Vragen en antwoorden over de mededeling van de Europese Commissie: Het Protocol van Parijs — Een blauwdruk om de wereldwijde klimaatverandering na 2020 tegen te gaan

Brussel, 25 februari 2015

1. Wat is het doel van de mededeling?

De mededeling schetst de visie van de EU voor een dynamische, transparante en juridisch bindende VN-overeenkomst inzake klimaatverandering, die tot doel heeft te voorkomen dat de opwarming van de aarde gevaarlijke niveaus bereikt. Er wordt momenteel internationaal onderhandeld en de onderhandelingen zullen worden afgerond tijdens de VN-klimaatconferentie in Parijs in december 2015.

De mededeling vertaalt de besluiten van de Europese top van oktober 2014 in het door de EU voorgesteld streefcijfer voor de reductie van emissies (de zogenaamde Intended Nationally Determined Contribution, of INDC) voor de nieuwe overeenkomst.

2. Hoe past deze mededeling in de vandaag aangekondigde strategie ter bevordering van een Europese energie-unie?

De mededeling vormt een essentieel onderdeel van het prioritaire voornemen van de Commissie-Juncker om een solide energie-unie te creëren met een vooruitziend beleid inzake klimaatverandering.

In oktober 2014 hebben de EU-leiders i in het kader van het beleidskader voor 2030 afgesproken de binnenlandse uitstoot van broeikasgassen uiterlijk 2030 met ten minste 40% te verminderen. Dit beleidskader beoogt de economie en het energiesysteem van de Europese Unie i concurrerender, veiliger en duurzamer te maken, energie te besparen en uiterlijk 2030 het aandeel van hernieuwbare energieën tot minstens 27% te verhogen. De herziening van de EU-regeling voor de emissiehandel zal een onderdeel vormen van het wetgevingskader na 2020.

Het aanpakken van de klimaatverandering vereist internationale beleidsmaatregelen. De EU stoot ongeveer 10% van de wereldwijde emissies uit en dit percentage zal de komende tien jaar verder dalen. In 2011 hebben de 196 partijen bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering besloten uiterlijk eind 2015 - wanneer de conferentie over klimaatverandering in Parijs plaatsheeft - een nieuwe en voor alle partijen geldende overeenkomst op te stellen. Deze mededeling bevat het ontwerp van de belangrijkste onderdelen van deze overeenkomst.

3. Waarom hebben wij een nieuwe klimaatovereenkomst nodig?

De internationale gemeenschap erkent het wetenschappelijk bewijsmateriaal waaruit blijkt dat de stijging van de wereldwijde gemiddelde jaartemperatuur ruim beneden 2°C (3,6°F) moet blijven vergeleken met de temperatuur in het pre-industriële tijdperk om te voorkomen dat de klimaatverandering gevaarlijke proporties aanneemt. Tot dusver zijn internationaal echter onvoldoende maatregelen genomen om problemen te voorkomen. Naar verwachting zal de wereldwijde gemiddelde temperatuur aan het aardoppervlak tegen 2100 3,7 à 4,8 graden Celsius hoger zijn dan het gemiddelde voor de periode 1850-1900. Momenteel is er al sprake van een stijging met 0,85 graden Celsius.

Uit de meest recente beoordeling door het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) blijkt dat het steeds moeilijker wordt om te voorkomen dat de temperatuurgrens van minder dan 2°C wordt overschreden. Om de temperatuurstijging te beperken zullen alle landen de uitstoot van broeikasgassen aanzienlijk en duurzaam moet verminderen. Het uitstellen van maatregelen zal meer kosten en technologische problemen meebrengen en de opties beperken om de emissies doeltreffend te verlagen en zich op de effecten van de klimaatverandering voor te bereiden.

