Waarom Europa budgettair zo puzzelt

Puzzelt Europa in februari alsnog zijn budget tot 2020 bijeen? Belangrijke vraag is hoe de ver uiteenlopende eisen van het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk, Italië en Polen te verzoenen. Sleept Nederland de korting van jaarlijks een miljard weer uit de brand? Voor een akkoord is de instemming van álle 27 lidstaten vereist. Hier enige achtergrond bij dit langdurige pokerspel.

De Europese Raad i doet waarschijnlijk op 7 en 8 februari in Brussel een hernieuwde poging om het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2014-2020 i vast te stellen. Op 22 en 23 november mislukte dit. Geen van de partijen wilde bewegen.

Volgens insiders was het ingewikkelde beraad niet besluitrijp. ‘Wij hebben meer tijd nodig’, zei voorzitter Herman Van Rompuy i na afloop. Elf nationale leiders (waaronder Mark Rutte i) hadden gedreigd met een veto.

Inzet is de megagrote begroting van ruwweg totaal 1000 miljard euro van de EU voor een periode van zeven jaar (2014-2020). De uiteenlopende belangen van de 27 EU-landen en de huidige economische terugval maken de puzzel extra gecompliceerd.

Drie problemen vormen de inzet van The Battle of the Budget. Voorop staat de hoogte van de totale uitgaven. Duizend miljard euro is onvoorstelbaar veel. Maar anderzijds kost het MFK berekend over zeven jaar niet meer dan 2000 euro per inwoner van de EU. Het totale bedrag beloopt één procent (1,01% in de laatste versie) van het bnp van de EU-landen samen.

Punt twee is de verdeling van deze uitgaven over de belangrijkste posten. Ruwweg tachtig procent van het budget gaat naar het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de steun aan achtergebleven regio. Sommige landen profiteren daar sterk van, andere veel minder.

Derde probleem is de bijdrage van elk van de 27 EU-lidstaten. Ieder land wil weinig afdragen en tegelijk zoveel mogelijk geld via Europese activiteiten terug halen. Eigenlijk ligt die lastenverdeling vast in een afgesproken bijdragesleutel. Maar diverse landen willen in navolging van de rebate die de Britten krijgen korting. Anders worden zij onevenredig aangeslagen.

Zeven jaar geleden ging de vergelijkbare Europese Raad met een knallende ruzie uiteen. Dat gebeurde zodra Tony Blair i (VK) en premier Jan Peter Balkenende i na een marathonvergadering het ultieme voorstel van voorzitter Jean-Claude Juncker i verwierpen. Toen vervolgens bij de persconferentie de geluidsinstallatie haperde haalde Juncker zijn gram. ‘Komt van Philips, Nederland, rommel !’

Zulk verloop dreigde zich op 23 november te herhalen, zo bleek in de aanloop naar de bijeenkomst. Merkel, Van Rompuy, Rutte en andere regeringsleiders hebben echter hun best gedaan om een echec met slaande deuren te vermijden.

Het systeem van een zevenjaarlijkse cyclus startte in 1987.

Het was een vondst van toenmalig Commissievoorzitter Jacques Delors i. Hij wilde af van de jaarlijkse begrotingsmarathon. Genoemde Juncker wees er op 23 november op dat het nog nooit is gelukt in één sessie tot overeenstemming te komen. Kanselier Angela Merkel i vond deze mislukking ‘totaal niet dramatisch’.

Toch had Van Rompuy als voorzitter hard gewerkt - vooral vóór de bijeenkomst - om de partijen bijeen te brengen.

De Europese Commissie i heeft op 29 juni haar voorstellen gedaan. Het MFK legt de maximale bedragen (‘plafonds’) vast voor de vijf uitgavencategorieën (‘rubrieken’). Binnen dat in de Europese Raad overeen te komen kader stellen jaarlijks de Raad van (nationale) Ministers en het Europees Parlement de begroting vast. Dat zevenjaarlijks uitgavenplafond weerspiegelt dus de politieke prioriteiten van Europa.

In juni stelde de Commissie in afgeronde bedragen 972 miljard voor aan betalingskredieten en 1.025 miljard aan vastleggingskredieten. Dat is een kleine verhoging vergeleken met 2007-2013 toen het om 943 en 994 miljard ging.

