie-Meijer moet niet zozeer de Tweede Kamer overtuigd worden, als wel de Eerste Kamer. Het valt mij dan op dat de initiatiefnemers daartoe, tot op dit moment, niet zoveel moeite hebben gedaan. In hun reactie op het advies van de Raad van State wijzen zij erop dat de eerdere poging om de grondwetsbepaling te wijzigen pas in de laatste fase door de Eerste Kamer is verworpen. Daar kan de Eerste Kamer niet zo erg veel aan doen, want zij komt pas in de laatste fase aan het woord. Zij mag dan in de tijd op de tweede plaats komen, daarmee is zij echter nog geen tweederangs college geworden. Ik mag de initiatiefnemers eraan herinneren dat de huidige Voorzitter van de Eerste Kamer, de heer Steenkamp, bij zijn aantreden destijds in duidelijke bewoordingen heeft gepleit voor een opwaardering van de positie van de Eerste Kamer. Daarbij sprak hij zijn gram uit over het feit dat waar in de publiciteit wordt gesproken over de Kamer doorgaans uitsluitend de Tweede Kamer wordt bedoeld. Dat zat hem duidelijk niet lekker. De initiatiefnemers zijn op dit punt dus enigszins gewaarschuwd. Hoewel ik met genoegen de memorie van antwoord heb gelezen, ook de daarin aangevoerde argumenten hebben mij niet overtuigd. Veel nieuwe argumenten trof ik er niet in aan en die zijn er waarschijnlijk ook niet. Op enkele wil ik nog ingaan. In de stukken wekken de initiatiefnemers de indruk alsof het geven van een recht op enquête aan een minderheid uitsluitend de oppositie ten goede zal komen. Ik erken dat dit doorgaans het geval zal zijn, maar het kan natuurlijk ook anders. Zo laat zich de situatie denken dat een regeringsfractie, al dan niet om politieke redenen, voorstelt een onderzoek te laten instellen naar een onderdeel van regeringsbeleid dat is gevoerd door een eerder kabinet, waarvan deze fractie geen deel uitmaakte. Het verlenen van het recht op enquête aan een minderheid kan op deze wijze dus zelfs dienstbaar worden gemaakt aan het versterken van de positie van de heersende coalitie. De initiatiefnemers hebben in de memorie van antwoord gepoogd de fractie van de VVD te overtuigen met een uitvoerig citaat van de liberale voorman Oud. Deze stelt in zijn Constitutioneel recht dat er tussen het aanvragen van een enquête en het aanvragen van een interpellatie geen onderscheid zou zijn als het gaat om de vraag of een dergelijk
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3116
Schutte verzoek opgevat zou kunnen worden als een votum van afkeuring. De heer Wiebenga heeft de initiatiefnemers op dit punt inhoudelijk al van repliek gediend. Ook ik vind het gebruik van dit citaat niet zo erg overtuigend. Het is immers bekend dat in de tijd dat Oud zijn werk schreef, in 1947, met het interpellatierecht veel zuiniger werd omgesprongen dan in onze tijd. Destijds was het aanvragen van een interpellatie een politiek feit van betekenis en in die zin wellicht vergelijkbaar met het aanvragen van een enquête. Wil men echter voor onze tijd een vergelijking maken, dan ligt het meer voor de hand een interpellatie te vergelijken met het stellen van mondelinge vragen. Het bijna veertig jaar oude argument van Oud is dus ook om deze reden nauwelijks nog bruikbaar om het voorstel van de initiatiefnemers van enige liberale rugdekking te voorzien. Ik blijf met de initiatiefnemers van mening verschillen over de betekenis van de RSV-enquête voor het beantwoorden van de vraag of het enquêterecht aan een meerderheid moet toekomen of ook aan een minderheid kan worden verleend. De initiatiefnemers erkennen dat er een zekere spanning kan zijn tussen het minderheidsenquêterecht en de nadere uitwerking van dat recht door een meerderheid. Ik meen dat die spanning het best in een zo vroeg mogelijk stadium kan worden weggenomen, namelijk door het overtuigen van een meerderheid om mee te werken aan een enquêtevoorstel. In deze tijd, waarin discussies hierover ten aanhoren en aanschouwen van heel Nederland plegen plaats te vinden, kan een weigering om mee te werken niet zo maar worden gegeven. Zo is het ook bij de RSV-enquête gegaan. De daarbij gevolgde gang van zaken heeft zeker bijgedragen tot het zo noodzakelijke, parlementaire prestige van de commissie-Van Dijk. Een interessante vraag is nog of het enquêterecht moet worden verleend aan een vijfde deel of aan een derde deel van het grondwettelijk aantal leden van beide Kamers of de Verenigde Vergadering. Het viel mij bij het lezen van de hierop betrekking hebbende passage op pagina 3 van de memorie van antwoord overigens op dat de initiatiefnemers hierbij uitsluitend spreken over een bepaald deel van de leden van de Tweede Kamer. Dat is een kleine onzorgvuldigheid, die de initiatiefnemers met het oog op de nog komende behandeling aan de overzijde denk ik beter hadden kunnen voorkomen. Waarom het mij gaat, is hun ter geruststelling gedane bewering dat met het leggen van de grens bij een derde deel het in het algemeen is uitgesloten dat één fractie de instelling van een enquête kan eisen. Mag ik daaruit opmaken, dat de initiatiefnemers -ik kijk in het bijzonder naar de heer Stoffelen -ervan uitgaan dat de fractie van de Partij van de Arbeid in dit huis ook in de toekomst de grens van 50 zetels niet zal passeren en dat dit met het oog op hun voorstel zelfs als wenselijk moet worden beschouwd? Laten wij ervan uitgaan dat de politieke krachtsverhoudingen tussen de drie grote politieke stromingen zich in de komende jaren niet al te ingrijpend zullen wijzigen. In dat geval betekent de keuze van de initiatiefnemers voor het verlenen van het recht een enquête te verlangen aan een derde deel van deze Kamer dat voorlopig slechts één grote politieke stroming daar redelijkerwijs op eigen kracht gebruik van zal kunnen maken, namelijk de Partij van de Arbeid. Kiest men voor een vijfde deel dan profiteert in elk geval ook de christendemocratische minderheid daarvan en wellicht ook nog de liberale minderheid. Ik zou het op prijs stellen, op dit punt de mening van de initiatiefnemers te horen. De heer Stoffelen (PvdA): Mag ik uit deze vraag afleiden dat de heer Schutte wel zou kunnen instemmen met een voorstel dat zou uitgaan van een vereist aantal leden van een vijfde? De heer Schutte (GPV): Nee, dat zou een al te optimistische conclusie zijn. Ik vond uw beider stelling in de memorie van antwoord zo pregnant dat ik graag wilde weten hoe u tot dit voordeel zou willen komen. Wat dat betreft, laat het mij onverschillig of het antwoord op deze vraag straks komt van de heer Stoffelen of van de heer Van der Burg. D De heer Van Rossum (SGP): Mijnheer de Voorzitter! Evenals een aantal regeringsvoorstellen vindt dit initiatiefvoorstel zijn oorsprong in de verwerping van een aantal voorstellen in het kader van de algehele grondwetsherziening in tweede lezing door de Eerste Kamer. Ik complimenteer de initiatiefnemers voor het vele werk, dat zij daarvoor hebben verricht, al moet ik zeggen dat mijn inhoudelijke bezwaren overeind blijven. Een verschil met de thans aanhangige regeringsvoorstellen tot wijziging van de Grondwet, die kort geleden is herzien, is dat het initiatiefvoorstel minder nauw aansluit bij de standpunten van de Eerste Kamer. De Eerste Kamer gaf destijds wel aan wat zij niet wilde -het enquêterecht toekennen aan een vijfde van de Kamer -maar niet wat zij eventueel wel acceptabel zou vinden. Dat was waarschijnlijk ook de reden waarom de regering op dit punt thans weigert, initiatieven te nemen. Gesteund door de op 7 maart 1985 door de Tweede Kamer aangenomen motie-Meijer hebben de initiatiefnemers kennelijk redenen om aan te nemen dat hun voorstel door de Eerste Kamer als aanvaardbaar beoordeeld zal worden. Waaraan ontlenen zij die verwachting? Weliswaar wijzen de initiatiefnemers in de toelichting op de ervaringen, opgedaan met de RSV-enquête, waaruit de genoemde motie voortvloeide. Echter, deze ervaringen -welke betekenis er ook aan toegekend moet worden -zijn niet die van de Eerste Kamer. Of baseren de initiatiefnemers hun veronderstelling dat hun voorstel voor de Eerste Kamer aanvaardbaar zal zijn op het verschil met het wetsontwerp nr. 14225? Dat verschil komt erop neer dat niet, zoals toen het geval was, een vijfde maar een derde van de Kamers tot het instellen van een enquête kan besluiten. Wij komen thans tot een meer inhoudelijke bespreking van het voorstel. De initiatiefnemers hebben gelijk wanneer zij het enquêterecht primair beschouwen als een informatierecht, van belang in het kader van de parlementaire controle. Het besluit om een enquête in te stellen, houdt op zichzelf geen oordeel in over het gevoerde regeringsbeleid met betrekking tot het onderwerp, waarover een enquête wordt gehouden. In de memorie van toelichting wordt in dit verband gesteld: 'Dit oordeel zal pas gevormd kunnen worden nadat de enquêtecommissie haar onderzoek heeft afgesloten'. Mijnheer de Voorzitter! Uiteraard zijn wij het daarmee geheel eens. De Kamers zullen zich, op basis van de uitkomsten van de enquête, moeten bezinnen en zij zullen moeten nagaan, welke consequenties aan die resultaten verbonden moeten worden.
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3117
Van Rossum Tot de vele lessen, die naar aanleiding van de RSV-enquête zijn geleerd, rekenen de indieners het besef dat de invloed van en de controle door het parlement op de wetgeving en het regeringsbeleid versterkt moeten worden. Hierbij zouden wij enkele kanttekeningen willen plaatsen. In de eerste plaats is er de vraag, of het wel van bijzondere zorgvuldigheid getuigt om zich met betrekking tot dit voorstel zó sterk te baseren op één bepaalde ervaring met één enquête. In de tweede plaats kunnen wij niet nalaten op te merken dat het RSV-regeringsbeleid in belangrijke mate op aandrang van de meerderheid van de Tweede Kamer tot stand is gekomen. Wij willen hiermee slechts zeggen dat controle altijd begint met zelfcontrole en zelfdiscipline. De initiatiefnemers wijzen verder, in verband met de RSV-enquête, op het feit dat het oordeel van een minderheid later door een overgrote meerderheid werd gesteund. Is het wel zo sterk, aan dit eenmalige gebeuren zóveel betekenis toe te kennen? De mogelijkheid bestaat toch dat het een volgende keer heel anders afloopt? Het voornaamste bezwaar dat tegen de minderheidsenquête is ingebracht, is het gevreesde misbruik voor partijpolitieke doeleinden door de oppositie. Willen de initiatiefnemers dit bezwaar nog eens bezien tegen het licht van de door hen geciteerde stelling van professor Oud -deze is ook door anderen genoemd -dat in de moderne parlementaire praktijk de tegenstelling niet meer die tussen regering en parlement is, doch die tussen regeringsmeerderheid en oppositie. Geeft deze ontwikkeling naar hun mening minder of juist meer voet aan de vrees voor misbruik? Is het geen zwakke verdediging van hun voorstel als zij erop wijzen dat het thans in het algemeen is uitgesloten dat één fractie de instelling van een enquête kan eisen vanwege de drempel van een derde van het aantal leden? Ik vraag dan, en met mij anderen, of fracties van vijftig leden of meer zijn uitgesloten in ons land. Een enquête moet beschouwd worden als een middel om informatie te krijgen. Deze enquête kan volgens het voorstel van de indieners ingesteld worden op verzoek van een derde deel van het aantal Kamerleden. Pas wanneer de informatie is verkregen, komt de vraag aan de orde, of en zo ja, welke politieke consequenties daaraan verbonden moeten worden. Hierover moet de gewone meerderheid dan beslissen. Het is ook de gewone meerderheid die de aard van het onderzoek, de vorm en de inhoud, alsmede het aantal leden van de enquêtecommissie, de samenstelling, het al dan niet ondersteunen door externe deskundigen en het geld dat hiervoor gevoteerd moet worden, op het hele terrein dan wel op onderscheiden punten bepaalt. Ligt in deze constructie niet een duidelijke spanning besloten? Tot slot maak ik een opmerking over de ervaringen met een minderheidsenquête in West-Duitsland. De initiatiefnemers wijzen erop, dat daar van minderheidsenquêtes een beperkt gebruik wordt gemaakt. In hoeverre zijn deze ervaringen bepalend voor ons land? Wij hebben toch een andere staatsrechtelijke constellatie? De initiatiefnemers merken immers zelf in de memorie van antwoord op dat de parlementaire gebruiken en omgangsvormen in de BRD duidelijk anders zijn dan die in Nederland. Mijnheer de Voorzitter! U hebt begrepen dat onze reserves ten aanzien van het recht van enquête voor een minderheid sinds onze woordvoerder aan de overzijde, de heer Meuleman, daarover sprak niet als sneeuw voor de zon door de argumenten van de initiatiefnemers zijn weggesmolten. Wij geven er de voorkeur aan het bestaande artikel 70 van de Grondwet te handhaven. D De heer Mateman (CDA): Mijnheer de Voorzitter! De fractie van het CDA heeft grote waardering voor het werk van de initiatiefnemers en hun medewerkers. Het is een goede zaak dat van het recht van initiatief in deze Kamer voor deze belangrijke zaak gebruik wordt gemaakt. Wij vinden dat goede informatie de basis is waarop bijna alle parlementaire bevoegdheden berusten. Ook dit voorstel is een bijdrage aan het verzekeren van goede informatie aan het parlement. Thans wordt voorgesteld het enquêterecht ook te geven aan een minderheid in dit huis. Het was Rosa Luxemburg -om ook maar eens een niet-christendemocraat te noemen -die jaren geleden heeft gezegd, dat je de kwaliteit van een democratie eigenlijk maar aan één zaak kunt afmeten en dat is de wijze waarop men omspringt met minderheden. Het is overigens iammer dat haar ideeën in eigen kring indertijd zo weinig navolging hebben gevonden! Welnu, als dat een belangrijk criterium is, draagt dit voorstel bij aan een verbetering van de kwaliteit van de democratie in ons land. De CDA-fractie heeft een-en andermaal in de stukken en ook tijdens het vorige debat haar standpunt kenbaar gemaakt. Wij gingen al akkoord met het voorstel dat indertijd aan de orde was. Wij gaan derhalve zeer zeker ook akkoord met dit minder vérstrekkende voorstel van de initiatiefnemers. In dit voorstel wordt uitdrukkelijk rekening gehouden met hetgeen aan de overzijde aan argumenten naar voren is gebracht. Uiteraard laat ik volstrekt onverlet het eigen oordeel dat de Eerste Kamer in ons staatsbestel moet kunnen vellen. Uiteraard hoop ik dat de Eerste Kamer ons zal volgen, maar de waarde van de Eerste Kamer is natuurlijk wel gelegen in een zelfstandige toetsing. Het moet overigens voor de Eerste Kamer zwaar wegen dat er nu een ander voorstel op tafel ligt. De reden van de wijziging is erg duidelijk! Mijnheer de Voorzitter! Ons heeft erg aangesproken de summiere maar tegelijkertijd zeer overtuigende argumentatie van de initiatiefnemers. Zij hebben aangehaakt bij de ervaringen van de RSV-enquêtecommissie. Op grond van die ervaringen is overigens ook de zeer ingrijpende wijziging van de commissie-OOW op touw gezet. Voor onze fractie waren het heel goede ervaringen en dat houdt in dat wij het instrument van de enquête met wat minder angst bezien dan sommige anderen in dit huis. Ik respecteer uiteraard de juridische en staatsrechtelijke argumenten die zij daarbij hanteren. Zij vrezen, dat het uit de hand zou kunnen lopen. Maar er kunnen natuurlijk een heleboel dingen uit de hand lopen in dit huis en daar hoort dit ongetwijfeld bij. Ik denk echter dat onze doelstelling moet blijven een maximale openbaarheid. Er moeten zoveel mogelijk gegevens op tafel kunnen komen, ook al worden die gevraagd door minderheden. Het argument van de VVD, dat onwerkbare situaties kunnen dreigen, vinden wij een zwaar argument dat ook door de Raad van State wordt gebruikt. Dat valt inderdaad niet uit te sluiten. Dat is een risico dat ons bedreigt en dat wij reëel onder ogen moeten zien. Wij zullen in de komende jaren moeten bezien of dat bewaarheid
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3118
Mateman wordt. Het is echter de vraag of die mogelijkheid ons nu moet afhouden van het toestaan van dit recht aan een minderheid in de Kamer. Ook als ik het verhaal van de heer Wiebenga neem zoals het bedoeld is -ik weet dat hij het bedoelt als een oprechte tegemoetkoming aan minderheden in de Kamer als hij zegt dat wij ons zo loyaal mogelijk ten opzichte van die minderheden moeten opstellen -dan kan juist hij er niet aan voorbijgaan dat het dan toch nog om een gunst gaat, een welwillendheid van de meerderheid ten opzichte van de minderheid, waar wij hier spreken over de vastlegging van een recht, nl. dat ook en juist een minderheid -die zal vaak behoefte hebben aan parlementaire enquêtes, want meerderheden hebben inzicht, hoeven vele zaken niet op tafel te krijgen, want zij krijgen de gegevens al via hun contacten met de regering -het recht moet hebben om gegevens boven tafel te krijgen. Met name minderheden hebben behoefte aan gegevens en dat is voor mij een dubbele reden om die minderheid dan maar eens dat recht te geven. De afgelopen 80 jaar is dat bijna altijd een minderheid geweest waarin geen christendemocraten zaten, dus ik kan nu in ieder geval niet het verwijt krijgen dat ik bezig ben om langs een omweg iets te bepleiten dat ons partijpolitiek zou raken, eerder het tegendeel! Ons overtuigt ook niet het feit dat het in Duitsland wel eens uit de hand is gelopen. Ik volg de Duitse politiek een beetje, niet alleen vanwege het feit dat ik dichterbij het parlement in Bonn woon dan bij dit hoge huis. Ik heb het gevoel dat het ook in Duitsland niet uit de hand loopt. Ik ben het helemaal met collega Van Rossum eens dat wij ons niet moeten spiegelen aan Duitse voorbeelden. Ook in dat opzicht volg ik de initiatiefnemers dus niet. Ik vind dat geen argument om hier de weg op te gaan die zij bepleiten. De heer Wiebenga heeft nog een aantal andere mogelijkheden genoemd voor het parlement. Ik ben het daarmee eens. In vele situaties zullen wij inderdaad de wegen die hij gewezen heeft moeten volgen, want een enquêtecommissie is een zwaar instrument, in sommige situaties waarschijnlijk zelfs het allerzwaarste instrument dat wij kunnen inzetten. Dat moeten wij, maar ook minderheden dan ook niet lichtvaardig doen.
