La dette publique, paramètre clé de la régulation financière européenne

Commission européenne

Mesdames et Messieurs,

Permettez-moi tout d’abord de remercier les équipes du FMI et de l’Agence France Trésor pour cette invitation.

D'abord un chiffre : la dette des pays de l'Union européenne, qui représentait en moyenne 60% avant la crise, a atteint 87% en 2013. Nous parlons donc d’une augmentation de 27 points de PIB en 6 ans.

Il est vrai que les dettes des pays européens restent en moyenne inférieures aux niveaux constatés aux Etats-Unis et au Japon, et que beaucoup de nos Etats empruntent à des taux très bas, dans un contexte de politiques monétaires accommodantes. Je sais que l’abondance de liquidités a été au cœur de vos débats hier.

Pour autant, nous ne devons pas perdre de vue les fondamentaux. L’endettement de certains pays va désormais bien au-delà des niveaux prévus dans le cadre du Pacte de Stabilité et doit être progressivement réduit.

Il prive, en effet, les Etats de marges de manœuvre précisément au moment où ceux-ci devraient investir pour soutenir la reprise. En outre, des niveaux d'endettement excessifs nous rendent dépendants des marchés financiers. Et la crise a montré combien cette dépendance pouvait constituer une grave fragilité.

Cette faiblesse n’est pas seulement une préoccupation pour les marchés ou pour économistes, elle est aussi source d’inquiétude pour les citoyens et les entreprises, fragilisant la confiance, la consommation et l’investissement.

Face à ces niveaux de dette, il est donc essentiel que les Etats européens continuent à prendre des mesures courageuses pour réduire leurs déficits. Cet effort est globalement en cours puisque le déficit moyen dans l'UE devrait être ramené à 2,6% cette année, contre 6,8% en 2009. Preuve que l'UE se redresse et sort progressivement de la crise mais aussi qu’elle est capable de mener des reformes et de se doter des outils nécessaires pour sortir plus forte de la crise. A cet égard, le débat français me semble parfois surprenant : la France n'a pas besoin de plus de déficits. Elle a besoin de plus de réformes !

Cet effort d’assainissement mené dans chaque Etat membre est le complément indispensable des mesures fortes que nous avons su prendre au niveau européen pour mettre fin au phénomène de spirale négative entre les difficultés des banques et la dette des Etats.

Je pense ici à la fois à l'arme décisive des Outright Monetary Transactions (OMT) annoncée par la BCE en août 2012, à la réforme de la gouvernance économique et budgétaire de la Zone Euro, à notre agenda de régulation financière et bien sûr à l’Union Bancaire, projet que nous avons conduit avec José Manuel Barroso i.

Je voudrais ce matin me concentrer sur ces derniers points, en rappelant que la lutte contre les niveaux d’endettement excessifs des Etats, des ménages, des entreprises ou du secteur financier a été une des questions clés tout au long de ce mandat de la Commission européenne.

Permettez-moi de prendre 3 exemples pour illustrer ce propos.

I - Le programme de régulation du G20

Il s'agissait de répondre aux causes premières de la crise qui, à l’origine, n’était pas une crise de la dette publique, mais d’une accumulation trop importante de dettes privées, par exemple dans l’immobilier aux Etats-Unis, permise par un système financier insuffisamment régulé et de graves déséquilibres macro-économiques.

Aux Etats-Unis comme en Europe, il a fallu remettre le système financier sur des bases saines en commençant par renforcer la quantité, mais aussi la qualité des fonds propres des banques et par limiter leurs prises de risques, à travers une meilleure pondération des risques de marché, et des limites dans les rémunérations des traders.

Les ratios de liquidités que nous sommes en train d'introduire réduiront également les déséquilibres en limitant la transformation excessive de maturité au sein des banques et en renforçant leur capacité d'absorption des chocs.

Mais ce faisant, nous devrons prendre garde de chaque côté de l’Atlantique à ne pas entraver la capacité des banques à prêter à l'économie.

J'ai été particulièrement vigilant sur ce point durant mon mandat, et après avoir été assez seul, je constate qu'un consensus s'est désormais forgé sur la nécessité de trouver un bon compromis entre solidité prudentielle et efficience économique.

Comme vous le savez, dans le cadre de Bâle III, comme d’ailleurs de Solvabilité II, la plupart des titres de dettes souveraines font l'objet d'une pondération nulle ou faible. Cette approche se justifie par la liquidité de ces marchés et par le rôle d'étalon des instruments de dettes souveraines, qui fixent les conditions de financement d’une économie.