De Commissie verdeelt deze miljarden over vijf rubrieken. Zij hebben soms raadselachtige (politiek correcte) namen

• 1. 

  Slimme inclusieve groei (regionaal beleid, infrastructuur, onderzoek, concurrentiekracht, banen) 490 miljard. Dat is 48 procent van de Europese uitgaven.
• 2. 

  Natuurlijke hulpbronnen (landbouwbeleid en plattelandsontwikkeling) 383 miljard ofwel 37 procent van de uitgaven.
• 3. 

  Veiligheid en burgerschap (migratie e.d.) 19 miljard, is twee procent.
• 4. 

  Europa en de wereld (ontwikkelingshulp, buitenlands beleid e.d.) 70 miljard, is zeven procent
• 5. 

  Administratie (het ambtelijk apparaat, de gebouwen e.d.) 63 miljard, dat is zes procent van het totale budget.

Nieuw element is een fonds voor grensoverschrijdende infrastructuurprojecten (b.v. wegen, telecom) van 50 miljard, de Connecting Europe Facility. Verder zien de boeren in de ‘oude’ EU-landen hun inkomenstoeslag verminderen (Nederland met zeven procent). Dit geld wordt gebruikt om de landbouwers in Oost-Europa meer te geven. Zij krijgen tot nu toe relatief weinig.

De 27 EU-landen (in 2014 28 landen na de komst van Kroatië) vallen uiteen in nettobetalers (landen die meer betalen dan zij terug ontvangen) en netto-ontvangers (landen die meer terugkrijgen).

De groep betalers wil bezuinigen. Zij omvat de zes originele EEG-landen dus Duitsland, Frankrijk, Italië en de Benelux plus het Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk en de noordelijke drie Denemarken, Finland en Zweden. Deze welvarende staten noemen zich samen de ‘friends of better spending’. Het andere kamp spreekt smalend van ´de gierigaards´.

Genoemde landen vinden het ongehoord dat nu alle lidstaten fors bezuinigen op hun overheid ‘Brussel’ meer wil blijven spenderen. De Britse premier David Cameron i eist dat de totale uitgaven omlaag gaan van circa 1000 naar 886 miljard (dat is het niveau van 2011). Duitsland, Nederland, Zweden en Finland willen een verlaging met minstens honderd miljard.

Onderling is dit gezelschap ‘gierigaards’ overigens verdeeld. Zo eist premier Mario Monti i van Italië dat het mes wordt gezet in de kortingen van het VK, Duitsland, Nederland en Zweden.

Dan is er het kamp van de netto-ontvangers. Denk dan aan Ierland, Spanje, Polen, Roemenië, Hongarije, Bulgarije, Tsjechië, Griekenland en de Baltische staten. Zij noemen zich samen de ‘friends of cohesion’. Dit verwijst naar het Europese Cohesiefonds i waaruit zij miljarden trekken.

In lijn met het Europees Parlement dat een budget bepleit van minimaal zelfs 1100 miljard, willen deze landen niet bezuinigen. Zij bepleiten een hoger budget dan de Commissie voorstelde.

Op het genoemde Commissievoorstel volgden afgelopen maanden tussenvoorstellen richting de nettobetalers, dus zuiniger. Belangrijk was het voorstel van Cyprus, momenteel voorzitter van de Raad van Ministers, dat de totale uitgaven met 50 miljard verlaagt. Dat was een halverwege tegemoetkoming aan de zuinige landen.

In deze Europese Raad kwam voorzitter Herman Van Rompuy als compromis met een vastleggingskrediet van 973 miljard (dus 52 miljard lager vergeleken met de Commissie). Voor het eerst gaat zo na een zevenjarige periode het budget iets omlaag. Toch willen de zuinige landen daar nog twintig tot dertig miljard vanaf knabbelen.

Álle rubrieken leveren bij Van Rompuy in. De cohesiefondsen en de landbouw worden wat ontzien. Terwijl de uitgaven voor bijvoorbeeld innovatie van het bedrijfsleven, voor energieprojecten, telecommunicatie, GMES (Wereldwijd toezicht op milieu en veiligheid), Erasmus en het Europees burgerschap duidelijk omlaag gaan. Genoemd project Connecting Europe viel zodoende van 50 terug naar 41 miljard.