De mogelijkheden die de heer Wiebenga noemde, moeten wij uiteraard in de eerste plaats benutten, maar dat sluit niet uit dat wij dit wapen niet uit handen van een minderheid weg moeten houden, zeker niet omdat er nog een heel essentieel verschil blijft. Enquêtes kunnen mensen dwingen om te getuigen, tot zelfs met de mogelijkheid van gijzeling. Dat is juist het essentiële verschil met de andere mogelijkheden die de heer Wiebenga noemde. Als wij de afgelopen 150 jaar terug kijken, kan toch niet gezegd worden dat het enquêterecht in onze democratie misbruikt is. Argumenten als inbreuk op de privacy van burgers overtuigen ons absoluut niet. Als het gaat om burgers in dat verband, gaat het om burgers die betrokken zijn bij zaken die wij onderzocht wensen te zien, ambtenaren, mensen uit het bedrijfsleven, mensen uit beleidssectoren, die gehoord worden en die uiteraard niet gecriminaliseerd mogen worden op basis van het feit dat ze gehoord worden. Die dreiging bestaat wel eens en ik zou van de initiatiefnemers dan ook graag wensen te horen dat zij hetgeen bij de RSV-enquête een moment dreigde, nl. dat alleen al het verschijnen voor die commissie voor velen al het gevoel met zich bracht dat ze dus verdacht zouden zijn, niet wensen. Dat misverstand moet uit de wereld, want als dat blijft bestaan, dan zou de heer Wiebenga toch gelijk hebben. Hij zal echter weten dat het niet zo mag zijn en dan moet hij dat argument ook niet gebruiken. Hij heeft gelijk als hij zegt dat burgers dan niet voor een neutraal rechtscollege verschijnen. Als hij dat argument wil gebruiken, moet hij niet dit initiatiefvoorstel verwerpen, maar dan moet hij bezwaar aantekenen tegen het instrument van de enquê-tecommissie als zodanig, want dat richt zich heel in het algemeen tegen het bestaande instrument dat wij nu ook al kennen. Voorzitter! Onze fractie gaat akkoord met het voorstel dat nu op tafel ligt. Wat de wettelijke uitwerking betreft, is het nog wel van belang dat wij een aantal waarborgen inbouwen om zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de bezwaren die de heren Wiebenga, Van Rossum en Schutte naar voren hebben gebracht. Dat moet mogelijk zijn. Ik vraag mij zelfs af -maar ik weet niet precies hoe dat zit met de organieke wet ter uitwerking van de Grondwet -of wij in dit wetsontwerp niet een soort horizonbepaling moeten inbouwen of een evaluatie-artikel, zodat wij gedwongen worden om na een aantal jaren te evalueren wat er met deze wet is gebeurd. Die discussie moeten wij eigenlijk voeren op het moment waarop de uitwerking van het grondwetsartikel op tafel ligt. Ik vraag de initiatiefnemers of zij daarover hun gedachten willen laten gaan. Dat is een poging van mijn kant om zoveel mogelijk de bezwaren die de heer Wiebenga ziet op te heffen. Ik vraag de minister, die ook aanwezig is, wellicht tegen beter weten in, zijn oordeel te geven over het voorstel dat hier in discussie is. De heer Schutte (GPV): Ik herinner mij dat toen in de vorige ronde bijna dezelfde tekst aan de orde was, de CDA-fractie niet unaniem was. Moet ik aannemen dat de toenmalige minderheid in de fractie inmiddels overtuigd is door de argumentatie of zijn er andere argumenten waarom er -naar ik aanneem -nu geen sprake meer is van een minderheid? De heer Mateman (CDA): Ik spreek op het ogenblik namens een gesloten fractie. De eerste mogelijkheid die de heer Schutte noemde, doet zich op dit ogenblik voor. Dat is ook de reden waarom wij ons er bijzonder over verheugen, niet alleen de heer Stoffelen hier achter de tafel aan te treffen, maar ook onze collega Van der Burg. D De heer Leerling (RPF): Mijnheer de Voorzitter! Het initiatiefvoorstel van de leden Van der Burg en Stoffelen lijkt op het eerste gezicht een formaliteit. De principiële discussie over het aan parlementaire minderheden verstrekken van het recht op het instellen van een parlementaire enquête is reeds gevoerd bij de debatten naar aanleiding van de jongste wijziging van de Grondwet. Dat het recht van onderzoek, zoals dat officieel heet, nog niet aan parlementaire minderheden is voorbehouden, is slechts toe te schrijven aan het getalscriterium dat destijds in het amendement-Faber is gehanteerd. Met verhoging van de drempel, maar met behoud van het begrip 'minderheid', menen de initiatiefnemers de weg naar het recht van onderzoek voor parlementaire minderheden vrij simpel te kunnen plaveien.
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3119
Leerling Nu het voorstel ter tafel ligt om de bepaling inzake het recht van onderzoek te wijzigen, kunnen wij niet om de vraag heen of er nu wel zo'n dringende behoefte aan zo'n recht van minderheden is en of uiteindelijk het parlementaire werk daarmee is gediend. Zijn de nu ter beschikking staande instrumenten niet voldoende om als volksvertegenwoordiging te kunnen functioneren? De initiatiefnemers hebben aan die vraag weinig aandacht besteed en dat valt te betreuren. Gezien de voorgeschiedenis van dit minderheidsrecht om een parlementaire enquête te houden, had het in de lijn der verwachting gelegen, wanneer de initiatiefnemers in de memorie van toelichting met nadruk waren ingegaan op de bezwaren die destijds hebben verhinderd dat een bepaling als nu wordt voorgestaan, reeds in de Grondwet is opgenomen. Alvorens in te gaan op het voorstel zelf, plaats ik twee opmerkingen. Het is wat ongebruikelijk dat voor een wijziging van de Grondwet de weg van een initiatiefwetsvoorstel wordt bewandeld. Achten de intiatiefnemers, gelet op de inhoud van hun voorstel, het niettemin de enige mogelijkheid om hun doel te bereiken? Er moet naar onze mening een bijzonder zwaarwegend belang zijn gediend om via initiatiefwetgeving de Grondwet te wijzigen, nog afgezien van de zware procedure die voor wijziging van de Grondwet is voorgeschreven. Bovendien ligt een algehele herziening van de Grondwet net achter ons. Ik roep in herinnering dat het enquêterecht in ons parlementaire stelsel, evenals het recht van interpellatie, een bevoegdheid van de Kamer is, die beoogt haar informatie te verschaffen over het regeringsbeleid. In het totale pakket van controlemiddelen zijn beide rechten onderscheiden van wat wij kunnen noemen de beleidsbeïnvloedende instrumenten, zoals amendementen en moties. Ik kom aan het eerste door ons geformuleerde aandachtspunt. In hoeverre is er sprake van belangrijke nieuwe ontwikkelingen die het aannemelijk maken dat de bezwaren, zoals die ten tijde van de eerste bespreking van het minderheidsenquêterecht werden aangevoerd, nu niet meer op dezelfde wijze aanwezig zijn? Indien hiervan geen sprake is, vraag ik in hoeverre is tegemoetgekomen aan die bezwaren. De intiatiefnemers zijn van mening dat het vooral sinds de RSV-enquête alleszins verantwoord lijkt, het minderheidsenquêterecht in te voeren en voorts, dat door wijziging van een minderheid van 1/5 in 1/3 in belangrijke mate is tegemoetgekomen aan de wensen van de Tweede Kamer, maar vooral aan de destijds geuite bedenkingen in de Eerste Kamer. Dit is een puur pragmatische benadering want staken de bezwaren in de Senaat niet dieper? De toen naar voren gebrachte bedenkingen hadden vooral betrekking op het risico van onwerkbare situaties, als het middel van de parlementaire enquête tot een oppositioneel strijdmiddel zou worden. Daarnaast is gewezen op de vergrote kansen op een inbreuk in de persoonlijke levenssfeer van de burgers. Het is nog maar de vraag, of het verloop van de parlementaire enquête in de RSV-zaak wel zo eenduidig wijst op aanvaardbaarheid van het minderheidsrecht. Van verschillende zijden is reeds op dit punt gewezen. De fractie van de RPF verneemt in dit verband graag van de initiatiefnemers hoe zij het standpunt van de minister van Binnenlandse Zaken beoordelen. Hij verwoordde zijn standpunt als volgt: 'Aangetoond is dat een minderheid in de Kamer een meerderheid kan overtuigen van de noodzaak, tot een enquête te komen.' Daarmee wil gezegd zijn dat het er maar aan ligt hoe je een gebeuren als de RSV-problematiek wilt zien, of het een argument pro dan wel contra je betoog oplevert. Overigens heeft mijn fractie de motie-Meijer over de wenselijkheid van een minderheidsenquêterecht niet ondersteund. Het is nu de vraag, of er aanleiding is, ons standpunt te wijzigen op grond van nieuwe, overtuigende feiten en omstandigheden. Dit brengt mij tot de aanpassing van het aan de orde zijnde voorstel, waar het de getalsterkte van de minderheid betreft. Op blz. 6 van de memorie van toelichting laten de initiatiefnemers blijken, dat in het bijzonder de parlementaire geschiedenis van de RSV-enquête hen heeft overtuigd van het feit dat minderheden in het parlement het recht op enquête moet worden verleend. Wij delen die visie niet. Het is ons onduidelijk hoe door aanpassing van de grootte van de minderheid tegemoet kan worden gekomen aan het principiële bezwaar dat wordt afgeweken van het beginsel dat in een parlementaire democratie uiteindelijk bij meerderheid van stemmen wordt beslist. Zou dit een precedentwerking kunnen hebben op de parlementaire besluitvorming? Mijn fractie stelt zich op het standpunt, dat het in wezen arbitrair is welke minderheid de bevoegdheden zal krijgen om de Kamer tot het houden van een enquête te verplichten. Op deze grond is zij niet overtuigd door de nadere motivatie van de initatiefnemers in de memorie van antwoord. Op dit punt kan wellicht gewezen worden op het feit dat men in West-Duitsland in 1949 na 30 jaar het getalscriterium van 1/5 op 1/4 van het aantal leden heeft gebracht. Op de vraag in hoeverre het minderheidsrecht daar over de gehele periode sinds 1919 resultaten heeft opgeleverd, kom ik straks nog terug. Mijnheer de Voorzitter! Ik ga over naar het tweede aandachtsveld. Dat betreft de te verwachten gevolgen van de invoering van het minderheidsrecht voor de werkwijze van de Kamers en ons parlementaire stelsel. Hierbij moet aandacht worden geschonken aan de bestaande en bij gelegenheid ook geuite vrees dat dit recht zal uitgroeien tot een oppositioneel strijdmiddel. Dat zou betekenen dat het toch vrij zware middel van de parlementaire enquête op lichtvaardiger gronden wordt aangegrepen dan wenselijk is met het oog op de normale werkzaamheden van de Kamer. De fractie van de RPF zou geneigd zijn, deze vrees enigszins te relativeren op grond van de overweging dat politici -uiteraard ook die van de oppositie -zich voldoende bewust zijn van de ingrijpendheid van het instrument en van de extra werklast die een enquête met zich brengt. Er zijn echter aanwijzingen dat onze gereserveerdheid toch niet geheel ongegrond is. In de memorie van antwoord benadrukken de initiatiefnemers 'dat de oppositie niet van medewerking van de regeringsgezinde meerderheid afhankelijk behoort te zijn bij het uitoefenen van controle op de regering.' Voorts zeggen zij: 'Uit het oogpunt van parlementaire controle mag men de oppositie en in het algemeen een minderheid een initiatief tot een enquête niet ontnemen.' Deze woorden doen vermoeden dat het eigen karakter van het enquêterecht uit het oog wordt verloren. Eerder hebben wij meegemaakt hoe bij het recht van interpellatie het
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3120
Leerling accent steeds meer verschoof van de Kamer in haar geheel naar de individuele leden. Wij komen daar morgen ook nog over te spreken. Het gevolg ervan was dat het middel van de interpellatie steeds vaker werd gebruikt, waardoor naar mijn idee de scherpte heeft ingeboet. Gaan wij nu met het recht van enquête hetzelfde meemaken, als ook hier een accentverschuiving optreedt van meerderheid naar minderheid? Graag een reactie van de indieners. De fractie van de RPF onderkent vanzelfsprekend het belang van een parlementaire enquête. De RSV-problematiek heeft dit belang eens te meer onderstreept. Toch moet het instellen van een enquête hoge uitzondering blijven. Het volle accent moet blijven liggen op het gebruikelijke kamerwerk. Met de ons daarbij ten dienste staande instrumenten moeten wij zowel de wetgevende als de controlerende arbeid naar de mening van mijn fractie volledig kunnen doen. Het falen van het parlement, dat ook in de RSV-enquête onbarmhartig werd aangetoond, wordt niet voorkomen of goedgemaakt door het invoeren van het enquêterecht voor een minderheid. De initiatiefnemers zullen dat, hopelijk, . met mij eens zijn. Mocht onze zojuist geschetste opvatting niet worden gedeeld, dan geeft de Kamer zich zelf toch een brevet van onvermogen. Het zij nogmaals gesteld, dat de parlementaire democratie haar faillissement dicht is genaderd wanneer de parlementaire controle door middel van het gemeen overleg niet meer goed of adequaat functioneert. Of zien de initiatiefnemers dat toch positiever? Ten aanzien van de extra belasting van de kamerleden verwijzen de initiatiefnemers naar de situatie in West-Duitsland. Zij stellen dat daar, ondanks het minderheidsrecht, slechts een beperkt gebruik van een parlementaire enquête wordt gemaakt. Het is maar wat je beperkt noemt: 20 enquêtes in 33 jaar! Ik moet er, eerlijk gezegd, niet aan denken! Het lijkt mij een niet onaanzienlijke verzwaring van de werkzaanv heden van parlementariërs op te leveren. Ook als het aantal enquêtes in ons land blijft beneden het aantal dat in West-Duitsland wordt gehouden, dan moet nog worden gevreesd dat invoering van het minderheidsrecht de uiteindelijke effecten van het recht op enquête niet zal vergroten.