Naturellement, nous avons réalisé une étude détaillée pour évaluer les impacts macroéconomiques de ce traitement plus favorable accordé aux titres publics.

Je crois que nous avons trouvé le bon point d’équilibre, même si nous ne pouvons exclure que cette question du traitement prudentiel du risque souverain fera l'objet de nouveaux travaux à l'avenir. Cela devra se faire au plan international et en prenant tout le temps nécessaire afin de garantir les résultats les plus solides possibles.

Je veux observer que ce programme de régulation s'applique aux 28 et qu'il a été approuvé presque intégralement avec l'accord des 28 et donc du Royaume Uni. C'est la preuve concrète qu'au-delà des divergences, nous sommes capables de réformes et de progrès ensemble. C'est la preuve que le marché unique à 28 reste un projet d'avenir pour nous tous où chacun apporte utilement sa valeur ajoutée. Il faut aussi continuer à travailler à l’interopérabilité de nos réformes financières avec celles mises en œuvre aux États-Unis et dans le reste du monde, afin de renforcer encore l’efficacité du programme de régulation du G20.

II - Deuxième chantier pour lequel la dette a joué un rôle central : l'union bancaire

Nous avions commencé à mettre en œuvre l'agenda du G20 quand certaines faiblesses majeures de la construction de la zone euro ont été accentuées : le manque de coordination économique et budgétaire au sein de la zone euro, la perception que certains Etats ne pourraient être en mesure de soutenir leurs banques en cas de nécessité.

Ces incertitudes pesant sur l'avenir même de la monnaie unique nous ont fait entrer dans un nouveau paradigme, qui a conduit à une double réaction de notre part :

• 1. 

  Premièrement, nous devions continuer à mettre en œuvre l'agenda du G20 en accordant une attention particulière aux acteurs et aux instruments qui ont pu accentuer la crise des dettes souveraines.

C'est ce que nous avons fait dans nos textes visant à introduire des règles pour les produits complexes, en particulier les instruments dérivés (EMIR), et à renforcer la transparence sur les marchés (MIFID/MIFIR).

Nous avons également donné aux autorités de supervision la capacité d’interdire temporairement les ventes à découvert - au niveau national comme au niveau européen. Elles ont, en effet, accentué directement ou indirectement la spéculation sur les titres de dette souveraine de certains pays comme la Grèce. Il s'agit là de dispositions essentiellement préventives ou d'urgence dont j'espère que l'utilité est désormais mieux comprise, notamment au FMI.

Quant aux agences de notation, qui se sont révélées incapables d'évaluer correctement les risques, leur activité en Europe est désormais encadrée, avec des méthodologies plus rigoureuses et plus transparentes, une limitation du nombre de notations non sollicitées sur dette souveraine à 3 par an, et l'obligation d'informer les investisseurs et les Etats membres des faits et hypothèses qui sous-tendent chaque notation.

• 2. 

  D'autre part, il était impératif de briser le lien entre Etats et banques et de lutter contre la fragmentation des marchés bancaires.

C'est le but de l'union bancaire, que nous avons proposée et mise en place avec José Manuel Barroso.

Elle repose sur deux piliers :

• - 

  Une supervision véritablement intégrée pour la zone euro, sous l’autorité de la BCE, afin de mieux détecter les risques. Cela passe par l’organisation du plus grand exercice d’évaluation des bilans bancaires de l’histoire européenne (Asset quality Review).

• - 

  Un mécanisme de résolution unique pour réduire l’aléa moral dans le secteur bancaire. De nouveaux outils seront disponibles pour organiser le sauvetage et, le cas échéant, la faillite des banques, et des fonds de résolution, alimentés par les banques, seront constitués progressivement afin de réduire au mininum le coût éventuel pour les contribuables.

J'ajoute que ces deux piliers de l'Union bancaire viennent d'être renforcés par la capacité donnée, sous certaines conditions, au Mécanisme Européen de Stabilité de directement recapitaliser des banques en difficulté dans l'hypothèse où l'Etat concerné ne pourrait lui-même faire face aux besoins de refinancement.

L’Union bancaire devrait nous permettre de rétablir la confiance dans le secteur bancaire et de mieux protéger les contribuables. Pour autant, soyons réalistes, nous ne sommes pas au bout de la route. Beaucoup reste à faire afin que le système financier européen soit pleinement en mesure de financer, dans des conditions optimales d'efficience et de sécurité, l'avenir de notre économie.

III - Je voudrais donc dire un mot sur les risques qui demeurent dans le système financier, et qui nécessitent de mener à bien toutes les dernières réformes que nous avons engagées.