Het Van Rompuy-compromis weerspiegelt het verloop van de eerste dag van de Europese Raad. Gedurende een sessie die twaalf uur duurde schoven de 27 leiders een voor een aan bij Van Rompuy en Commissievoorzitter José Manuel Barroso i. Zij mochten hun prioriteiten toelichten (de ‘biechtstoelprocedure’). Zulk beraad verloopt vertrouwelijk, dus zonder dat de anderen dit horen. De bedoeling is dat de leiders dan de voorzitter in hun kaarten laten kijken.

Het tekent de situatie dat Cameron als eerste biechtte en Merkel de rij sloot. Frankrijk en Ierland bijvoorbeeld willen meer steun voor hun landbouw, Polen meer regionale steun. Zo heeft elk land wat waarmee Van Rompuy rekening zal moeten houden.

In de nu aflopende periode kreeg het VK een jaarlijkse korting op haar afdrachten van 3,6 miljard euro. Dit komt hieruit voort dat de veelal grote landbouwbedrijven daar weinig subsidie ontvangen. Het VK ziet daardoor weinig van zijn afdrachten terug. Duitsland, de Bezahlmeister (penningmeester) van Europa, kreeg in 2005 2,5 miljard korting en Zweden 350 miljoen jaarlijks.

Deze landen willen hun korting voluit continueren. Nieuw is dat Denemarken, Italië en Spanje eveneens een korting van enige honderden miljoenen jaarlijks eisen. Gelijk hebben ze. Hier volgt wat de betalers omgerekend per burger afdragen. Denemarken staat bovenaan en stellen we even op 100.

Dan volgt Italië met 98, Frankrijk met 96, Nederland 95, Duitsland 89, Oostenrijk 85, Zweden met 83 en het VK met 69. (Bron: European Commission, Comparable Member States’ Gross Contribution to the EU’s budget 2007-2011).

De verrassend hoge bijdrage van Denemarken, Italië en Frankrijk komt doordat zij de kortingen moeten betalen van de andere landen. Kan president Hollande de Fransen uitleggen dat zij tot 2020 weer zeven miljard moeten ophoesten voor de Britten?

Kan Hollande uitleggen dat Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Zweden weer niet meebetalen aan de kortingen voor de andere landen? Wie blijven dan nog over om al deze kortingen te financieren? De arme landen van Oost en Midden Europa? Krijgt kortom voorzitter Van Rompuy deze puzzel ooit gelegd !

De Commissie bepleit al maanden om een streep te halen door álle kortingen. Zij wil een algemeen correctiemechanisme voor landen die onevenredig moeten bijdragen. Maar tevergeefs.

Bij zowat alle cijfers in dit artikel past de kanttekening dat zij inwisselbaar zijn met andere data. De Commissie heeft bijvoorbeeld over 2009-2011 een overzicht gepubliceerd waar Nederland uitkomt als de grootste betaler, gevolgd door Denemarken en Zweden.

Bovendien presenteren de onderhandelaars individueel de hen meest passende statistieken. Tenslotte veranderen de cijfers via pogingen tot compromisvorming nog regelmatig.

Hoewel iedere regeringsleider een vetorecht heeft is dat van Cameron het gevaarlijkst. Ontevreden Conservatieven en Labour (oppositie) hebben samen de premier opgedragen slechts akkoord te gaan met een budget dat lager is dan nu. De Britten houden niet van de EU. Zij hebben een hekel aan de Europese landbouwpolitiek. Verder vinden zij de Europese ambtenaren verwend.

Premier Cameron doet denken aan zijn verre voorgangster Margaret Thatcher. Zij gijzelde vanaf einde 1979 (‘I want my money back’) tot zomer 1984 de Europese Raad en dwong de Britse rebate af. Groot-Brittannië introduceerde het omstreden principe van juste retour: een land betaalt niet meer dan het terugontvangt. Nederland sprak daar in 1984 schande van. Maar sinds wij in de jaren negentig nettobetaler werden koestert Nederland het juste retour.