Ik denk aan het gegeven, dat in West-Duitsland het minderheidsenquêterecht niets heeft veranderd aan de dominerende rol van de meerderheid bij de uitvoering van het besluit tot het houden van een enquête. Beide conclusies worden getrokken in het proefschrift over de parlementaire enquête van de heer P.J. Boon. Op dit punt heb ik nog twee vragen aan de initiefnemers. Zijn zij van oordeel, dat de door hen gegeven lading van oppositioneel strijdmiddel aansluit bij de oorsprorv kelijk aan de Kamer in haar geheel toegekende bevoegdheid van de parlementaire enquête? Koesteren zij verwachtingen, dat het minderheidsrecht in ons land beter zal functioneren dan in West-Duitsland het geval is en zo ja, op welke gronden? Mijnheer de Voorzitter! Het derde en laatste aandachtsveld betreft de uitwerking van de voorgestelde Grondwetswijziging. Onze belangrijkste zorg op dit punt is de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van burgers, met name van de getuigen. Het recht van enquête onderscheidt zich immers juist hierin van andere parlementaire controlemiddelen, dat individuele burgers in het politieke gebeuren worden betrokken. De heer Mateman maakte zoeven wat relativerende opmerkingen, maar niettemin blijven het toch individuele burgers. De vraag is dus niet of het parlement of de oppositie gebaat zijn bij het invoeren van het minderheidsrecht maar of de belangen van de burgers daarmee ook zijn gediend met de voorgestelde uitbreiding van de parlementaire bevoegdheden. Wij moeten ons tot grote voorzichtigheid manen wanneer wij bedenken, dat een parlementaire minderheid op zijn minst de mogelijkheid zou krijgen om op partijpolitieke gronden in de persoonlijke levenssfeer van individuele burgers in te grijpen. De initiatiefnemers vinden bij afweging van de privacy en het belang van de parlementaire controle, dat het laatste voorop dient te staan. Mijn fractie stelt zich hier op het standpunt, dat het bezwaar niet zozeer is gericht tegen de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer als wel tegen het feit, dat de beslissing daartoe in handen van een parlementaire minderheid wordt gelegd. Ondanks alle waardering die wij hebben voor het werk van de Enquêtecommissie inzake de RSV-zaak, moeten wij toch constateren dat het organiseren van een parlementaire enquête met de openbare verhoren iets weg kan hebben van een volkstribunaal. Of je dat nu wilt of niet, zo gebeurt het, zeker als deze vergaderingen openbaar zijn en voor een deel door de televisie worden verslagen. Het is dit aspect, dat samen met de risico's van misbruik en afnemend gezag van enquêtes ervoor pleit om uiterst terughoudend en zelfs afwijzend te staan tegenover de verruiming van de mogelijkheden van een parlementaire enquête op verzoek van een parlementaire minderheid. Mijnheer de Voorzitter! Het staat de initiatiefnemers voor ogen om een minderheidsrecht, zoals voorkomend in het systeem van West-Duitsland, ook in ons land ingang te doen vinden. Duitse ervaringen doen echter vermoeden, dat de hooggespannen verwachtingen die de initiatiefnemers van dit recht hebben, in de praktijk net zo min zullen worden gehonoreerd als het geval is geweest bij de geestelijke vader van het minderheidsenquêterecht, Max Weber. Met P. J. Boon vermoedt de RPF-fractie, dat de enquête meer dan tot dusverre zal worden gebruikt als een wapen in de politieke strijd. Ook de regering acht een dergelijke ontwikkeling niet uitgesloten. Zien de initiatiefnemers dit gevaar in het geheel niet of hebben zij als leden van de oppositie en mogelijke oppositie -je weet maar nooit -de indruk, dat het parlementaire werk in de toekomst onvoldoende inhoud en betekenis zal hebben als het minderheidsrecht op enquête niet zal worden gerealiseerd? Mijnheer de Voorzitter! In het begin van mijn bijdrage sprak ik over een afweging van pro's en contra's. Ook de initiatiefnemers hebben zo'n afweging gemaakt. Zij achten een minderheidsenquêterecht een wenselijke uitbreiding van en een verbetering voor de parlementaire controle. Bij de beoordeling van dit initiatiefwetsvoorstel betrekt de RPF meer dan alleen getalsmatige criteria, zoals uit mijn bijdrage duidelijk zal zijn geworden. Gelet op alle onzekerheden die er nog bestaan, komt mijn fractie tot een andere conclusie dan de initiatiefnemers en achten wij de voorgestelde wijziging van artikel 70 van de Grondwet op het punt van de enquête niet gewenst. Maar wie weet, hebben de heren achter de tafel nog overtuigender argumenten in petto dan tot nu toe. Daar wacht ik dan maar op.
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3121
De heer Dijkman (PPR): Mijnheer de Voorzitter! Ook de PPR-fractie sluit zich gaarne aan bij de woorden van lof die reeds aan het adres van de initiatiefnemers zijn gericht voor hun werkzaamheden in het kader van het voor ons liggende voorstel van Rijkswet. De PPR-fractie heeft indertijd haar steun gegeven aan de motie-Meijer, die uitsprak dat er grond is tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het recht van enquête. Het spreekt dan ook wel vanzelf dat wij de indiening van het onderhavige wetsontwerp van harte hebben toegejuicht. Het sluit aan bij eerdere steun onzerzijds om een grondwettelijke verankering te verkrijgen voor het recht van een minderheid tot het houden van een enquête. Er is steun verleend aan het amendement-Faber, dat vanavond al eerder is gememoreerd. Daarnaast wordt het ook gedragen door het inmiddels reeds in de Grondwet opgenomen beginsel, dat de ministers de inlichtingen dienen te verstrekken die één of meer leden verlangen. Misschien kunnen de indieners deze opvatting ook onderschrijven. Het verlenen van het recht aan een minderheid van elk der Kamers of van de Verenigde Vergadering om tot het houden van een enquête te verplichten, bevestigt ook de feitelijke gang van zaken rond de instelling van de RSV-enquête en is een loyaal antwoord op bezwaren geuit in de Eerste Kamer op een eerder voorstel om dit recht te verlenen aan een kleinere minderheid dan thans voorzien. De nadere uitwerking bij wet en het feit dat het onderwerp van onderzoek door de meerderheid van de Kamer en de Verenigde Vergadering wordt omschreven, bieden naar onze opvatting voldoende garantie om te voorkomen dat van het recht een onjuist of lichtvaardig gebruik zal worden gemaakt. Voorop staat voor de PPR fractie het grote belang dat binnen ons democratisch parlementaire stelsel voldoende ruimte dient te bestaan, ook voor minderheden, om de controlerende taak van de volksvertegenwoordiging ongehinderd te kunnen uitvoeren en dat daartoe een aantal adequate instrumenten ter beschikking staan. Wij zijn van mening dat het recht van enquête daartoe zeker behoort. Ook een minderheid in de Kamer, en zeker een dusdanige minderheid als
Tweede Kamer 5 februari 1986
thans voorzien, behoort daarover te kunnen beschikken. Juist in een tijd waarin stemmen opgaan over het zogenaamd strategisch monisme, met het gevaar dat de controlerende en initiërende taak van de volksvertegenwoordiging in het gedrang komt, is er alle reden om de bevoegdheden tot controle en initiatief veilig te stellen. Natuurlijk dienen de voorwaarden waarbinnen die bevoegdheden worden uitgeoefend zo zuiver mogelijk te worden vastgesteld. Met een nadere uitwerking in de vorm van een wet op de parlementaire enquête kunnen wij daarom instemmen. Wel zal erop moeten worden toegezien, dat de nadere uitwerking in de Wet op de parlementaire enquête het minderheidsenquêterecht niet feitelijke uitholt. Enige toelichting op dit punt, althans meer dan daarover in de memorie van antwoord staat te lezen, komt ons wenselijk voor. Ik ben er zeker van dat zo'n uitdaging niet aan dovemansoren is gesproken. Spanning blijft er ook bestaan tussen het recht van een minderheid enerzijds en de bevoegdheden van de meerderheid anderzijds, zoals bij de omschrijving van het onderwerp van onderzoek en de omvang, duur en samenstelling van de commissie. Ook op dit punt verwachten wij van de indieners een nadere toelichting. De tegenstanders van het toekennen van het recht aan een minderheid nu hoeden zich ervoor om bij aanname straks via machinaties het fundamentele recht uit te hollen. Niet alleen is er in de politieke praktijk sprake van wisselende coalities, waardoor men de kans zou lopen in eigen netten verstrikt te raken, maar ook moet meegewogen worden het belang om de gegroeide gewoonte, de rechten van minderheden loyaal uit te voeren en te respecteren, in de parlementaire praktijk overeind te houden. Onze conclusie zal duidelijk zijn: de PPR-fractie stemt van harte in met het voorliggende voorstel van rijkswet. D De heer Willems (PSP): Voorzitter! Laat ik ook beginnen met een woord van waardering voor de initiatiefnemers. Daarbij wil ik wel de kanttekening maken dat het initiatief als het ware de hele Kamer en de commissie-OOW siert, omdat zij het startschot hebben gegeven tot het initiatiefvoorstel dat nu ter tafel ligt,
Enquêterecht
en dat tot stand is gekomen in de nasleep van de RSV-enquête. Voorzitter! Openheid van besluitvorming en effectieve controle daarop, zijn wezenlijke elementen van een democratie. Het beschikken over voldoende en juiste informatie, is voor het parlement een noodzakelijke voorwaarde om de besluitvorming van de regering te beïnvloeden, te corrigeren en te controleren. Daarbij stuiten wij dan meteen op een spanningsveld: het parlement is voor het goed functioneren grotendeels afhankelijk van de door de regering verstrekte informatie. In de memorie van toelichting bij het regeringsvoorstel tot grondwetswijziging inzake het geven van inlichtingen door ministers en staatssecretarissen, staat het volgende: Uit ons democratisch stelsel vloeit voort dat bewindspersonen de plicht hebben uit eigen beweging gegevens aan het parlement te verstrekken, wanneer dat in het belang is van een goede en democratische besluitvorming. Ten aanzien van dit democratisch gebruik moet ik wel vaststellen dat 1) het gebruik dat men uit eigen beweging informatie verschaft niet grondwettelijk verankerd is, 2) er noodzakelijkerwijs een selectie wordt gemaakt die in het voordeel van de regering kan uitpakken en dat 3) de regering in de Grondwet nog een ruimte verschoningsgrond heeft, namelijk het staatsbelang, waarbij de definiëring aan haar zelf wordt overgelaten. Hieruit moge dan blijken dat er veel aan gelegen is om het parlement zoveel mogelijk middelen in handen te geven om de nodige informatie te bekomen. Het houden van interpellaties en enquêtes -daar zijn wij het toch allemaal over eens -zijn dergelijke middelen, zij het dat de enquête ook andere onderwerpen dan het regeringsbeleid kan betreffen. Het is dan onjuist om de oppositie bij het gebruik van het middel enquête weer afhankelijk te maken van de medewerking van de regeringspartijen of van wie op dat moment de meerderheid vormt. In dit verband wil ik een passage uit het al eerder aangehaalde artikel van de heer Visser citeren. Dit citaat keert zich als het ware nu eens een keer tegen de opstelling van de heer Wiebenga. De heer Visser schrijft: Of je gunt de oppositie de ruimte om het beleid van de regering te controleren of je wenst die mogelijkheid in dit opzicht als meerderheid uit opportunistische 3122
Willems motieven te kunnen beletten, maar dan is het nauwelijks waarachtig om te spreken over een ruimhartige opstelling ten opzichte van enquêtevoorstellen. Voorzitter! Zo zou ik in ieder geval de toch wat terughoudende opstelling van de fractie van de VVD willen kenschetsen. Ik wil mij ook aansluiten bij het citaat van de heer Oud dat de indieners in de memorie van antwoord hebben gegeven. Ik wil daarbij wel het accent op een ander element leggen. Ik wijs op de volgende zinnen: ' Ik wees er reeds eerder op dat in de moderne parlementaire praktijk de tegenstelling niet meer is die tussen regering en parlement, doch die tussen regeringsmeerderheid en oppositie'. Hiermee komen wij bij de kern van het probleem van onze huidig parlementair functioneren. Wij zijn er dan ook verheugd over dat dit voorstel van de leden Van der Burg en Stoffelen nu ter tafel ligt, al is het maar omdat de Eerste Kamer dan weer haar plaats gewezen wordt. Wij zijn natuurlijk vooral verheugd over dit voorstel omdat hiermee het steeds verder uithollen van het dualisme tussen regering en parlement wordt tegengegaan en dit dualisme weer wat nieuw leven kan worden ingeblazen. Uiteraard hebben wij ons ook afgevraagd of je, wanneer je een dergelijk minderheidsenquêterecht instelt, de kracht en het gezag ervan niet aan werking laat inboeten, omdat er op een lichtvaardige wijze gebruik van gemaakt kan worden. Ik begrijp dat veel auteurs en ook de fractie van de VVD zich hierover het meest zorgen maken. Ik zou daar, behorende tot die minderheid, in ieder geval van willen zeggen dat het risico daarvan dan ook bij ons ligt. Op de minderheid die het initiatief neemt tot een enquête rust de verantwoordelijkheid, zelfdiscipline op te brengen om met het recht op enquête niet lichtvaardig om te springen. Als er echter lichtvaardig mee wordt omgesprongen kan uiteindelijk de meerderheid, op een wijze die ook in de Enquêtewet is vastgelegd, op allerlei manieren het functioneren van een enquête blokkeren. Daarbij is natuurlijk niemand gebaat. Ik meen dat er in dit opzicht nu voldoende waarborgen zijn geschapen. De PSP kan zich ook in de geschetste waarborgen vinden. De grens van een derde is bepaald. Voor mij had die grens ook bij een vijfde kunnen liggen. Dat was ook bij de vorige grondwetswijziging het geval. Ten aanzien van de afbakening van het onderwerp en de wijze waarop de enquête zal worden gehouden, zal de Kamer bij meerderheid een besluit moeten nemen. Het laatste argument dat vaak wordt aangevoerd, de privacybescherming, is ook een zaak die de Kamer in meerderheid zelf regelt door dat vast te leggen in de Wet op de parlementaire enquête. Het zal de indieners bekend zijn dat er een subcommissie van de commissie OOW is die zich met een dergelijke vraagstelling bezig heeft gehouden en ook hoopt, daar in overleg met de betrokken departementen op niet al te lange termijn uit te komen. In de memorie van antwoord wordt er terecht nog eens gewezen, op een oordeel over het beleid uiteindelijk ook door de kamermeerderheid na de gehouden enquête wordt gegeven, ook al is een minderheid daarvan de initiatiefnemer. In het voorlopig verslag wordt door onze fractie gevraagd naar de opvatting van de indieners over het mogelijk deconstitutionaliseren van het enquêteterecht. Om misverstanden te voorkomen merk ik op, dat dit niet onze voorkeur heeft. Wij vonden het wel juist om daarnaar te vragen, zeker omdat er in de literatuur regelmatig melding van wordt gemaakt. Wij zijn het ermee eens, dat het beter is om dit recht uitdrukkelijk grondwettelijk te verankeren. Daarvoor is het belangrijk genoeg. Wij moeten wel vaststellen dat het het risico zou verminderen dat de Eerste Kamer opnieuw ten onrechte -dat zeg ik er nadrukkelijk bij -de Tweede Kamer haar procedures zou gaan voorschrijven. Ik sluit af. Wij moeten niet de illusie hebben dat het instellen van het minderheidsenquêterecht een revolutionaire verbetering van onze parlementaire democratie zal opleveren, net zomin als het meerderheidsenquêterecht dat heeft gedaan. De belangrijkste blokkades daarvoor blijven immers de enorme afstand tussen overheid en bevolking, de liberale inrichting van de markt -met een oud woord 'kapitalisme' genoemd -en de politieke slaafsheid van regeringspartijen ten aanzien van hun kabinet. Het middel van de parlementaire enquête kan hoogstens een kleine bijdrage leveren aan het ontmaskeren van die blokkades en wellicht daarmee ook aan het slopen ervan. De RSV-enquête, met De Vries en Van Aardenne als hoofdfiguren, is een niet onaardige eerste poging geweest. D De heer Alders (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Miin fractie heeft met waardering kennisgenomen van het werk van de initiatiefnemers, daarbij gesteund -dat was ook hier voor iedereen zichtbaar -door een aantal medewerkers. Wij spreken onze waardering vooral uit, omdat in de discussie naar aanleiding van de RSV-enquête op een aantal momenten de vraag is gesteld: 'Hoe moeten wij nu verder?' Deze Kamer heeft daarbij te kennen gegeven, een eerder bewandelde weg opnieuw te willen inslaan: het toekennen van het recht aan een minderheid tot het instellen van een enquête. De regering heeft laten weten dat zij geen mogelijkheden ziet om daaraan te voldoen, gelet op het feit dat de discussie nog net gevoerd was en in tweede lezing niet de eindstreep had kunnen halen. Dat deze Kamer vervolgens, ook al betreft het de Grondwet, grijpt naar het middel van het initiatief, is dan ook zeer wel denkbaar en zeer te loven. Het initiatief kan op twee manieren naar oorsprong worden vertaald. Ik begin met de RSV-enquête en de rapportage die daarover in deze Kamer tot brede discussie heeft geleid. Die parlementaire enquêtecommissie heeft op tal van plaatsen aangetoond dat er in het verleden ernstige tekortkomingen waren bij het uitoefenen van de controletaak door de Tweede Kamer. Als je het rapport nog eens goed naleest, zie je dat op een aantal momenten kan worden aangetoond dat minderheden in het parlement verder wilden gaan en die controletaak wel wilden uitoefenen, waarbij zij echter tegen een meerderheid opliepen. Als dat was gebeurd, hadden wij eerder met elkaar kunnen constateren dat het noodzakelijk was, meer aandacht te besteden aan met name de controletaak. Het is een feit dat de RSV-discussie heeft geleid tot hernieuwde aandacht voor de controletaak en op zijn minst mag dat als argument worden gezien om opnieuw met een dergelijk initiatief te komen. Als de Raad van State vraagt, waar de argumenten zijn, dan weet ik zeker -en dat geldt voor iedereen die de rapporten naleest -dat de aandacht die daarin gevraagd