Sinds 1994 heeft het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) - waarbij 196 partijen (inclusief de EU) betrokken zijn - vooral aandacht geschonken aan de vraag hoe gevaarlijke, door de mens veroorzaakte verstoringen van het wereldwijde klimaatsysteem kunnen worden voorkomen. Het Protocol van Kyoto was een cruciale eerste stap - hoewel slechts 39 geïndustrialiseerde landen het protocol hebben onderschreven - maar er kon niet worden verwacht dat het probleem daarmee was opgelost. Na de conferentie van Kopenhagen hadden in 2014 reeds meer dan 90 landen - zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden - vrijwillige verbintenissen aangegaan om de emissies uiterlijk 2020 te verlagen. Deze volstaan echter niet om het overeengekomen streefcijfer van minder dan 2°C te halen.

Daarom heeft het UNFCCC in 2011 onderhandelingen opgestart met het oog op een nieuwe juridisch bindende overeenkomst waarbij alle partijen betrokken zijn en die tot doel heeft de basis te leggen om het streefcijfer van minder dan 2°C te halen. De overeenkomst zal in december 2015 in Parijs worden gesloten en in 2020 in werking treden.

De EU is van mening dat het nieuwe protocol juridisch bindende verbintenissen moet omvatten om de emissies te verlagen. Zo wordt een zeer duidelijk signaal aan de regeringen, de markten en het publiek gegeven dat de partijen bij het protocol veel belang hechten aan de strijd tegen de klimaatverandering. Dergelijke verbintenissen staan borg voor de politieke wil van de betrokken partijen, bieden alle publieke en particuliere actoren de nodige voorspelbaarheid en zekerheid en staan garant voor duurzaamheid bij eventuele binnenlandse politieke veranderingen. Daarom is er behoefte aan een nieuwe overeenkomst die voor alle partijen geldt.

4. Wat zijn de belangrijkste punten van de mededeling?

De belangrijkste punten van de mededeling:

• - 

  De mededeling vertaalt het besluit van de Europese top van oktober 2014 in het door de EU voorgesteld streefcijfer voor de reductie van emissies voor de nieuwe overeenkomst inzake klimaatverandering. Het streefcijfer wordt vastgesteld in overeenstemming met de in Lima afgesproken informatievoorschriften. De EU zal haar bijdrage uiterlijk eind maart 2015 bij het secretariaat van het UNFCCC indienen.
• - 

  De mededeling verzoekt alle landen om hun voorgestelde streefcijfers voor de reductie van emissies in de periode na 2020 tot 2025/2030 ruim vóór het begin van de conferentie in Parijs mee te delen. Vooral China, de VS en de andere landen van de G 20 i zouden hun voorgestelde streefcijfers vóór het einde van het eerste kwartaal van 2015 moeten voorleggen.
• - 

  De mededeling schetst de visie van de EU voor een dynamische, transparante en juridische overeenkomst, die eerlijke en ambitieuze verbintenissen van alle partijen bevat op basis van de veranderende geopolitieke omstandigheden. Samen zouden deze verbintenissen de basis moeten leggen om de wereldwijde uitstoot uiterlijk 2050 met ten minste 60% te verlagen vergeleken met 2010.
• - 

  De mededeling stelt voor de overeenkomst van 2015 bij voorkeur de vorm van een protocol in het kader van het UNFCCC te geven en in werking te laten treden zodra landen die samen goed zijn voor 40 Gt CO2-equivalent de overeenkomst hebben geratificeerd. Deze hoeveelheid komt overeen met ongeveer 80% van de wereldwijde emissies in 2010. De EU, China en de VS zouden politiek leiderschap aan de dag moeten leggen door zo spoedig mogelijk tot het protocol toe te treden.
• - 

  Het nieuwe protocol zou niet alleen verbintenissen ter verlaging van de emissies moeten bevatten, maar alle landen ook moeten aansporen deel te nemen aan klimaatfinanciering, de ontwikkeling en overdracht van technologie en capaciteitsopbouw.
• - 

  Met het oog op klimaatbestendige duurzame ontwikkeling zou het protocol de betrokken partijen moeten stimuleren zich er sterker toe te verbinden aanpassingsmaatregelen te nemen, samen te werken en het efficiënt gebruik van strategieën te bevorderen om de uitstoot te verminderen en zich aan de negatieve effecten van de klimaatverandering aan te passen.
• - 