• 1. 

  Je pense d'abord à nos travaux sur les indices financiers , qui sont un sujet clef pour les gestionnaires de dettes publiques. Nous avons constaté de graves dérives (Libor) et avons renforcé notre cadre européen (Abus de Marché). Cette avancée nécessaire n’est cependant pas suffisante, ce qui a conduit la Commission à aller plus loin. Il est important que le Parlement européen et le Conseil se saisissent de notre proposition dès le début de la législature.

• 2. 

  Un deuxième exemple emblématique a trait au système bancaire parallèle : Quelles leçons aurons-nous tirées de la crise si nous laissons prospérer à côté de certains acteurs mieux régulés et plus solides, des activités à risques ? Nous ne ferions que déplacer les risques en dehors de l'écran radar des superviseurs.

Pour autant et comme nous l’avons fait pour les autres secteurs, il faut aborder le sujet du shadow banking en tenant compte des sources alternatives de financement qu'il fournit à l'économie réelle.

C’est un équilibre délicat, que nous avons, je crois, trouvé avec notre proposition sur les fonds monétaires, dont nous voulons préserver le rôle important pour le financement à court terme des établissements financiers et des entreprises, en améliorant leur stabilité et leur profil de liquidité. Une proposition a également été faite en janvier pour renforcer la transparence des opérations de repo et de prêts-emprunts de titres. Le FSB travaille toujours sur ce thème et la Commission participe activement à ses travaux. Si nécessaire, d'autres initiatives seront prises au plan européen.

• 3. 

  Enfin, nous devons mener à bien la réforme des structures bancaires.

En effet, aurons-nous vraiment brisé le lien entre les banques et les Etats si nous conservons en Europe une trentaine de banques qui sont de fait « too-big-too-fail », « too complex to resolve », « too costly to save with public money » ?

Le règlement que nous avons proposé en janvier vise à éviter les risques liés à ces banques systémiques, qui ne pourront plus utiliser les dépôts du public pour des opérations spéculatives et devront avoir des structures plus simples afin de faciliter leur résolution et les solutions de marché en cas de crise.

Je sais bien que cette proposition va plus loin que certaines réformes nationales, et peut susciter des craintes. Mais, là aussi, nous avons pris très précisément en compte son impact sur les banques concernées et sur le reste de l'économie, en particulier les emprunteurs publics, qui seront exemptés des nouvelles obligations sur la tenue de marché.

Mesdames et Messieurs,

Régulation des indices et du shadow banking, réformes des structures bancaires : toutes ces initiatives doivent nous permettre de traiter les derniers risques que nous avons identifiés dans le secteur financier.

Cela dit, nous devons également suivre de près les autres risques, liés notamment à la faiblesse de la croissance potentielle, aux tendances déflationnistes et à l’effet d’éviction entre la dette publique et l’investissement privé. Dans certains pays, il faut être aussi vigilant aux risques de bulles et d'endettement excessif du secteur privé.

Face à ces risques, qui compliquent la définition de toute politique économique, il me paraît essentiel de redonner une capacité de financement à l’économie européenne. C'est pourquoi j'ai initié un plan d'action visant à renforcer à moyen et long terme la capacité de notre système financier à soutenir notre économie.

En Europe, les banques ont un rôle majeur à jouer dans la reprise, mais on ne peut pas s’attendre à ce qu’elles fassent tout. En complément, nous voulons réfléchir à des outils de financement innovants et aux moyens de favoriser le développement des marchés de capitaux européens.

Dans le cadre de notre plan d’action, nous avons par exemple engagé une réflexion sur la relance de la titrisation sur des bases saines, c'est-à-dire plus simples, plus transparentes et plus solides.

Il s’agit de rendre négociables, et donc accessibles aux investisseurs institutionnels, des créances et des actifs de taille modeste, comme des titres de PME. Mais aussi de permettre aux banques d’alléger leur bilan et d’accorder en retour de nouveaux crédits.

C’est pour ces raisons que nous réfléchissons, dans le cadre des discussions sur les mesures d’application des règles Solvabilité II et du ratio de liquidité (LCR), à instaurer un traitement spécifique pour les titrisations répondant aux critères les plus élevés.

Voilà le type d’initiatives ciblées et efficaces dont nous avons besoin pour continuer à bâtir un secteur financier solide et transparent tout en restaurant la capacité de financement de l’économie européenne, en soutenant nos entreprises et, in fine , en réduisant la pression sur les finances publiques.

Merci pour votre attention.