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3123
Alders wordt voor die controletaak, op zichzelf een nieuw feit is. Ik denk echter dat je kunt zeggen dat er nog iets meer is. Dat is ook gelegen in het denken van de VVD in dit land. Daarom is het zo jammer dat de heer Wiebenga op dit moment niet aanwezig is. De heer Nijpels heeft ons allen verblijd met een zeer uitvoerig betoog in het Liberaal Reveil van december 1 984 over monisme als strategie. In dat betoog, dat op een bepaald moment wordt samengevat, worden een aantal zaken volstrekt helder geschetst. 'Het strategisch monisme is een politieke opstelling tijdens en na de kabinetsformatie van de kant van de regeringspartijen en het kabinet, die erop gericht is, zoveel mogelijk op voorhand afspraken te maken over het door het kabinet te voeren beleid. Afspraken zowel tussen coalitiepartners onderling, als tussen de coalitiepartners en het kabinet.' 'Het zwaartepunt', aldus de heer Nijpels later in een toelichting, 'van het door mij gepropageerde en gepractiseerde strategisch monisme, ligt bij het parlement en meer in het bijzonder bij de regeringsfracties in de Tweede Kamer. Ik ben het volstrekt oneens met hen die beweren dat de monistische ontwikkeling ten koste gaat van de invloed van het parlement. Integendeel, de greep van de meerderheid van het parlement op het kabinet wordt verstrekt.' Dat is juist en dat zal niemand ontkennen. Ik denk dat de kritiek op het strategisch monisme soms ook een beetje gerelativeerd moet worden, omdat op andere momenten kenmerken daarvan zichtbaar zijn geworden, ook als er andere verhoudingen aan de orde waren. Maar het tekent des te meer iets wat ook in de RSV-rapportage aan de orde komt, dat soms de controletaak en de middelen daarvoor niet gebruikt worden, omdat de verhouding tussen het kabinet en de kabinetsdragende fracties in de Kamer met zich mee brengt, dat een blokkade wordt opgeworpen. Dat heeft heel wezenlijk ook iets te maken met het uitoefenen van die controletaak. Dit zijn twee elementen -vanuit de discussie over RSV, waarin het geheel is ontstaan en die geleid heeft tot de motie van de heer Meijer, die met grote steun is aangenomen -om weer opnieuw met elkaar de weg te gaan.
De heer Schutte (GPV): Moet ik hieruit afleiden dat u een pleidooi voert om toch maar weer te gaan in de richting van een dualistisch stelsel, vanuit uw partij geredeneerd? De heer Alders (PvdA): U heeft mij daar wel eens over horen spreken. Ik ben wel iemand -met u waarschijnlijk -die niet de ogen sluit voor het feit dat tussen vaak wat theoretisch getinte beschouwingen en de praktijk een hele wereld ligt. Daarom heb ik ook gezegd dat niet alleen in de zo helder verwoorde opstelling van de fractievoorzitter van de VVD, maar ook in eerdere combinaties kenmerken van een strategisch monisme te herkennen zijn geweest. Ik trek de lijn dus door. Ook al zou je weer terug willen naar het dualisme, het is mogelijk dat het niet in alle gevallen kan en dat het toch nog leidt tot een positie waarin de minderheid -dus niet behorend tot de regeringsdragen-de fracties ~ een dergelijk recht zou kunnen hebben. Mijnheer de Voorzitter! Als je kijkt naar de vraag hoe je nu om moet gaan met middelen, zie je dat er op tal van punten, ook in eerdere discussies over de grondwetsherziening, feitelijk wel overeenstemming over bestaat, dat het op zichzelf een goede zaak is, dat ook minderheden in het parlement de mogelijkheid hebben, hun controlerende taak uit te oefenen. Als wij kijken naar de mogelijkheid om inlichtingen te vragen, zien wij dat het parlement daar zeer ver in is gegaan, door niet alleen te zeggen dat er een recht is, maar dat recht ook aan één of meer leden toe te kennen. En waarom? In de memorie van antwoord bij het desbetreffende wetsontwerp staat: 'Voor een goed functioneren van ons parlementaire stelsel is het immers van wezenlijk belang, dat de oppositiepartijen als minderheid hun controlerende taak naar behoren kunnen vervullen en onder de hun daartoe ten dienste staande middelen kan het recht voor onderzoek een zeer belangrijke functie vervullen.' Dus ook de minderheid moet die functie kunnen vervullen. In de uitoefening van deze functie zijn overigens gradaties mogelijk. Ik geef de heer Wiebenga volstrekt gelijk, dat het niet in de rede ligt naar het meest zwaarwegende middel te grijpen als er meer wegen zijn om de controletaak uit te oefenen. Als andere wegen begaan kunnen worden, moet daaraan de voorkeur worden gegeven.
Betekent dit echter ook dat aan de minderheden niet het uiterste middel moet worden toegekend als zij wel de andere mogelijkheden heeft? Zelfs dit zou een uitzondering kunnen zijn. In al de gevallen waarin men kan overtuigen, zal men dit niet nalaten. Op het moment dat wordt vastgesteld dat minderheden in heel veel gevallen de controletaak kunnen uitvoeren, maar dat zij niet over het uiterste middel kunnen beschikken, wordt uiteindelijk een begrenzing aan de controletaak gesteld. De vraag is of dit, gelet op de belangen die in het geding kunnen zijn, betekent dat minderheden het enquêterecht mogen krijgen. Wij moeten vaststellen dat die belangen erg groot kunnen zijn. Regeringspartijen kunnen er belang bij hebben bepaalde ontwikkelingen tegen te houden. Ik denk dat die vraag met 'ja' moet worden beantwoord, zelfs als het om het uiterste middel gaat. Dit antwoord is overigens alleen mogelijk als wij dit plaatsen tegen de achtergrond van onze politieke cultuur. De heer Wiebenga heeft gezegd dat er natuurlijk verschillen tussen het Nederlandse en het Duitse stelsel zijn. Dat is waar. Die verschillen zijn ook erg groot. De manier waarop in het Duitse parlement oppositie en regeringspartijen tegenover elkaar staan is niet te vergelijken met de wijze waarop wij in Nederland met elkaar omgaan. Als wij één dag op een dergelijke wijze zouden vergaderen, zou het geweeklaag niet van de lucht zijn. Wij zouden elkaar dan met rode hoofden tegemoet treden om uit te leggen dat dit absoluut niet kan. De verhoudingen in de Bondsdag zijn geheel anders. Wij weten dat het gebruik van middelen in een lang proces met elkaar beoordeeld moet worden. Dit heeft met zich gebracht dat in heel veel situaties meerderheden rechten aan minderheden toekennen, zoals de heer Wiebenga heeft geschetst. Maar dat minderheden alleen daarvan afhankelijk moeten zijn, is een vraag te ver. De initiatiefnemers hebben duidelijk gemaakt dat, als het recht wordt toegekend, een aantal spanningen overblijven. De heer Mateman sprak over de spanningen in termen van criminaliseren. In de derde band van het rapport van de RSV-enquêtecommissie wordt de enquête als zodanig beschreven en daarbij wordt ook op dit moeilijke punt ingegaan. In dat rapport worden aanbevelingen gedaan over de wijze waarop men
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3124
Alders moet handelen als men in de schijnwerpers staat en de wijze waarop de begeleiding geregeld moet worden. Bij de herziening van de Enquêtewet zullen deze aanbevelingen een belangrijke rol moeten spelen. Die zorgvuldigheid moeten wij met elkaar betrachten. Ik kan echter niet goed inzien waarom men op grond hiervan tegen het wetsvoorstel zou moeten zijn. De meerderheid bepaalt uiteindelijk duur, omvang en inhoud van het onderzoek. Dit veroorzaakt de spanning. Aan de ene kant krijgt de minderheid het recht tot het instellen van een enquête en aan de andere kant wordt er feitelijk een begrenzing aangebracht. De initiatiefnemers menen dat dit straks in de wet zelf geregeld moet worden. Hierdoor wordt een probleem vooruit geschoven. Het hoeft echter geen probleem op te leveren. Het kan best zijn dat de minderheid het recht van enquête geclaimd heeft en vaststaat dat die enquête gehouden wordt, maar dat de Kamer het toch eens wordt over de omvang, inhoud en duur van de enquête. Dat is zeer wel mogelijk. Het is ook mogelijk dat daar geen overeenstemming over komt. De heerWiebenga heeft daarop gewezen. Ik weet dat het vandaag niet allemaal geregeld behoeft te worden. De heer Wiebenga weet dat ik optimist blijf. U bent van de overzijde naar hier gekomen. Misschien doe ik dat ook nog wel eens. De heer Wiebenga (VVD): Het stemt mij niet vrolijk. De heer Alders (PvdA): Dat weet ik. De heer Nijpels was echter overtuigd voorstander van het Duitse stelsel. Het is toch de vraag of, als die spanning er wel is, niet de mogelijkheid moet worden geopend dat de minderheid de Raad van State kan horen over de inhoud, duur en omvang van de enquête. Het is dus geen plicht, het is niet voorgeschreven, maar de mogelijkheid wordt opgenomen. Indien het tot spanningen leidt kan die mogelijkheid worden onderzocht. Het blijft immers met name op dat punt de vraag hoe ver wij precies gaan. Minderheden moeten rechten hebben in een parlementair stelsel, daarmee bewijst het zijn kracht. Zeker in het Nederlandse stelsel is dat mogelijk, ledere keer komt weer de vraag op wat er in de Eerste Kamer zal gebeuren. De vorige keer is het voorstel in tweede lezing in de Eerste Kamer verworpen. Ik werp hier een vraag op, die ongetwijfeld aan de overkant gehoord zal worden. Het is opvallend dat de Tweede Kamer in eerste lezing en, met een tweederde meerderheid, in tweede lezing heeft kenbaar gemaakt, behoefte te hebben aan het toekennen op dit terrein van een recht aan een minderheid. Dat is op zichzelf een politiek feit. Het is opvallend dat vervolgens een grote meerderheid van de Tweede Kamer opnieuw, met de aanvaarding van de motie-Meijer, heeft gezegd van mening te zijn dat een minderheid dat recht zou moeten hebben. Er ligt nu een initiatief en de mogelijkheid is in ieder geval niet uitgesloten, dat ook dat deze Kamer aangenomen en wel verlaat en naar de overkant gaat. Waar deze Kamer nu voor de vierde maal te kennen geeft deze opvatting te huldigen, moet het voor de Eerste Kamer toch iets zijn om zeer serieus in de overwegingen te betrekken. Het kan niet zo zijn dat alleen op mogelijke bezwaren die elders optreden en waarvoor in deze voorstellen aandacht bestaat het accent wordt gelegd, onder voorbijgaan van die uitdrukkelijk in deze Kamer uitgesproken wens. D De heer Nypels (D'66): Een goede zaak, dat is, mijnheer de Voorzitter, de indiening van het thans voor ons liggende voorstel van Rijkswet. De fractie van D'66 heeft zich verschillende malen uitgesproken voor een recht van een minderheid op een parlementaire enquête. Wij beschouwen het als een versterking van het dualistisch staatsbestel en als een verbetering van het controlerecht van de Kamer ook een minderheid van de Kamer het recht te geven de regering te controleren via het enquêterecht. Vandaar dat wij de beide initiatiefnemers gaarne complimenteren met het genomen initiatief. Tijdens de behandeling van de grondwetsherziening in 1979 en 1980 heeft mijn toenmalige fractiegenoot de heer Brinkhorst dan ook het amendement-Faber medeondertekend. Dit amendement ging, evenals de nu voorgestelde wijziging, van de constructie uit die ook is neergelegd in artikel 44 van de Westduitse grondwet. Een minderheid van de Kamer kan in deze constructie de meerderheid verplichten tot het houden van een parlementaire enquête. In de Wet op de parlementaire enquête dient dan geregeld te worden dat de Kamer, dat wil zeggen de meerderheid hiervan, de aard van het onderzoek bepaalt evenals de inhoud, het aantal leden van de enquêtecommissie en dergelijke. De meerderheid bepaalt dus niet waar de enquête over zal gaan, maar vult haar wel inhoudelijk in. Dezeconstruc tie spreekt ons aan. Wij zullen deze steunen. De Raad van State heeft in zijn advies opgemerkt dat er naar zijn mening sprake moet zijn van nieuwe feiten en omstandigheden om dit voorstel in te dienen, nu de Eerste Kamer op 11 mei 1982 een soortgelijk voorstel heeft verworpen. Aan het criterium ter beoordeling van de vraag of hieraan is voldaan moeten naar onze mening zware eisen worden gesteld. Wij zijn echter, in tegenstelling tot de Raad van State, van mening dat zich wel zodanige nieuwe feiten en omstandigheden hebben voorgedaan dat het opnieuw indienen van dit voorstel gerechtvaardigd is. Ik denk daarbij speciaal aan het effect van het houden van de RSV-enquête zelf. Dat heeft het denken over het gebruik en ook de rechten op gebruik van het middel van de parlementaire enquête binnen en buiten het parlement in belangrijke mate beïnvloed. Deze beïnvloeding van de opvattingen over dit gebruik en de rechten is nog versterkt door verschillende publikaties en ook door de discussies, die op gang zijn gebracht door verschillende wetenschappelijke instituten. Bij de behandeling van de RSV-enquête in de Kamer heb ik op die grond dan ook namens de fractie van D'66 al de wens naar voren gebracht, te komen tot een regeling, zoals nu in feite in dit wetsvoorstel is neergelegd. Uitgaande van het belang van een goede informatievoorziening voor controle van het regeringsbeleid is het noodzakelijk, dat ook een minderheid van de Kamer het recht heeft de regering te controleren via het enquêterecht. Wij kunnen er ons mee verenigen, dat het vereiste minimumaantal leden is vergroot van een vijfde tot een derde van de leden. Een van de bezwaren die wel zijn geuit, namelijk dat een minderheidsrecht zou kunnen leiden tot een puur politiek strijdmiddel, onderschrijven wij niet, althans niet in die zin dat wij daarvoor het recht van een minderheid, een parlementaire enquête te initiëren zouden willen opofferen.