  De mededeling onderstreept dat het protocol alle sectoren (inclusief de lucht- en scheepvaart en de sector van de gefluoreerde gassen) moet verplichten de emissies van broeikasgassen te verlagen. De Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO), de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) en de partijen bij het Protocol van Montreal moeten uiterlijk eind 2016 op deze gebieden maatregelen nemen.
• - 

  De mededeling benadrukt hoe andere EU-beleidsmaatregelen (bijvoorbeeld op het gebied van handel, technologische ontwikkeling en innovatie, wetenschappelijk onderzoek en economische en ontwikkelingssamenwerking) het internationale klimaatbeleid van de EU kunnen ondersteunen en versterken.
• - 

  De mededeling wordt aangevuld door een actieplan voor klimaatdiplomatie, dat in de aanloop naar de conferentie van Parijs de invloed van de EU wil versterken en allianties wil smeden met ambitieuze partnerlanden buiten de EU.

5. Waarom moeten alle landen een bijdrage leveren en welke bijdrage moeten ze leveren?

Het nieuwe protocol moet een afspiegeling zijn van de veranderende nationale verantwoordelijkheden in de wereldeconomie, alsmede van de huidige geopolitieke situatie en de capaciteit van landen om bij te dragen.

In november 2014 hebben China en de VS - de twee grootste producenten van emissies ter wereld - het voorbeeld van de EU gevolgd en hun streefcijfers voor de periode na 2020 bekendgemaakt. Samen zijn deze landen slechts goed voor ongeveer de helft van de huidige wereldwijde emissies. Om doeltreffend te zijn moet het nieuwe protocol zoveel mogelijk landen dekken en de hoogst mogelijke ambities nastreven. De landen met de grootste verantwoordelijkheid en mogelijkheden moeten de meest ambitieuze bijdragen leveren, maar het is belangrijk dat alle landen meedoen en hun bijdrage leveren. Elke partij moet aanzienlijk meer ambitie aan de dag leggen dan tot dusver het geval is geweest. Elke partij moet de totale emissies terugdringen en de emissie-intensiteit geleidelijk verbeteren.

6. Hoe kan de nieuwe overeenkomst middelen voor klimaatfinanciering helpen vrijmaken?

De overgang naar emissiearme en klimaatbestendige economieën zal grootschalige veranderingen van de investeringspatronen vereisen. Zowel particuliere als overheidsfinanciering zal een belangrijke rol spelen. Het protocol zou een kader moeten bieden om investeringen in emissiearme, klimaatbestendige programma’s en projecten te mobiliseren. Alle partijen bij het protocol zouden zich er bijvoorbeeld toe kunnen verbinden gunstigere omstandigheden te creëren ter bevordering van investeringen in emissiearme en klimaatbestendige technologieën. Het is van essentieel belang voor de juiste specifieke lokale omstandigheden te zorgen - juridisch, organisatorisch, budgettair, informatief en politiek - om met succes klimaatfinanciering aan te trekken. De partijen bij het nieuwe protocol moeten zich er ook toe verbinden het thema klimaat in hun beleidsmaatregelen, ontwikkelingsstrategieën en investeringen te integreren om van de vele synergieën tussen ontwikkeling en klimaatfinanciering te kunnen gebruikmaken. De volledige omvang van de vereiste klimaatfinanciering voor mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering na 2020 zal duidelijker worden na de publicatie van het merendeel van de Intended National Determined Contributions en de National Adaptation Plans.

