Tweede Kamer schuift op naar agendavorming bij Europese zaken
Het zijn twee lastige vragen die vaak worden gesteld: Hoeveel invloed heeft Europa op ons nationale beleid? En hoeveel invloed heeft de Tweede Kamer daar dan weer op? Beide vragen zijn al jaren aanleiding voor speculatieve antwoorden. De tendens daarin: Europa heeft enorme en dwingende invloed op Nederland en de rol van de Tweede Kamer bij dit alles is eigenlijk maar bescheiden. Vijfentwintig jaar geleden beweerde de Europese Commissievoorzitter Jacques Delors dat al snel 80 procent van het nationale economische en monetaire beleid door Brussel zou worden bepaald. Deze uitspraak is met de huidige crisis rond de euro niet alleen een bijzonder voorbeeld van wishful thinking, zij is ook een heel eigen leven gaan leiden. Politici noemen dit hoge percentage regelmatig, de boodschappen die zij eraan koppelen lopen uiteen. Onlangs nog begon voormalig Eurocommissaris Frits Bolkestein een kritische opiniebijdrage over het tamme karakter van nationale parlementen in de EU met een verwijzing naar dit speculatieve getal. En over de Tweede Kamer, als een van die ‘tamme’ parlementen, is de inschatting doorgaans inderdaad dat de invloed op Europees beleid en op onze ministers die zich daarmee bemoeien erg klein is.
Speculaties zijn soms naïef giswerk maar vaak ook politieke middelen bij de beeldvorming. Op beide vragen zijn ook andere antwoorden mogelijk. Ten eerste, onderzoek laat zien dat de ‘mythe van Delors’ over de Europese invloed zwaar overdreven is. Die invloed varieert wel tussen beleidsterreinen, maar ligt over het geheel genomen ver onder de 80 procent. Er waren enkele jaren geleden al studies over Nederland waarin het gemiddelde invloedspercentage zo rond de 16 procent ligt. Recent onderzoek laat zien dat de ontwikkeling vanaf 1980 tot nu niet een constante toename was maar opeenvolgende fasen kende waarin er ook dalingen optraden. Na belangrijke Europese verdragen volgden steeds aanpassingen van de Nederlandse wetgeving of wetgeving om Europese richtlijnen om te zetten, maar het Europese aandeel in de wetgeving na zulke periodes van aanpassing nam dan vervolgens ook weer wat af. Momenteel ligt het gemiddelde percentage Nederlandse wetgeving met zichtbare Europese sporen rond de 20 procent. Dit blijkt uit een inhoudsanalyse van bijna 5000 wetsvoorstellen in Nederland over een periode van dertig jaar [i] Verder blijkt dat wetten met Europese invloed in de loop van de tijd naar steeds meer andere Europese regels verwijzen, ze zijn dus complexer geworden.
Dit laatste zou een reden kunnen zijn waarom het onderzoek een dalende animo van de Tweede Kamer laat zien om wetten met Europese invloed te amenderen. Die daling is vooral zichtbaar sinds 2002, de jaren na Fortuyn en de periode van de kabinetten-Balkenende.
Hiermee komen we bij de tweede vraag, naar de rol van de Tweede Kamer. Afnemende pogingen tot amendering van wetten met een Europese slag zou erop kunnen wijzen dat de meewarigheid van Bolkestein en anderen over de greep van onze volksvertegenwoordiging op Europese zaken terecht is. Maar dat is niet het hele verhaal. In april verscheen een rapportage van de Kamerleden Han ten Broeke en Gerard Schouw over de rol van de Tweede Kamer bij Europees beleid, Bovenop Europa. Die titel is misschien wat overdreven, maar de voor het rapport geraadpleegde experts kwamen wel tot de conclusie dat de Kamer de afgelopen tien jaar assertiever is geworden bij zaken van Europese besluitvorming, dankzij betere ondersteuning van speciale Europa-adviseurs. Het aantal Europese dossiers waarop Nederlandse Kamerleden merkbaar invloed hebben is toegenomen en dit gebeurt ook steeds meer in een vroeg stadium van de beleidsvorming.
Zo sluiten de bevindingen uit het wetgevingsonderzoek en die over de rol van de Tweede Kamer bij Europa eigenlijk goed op elkaar aan: De Tweede Kamer is bij zaken van Europees en nationaal belang de aandacht gaan verleggen, minder de nadruk op het vaak moeizame veranderen van al voorgevormde wetten aan het eind van de besluitvorming en meer op de beginfase waar problemen en oplossingen in Europa en in handen van ministers in Nederland nog kneedbaar zijn. De Tweede Kamer heeft een beperkte capaciteit voor aandacht en daarom is het verstandig de aandacht bij Europese agendavorming selectief te richten. Dat zijn politieke keuzes. Daarbij kan de Kamer nog wel wat verfijning van de radar voor naderende Europese thema’s en problemen gebruiken.
Arco Timmermans, mei 2011
[i] Gerard Breeman en Arco Timmermans, Myths and Milestones: The Europeanization of the Legislative Agenda in The Netherlands, In O. Costa e.a. (red.) The Europeanization of Domestic Legislatures. The Empirical Implications of the Delors' Myth in Nine Countries. New York, Springer, te verschijnen najaar 2011.
Deze bijdrage verscheen in de Hofvijver van 30 mei 2011.