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3125
Nypels Ten slotte wil ik nog terugkomen op de Wet op de parlementaire enquête zelf. Tijdens de RSV-debatten heeft de minister van Binnenlandse Zaken, de heer Rietkerk, toegezegd deze wet te wijzigen in de door de enquêtecommissie voorgestelde zin. Dit is terug te vinden in de Handelingen van de Tweede Kamer van de periode 26-28 februari 1985 en wel op bladzijde 3639. Het lijkt mij goed dat de minister de in dit debat geuite suggesties meeneemt bij de herziening van die wet. Ik zou in dit verband willen wijzen op de toegankelijkheid van de media tot de verhoren. Terecht merken beide indieners op dat de openbaarheid van de verhoren niet per se de voortdurende aanwezigheid van de televisie vereist. Het recht op privacy moet in de afweging tegen het recht op controle van het parlement niet onder het vloerkleed geveegd worden. In de Wet op de parlementaire enquête zal zeer zorgvuldig rekening gehouden moeten worden met de rechten van derden, die in hun persoonlijke levenssfeer worden getroffen. De parlementaire enquêtecommissie moet deze bescherming dan verder concreet invullen. D De heer Van der Burg (CDA): Voorzitter. De initiatiefnemers zijn dankbaar voor het feit dat zoveel fracties aan dit debat hebben willen deelnemen Zij zijn gekomen tot de volgende taakverdeling. Over het advies van de Raad van State, over het criterium eenderde, over alles wat samenhangt met de privacy en over de vergelijking met de toestand in de Bondsrepubliek zal mijn mede-initiatiefnemer de heer Stoffelen spreken. Ik zal spreken over de vraag 'waarom weer een voorstel', over de vraag of het een politiek strijdmiddel is dat de parlementaire praktijk ontwricht, over kwesties die samenhangen met de Wet op de parlementaire enquête en over het vraagstuk van de deconstitionalisering. Aldus menen wij een eerlijke taakverdeling tot stand te hebben gebracht. Voorzitter! Ter inleiding van het antwoord op de vraag 'waarom weer een voorstel' ben ik bijna gedwongen, de heer Oud ten tonele te voeren. Ik zal kort aandacht besteden aan het feit dat hij voorafgaande aan het schrijven van zijn handboek over het staatsrecht in het debat in de zaak-Oss gekomen is tot zijn opvatting over het minderheidsenquêterecht. De parlementaire historicus Oud schrijft in zijn boek ' Het Jongste Verleden. Parlementaire geschiedenis van Nederland, deel 6 over de periode 1937-1940' -ik heb de uitgave Assen 1 968, de bladzijden 121 en 122 geraadpleegd -over de parlementariër Oud, dus over zichzelf, in de zaak-Oss het volgende. De Geers beschouwingen over de betekenis van het enquêterecht worden door Oud even principieel bestreden. In De Geers gedachtengang is een enquête, tenzij deze over algemene toestanden gaat, een bewijs van wantrouwen tegenover de regering. Hij wil haar immers alleen instellen indien de minister onwillig of onmachtig is, de vereiste inlichting te geven. Zo maakt men het recht van enquête tot een dode letter. Inderdaad heeft het geen andere betekenis dan het recht van interpellatie, die van een middel om de regering te kunnen controleren. Evenmin als in het toestaan ener interpellatie een blijk van wantrouwen wordt gezien, evenmin behoeft dit bij een enquête het geval te zijn. De meerderheid der Kamer zal goed doen, dit middel aan de minderheid evenmin te onthouden als zij het met de interpellatie doet. Verzoeken om de regering te mogen interpelleren, moeten al heel onredelijk zijn, indien de Kamer een aanvrager het verlof daartoe onthoudt. Het ware juist, ook bij de enquête deze gedragslijn te volgen.'. Mijnheer de Voorzitter! De passage uit het Handboek Staatsrecht van Oud is door de initiatiefnemers reeds in de schriftelijke gedachtenwisseling aangehaald. In 1980, tijdens de grondwetsherziening, die zou leiden tot de Grondwet van 1983, is de discussie weer opgelaaid, eerst naar aanleiding van het amendement Patijn van de PvdA, later door het aanvaarden in twee lezingen door de Tweede Kamer van het amendement-Faber dat het minderheidsenquêterecht aan één vijfde van het grondwettelijk aantal leden van Eerste en Tweede Kamer en Verenigde Vergadering wilde geven. In de Eerste Kamer is ten slotte het minderheidsenquêterecht gesneuveld. Naar het oordeel van de initiatiefnemers is de stelling te verdedigen -en vanavond is zij ook van deze en gene zijde gehoord -dat in ons staatsrecht sedert 1 848 een ontwikkeling valt te bespeuren wat betreft het vragen van inlichtingen, die ertoe heeft geleid dat aan een minderheid, ja zelfs aan een enkel lid, de mogelijkheid werd gegeven tot het stellen van schriftelijke en mondelinge vragen en tot het interpelleren van de verantwoordelijke minister. Waar het recht van interpellatie en enquête niet principieel verschillen -zo hebben wij zojuist ook uit de mond van Oud gehoord -maar slechts een gradueel verschil in zich bergen, achten de initiatiefnemers de stelling verdedigbaar dat het minderheidsenquêterecht in zekere zin het sluitstuk van een staatsrechtelijke ontwikkeling is met betrekking tot de controlefunctie van de Kamers der Staten-Generaal. Mijnheer de Voorzitter! Ik wil de heer Leerling eraan herinneren dat de motie-Meijer pas is ingediend, nadat de regering, daartoe door de Kamer in het debat bij de RSV-enquête uitgenodigd, geen blijk van grote genegenheid had gegeven -om het heel zacht uit te drukken -met een wetsontwerp te komen ter zake van het minderheidsenquêterecht. De motie-Meijer was een middel van de Kamer om deze wenselijkheid opnieuw uit te drukken. In de commissie OOW heeft de eerste besluitvorming plaatsgevonden tot de indiening van dit initiatiefwetsontwerp. Voorzitter! Waarom weer een voorstel? Deze vraag staat eigenlijk centraal. De initiatiefnemers hebben gesteld dat zij het, gezien de parlementaire geschiedenis van RSV, alleszins verantwoord achten de parlementaire minderheid dit enquêterecht toe te kennen. Waarom? Voorzitter! Ik wil als antwoord C.W. van der Pot citeren, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, bewerkt door A.M. Donner, elfde druk, Zwolle 1983, blz. 496. Donner bespreekt daar de RSV-enquête: In april 1983 besloot de Tweede Kamer een onderzoek in te stellen naar het door achtereenvolgende kabinetten gevolgde beleid ten aanzien van het RSV-concern. Bij dit besluit schijnt de herinnering aan het minderheidsrecht een rol te hebben gespeeld. De minderheid die op de enquête aandrong, trok een meerderheid over de streep met het argument, dat het toch na de aanvaarding, althans in de Tweede Kamer, van het bewuste herzieningsvoorstel, inconsequent zou wezen om een enquêtevoorstel af te wijzen, omdat men er zelf geen behoefte aan gevoelde.
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3126
Van der Burg Als het zo is gegaan, dan schept dat gebeuren uiteraard geen ongeschreven staatsrecht in de zin dat praktisch het verworpen artikel toch weer recht zou zijn geworden. De Kamers zijn vrij en blijven vrij in de beoordeling of een enquête gewenst is. Bij die beoordeling kunnen precedenten een rol spelen, doch de Kamers zijn politieke colleges zodat zij tot consistentie niet zijn gehouden zoals een rechterlijke of ambtelijke instantie dat is'. Precies daarom hebben de initiatiefnemers niets aan de ruimhartige benadering van een enquêteverzoek van een minderheid, die de VVD voorstaat. Zo'n benadering geeft namelijk geen enkele garantie. De initiatiefnemers willen het enquêterecht verankeren in de Grondwet om aan een parlementaire minderheid de gelegenheid te geven, de controlefunctie uit te oefenen. De initiatiefnemers zijn blij met de opmerking van de heer Mateman, dat de doelstelling moet zijn dat de Kamer een maximale informatie verkrijgt om de controlefunctie naar behoren te kunnen uitoefenen. De heer Willems heeft terecht het verband gelegd tussen interpellatie en enquête. Ik wil eraan toevoegen, dat de controlefunctie van de Kamer dualisme veronderstelt, ja zelfs eist. De heer Alders heeft terecht opgemerkt dat de RSV-enquête de controlefunctie van de Kamer opnieuw sterk heeft beklemtoond. Het is alsof Doornroosje weer wakker wordt. De Kamer is op dit moment bezig, ook op basis van de voorstellen van de commissie-OOW, te bezien hoe de controlefunctie het beste kan worden versterkt. De initiatiefnemers menen, dat die functie mede gestalte krijgt door de invoering van het recht voor de minderheid om een enquête in te stellen. Mijnheer de Voorzitter! Ik kom vervolgens bij de vraag of een enquêterecht voor een parlementaire minderheid kan leiden tot ontwrichting van ons parlementaire systeem en kan ontaarden in een politiek strijdmiddel. In 100 jaar tijd hebben wij slechts twee enquêtes gehad. Men moet zich realiseren dat noch de enquête-Donker naar het beleid van de Nederlandse regering in Londen, noch de RSV-enquête maatgevend is voor de typen enquêtes die mogelijk zijn. Ik doel nu op aspecten als duur, omvang en aard van het onderzoek. De Kamer heeft diverse mogelijkheden tot het vragen van inlichtingen aan de regering. Het is mogelijk dat er aan het eind van al die mogelijkheden een enquête aan te pas moet komen, juist met het oog op de zware dwangmiddelen die een enquête heeft. Ik doel op het onder ede verhoren en het moeten verschijnen met de gijzeling als zwaard van Damocles op de achtergrond. De RSV-enquête heeft bijna twee jaar geduurd. Wij mogen die enquête echter niet als maatgevend zien. In de tijd kan het onderzoek uitlopen van 6 weken tot jaren -zoals bij de commissie-Donker -terwijl ook de omvang kan variëren. De RSV-enquêtecommissie bestond uit 9 leden maar dat hadden er ook minder of meer kunnen zijn. Een enquête kan de laatste informatie boven water brengen, die nodig is om de controlefunctie daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. Ik meen dus, Voorzitter, dat de RSV-enquête op zichzelf ook geen grond biedt voor de overweging dat een minderheidsenquêterecht per se moet ontaarden in een ontwrichtende werking voor het gewone parlementaire werk. Ik kom dan op de kwestie van het eventuele politieke strijdmiddel. De initiatiefnemers zijn ervan overtuigd dat alle middelen die de Kamer ten dienste staan in de relatie tot de regering, van vragenrecht tot enquêterecht, in wezen middelen zijn om uiteindelijk tot een politiek oordeel te komen. Er zijn door de Kamer geen middelen te gebruiken die a-politiek zijn! Verschillende sprekers hebben al gezegd dat het Nederlandse parlement voor de normale werkzaamheden veel gemakkelijker via de regering aan de noodzakelijke inlichtingen kan komen. Er staat een wijziging van het inlichtingenrecht op stapel in een andere serie grondwetswijzigingsvoorstellen die dat nog eens extra onderstreept. Maar uiteindelijk kan de Kamer het onder omstandigheden gewenst achten, ten einde achter de noodzakelijke informatie te komen, om van het recht van parlementaire enquête gebruik te maken. De heer Willems zei het al: als de minderheid dat recht toegekend krijgt, dan ligt op die minderheid de verantwoordelijkheid om in zelfdiscipline van dat recht gebruik te maken. De heer Alders wees daar ook op. Het was de heer Dijkman die zei: de Nederlandse politiek kent wisselen-de coalities. Mag ik het anders zeggen: een groepering die lichtzinnig, 50 zetels in deze Kamer hebbende, tot instelling van een enquête overgaat, snijdt daarmee heel diep in eigen vlees. Omdat het Nederlands parlement zoveel minderheidsgroeperingen kent, is ook op dat punt een vergelijking met het Duitse parlement naar het oordeel van de initiatiefnemers niet op haar plaats. Voorzitter! Nog een enkele opmerking over de dreigende overbelasting. De initiatiefnemers menen -ik meen dat al duidelijk te hebben gemaakt -dat pas tot een parlementaire enquête besloten moet worden als alle andere middelen om inlichtingen van de regering te verkrijgen onvoldoende inhoud geven aan die controlefunctie. Dat betekent dat enkel het openen van de mogelijkheid tot een minderheidsenquêterecht in de ogen van de initiatiefnemers niet met zich brengt, dat wij nu talloze enquêtes te verwerken zouden krijgen. Ik denk wel dat het aantal meer zal zijn dan twee per 100 jaar, maar, als ik mij deze opmerking mag permitteren, ik vind dat ook wel een beetje weinig! De heer Leerling zei dat als het enquêterecht te vaak wordt gebruikt, dat middel aan scherpte kan inboeten. Ik geloof dat die stelling in het algemeen niet juist is. Indien je ervan uitgaat dat je als Kamer alle middelen in de dualistische controlefunctie moet kunnen gebruiken om de regering te controleren en er blijft in de ogen van een minderheid van de Kamer een middel over, nl. de enquête, om die informatie te krijgen die nodig wordt geacht, dan zal ook uit het verloop van het onderzoek moeten blijken dat die minderheid met het vragen van die enquête inderdaad gelijk had. Anders zal die minderheid zich bij een volgend verzoek wel tegenkomen, hetzij als coalitiepartner in een nieuw kabinet, hetzij anderszins. De heer Mateman heeft op dit punt een belangrijke opmerking gemaakt die ik wil beantwoorden door hem, zoals ook de heer Alders heeft gedaan, te verwijzen naar de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie RSV in band 3, op zich een heel saaie band die gaat over procedures. Deze band is ook weinig door de pers gelezen, maar daarin staan tal van aanbevelingen tot wijziging van de wet betreffende de parlementaire enquête ter bescherming van deskundigen en getuigen. Ik ben het volstrekt eens met de opmerking van de heer Mateman dat het enkelvoudige
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3127
Van der Burg verschijnen van een getuige of deskundige voor een parlementaire enquêtecommissie absoluut geen criminalisering van die desbetreffende getuige of deskundige mag inhouden en ook niet inhoudt. Alleen de onwennigheid op het punt van het houden van enquêtes heeft ons in Nederland parten gespeeld. Daarom heeft deze gedachte bij deze en gene post gevat. De heer Leerling (RPF): Ik ben het volstrekt met de heer Van der Burg eens dat wij het zo niet mogen opvatten, maar hoe voorkom je zoiets ten opzichte van het publiek? Ik wijs op de openbaarheid van dit soort verhoren en op de aanwezigheid van tv. waarbij op pregnante wijze een aantal saillante zaken van zo'n verhoor naar buiten wordt gebracht. Je krijgt toch het effect van een volkstribunaal, of men dat wil of niet. De heer Van der Burg (CDA): Het is helemaal geen wet van meden en perzen dat elke enquête op de manier van de RSV-enquête moet worden gehouden. Dat geldt ook voor de manier waarop de verhoren gehouden zijn. Het is de plicht van elke enquêtecommissie om zich te beraden op de vraag wat moet geschieden in het belang van de enquête. Daarbij dienen afgewogen te worden het belang van de deskundigen en dat van de getuigen die daarbij betrokken zijn. Misschien vertel ik nu de heer Leerling iets nieuws, maar zelfs de RSV-enquêtecommissie heeft iemand gehoord buiten aanwezigheid van de pers. Dat was namelijk in het belang van het onderzoek. Men moet niet het beeld oproepen dat de RSV-enquête in haar uitwerking een volkstribunaal is geweest en dat daarbij niet de uiterste zorgvuldigheid is toegepast. Ik vertel de heer Leerling misschien nog iets nieuws. Geen enkele getuige heeft, na een informeel gesprek, kenbaar gemaakt dat hij bezwaar had tegen de aanwezigheid van t.v. Nogmaals: elke enquêtecommissie heeft te overwegen in het belang van het onderzoek hoe getuigen en deskundigen tegemoet dienen te worden getreden. Ik hoop dat enige aanbevelingen uit band 3 worden overgenomen door de wetgever. De Enquêtewet van 1850 -ook een produkt van de heer Thorbecke -legt de verplichting op aan elke Nederlandse staatsburger om voor een enquêtecommissie te verschijnen. Het is goed eraan te herinneren dat een staatsverband aan alle burgers rechten oplegt, maar ook verplichtingen om dat staatsverband zo goed mogelijk te laten functioneren.