Boris Johnson, voormalig mediacorrespondent te Brussel en vandaag burgemeester van Groot Londen, wordt gezien als de komende uitdager van Cameron. Johnson schreef onlangs in de Daily Telegraph dat Cameron net als Thatcher de vuist op tafel moet rammen. ‘Roep dan no, nein, neen, nee, ne, ei, en ochi. En dat net zolang totdat ze naar je luisteren’, aldus Johnson. Het wordt als positief gezien dat Cameron dit advies niet heeft gevolgd.

Nauwelijks aandacht krijgt in dit overleg de vraag ‘wie zal dat allemaal betalen?’ Dat komt mede omdat hiervoor al een verdeelsleutel bestaat. De EU wordt gefinancierd via een heffing naar rato van het bnp, dus de welvaart per lidstaat (voor 76 procent). Verder stort elk land een deel van de BTW in Brussel (levert 11 procent). Verder is er de opbrengst van douanerechten en suikerheffingen (12 procent).

Tenslotte is er nog een procent aan andere EU-inkomsten. De inkomsten moeten de uitgaven dekken. Het is de EU verboden voor haar begroting te lenen. De Commissie wil de opbrengst van de beoogde Financiële Transactie Taks (FTT) in de EU-kas storten. Dit voorstel maakt echter geen enkele kans.

Premier Rutte trok bij zijn aankomst aandacht met ‘ik heb een geladen pistool op zak’. De International Herald Tribune van 23 november vond dit strijdig met the gentle circumlocutions of European summitry, ofwel in goed Nederlands een nogal bespottelijke beeldspraak.

Tegen de gewoonte van voorgaande keren (2005, 1999, 1992) in wilde Rutte niets zeggen over de besprekingen. Daags voor de top op 21 november noemde hij in de Tweede Kamer vier Nederlandse prioriteiten: behoud van onze korting, 100 miljard minder EU-uitgaven, behoud van 25 procent van de geïnde douanerechten en verschuiving van de landbouwpolitiek naar innovatie en onderzoek.

In Brussel voegde Rutte nog een doelstelling toe. ‘Er voor zorgen dat het Verenigd Koninkrijk volledig aangesloten blijft bij Europa’. Nederland wil niet er aan denken om desnoods een MFK te sluiten met 26 landen, dus zonder de Britten. Duitsland heeft daarmee gedreigd.

Wat is de echte prioriteit van Nederland? Waar moet de minister-president minimaal mee thuis komen? Dat is geen moeilijke vraag: zonder verlengde korting kan Rutte na een Brussels akkoord niet in den Tweede Kamer verschijnen.

Een op de tien ambtenaren bij de EU verdient meer dan premier Cameron (15.000 euro per maand). Om tegemoet te komen aan de kritiek dat de circa 40.000 grotendeels belastingvrije EU-functionarissen teveel verdienen gaan zij 2,5 uur per week langer werken (voortaan 40 uur). Zo kan het ambtelijk apparaat geleidelijk met vijf procent krimpen.

Cameron meent niettemin ‘dat Brussel denkt op een andere planeet te leven’. Langer werken bespaart maar een miljard. Cameron wil zes miljard (ofwel tien procent) bezuinigen o.a. met lagere salarissen en pensionering op 68 jaar (nu 63 tot 65). Dat is volgens Cameron in overeenstemming met het beleid in het VK.

Eerder hadden ook Duitsland, Frankrijk, Nederland, Oostenrijk, Denemarken, Zweden en Finland al per brief gevraagd om afslanking van de arbeidsvoorwaarden. Maar zij gaan niet zover als de Britten.

De budgetkwestie komt niet aan de orde bij de Europese Raad van half december met de bankenunie als inzet. De absolute deadline voor overeenstemming over het MFK ligt in maart. Daarna moet het Europees Parlement eerst nog instemmen of verwerpen (wijzigen kan niet). Daarom is dat Parlement zijdelings bij dit beraad betrokken. Vervolgens komt de Commissie met gedetailleerde voorstellen.

Achter het MFK liggen circa zeventig verordeningen verborgen, waaronder een herziening van het landbouwbeleid. Raad van Ministers en Europees Parlement moeten daarover in de loop van 2013 zien te accorderen. Zo worden alle subsidies, andere projecten en de EU-inkomsten van de vereiste wettelijke basis voorzien. Per 1 januari 2014 gaat het nieuwe MFK dan van start.