7. Zal de EU steun blijven verlenen aan het klimaatbeleid in de ontwikkelingslanden?

Ja, de EU is vastbesloten de ontwikkelingslanden te blijven steunen. De EU heeft een groot aantal financieringsinstrumenten ontwikkeld om aan de financieringsbehoeften van verschillende landen en sectoren te voldoen. De minst ontwikkelde en meest kwetsbare landen zullen preferentiële toegang tot subsidies blijven hebben (bijvoorbeeld via de Global Climate Change Alliance van de EU of via de samenwerkingsprogramma’s van de EU met specifieke landen en regio’s). Daarnaast vergemakkelijkt de EU de mobilisering van leningen en particuliere investeringen via regionale investeringsfaciliteiten. Sinds 2007 hebben deze faciliteiten ongeveer 1 miljard euro aan EU-subsidies gecombineerd met meer dan 6 miljard EUR aan overheidsleningen, waardoor meer dan 120 klimaatrelevante projecten in ontwikkelingslanden in het totaal met ruim 25 miljard euro zijn gefinancierd. Bovendien bieden veel lidstaten van de EU steun aan de ontwikkelingslanden in het kader van zeer belangrijke bilaterale samenwerkingsprogramma’s en via multilaterale fondsen zoals het Green Climate Fund en de Global Environment Facility. Alleen al in 2013 hebben de EU en de lidstaten samen ongeveer 9,5 miljard euro (ongeveer 12 miljard USD) aan subsidies en leningen verstrekt om het klimaatbeleid in de ontwikkelingslanden te ondersteunen.

8. Hoe worden de aan de overeenkomst van 2015 geleverde bijdragen ter vermindering van de emissies voorbereid en verzameld?

De Intended Nationally Determined Contributions (INDC's) worden door elke partij bij het UNFCCC in eigen land voorbereid, zoals de EU en de lidstaten reeds hebben gedaan. De voorschriften voor een duidelijke, transparante en begrijpelijke beschrijving van de voorgestelde streefcijfers zijn opgenomen in de Lima Call for Climate Action, waarover in december 2014 op de klimaatconferentie in Peru overeenstemming is bereikt.

Alle partijen moeten hun INDC's ruim vóór het begin van de conferentie van Parijs indienen. De EU hoopt dat alle G20-landen, alle overige grote economieën en ook zoveel mogelijk andere landen tegen het eind van het eerste kwartaal van 2015 informatie verstrekken over hun geplande bijdragen.

De door de EU voorgestelde bijdrage is in de mededeling opgenomen en geeft het streefcijfer voor de reductie van emissies weer in de vorm van een INDC in overeenstemming met de overeengekomen voorschriften. De EU zal haar INDC uiterlijk eind maart 2015 indienen.

Het UNFCCC heeft een specifieke portaalsite gecreëerd waar de partijen hun INDC's kunnen uploaden om op de UNFCCC-website te worden gepubliceerd. Het UNFCCC zal - overeenkomstig het mandaat dat het op de klimaatconferentie van Lima heeft gekregen - uiterlijk 1 november 2015 een compilatieverslag opstellen over het totale effect van de uiterlijk 1 oktober 2015 door de partijen meegedeelde voorgestelde bijdragen.

9. Welke bijdrage zal de EU aan de nieuwe overeenkomst leveren?

De bijdrage van de EU aan de overeenkomst van Parijs van 2015 bestaat uit een bindend, voor de hele economie geldend, binnenlands reductiestreefcijfer, meer bepaald een reductie van "ten minste 40%" van de broeikasgasemissies uiterlijk 2030. Om dit algemene streefcijfer te halen moeten de sectoren die onder de EU-regeling voor de emissiehandel (EU ETS) vallen, hun emissies uiterlijk 2030 met 43% verminderen vergeleken met 2005. Emissies van sectoren die niet onder de EU-ETS vallen, moeten worden verminderd met 30% vergeleken met 2005. Het streefcijfer "ten minste 40%" is ambitieus en fair en in overeenstemming met een kosteneffectief traject naar een binnenlandse reductie van ten minste 80% uiterlijk 2050.

10. W at als alle voorgestelde bijdragen samen onvoldoende zijn om het door de conferentie van Parijs overeengekomen streefcijfer van minder dan 2˚C te halen?

Als de in Parijs aangegane collectieve verbintenissen ontoereikend zouden zijn om het streefcijfer van minder dan 2°C te halen, moeten het nieuwe protocol en de in Parijs genomen besluiten waarborgen dat zo snel mogelijk maatregelen worden genomen om het streefcijfer alsnog te halen.