De heer Leerling (RPF): Ik stel vast dat de heer Van der Burg bij elke parlementaire enquête die wordt gehouden, de mogelijkheid of dit al of niet in het openbaar gebeurt, openhoudt. Dat punt zal dan van tevoren moeten worden vastgelegd. Een enquête is niet op voorhand altijd en volledig openbaar. De heer Van der Burg (CDA): Dat probleem speelt geen rol bij een minderheidsenquête. Bij elke enquête speelt de vraag een rol hoe, als men aan de verhoren toe is, getuigen en deskundigen benaderd dienen te worden. Ik ben dat met de heer Leerling eens. Ik denk dat hij zijn bezwaren op dat punt tegen een minderheidsenquête moet laten vallen. De heer Leerling (RPF): Dat is een onjuiste conclusie. Het gaat erom dat door het geven van een enquêterecht aan minderheden de kans dat het aantal enquêtes toeneemt, groter wordt, met alle risico's van dien. De heer Van der Burg (CDA): Twee enquêtes in een eeuw vinden de initiatiefnemers wat aan de magere kant. Ik denk niet dat de heer Leerling moet denken aan verschillen-de enquêtes in een vergaderjaar. Dat is niet de verwachting van de initiatiefnemers. Het ging nu net om de bescherming van de privacy van de burger en de verplichting van een burger om voor een enquêtecommissie te verschijnen. Tevens hebben de leden van een enquêtecommissie de plicht om telkens te bepalen in het belang van het onderzoek hoe op de beste wijze het onderzoek en het getuigegehoor kan geschieden. Ik kom tot de wijzigingen van de Wet op de parlementaire enquête die kunnen voortvloeien uit de aanname van het initiatiefwetsontwerp. Allereerst stellen de initiatiefnemers vast, dat in de Wet op de parlementaire enquête geregeld zal moeten worden -een afzonderlijke nieuwe wettelijke bepaling -dat de meerderheid van de Kamer de aard van het onderzoek, de vorm, de inhoud, alsmede het aantal leden van de enquêtecommissie, de samenstelling en eventuele ondersteuning door externe deskundigen op het gehele terrein dan wel op onderscheiden punten, bepaalt.
Dat vereist dus wetgeving die onmiddellijk voortvloeit uit het tot grondwetsartikel verheffen van ons voorstel. De initiatiefnemers zijn er inderdaad van uitgegaan, zoals terecht is gesignaleerd door de heer Alders, dat er spanning kan ontstaan tussen de minderheid en de meerderheid wat betreft het elkaar vinden in de omschrijving van het onderzoek en de bepaling van de omvang en de duur van het onderzoek. Nadat de initiatiefwet in de Grondwet staat, zal over dit punt nog nader beraad moeten volgen. Er moet dus beraad volgen over de vraag, of er een mogelijkheid is om dit op te vangen in de Wet op de parlementaire enquête. Uiteindelijk blijft in Nederland echter de situatie bestaan dat het parlement zijn eigen zaken moet regelen. In de Nederlandse constitutie passen de constitutionele organen als het ware hun eigen recht toe. Dit is naar het oordeel van de initiatiefnemers een van de ongeschreven regels van ons staatsrecht. Het zou niet in het systeem passen -stel dat wij in de Nederlandse verhoudingen een constitutioneel hof hadden -de spanningen tussen meerderheid en minderheid aan een derde voor te leggen. De initiatiefnemers hebben geconstateerd dat de heer Dijkman instemt met de nadere uitwerking in de Wet op de parlementaire enquête. Dat deed ook de heer Mateman. De laatste heeft er de belangrijke suggestie aan toegevoegd, bij een wijziging van die wet te bedenken dat het goed is, na een zekere periode een evaluatie van de werking van de wet tot stand te brengen. Dan kan worden bezien of de wet op de juiste wijze en met de juiste waarborgen gewijzigd is. De initiatiefnemers knopen de suggestie van een horizonbepaling goed in hun oren. Ik wijs erop dat de commissie-De Kwaadsteniet -een subcommissie van de commissie-OOW -zich buigt over alle voorstellen die staan in band 3 van het rapport van de RSV-enquêtecommissie. In samenwerking met ambtenaren van het departement van Binnenlandse Zaken beziet zij, wat er in de Wet op de parlementaire enquête geregeld zou moeten worden, inclusief het aspect van de privacy. Op zich zelf staat dit punt los van het enquêterecht voor een minderheid. Ik kom vervolgens tot de kwestie van de deconstitutionalisering. Het is
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3128
Van der Burg merkwaardig, te zien dat de Raad van State op een punt heeft gewezen waar het initiatiefvoorstel helemaal niet over gaat. Kennelijk heeft de literatuur de Raad van State geïnspireerd, daaraan een passage te wijden. Ik heb vanavond met genoegen geconstateerd dat de heer Wiebenga noch de heer Willems -om maar twee uitersten te noemen -heeft gepleit voor de deconstitutionalisering. Het uitgangspunt is dat belangrijke rechten voor staatsburgers in de Grondwet verankerd dienen te zijn. Dit geldt -ik zeg het de heer Wiebenga na -ook voor de hoofdlijnen van ons constitutionele bestel. Het is ondenkbaar dat de Grondwet van het Koninkrijk der Nederlanden de hoofdlijnen van ons constitutionele bestel niet zou bevatten. Het bezwaar van de initiatiefnemers tegen deconstitutionalisering is, dat toekenning van het minderheidsenquêterecht in een gewone wet betekent dat een toevallige meerderheid daar weer direct via een gewone wet een einde aan kan maken. Door verankering in de Grondwet gelden ook de grondwettelijke waarborgen van twee lezingen en het vereiste van % meerderheid in de tweede lezing. Beide waarborgen zijn in de ogen van de initiatiefnemers een groot goed. Ten slotte kom ik tot een enkele opmerking over de involvering van de Eerste Kamer. Ik ben van mening dat de heer Kaland, van de CDA-fractie uit de Eerste Kamer, die gisteren voor de KRO-radio heeft gesproken, vóór zijn beurt heeft gesproken. Ik kan mij ook niet herinneren dat de heer Wiebenga, toen hij nog lid was van de Eerste Kamer, zich ooit heeft uitgelaten over een wetsontwerp dat nog plenair voor de Tweede Kamer moest worden behandeld, althans op de manier waarop dat gisteren is gebeurd. Het primaat van het politieke bestel ligt in Nederland bij de Tweede Kamer. Dit blijkt ook uit het feit dat de Eerste Kamer een wetsontwerp slechts kan verwerpen of aannemen. Een regel van ongeschreven recht is, dat de Eerste Kamer zich met reserve moet opstellen, als zij overweegt om gebruik te maken van de formele bevoegdheid tot verwerping. Ik merk dit op onder andere in antwoord op de vraag van de heer Van Rossum en op de opmerkingen van de heer Alders. Voorzitter! Tot besluit: de heer Mateman heeft terecht opgemerkt, dat de democratie wint en er sterk door wint wanneer wij in Nederland aan een minderheid een enquêterecht geven. D De heer Stoffelen: Mijnheer de Voorzitter! Allereerst zou ik de leden Mateman, Dijkman, Willems, Alders en Nypels willen danken, niet alleen voor hun indringend betoog maar ook voor de steun die zij aan de initiatiefnemers en hun voorstel hebben toegezegd. Ik wil de heren Wiebenga, Schutte, Leerling en Van Rossum danken voor hun eveneens indringende betogen, die voor de initiatiefnemers nog meer, en zo mogelijk nog meer dan op een andere manier de moeite waard zijn, omdat zij ons prikkelen tot het pogen ook dit overleg tussen initiatiefnemers en Staten-Generaal tot een echt overleg te maken, in een opperste poging degenen die nog niet overtuigd waren -een enkeling is nog niet overtuigd; dat is hoopgevend -alsnog te overtuigen en om duidelijk te maken, dat wij alle respect en begrip hebben voor de eigenstandige betekenis en rol van de Eerste Kamer. Ik merk dit op in reactie op opmerkingen van de heren Wiebenga en Schutte en gezien de Grondwettelijke positie van de Eerste Kamer alsook op puur pragmatische gronden. Wij zullen niet alleen hier maar ook aan de overkant proberen om door middel van argumenten aan te geven, dat wij een erg verstandig voorstel verdedigen. Ik wil allereerst enige opmerkingen maken over de adviezen van de Raad van State en onze handelwijze daarbij. Allereerst werd door de liberaal Wiebenga de begrijpelijke maar toch wat pikante vraag gesteld over onze houding ten opzichte van het vragen van adviezen van de Raad van State. Het was een heldere vraag en ik hoop daarop een helder antwoord te kunnen geven. Wij hadden eigenlijk twee argumenten om niet in eerste instantie meteen al bij de indiening te bevorderen, dat een advies van de Raad van State zou worden uitgebracht. Het eerste argument was angst om tijd te verliezen. In onze gedachtengang was er bij de vorige behandeling van een voorstel tot het verlenen van het minderheidsenquêterecht een duidelijke koppeling met het voorstel betreffende het recht van kamerleden op inlichtingen. Dat is in onze gedachtengang ook nu het geval.
Wat dreigde op dat moment, althans volgens onze inschatting, was dat door het verschil in fasen een achterstand van dit voorstel in de procedure nog vergroot zou worden door het vragen van een advies van de Raad van State. Daar kwam nog een ander argument bij, namelijk de gedachte dat er, met inachtneming van de grote verschillen die er zijn tussen dit voorstel en het vorige voorstel, toch in zekere zin sprake is van een onderwerp waarvan de argumenten over en weer vele malen zijn gewisseld. Ik bedoel daar niets onaardigs mee ten opzichte van de sprekers hier, maar in meer of mindere mate is het een onderwerp waarover de standpunten bekend zijn en waarover ook het advies van de Raad van State bekend is. Ik zou niet zo ver willen gaan als een andere liberaal, namelijk oud-minister Wiegel, die ook sprak over het vragen van een advies van de Raad van State. Het is niet aan mij om dat te verdedigen, maar eventueel aan de heer Wiebenga. Oudminister Wiegel zei: 'Ik ben het met de geachte afgevaardigde eens, dat de Raad van State over zeer ingrijpende nota's van wijziging opnieuw gehoord moet worden.' Hij zei dit in een discussie, die de heer Wiebenga zeer wel bekend is. Hij vertegenwoordigde toen namelijk een andere fractie van dezelfde politieke kleur, maar dan aan de overkant. Hij stelde de vraag of het amendement-Faber niet dermate ingrijpend was, dat de Raad van State gehoord zou moeten worden. Oudminister Wiegel antwoordde: 'Ik ben het met de geachte afgevaardigde eens, dat de Raad van State over zeer ingrijpende nota's van wijziging opnieuw gehoord moet worden. Ik heb het dan echter over nota's van wijziging, waardoor een wetsontwerp zo ingrijpend wordt veranderd, dat feitelijk sprake is van een nieuw ontwerp waarover de Raad vanzelfsprekend ook gehoord wordt. Van een dergelijke wijziging van het wetsontwerp was hier evenwel geen sprake, maar onze Grondwet schrijft ook bewust voor, dat de Raad van State moet worden gehoord voordat er overleg met de Staten-Generaal begint, terwijl de Grondwet daarnaast de Tweede Kamer de bevoegdheid geeft wijzigingen aan te brengen in de regeringsontwerpen. Het is bepaald niet zo, dat een wet niets zou mogen bevatten wat niet door de Raad van State is beoordeeld.'
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3129
Stoffelen Een dergelijke redenering volgend hadden wij niet eens op de gedachte kunnen komen dat het nodig zou zijn de Raad van State te horen. Zo zijn wij geenszins. Wij hebben dus na ons aanvankelijk oordeel het advies gevraagd en verkregen. Gevraagd werd namelijk van wie het advies daartoe was en op grond waarvan het werd verkregen. Welnu, dit was in belangrijke mate van de nu oud-griffier van deze Kamer, die wees op zekere afspraken die bestaan tussen de regering en de Voorzitter van de Kamer over de behandeling van initiatiefontwerpen. Wij hebben zonder meer erkend dat wij een onjuiste inschatting hebben gemaakt. Het is aanzienlijk juister, en wij hebben dat ook schriftelijk aan u gemeld, mijnheer de Voorzitter om wel het advies van de Raad van State te vragen, ook om ieder misverstand te voorkomen dat wij een dergelijk advies zouden willen ontwijken. Dit is geenszins het geval. Wij gaan geen enkele discussie uit de weg. En dan de kernvraag in het advies nu van de Raad van State. Gevraagd is of zich inmiddels zodanige ontwikkelingen in feiten en omstandigheden hebben voorgedaan dat de argumenten welke destijds voor de Staten-Generaal doorslaggevend zijn geweest thans niet meer of niet meer volledig gelden. Vrij kort samengevat zijn er drie ontwikkelingen en veranderingen die volgens ons in optelsom toch maatgevend zijn. Dat is in de eerste plaats, maar niet uitsluitend, de RSV-enquête. Ik ben niet zo poëtisch als anderen, die vergelijkingen treffen met Doornroosje en zo. Ik merk wel op het eens te zijn met uitspraken van de heer Mateman in zijn voortreffelijke betoog, dat het houden van de RSV-enquête en de publiciteit erover aanzienlijk meer was dan een incident alleen. Het was in zekere zin een schok. En als ik voor mijzelf, maar ik kan het ook namens mijn mede-initiatiefnemer doen, naga wat er gebeurd is, besef ik, dat wij allen ons met een schok hebben gerealiseerd dat het onze plicht is op zijn minst uit die RSV-enquête de les te trekken dat het noodzakelijk is de controle door het parlement op het regeringsbeleid beduidend te versterken en daarmee te beseffen dat het middel van het recht van enquête een buitengewoon essentieel middel is. De Kamer had dit al eerder uitgesproken bij de behandeling van een voorstel van onder andere collega De Vries tot wijziging van de Wet op de parlementaire enquête. Nu was dat nog veel duidelijker. Evenzo was duidelijk dat het erg belangrijk is dat op een gegeven moment het verlangen van een minderheid -ik spreek even over 'een minderheid' en niet over 'de oppositie', want het is volstrekt waar wat verschillende sprekers hierover hebben opgemerkt: het is niet altijd de oppositie -tot het houden van een parlementaire enquête geldend kan worden. De heer Wiebenga vraagt dan: Wat is het probleem? De VVD-fractie is altijd bereid dit zeer ruimhartig te bezien. Van tweeën één, als ik dat via u, mijnheer de Voorzitter, de heer Wiebenga mag voorhouden: of dit houdt in dat de VVD instemt met verzoeken van minderheden en dan is de VVD het dus eens met het wetsontwerp -de VVD-fractie ging al eerder akkoord met het aanvaarden zonder stemming, dat wil zeggen met algemene stemmen, van een voorstel tot wijziging van de Grondwet, maar daar kom ik nog over te spreken -of de heer Wiebenga bedoelt met 'ruimhartig': als het ons past, stemmen wij er wel mee in en als het ons niet past, stemmen wij er niet mee in. Als dit laatste het geval is, zijn wij precies bij de kern van de zaak. De RSV-enquête is dus een belangrijk argument, niet het enige. Het tweede argument, de heer Alders heeft erover gesproken, is een zekere ontwikkeling in het denken over de betekenis van de regeerak koorden. Er is niet meer zoals vroeger sprake van een tegenstelling tussen regering en parlement, maar van een tegenstelling tussen regering en regeringsfracties en oppositionele fracties. Zonder mij nu helemaal te verdiepen in beschouwingen over strategisch monisme en dergelijke, wil ik mij veiligheidshalve beperken tot opmerkingen afkomstig uit het rapport-Biesheuvel over de relatie kiezersbeleidsvorming. Daarin wordt ook gesproken over de betekenis van meer omvangrijke regeerakkoorden voor de discussies tussen regering en parlement. Wat dat betreft moet je constateren dat naar mate de tegenstelling groter wordt regering met regeringspartijen tegenover de oppositie het des te essentiëler wordt de oppositie de mogelijkheid te geven de informatie te verkrijgen die de Kamer, die de oppositie, nodig heeft voor de beoordeling van het beleid.