Extra handicap is dat voor het eerst in de historie de MFK-onderhandelingen een Duits-Frans voorakkoord missen. Frankrijk wil veertig procent van de begroting voor landbouwsteun reserveren. Duitsland gaat dit te ver. Merkel en Hollande doen geen poging tot een compromis.

Volgens een insider kunnen zij pas vertrouwelijk onderhandelen na de Bondsdagverkiezingen van komend najaar. ‘Merkel weet dat zodra zij in haar kaarten laat kijken, Hollande dit doorspeelt naar de SPD’, aldus een diplomaat.

Insider Peter Ludlow van Eurocomment ziet signalen die duiden op een akkoord komend voorjaar. ‘Merkel speelt de hoofdrol. Zij wilde deze keer Cameron niet isoleren. Belangrijk is dat de top daardoor in goede sfeer is geëindigd.

Duitsland wil de EU-uitgaven met nogmaals dertig miljard verlagen. Dat is haalbaar zonder de netto-ontvangers op de kast te jagen. Ik verwacht vijf miljard besparing op de administratie (ambtenaren, gebouwen). Vijf miljard bij justitie en tien miljard bij de onderdelen cohesie, concurrentiekracht, economische groei. Dat kan omdat die middelen toch niet opgebruikt worden.

De nog ontbrekende tien miljard daar vinden ze wel wat op gezien de totale inzet van zo’n 950 miljard. Niet alleen Merkel, maar ook Cameron wil dealen’.

Interessant aspect is dat veel regeringsleiders een sweetener (cadeautje) krijgen als zij instemmen. In de binnenzak van Van Rompuy zit volgens een insider al een lijst met zo’n twintig cadeautjes.

Spanje krijgt dan 2,8 miljard en Griekenland en Italië elk een miljard extra voor structuurhulp. Het is traditie om in het ultieme voorstel zulk ‘snoepgoed’ te stoppen. Zodat elke regeringschef thuis daarmee kan uitpakken.

Komt de Europese Raad uiterlijk in maart niet tot overeenstemming, of zou het Europees Parlement het akkoord verwerpen (zeker niet uitgesloten), dan geldt voorlopig de begroting van 2013. Dat pakt dan nadelig uit voor Nederland.

Onze korting van ruim een miljard geldt dan niet langer. De Britten hebben dat bezwaar niet. Hun ‘ijzeren dame’ Thatcher genaamd sleepte in 1984 een ‘eeuwige automatische korting’ uit het vuur….

Op 27 november heeft de Eurogroep i met Griekenland, het IMF en de ECB een akkoord bereikt. Athene krijgt 44 miljard als onderdeel van een eerder toegezegde lening. Omdat het land aan de grond zit krijgt het twee jaar extra (tot 2016) om zijn primair saldo (begroting zonder rentelasten) op 4,5 procent van het bnp te brengen.

Het IMF wil dat de eurolanden Griekenland een deel van zijn enorme schulden kwijtschelden. Dit bleek politiek echter niet te verkopen. Na een dergelijke kwijtschelding zal in Griekenland de vereiste sanering namelijk stagneren. Halvering van de Griekse staatsschuld gaat bijvoorbeeld Nederland meer dan vijf miljard kosten.

Kanselier Merkel wil zo’n impopulaire schuldkwijtschelding uitstellen tot na de Duitse verkiezingen van volgend najaar. Daarom komt de Eurogroep nu met een serie andere maatregelen. Daaronder een renteverlaging van de Griekse schuld.

Het jongste akkoord kost Nederland een miljard. Tot nu toe dacht de regering dat de hulpacties Nederland geen geld zouden kosten. Dat uitgangspunt heeft minister Jeroen Dijsselbloem i van Financiën los gelaten. Premier Rutte erkent inmiddels dat zijn verkiezingsbelofte ‘geen extra geld naar de Grieken’ onrealistisch was.

Het is een probleem dat Athene gedurende drie jaar nog geen enkele financiële belofte volledig is nagekomen.

Om tot hun besluit te komen moesten de ministers in twee weken drie keer in Brussel urenlang vergaderen. Dit bewijst hoe zwaar Griekenland hen intussen op de maag ligt.