In de eerste plaats is het van essentieel belang dat de overeenkomst dynamisch is en voorziet in een procedure om de mitigatieverbintenissen op gezette tijden te evalueren en aan te scherpen in overeenstemming met de langetermijndoelstellingen en de meest recente wetenschappelijke inzichten. Als de wereldwijde collectieve inspanningen ontoereikend blijken, zou deze vijfjaarlijkse procedure de partijen moeten stimuleren ambitieuzere verbintenissen aan te gaan. De vijfjaarlijkse evaluatieprocedure, die in 2020 van start gaat, zal de transparantie, de duidelijkheid en het inzicht in de mitigatieverbintenissen van de partijen in het licht van hun bijdrage aan het streefcijfer van minder dan 2°C ten goede komen. In het kader van de evaluatie worden de partijen verzocht toe te lichten welke vooruitgang ze bij het naleven van hun mitigatieverbintenissen hebben geboekt en waarom ze denken dat hun maatregelen fair en ambitieus zijn. De procedure moet ook rekening houden met nieuwe mogelijkheden, verantwoordelijkheden en nationale omstandigheden.

In de tweede plaats moet in Parijs voor een procedure worden gezorgd waarmee vanaf 2016 kan worden vastgesteld op welke gebieden goede resultaten zijn bereikt (hoge mitigatie) en waar nog ruimte is voor verbetering via internationale samenwerking (bijvoorbeeld met steun van het Green Climate Fund).

In de derde plaats moeten nog meer subnationale, niet-gouvernementele en particuliere initiatieven worden genomen ter aanvulling van de overheidsinitiatieven. Tijdens de UN Secretary General's Climate Summit in september 2014 en de klimaatconferentie in Lima is de aanzet gegeven tot talrijke initiatieven.

11. Hoe zullen we weten of landen hun streefcijfers halen?

Het noodzakelijke vertrouwen in het nieuwe protocol kan alleen worden gewaarborgd als gezorgd wordt voor een robuust systeem van transparantie en verantwoordingsplicht. Het systeem moet gemeenschappelijke, juridisch bindende regels voor monitoring, rapportage en verificatie (MRV) en accounting voor alle partijen omvatten, evenals een nalevingsprocedure.

Een gemeenschappelijk kader voor MRV en accounting staat borg voor de integriteit van de verbintenissen aangezien het de partijen de mogelijkheid geeft transparant en consistent aan te tonen dat ze hun verbintenissen nakomen en de gerapporteerde resultaten waarheidsgetrouw zijn. Het stelt de partijen ook in staat aan te tonen hoe ver ze collectief gevorderd zijn en het verleent de nodige informatie om een doeltreffend nationaal mitigatiebeleid te formuleren. Een nalevingsprocedure zal een tijdige en doeltreffende uitvoering door alle partijen bevorderen en vergemakkelijken, het vertrouwen doen groeien dat alle partijen hun bijdrage leveren en rechtszekerheid en voorspelbaarheid waarborgen. Dit is van essentieel belang als we het streefcijfer van minder dan 2°C willen halen.

12. Welke rol is er voor het thema aanpassing weggelegd in de nieuwe klimaatovereenkomst?

Hoewel ambitieuze maatregelen ter vermindering van de emissies essentieel zijn, zijn individuele en collectieve maatregelen ter voorbereiding op en ter aanpassing aan de nadelige effecten van klimaatverandering even belangrijk. Aanpassing zal daarom een centraal thema vormen van het nieuwe protocol. Alle landen moeten zich er in het nieuwe protocol toe verbinden maatregelen te nemen om een adequate aanpassing aan de klimaatverandering te vergemakkelijken, de aanpassingsmaatregelen in alle relevante nationale en regionale planningsprocessen te integreren en samen te werken met het oog op een klimaatbestendige duurzame ontwikkeling.

Om de voortgang bij het verwezenlijken van de doelstelling van het UNFCCC te kunnen evalueren, moet het protocol zorgen voor een betere rapportage (in de vorm van nationale mededelingen) over de doeltreffendheid van de aanpassingsmaatregelen en over de ervaringen met het vergroten van de klimaatbestendigheid. Het protocol moet meer hulp bieden aan landen en regio’s die bijzonder kwetsbaar zijn voor de negatieve effecten van klimaatverandering, onder meer door financiële en technische steun te verlenen en voor capaciteitsopbouw te zorgen.