Het zal vaak zo zijn, zoals de heer Mateman opmerkte, dat de regering en de regeringsfracties die informatie toch wel hebben. In het algemeen heb ik altijd enigszins gemengde gevoelens ten aanzien van vertegenwoordigers van fracties die nogal eens een eigen partij regeringspartij kunnen noemen en die zo voortreffelijk weten waaraan de oppositie behoefte heeft. Sprekend voor mij zelf en sprekend voor mijn partij meen ik toch dat wij enig beeld hebben van hetgeen waaraan een oppositiepartij behoefte heeft, wellicht meer dan degenen die behoren tot partijen die aan de regering deelnemen. Op dit aspect kom ik echter nog terug. Ik kom te spreken over het derde feit dat geleid heeft tot de nieuwe voorstellen. Daarbij sluit ik mij aan bij hetgeen één van de initiatiefnemers al heeft opgemerkt. Dat feit betreft een verdere inschatting van de betekenis van de argumenten pro en contra. Ik wil geenszins zover gaan om te stellen dat het amendement-Faber onverhouds en als het ware bij nacht en ontij is ingediend. Niettemin is het een feit dat er op dat moment veel minder dan thans sprake was van een uitvoerige gedachtenwisseling in de literatuur van de wetenschappelijke wereld. Destijds heeft de discussie zich voortgezet. Naar mijn mening kan inderdaad gezegd worden dat de argumenten vóór en de argumenten tegen een ander gewicht hebben gekregen. Ik kom te spreken over ervaringen in de Bondsrepubliek, over de betekenis van het verschil in dit verband tussen een derde en een vijfde en vooral over de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De heer Van Rossum vroeg: Is het alleen de RSV-enquête? Neen, dat zou iets te eenvoudig zijn. Over het verschil tussen dit voorstel en het vorige kom ik straks te spreken. Het advies van de Raad van State op dit moment is wel beduidend anders van klankkleur -ik stel mij nu objectief op -dan het vorige advies dat ik ter wille van de tijd niet volledig zal citeren. Ik wil alleen wijzen op het oordeel dat in de literatuur over het advies van de Raad van State uit 1981 is gegeven. De kritiek die de Raad van State in 1981 op de introductie van het minderheidsrecht op enquête uitbracht was ongekend scherp. De tekst die dan volgt -men kan dit allemaal nagaan -is bijna, zoals men dit in andere delen van Europa noemt, openhartig en kameraad-
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3130
Stoffeien schappelijk. De kritiek was dus geenszins vriendelijk. Dit advies van de Raad van State is toch heel anders. Het stemt mij weliswaar nog niet zeer büj. Er worden twee argumenten genoemd. Er wordt gesproken over het grote beslag dat op de werkzaamheden van de Tweede Kamer zou worden gelegd. Het is niet aan mij -ik wil dat ook geenszins doen -om kanttekeningen te maken bij de zorg die een ander hoog college van staat heeft voor dit college van staat. Het is altijd goed dat er een dergelijke zorg is. Het is ook goed om te beseffen dat allereerst de Tweede Kamer en het parlement moeten zorgen voor het goed functioneren hiervan. Ik constateer dat, althans wat de Tweede Kamer betreft, die zorg daar niet in zodanige mate leeft, dat er sprake zou zijn van een belemmering. Integendeel! Het is de vierde keer dat de Kamer zich op de een of andere wijze met dit voorstel bezighoudt. Ik constateer ook dat in het toch vrij kort maar indrukwekkend betoog van een andere VVD-er in dit huis, namelijk in een betoog van het lid Nijpels, duidelijk werd dat de bezwaren van de fractie van de VVD vanwege de onwerkbaarheid die zou ontstaan als er een minderheidsenquêterecht gevormd zou worden, door de argumentatie van de regering grotendeels werden weggenomen. Ik begrijp dat dit inmiddels weer iets veranderd is. Misschien is dit het gevolg van de verhuizing van een lid van de Eerste Kamer naar de Tweede Kamer. Maar dat zal nog blijken. De heer Wiebenga (VVD): Voorzitter! Uit de recente artikelen van de heer Nijpels op dit terrein blijkt, dat zijn mening ongeveer dezelfde is als die van mij toen ik lid van de Eerste Kamer was. Die mening is ook gelijk aan mijn mening nu ik in dit huis mag opereren. Misschien herinnert de heer Stoffeien zich hoe de stemming bij de tweede lezing van de voorstellen tot herziening van de Grondwet in deze Kamer was. De heer Stoffeien heeft bij voorbeeld bij de eerste lezing -ik dacht dat hij het zelf was -nogal wat bezwaren geuit tegen de benoemde burgemeester. Daar is een hele discussie over gevoerd, waarin hij principiële standpunten heeft ingenomen. Toch is uiteindelijk ook dat wetsvoorstel aanvaard. Waarom?
Omdat het combinatiewetsvoorstellen waren. Het ging er dus om, ofwel voor te stemmen -minder plezierige elementen waren in dat voorstemmen begrepen; dat gold toen voor de PvdA-fractie met het wetsvoorstel inzake de gemeentelijke afdeling van de Grondwet -ofwel tegen te stemmen omdat men een deelbezwaar heeft, waarmee ook de andere onderdelen die in dat grondwetsontwerp geregeld waren, mede zouden sneuvelen. Welnu, dat is de afweging geweest van onze fractie en nu moet de heer Stoffeien niet doen, alsof inhoudelijk een standpuntwijziging heeft plaatsgevonden. Het ging echt om die afweging van het totale wetsvoorstel: wel of niet? De heer Stoffeien: Ik citeerde slechts de Handelingen van deze Kamer, waarin de heer Nijpels dat veel van de oorspronkelijke bezwaren waren weggenomen, dat de VVD-fractie nog geenszins enthousiast was maar toch haar stem kon en wilde geven. In de Handelingen die ik heb -misschien zit daar de fout -zie ik toch heel iets anders dan de afweging die de heer Wiebenga maakte, namelijk dat ondanks onoverkomelijke bezwaren tegen één onderdeel van een gemengd voorstel, toch per saldo het oordeel kan zijn dat men het geheel steunt. Hoe dan ook, ik constateer dat op dit moment -daar hebben wij als initiatiefnemers mee te maken -de heer Wiebenga namens zijn fractie nadrukkelijk aangeeft, ernstige bezwaren te hebben. Het is mijn plicht, daarop in te gaan. Een van de vragen die hij stelde was, waarom de initiatiefnemers niet hebben gekeken naar andere mogelijkheden van onderzoek. Ook andere leden zijn daarop ingegaan. Zoals de mede initiatiefnemer al gezegd heeft, is het uiteraard geenszins een wet van Meden en Perzen, eerder integendeel, dat automatisch wanneer behoefte bestaat aan informatie over het gevoerde regeringsbeleid die niet of niet in de eerste plaats van de regering verkregen kan worden, gegrepen wordt naar het zware middel van het recht van enquête. Ook de Raad van State heeft dit gemeld. Uiteraard zal, welke fractie het ook betreft, afgewogen worden wat de beste methode van onderzoek is. De heer Wiebenga heeft terecht vele modaliteiten genoemd. Ik ben het, evenals de mede-initiatiefnemer, geheel met hem eens. Het is dus niet die zwart/wittegenstelling van sommigen die uitsluitend gebruik willen maken van het recht van enquête en anderen -dat zouden dan de pragmatici zijn, de verstandige mensen -die vragen: waarom zo ingewikkeld, als het zo eenvoudig kan Nogmaals, die tegenstelling is er niet. Uiteraard zijn er ook vele modaliteiten om een enquête uit te voeren. De heer Van der Burg heeft er al op gewezen dat iedere enquêtecommissie tot op zekere hoogte de eigen werkwijze kan bepalen, voor zover die niet vervat is in het besluit van de Kamer, het is zeer wel denkbaar, dat een gedeelte van het onderzoek wordt uitbesteed; waarom niet? De Raad van State heeft daar ook op gewezen. Ook binnen het kader van die enquête zijn er dus vele modaliteiten. De heer Alders heeft gevraagd of bij spanningen tussen meerderheid en minderheid de Raad van State een rol zou kunnen spelen ter beslechting van het geschil. In aansluiting op wat de mede-initiatiefnemer al heeft gezegd heb ik daar twee duidelijke bezwaren tegen. Het is aan het parlement om zelf de eigen problemen op te lossen. Als wij zelf daartoe niet meer in staat zijn, spreek ik echt van het falen van het parlement, waarover ook de heer Leerling heeft gesproken. Ik wil daar niet van uitgaan. Meerderheid en minderheid hebben elkaar te vinden. Het zal niet altijd gemakkelijk en soms moeilijk zijn, maar het zal lukken. Wat zeer moeilijk aanvaardbaar zal zijn, is het vragen van de hulp van een ander college van staat: wij, het parlement, vragen de Raad van State om ons te helpen. Ik begrijp de reden van de vraag. Ik zeg er echter, met de mede-initiatiefnemer, van dat ik denk dat dit een heel onjuiste methode zou zijn. Ik ga over tot het verschil tussen dit voorstel en het vorige. Men kan zich afvragen wat dat verschil is. De heren Wiebenga, Van Rossum en Schutte hebben gevraagd naar die 50 leden. Als wij de geschiedenis bekijken, zien wij dat de meeste fracties minder dan 50 leden hebben. De heer Wiebenga (VVD): Dat dreigt nu fout te lopen. De heer Stoffeien: Heeft u nog even geduld, het wordt nog veel aardiger. Dat betekent dat in de meeste gevallen niet één fractie met een zodanig enquêteverozek kan komen dat de meerderheid verplicht is daaraan gevolg te geven. Ik heb alle
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3131
Stoffelen vertrouwen in opiniepeilingen, dus wat dat betreft geen zorg. Waarom hebben wij dat getal veranderd? Eén van de bezwaren van de Eerste Kamer was dat getal 30 -dus een vijfde van het aantal leden van de Tweede Kamer -buitengewoon arbitrair was en dat het veel meer voor de hand zou liggen, aansluiting te zoeken bij het feit dat een derde van het parlement in staat is -zo sprak de spreker in het volle besef van wat hij ging zeggen -een grondwetswijziging tegen te houden. Dat is dus van enige betekenis. Het verschil is inderdaad twee vijftiende. In heb uitgerekend dat twee vijftiende ~ het verschil tussen het oude en dit voorstel -in de Tweede Kamer nog altijd goed is voor 20 zetels, ofte wel de partijen van D'66, PSP, SGP, PPR, GPV, RPF en EVP, op dit moment althans. Moet ik dan volhouden dat er geen verschil is tussen het oude en dit voorstel? Ik kan toch alleen maar verwachten dat wij in de tegenwoordigheid van de partijen zeggen dat er een wezensgroot verschil is? Daarover zijn wij het dus eens. Ook de heer Leerling heeft gevraagd of nu de minderheid of de meerderheid beslist. Ook dat is in zekere zin een iets te gemakkelijke zwartwittegenstelling. Het is de minderheid die het recht van die minderheid op een enquête geldend kan maken, maar die minderheid kan dat niet geheel doen zonder de meerderheid. De minderheid kan doorzetten dan die enquête plaatsvindt en geeft het onderwerp van dat onderzoek aan. Vervolgens zijn minderheid en meerderheid aan elkaar overgeleverd, als je het nagatief zou willen formuleren. Ze hebben elkaar te vinden in de verdere omschrijving en in de andere zaken die verder uitgewerkt zullen moeten worden. Natuurlijk is het waar dat dat tot moeilijkheden aanleiding kan geven. Ik ben ervan overtuigd dat iedere minderheid zeer wel beseft dat een enquête die als echt onredelijk en onevenredig belastend ervaren zal worden, zich tegen die minderheid zelf keert. Ik ga er daarom vanuit dat zo niet één lid, dan toch in ieder geval 50 leden van dit huis zeer wel beseffen dat dat tegen die minderheid zelf werkt, onmiddellijk al, laat staan bij het functioneren van de enquêtecommissie. Ik ga ervan uit dat zo niet ieder lid van deze Kamer, dan toch de meeste uit zeer wel begrepen eigenbelang alleen al, daartoe niet zullen overgaan, als daar geen evidente redenen voor zijn, die inderdaad niet door iedereen gedeeld worden. Ik ga nu over tot de betekenis van de ervaringen in de Bondsrepubliek en de vragen die op dat punt zijn gesteld. De heer Van Rossum heeft gevraagd in hoeverre dat normatief is. De heer Leerling heeft gezegd dat 20 enquêtes in 33 jaar toch niet niets is. Verder is gezegd dat het een oppositioneel strijdmiddel is en is gevraagd of het minderheidsenquêterecht bij ons beter zal werken dan in de Bondsrepubliek. Het kenmerkende is dat in de Bondsrepubliek inderdaad al zeer lang geleden -de heren Mateman en Alders hebben daarop gewezen -al in de republiek van Weimar, die gedachte is ontstaan. De grondgedachte van het minderheidsenquêterecht in de Bondsrepubliek is de volgende: de controlerende kritische functie van het parlement in het parlementaire stelsel wordt in belangrijk mate door de oppositie uitgeoefend. In Ars Aequi van mei 1985 staat: De regeringspartijen proberen immers zoveel mogelijk het kabinet in het zadel te houden hetgeen zich moeilijk laat verenigen met het leveren van kritiek op het regeringsbeleid. Ik citeer verder: De oppositie zal, om toch het enquêterecht effectief ten dienste van haar kritische taak te kunnen hanteren, moeten beschikken over het minderheidsrecht. Door alle partijen in de Bondsrepubliek wordt dit minderheidsrecht als fundamenteel ervaren, velen achten het zelfs onmisbaar. Ik ontken geenszins beschrijvingen van buitengewoon geanimeerde discussies, strijdtonelen en dergelijke. Ik ben het geheel met collega Alders eens die een kenmerkend verschil constateert tussen het politieke klimaat en wijze waarop men met elkaar omgaat in de Bondsrepubliek en hier. Ik denk dat dit een feit is. Het is echter kenmerkend dat ondanks de schilderachtige tonelen die de heer Wiebenga heeft geschetst, het minderheidsenquêterecht nog steeds bestaat. Zeker, het is veranderd. In Duitsland moet nu in plaats van door eenvijfde van het aantal leden een enquêtevoorstel door eenvierde van het aantal leden gesteund worden. Wij gaan niet zo ver. Relatief gezien zijn wij buitengewoon gematigd. Je kunt constateren dat het minderheidsenquêterecht in de Bondsrepubliek kennelijk niet ontwrichtend heeft gewerkt. Zij willen er niet vanaf. Uit de situatie in de Bondsrepubliek mag niet worden afgeleid, dat het hier niet mogelijk zou zijn. Ik verwacht zelfs dat het hier beter zal functioneren dan in de Bondsrepubliek. Niet alleen omdat ik Nederlander ben, maar ook omdat de wijze waarop wij met elkaar omgaan veel minder kans geeft op echte strijdtonelen -al vinden sommigen het slaapverwekkend -dan in de Bondsrepubliek. Wat is er tegen het uitoefenen van het eervolle beroep van politicus en tegen het hanteren van middelen om politieke doelstellingen te bereiken? Ik wil dit niet als strijd omschrijven, maar zelfs als dit gebeurt, wat is daar dan tegen? Zijn wij daar niet allemaal mee bezig? Wat is er dan tegen om een middel onder bepaalde omstandigheden een politiek strijdmiddel te noemen. De heer Mateman heeft er terecht op gewezen, dat de oppositie ook van grote betekenis is. Ik kom nu te spreken over de inperking van de privacy en de schade die daardoor kan ontstaan. De heren Wiebenga, Mateman en Van Rossum hebben hierover gesproken. Het bezwaar zelf is vele malen genoemd en is zeker niet zonder betekenis. Het is ook waar dat dit bezwaar in belangrijke mate, zo niet helemaal is ontzenuwd door een combinatie van oud-regeringscommissaris Simons en de initiatiefnemers. Ik citeer allereerst regerings-commissaris Simons: 'Een belangrijk bezwaar is geopperd in het betoog van de geachte afgevaardigde de heer Wiebenga omtrent het enquêterecht van een Kamerminderheid. Hij heeft grote bezwaren tegen het wetsvoorstel omdat door het amendement-Faber zulk een kamermeerderheid kan bereiken dat een onderzoek wordt gehouden met dwangbevoegdheden, zelfs de bevoegdheid om een getuige te gijzelen. Daarbij zijn de belangen van mensen rechtstreeks in het geding, zoals hij terecht opmerkt. Ik wil erop wijzen dat een verplichting tot het afleggen van een getuigeverklaring in een kamerenquête in overeenstemming is met ons gehele rechtsstelsel. In straf-en civiele procedure en ook in administratieve procedures zijn burgers verplicht gevolg te geven aan oproepen (dagvaardingen) tot het verschijnen als getuige en tot het geven van getuigenis. Voldoen zij daaraan niet dan zijn zij strafbaar ingevolge artikel 1 92 Wetboek van Strafrecht. Zelfs voordat een burgerlijk geding aanhangig is,kan een
