Analyse Clingendael: Nationale parlementen scherper aan de bal bij gedelegeerde handelingen

Ton van den Brink is universitair hoofddocent Europees Recht aan het Europa Instituut van de Universiteit Utrecht. Bovendien is hij verantwoordelijk voor het dagelijks bestuur van het Europa Instituut.

DEN HAAG - De macht van het Europees Parlement i is de afgelopen jaren sinds het Verdrag van Lissabon i aanzienlijk toegenomen, met name in de totstandkoming van uitvoeringsregels van Europese wetgeving. Ton van den Brink pleit ervoor dat nationale parlementen ook meer grip moeten krijgen op deze uitvoeringshandelingen, omdat deze een hoge politieke relevantie kunnen hebben en een grote impact kan hebben op het dagelijkse leven van de burgers en het bedrijfsleven.

Een sterker Europees Parlement...

Europese burgers mogen dan een slechte binding met de Europese Unie i ervaren, maar juist het Europees Parlement - dat die burgers vertegenwoordigt - is bezig met een indrukwekkende opmars. Voorlopig ijkpunt van die opmars is het Verdrag van Lissabon i. De AIV i heeft echter in een recent advies overtuigend laten zien dat sinds het in werking treden van het Verdrag al weer nieuwe, belangwekkende stappen zijn gezet op dat pad.

Eén van de terreinen waarop de macht van het Europese Parlement aanzienlijk is vergroot is de totstandkoming van uitvoeringsregels van Europese wetgeving. Voorheen stond dit fenomeen als 'comitologie' i bekend, naar de comités van nationale experts die controle uitoefenden op de Commissie.

Het Europees Parlement heeft zijn plek moeten bevechten in dit 'een-tweetje' tussen de Commissie en de Raad i. Het is bijna niet te geloven waar het Europese Parlement nu staat gegeven dat het onder het oude Verdrag nog niet eens mee mocht beslissen over de inhoud van het comitologiesysteem.

Inmiddels is de positie van het Europees Parlement gelijkgeschakeld met die van de Raad. Het duidelijkst is dat terug te zien in de nieuwe figuur van gedelegeerde handelingen. Het EP en de Raad staan daarin op gelijke voet en hebben dezelfde rechten om de Commissie te controleren. 

... en ook sterkere nationale parlementen?

Nationale parlementen zouden eveneens meer grip moeten krijgen op deze uitvoeringshandelingen, maar zij beperken zich nu nog tot Europese wetgeving. Zoals het Europees Parlement zijn macht heeft proberen uit te breiden ten opzichte van de Commissie en de Raad, zo hebben ook nationale parlementen geprobeerd grip te krijgen op het Europese wetgevingsproces.

Ook het Nederlandse parlement - dat nooit goede papieren had in de omgang met Europese dossiers - heeft langzamerhand zijn rol op zich genomen. Belangrijkste aanknopingspunten zijn het wetgevingsprogramma van de Commissie, subsidiariteitstoetsing en het parlementair voorbehoud.

Deze instrumenten zien echter alleen op Europese wetgeving, niet op uitvoeringsregelgeving. Waarom zouden nationale parlementen zich überhaupt bezig moeten houden met zulke uitvoeringsregels? Ten eerste bestaat het overgrote deel van de regelgevende 'productie' van de Europese Unie uit dergelijke uitvoeringsregels (de verhouding is gemiddeld en grofweg 1 wetgevende handeling tegenover 20 uitvoerende handelingen).

Nu zegt kwantiteit natuurlijk niet alles. Het Verdrag zegt dat wetgevende handelingen de essentiële onderdelen van een onderwerp moeten regelen en alleen de 'niet-essentiële onderdelen' mogen overlaten aan de lagere regelgever. Dit suggereert wellicht dat de inhoud van dergelijke uitvoeringsregels niet interessant voor nationale parlementen kan zijn wegens te technisch, te hoog detailgehalte etc.

Dat is echter lang niet altijd zo. Wat uiteindelijk als essentiële onderdelen van een regeling heeft te gelden staat niet op voorhand vast. De Europese wetgever kan dat voor een belangrijk deel zelf bepalen. Verder wordt ook vaak regelgevende bevoegdheden aan de Europese Commissie toegekend vanuit de wens om flexibiliteit mogelijk te maken en regelgeving snel  tot stand te kunnen brengen. Ook sluit een hoog technisch niveau zeker niet uit dat zulke maatregelen wel degelijk politiek relevant kunnen zijn en een grote impact op het dagelijks leven van de gewone burger en het bedrijfsleven hebben.

Zo is momenteel één van de belangrijke onderwerpen binnen de bankenunie de vraag welk type producten banken mogen aanbieden en welke te risicovol zijn. De Europese Banken Autoriteit (EBA) houdt zich met deze kwestie bezig en uiteindelijk kan de Commissie definitieve maatregelen vaststellen.

Zeer technische materie, maar tegelijk met een zeer grote impact voor de financiële sector en uiteindelijk voor consumenten. Een ander wat trivialer voorbeeld is de commotie die er met name ook in Nederland was over het verbod van reguliere gloeilampen ten faveure van de spaarlampen. Dit verbod is niet geregeld in een Europese 'wet', maar eveneens in een lagere uitvoeringsregeling.

Een ander argument voor een grotere rol van nationale parlementen ligt in de opstelling van het Europees Parlement. Voor gedelegeerde handelingen heeft het EP aangegeven dat delegatie aan de Commissie een delicate zaak is, omdat het om bevoegdheden gaat die eigenlijk aan de wetgever behoren. Die voorzichtigheid van het EP geldt zelfs ook al beschikt het over vergaande controlemacht over de Commissie. Nu ook nationale parlementen een verdragsrechtelijke rol hebben gekregen bij de totstandkoming van wetgeving, kunnen deze gedelegeerde handelingen niet langer buiten hun horizon blijven liggen.

Hoe kunnen nationale parlementen meer betrokken worden bij Europese lagere regelgeving? Ten eerste moet de informatievoorziening verbeterd worden. Zoals gezegd zijn de inspanningen tot nu toe vooral op Europese wetgeving gericht. Dat is terug te zien in de informatiestromen. Die zijn gericht op wetgevingsvoorstellen van de Europese Commissie.

Maar ook deze wetgevingsvoorstellen bieden al aanknopingspunten. Nationale parlementen kunnen immers de grondslagen die deze voorstellen bevatten veel kritischer bekijken. Deze vormen immers de basis voor mogelijk vergaande bevoegdheidsuitoefening door de Commissie. Verder zou de Commissie gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om experts te consulteren door ook experts van nationale parlementen te betrekken.

Zo kunnen ook nationale parlementen een nieuwe stap zetten op weg naar een volwassen rol in de Brusselse besluitvorming.