13. Zal het mogelijk zijn een wereldwijde overeenkomst te sluiten?

De vooruitzichten zijn goed. Een van de uitdagingen is ervoor te zorgen dat het nieuwe protocol gedurende vele jaren "fit for purpose" is. Daartoe moet het nieuwe protocol ambitieus, solide en dynamisch zijn en kunnen waarborgen dat het streefcijfer van minder dan 2°C wordt gehaald.

De EU is ervan overtuigd dat het nieuwe protocol de collectieve internationale inspanningen om de klimaatverandering aan te pakken aanzienlijk zal versterken en verbreden. De voorbije twaalf maanden is de drang om meer maatregelen ter bescherming van het klimaat te nemen wereldwijd toegenomen, zowel bij het publiek als bij de politici. De wereldwijde vastberadenheid blijkt duidelijk uit een overeenkomst die de EU-leiders in oktober 2014 hebben gesloten om de binnenlandse uitstoot van broeikasgassen met "ten minste" 40% te verminderen en uit de daaropvolgende aankondiging van streefcijfers door de VS en China. Tijdens de klimaatconferentie van Lima is meer dan 10 miljard dollar toegezegd (waarvan bijna de helft door EU-lidstaten) aan het Green Climate Fund om de ontwikkelingslanden te helpen.

Uit het vijfde beoordelingsverslag van het IPCC blijkt dat het streefcijfer van minder dan 2°C nog steeds gehaald kan worden, mits onmiddellijk ambitieuze wereldwijde collectieve maatregelen worden genomen.

Alle partijen - en met name de G20-landen en andere landen met hoge en middelhoge inkomens - zullen de nodige politieke wil aan de dag moeten leggen, willen we een doeltreffende overeenkomst sluiten.

14. Wat zijn de volgende stappen?

De mededeling zal worden voorgelegd aan de EU-ministers van Milieu tijdens hun vergadering op 6 maart. De komende weken zal de EU de laatste hand leggen aan de EU-bijdrage aan de nieuwe wereldwijde klimaatovereenkomst en uiterlijk eind maart zal de EU-bijdrage bij het UNFCCC worden ingediend.

De komende maanden zal de EU onder meer prioriteit aan een intensieve dialoog en nauwe samenwerking met de partnerlanden verlenen en de G20-landen en andere economieën met hoge en middelhoge inkomens tijdens belangrijke economische bijeenkomsten (bijvoorbeeld de G20 en de G7) stimuleren het voortouw te nemen door tijdig ambitieuze bijdragen in te dienen.

De Europese Commissie overweegt om nog vóór de conferentie van Parijs een speciale internationale conferentie te organiseren met het oog op meer wederzijds inzicht in de voorgestelde bijdragen (INDC's).

15. Wie is bij een nieuwe overeenkomst gebaat?

Het komt alle landen en alle burgers ter wereld ten goede als verhinderd kan worden dat de klimaatverandering gevaarlijke proporties aanneemt. In het vijfde beoordelingsverslag van het IPCC wordt beschreven welke negatieve effecten kunnen ontstaan als de klimaatverandering niet doeltreffend wordt aangepakt.

Naast een beperking van de effecten van de klimaatverandering levert de overeenkomst de EU ook specifieke economische en ecologische voordelen op:

• - 

  meer energiezekerheid, vooral door een lager verbruik en een geringere invoer van fossiele brandstoffen;

• - 

  meer energie-efficiëntie dan bij het huidige beleid, waardoor het mogelijk is de kosten te drukken, het concurrentievermogen te versterken en nieuwe banen te scheppen;

• - 

  minder luchtverontreiniging, wat goed is voor de volksgezondheid;

• - 

  werkgelegenheid in nieuwe groeisectoren (bijvoorbeeld techniek, primaire productieprocessen, transportapparatuur, bouw en zakelijke dienstverlening).

MEMO/15/4487