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3132
Stoffelen getuigenverhoor worden bevolen en kunnen de opgeroepen zelfs worden gegijzeld.' De heer Wiebenga (VVD): Ik herinner mij met veel plezier deze destijds door de heer Simons uitgesproken woorden. Het gaat er mij om dat een burger die voor een rechter verschijnt in een andere situatie zit dan een burger die voor een parlementaire commissie verschijnt. Het beroep van rechter houdt in dat in een soort neutraliteit recht wordt gesproken. Hij is daarvoor opgeleid. De burger heeft dan rechtsbescherming. Een parlementaire commissie werkt op een totaal andere manier en dat heeft destijds de regeringscommissaris toch niet voldoende duidelijk over het voetlicht gebracht. De heer Stoffelen: Niettemin vervolg ik, niet alleen voor de heer Wiebenga, dit citaat, omdat ook anderen op deze zaak zijn ingegaan. Daarna zal ik verder ingaan op wat de heer Wiebenga in zijn eerste termijn en zoeven opmerkte. 'Het gaat dus om een voorlopig getuigenverhoor dat vroeger meer bekend was als een valetudinaire enquête. Daarbij zijn ten aanzien van het verschijnen van de getuigen dezelfde verplichtingen en sancties, strafbaarheid en gijzeling, verbonden. Dat is dus een soort -men bedenke dit goed -prive-enquête die op verzoek van één enkele burger kan worden bevolen. Waarom zouden dergelijke verplichtingen dan niet mogen gelden bij een parlementaire enquête, ook al wordt die op verzoek van een minderheid van het aantal leden gehouden? Ik wijs er hierbij nog op, dat de verplichtingen die aan de burgers kunnen worden opgelegd en hun verschoningsgronden in het kader van een parlementaire enquête nauwkeurig zijn geregeld in de wet op die enquête. In die wet is ook geregeld wat de sancties zijn op het niet nakomen van deze verplichtingen. De vervolging ter zake van het niet nakomen van die verplichtingen is opgedragen aan de rechterlijke macht. Daarbij is de procedure bij de wet voor strafzaken voor de arrondissementsrechtbank van toepassing verklaard. Aldus wordt ook voldaan aan het vereiste van artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.'. Ik voeg daar twee argumenten aan toe. Zoals de heer Wiebenga weet zijn het, als wij het Wetboek van Burgelijke Rechtvordering bekijken, de partijen die in beginsel bepalen welke feiten nader onderzocht worden. De rechter voldoet aan het verzoek van een van de partijen. De aard van het geschil is aan de partijen, niet aan de rechter. Het is naar mijn gevoel dan ook een onjuiste constatering dat uit de regeling in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering afgeleid kan worden, dan de rechter de omvang van het geschil bepaalt. In civiele gedingen is dat bij definitie niet zo. Dit betekent dat het argument van professor Simons buitengewoon valabel is. Als het zo is dat één individuele burger al kan uitlokken dat het vergaande middel van gijzeling wordt toegepast, is één parlementslid dan minder één individuele burger? Wat is er dan tegen om vijftig leden, met de heel zware procedure dezelfde bevoegdheid te geven? De heer Wiebenga is verder gegaan. Is dat wel afdoende, is dat het hele verhaal, zo vroeg hij zich af. Daarvoor zou eerst gekeken moeten worden naar de regeling in de Wet op de parlementaire enquête. In een aantal artikelen, de artikelen 18, 18a, 19, 20 en 21, is een groot aantal verschoningsgronden opgesomd. Bij alle kanttekeningen die te maken zijn bij de wenselijkheid van aanvulling van de Wet op de parlementaire enquête -daarover zijn wij en de heer Wiebenga het volstrekt eens -is het toch niet zo, dat die wet geen enkele regeling bevat voor verschoningsgronden. Het is niet zo dat mensen willoos zijn overgeleverd aan de vragen van een enquêtecommissie. Ik heb in dit verband één vraag aan de heer Wiebenga. Hij spreekt over kennelijk ernstige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer op een moment dat de RSV-enquête nog niet zo lang achter de rug is. Ik vraag mij af bij welke vraag en bij welke getuige was er sprake van een zodanig optreden van de Enquêtecommissie, dat een ongerechtvaardigde inbreuk gemaakt werd op de persoonlijke levenssfeer. Dan weten wij waarover wij het hebben. Dat is mij niet bekend. Ik denk dat het voor de helderheid van de discussie goed is dat wij weten, of het een buitengewoon belangwekkend theoretisch probleem is of een concreet probleem. De heer Wiebenga (VVD): Het gaat meer -ook de heer Leerling heeft daarover gesproken -om de atmosfeer. Een enquête gaat natuurlijk over een politiek conflict, althans over iets dat tot een poltiek conflict kan uitgroeien. Daar is zeer grote belangstelling voor van alle kanten en dan heb ik het niet alleen over de televisie. Het gaat om de hele atmosfeer. Iedereen praat erover. Zo is het bij de RSV-enquête ook geweest. Een van degenen die ondervraagd zijn -de naam hoef ik hier niet te noemen -heeft inderdaad geklaagd, misschien niet officieel tegen de Enquêtecommissie, maar wel anderszins, dat hij zich te kijk gezet voelde. Het gaat mij dus om de atmosfeer. Ik denk dat die bij volgende enquêtes wel degelijk opnieuw opgeroepen kan worden. Dat bedoel ik ook met de persoonlijke levenssfeer van de getuigen.
De heer Stoffelen: Voorzitter. Ik constateer dat wij het niet hebben over de bezwaren tegen een situatie waarin vijftig burgers -ik corrigeer mij onmiddellijk: vijftig leden van de Tweede Kamer -een recht zouden willen uitoefenen waaraan, met tal van waarborgen omkleed, een bepaalde vergaande bevoegdheid vast zou zitten. Wij hebben het ook niet over het op zichzelf volledig te kort schieten van de Wet op de parlementaire enquête. Wij hebben het over een heel valabel punt, waarover de heer Mateman op een andere wijze heeft gesproken. Ik zou ter ondersteuning willen zeggen dat degenen die besluiten tot de instelling van een enquêtecommissie -meerderheid of minderheid van het parlement -en de enquêtecommissie zelf, wellicht meer dan de vorige keer is gebeurd, ervoor moeten zorgen dat de indruk bestreden wordt, dat het enkele verschijnen voor zo'n commissie in zekere zin criminaliserend werkt, of inhoudt dat mensen verdacht zijn. Dat is mijn eerste opmerking hierover. Mijn tweede is dat zeer wel beseft moet worden, dat er verschil is tussen openbaarheid met en openbaarheid zonder automatische aanwezigheid van radio en televisie. Niemand zal volhouden dat een rechtszitting, waarbij radio en televisie niet aanwezig zijn, niet openbaar is. Het is zeer wel denkbaar dat bij de wijziging van de Wet op de parlementaire enquête de bepaling wordt opgenomen dat een getuige mag zeggen ernstig bezwaar te hebben tegen de aanwezigheid van radio en televisie, niet tegen openbaarheid maar wel tegen die vorm van openbaarheid. Ik noem dit als
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3133
Stoffelen een mogelijkheid, die bekeken kan worden. Ook een enquêtecommissie kan besluiten om, hoewel openbaarheid regel is, met gesloten deuren te vergaderen. Voorts is het zeer wel denkbaar dat gekeken wordt naar een bepaling in de Wet op de openbaarheid van bestuur, waarin een afweging wordt gegeven tussen enerzijds de openbare belangen die met zich brengen dat openbaarheid vereist is en anderzijds de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ik denk dat het sterk aanbeveling verdient om bij de wijziging van de Wet op de parlementaire enquête te bezien, of iets van dien aard in de wet moet worden opgenomen. Ik zie zeer wel in dat, als enquêtes gehouden worden, dit argument van betekenis is en dat wij er met zijn allen voor hebben te zorgen dat hieraan aandacht wordt besteed. Overigens gaat het hierbij om een bezwaar, dat zich niet richt tegen een minderheid of een meerderheid, maar tegen het enquêterecht op zichzelf. Een horizonbepaling, een evaluatiebepaling is ter sprake gebracht. Dat lijkt mij een voortreffelijke gedachte. Het ligt sterk voor de hand om, als de Wet op de parlementaire enquête wordt gewijzigd, meteen te bezien of na een bepaalde tijd tot een zekere evaluatie moet worden gekomen, ongeacht of zoiets in de wet zelf moet worden vastgelegd. De heer Alders (PvdA): Een evaluatie is prima, maar dat is wat anders dan een horizon. Een horizonartikel is een artikel waarin staat: de wet wordt beëindigd op die en die datum. De heer Stoffelen: Daarom gaf ik een persoonlijke uitleg aan de term 'horizonbepaling'. Ik interpreteerde deze als een evaluatiebepaling. Voorzitter! Ik rond af. Ik denk dat bij dit voorstel bepalend is wat velen opgemerkt hebben, namelijk dat een goed functionerende oppositie onontbeerlijk is in een parlementair stelsel. Ik citeer niet Rosa Luxemburg maar Ed van Thijn, destijds minister van Binnenlandse Zaken. Hij heeft gezegd dat het gehalte van de democratie voor een groot deel afhangt van de ruimte die een oppositie krijgt. Hij maakte een vergelijking met het ontstaan van de parlementaire democratie in het Verenigd Koninkrijk in 1721, toen Walpole de eerste prime minister werd die verantwoording aflegde aan het toenmalige Lagerhuis. Daarmee zou volgens de leerboekjes het parlementaire stelsel tot volle ontplooiing zijn gekomen. Dat is niet waar, zei de heer Van Thijn. Het parlementaire stelsel is tot volle ontplooiing gekomen toen zich vier jaar later een oppositie tegen de heer Walpole begon af te tekenen onder leiding van Lord Bolingbroke, de eerste oppositieleider in de parlementaire geschiedenis aller tijden, die tot 1 742 bezig is geweest om zijn grote ideaal te bereiken, namelijk de omverwerping van de regering van de heer Walpole. Dat is niet bepaald bemoedigend, maar: 'Dat is de essentie van de parlementaire democratie: ' -ik vervolg het citaat -'Het bestaan van de oppositie, de levenskansen van de oppositie en de mogelijkheden die een oppositie in ons bestel krijgt, niet alleen om een regering dwars te zitten maar om geleidelijk ook een machtswisseling tot stand te brengen. Dat is het zout in de pap'. Voorzitter, ik begrijp heel goed, dat sommige leden van deze Kamer opmerken dat deze wijziging wel eens erg vervelend kan uitwerken in de praktijk. Ik kan mij voorstellen dat hieraan een zekere bezorgdheid ten grondslag ligt. Ik heb getracht, aan te geven dat er alle reden is om enig vertrouwen te stellen in de wijsheid van collega's. Ik spreek dat vertrouwen uit. De heer Polak, oud-minister van Justitie, heeft gezegd: ' Een democratie is geen systeem voor bange mensen'. Mijnheer de Voorzitter! Ik zou geenszins willen beweren dat degenen, die tegen dit voorstel zijn, tot die categorie gerekend zouden moeten worden. Zoals zij terecht opmerken, dat wij er met zijn allen voor moeten zorgen dat een enquête niet ten onrechte de indruk wekt dat mensen, die voor de enquêtecommissie verschijnen, in zekere zin verdacht zijn, zou ik hun willen vragen om, wellicht door een wijziging in hun opstelling aan te brengen, te voorkomen dat zij gerekend worden tot de categorie van mensen, die bang zijn voor verbeteringen van de democratie. D Minister Rietkerk: Mijnheer de Voorzitter! De heer Mateman vraagt mij of ik mijn standpunt over dit initiatiefontwerp wil geven. Ik wil dit kort doen. Mijn houding ten aanzien van dit ontwerp is een terughoudende en gereserveerde. Als eerste reden noem ik wat ik al stelde in deze Kamer toen mij werd gevraagd, of ik bereid zou zijn, ter zake een wetsvoorstel in te dienen. Wij hebben rekening te houden met het feit dat een voorstel inzake een minderheidsenquête aan de overzijde niet het vereiste aantal stemmen verkreeg. Dat brengt de regering tot een terughoudende opstelling om opnieuw met een voorstel van gelijke strekking te komen. Een tweede reden is van andere aard. Mijnheer de Voorzitter! Het gaat hier om een onderzoeksinstrument voor het parlement, waarbij vooral ook controle op de regering wordt beoogd. Ik meen dat onder dergelijke omstandigheden juist ook de regering zich ten opzichte van zo'n instrumentarium terughoudend moet opstellen. Ik voeg hieraan toe -maar daarmee zou ik mij bijna te ver in de discussie mengen -dat het mij voorkomt dat niet eenzijdig gesteld moet worden, dat het enquêterecht uitsluitend een controle-instrument ten aanzien van het regeringsbeleid is omdat het om een onderzoeksinstrument gaat, dat zich zelfs buiten de regering om op een maatschappelijk verschijnsel kan richten. Naar mijn opvatting is bovendien, alle vanavond gehouden betogen ten spijt, die controlerende taak ten opzichte van de regering evenzeer een opdracht voor regeringspartijen. Dat behoort zo te blijven. Mijnheer de Voorzitter! Door de initiatiefnemers is als argument aangevoerd, dat in de behandeling van de RSV-enquête een aanleiding werd gevonden om dit voorstel in te dienen. Ik had de indruk dat, voor zover het het belang van het enquê-te-instrument betreft, er begrip bestaat voor het feit dat hiervoor meer aandacht wordt gevraagd. Echter, uit die enquête als zodanig kunnen geen argumenten worden geput om te komen tot een minderheidsenquêterecht. Ten slotte komt het mij voor dat aan de bezwaren van de Raad van State, met name waar deze betrekking hebben op een, naar het oordeel van dit orgaan, ondermijning van het meerderheidsbeginsel van ons parlementaire stelsel, ook serieuze aandacht moet worden gegeven. Naar aanleiding van de discussie van vanavond veroorloof ik mij nog een feitelijke vraag aan de initiatiefnemers te stellen. Het kan zijn dat de minderheid tot het instellen van een
Tweede Kamer 5 februari 1986
Enquêterecht
3134
Rietkerk enquête besluit -dat recht heeft zij dan -maar dat de meerderheid van mening is dat een dergelijk onderzoek moet plaatsvinden in een andere vorm dan een enquête. Ik ben erg benieuwd te horen wat er in zo'n situatie moet gebeuren. De algemene beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: Morgenochtend zullen de re-en duplieken plaatsvinden. Sluiting 22.46 uur.