Vrijheid van onderwijs in de Grondwet

Het huidige Grondwetsartikel (artikel 23 i) dateert grotendeels uit 1917. In dat jaar werd na jarenlange strijd een politiek compromis bereikt, waardoor er financiële gelijkstelling kwam tussen bijzonder en openbaar onderwijs. Met name de liberalen verzetten zich lange tijd tegen subsidiëring door het Rijk van het bijzonder onderwijs (met name katholieke en protestants-christelijke scholen). In 1887 sprak het parlement overigens al uit, dat de Grondwet een dergelijke subsidiëring niet verbood.

Bij de vrijheid van onderwijs staat momenteel vooral de vraag centraal in hoeverre die vrijheid door andere grondwettelijke rechten wordt beperkt. Vraag is bijvoorbeeld hoe het op basis van de grondslag van de school weigeren van LGBTQIA+'ers zich verhoudt met artikel 1 i (antidiscriminatiebepaling) van de Grondwet.

Dit artikel gaat zowel in op de historische context als op de actuele discussies.

De Staatsregeling van 1798 kende al een bepaling over het bevorderen van 'verlichting' en 'beschaving'. In 1801 werd bevordering van geschikte inrichtingen voor wetenschappen en opvoeding opgenomen in de Staatsregeling. De Grondwet van 1814 noemde openbaar onderwijs op hoge, middelbare en lage scholen, een aanhoudend onderwerp van de zorg der regering. Die tekst bleef in hoofdlijnen in 1848 gehandhaafd, maar daaraan werd toen toegevoegd:

• - 

  De inrigting van het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienstige begrippen, door de wet geregeld.
• - 

  Er wordt overal in het Rijk van overheidswege voldoend openbaar lager onderwijs gegeven.
• - 

  Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezigt der overheid, en bovendien, voor zoover het middelbaar en lager onderwijs betreft, behoudens het onderzoek naar de bekwaamheid en zedelijkheid des onderwijzers; het een en ander door de wet te regelen.

Op 3 april 1806 werd, ter uitvoering van het algemene beginsel in de Staatsregeling, de eerste nationale Schoolwet ingevoerd. In 1801 had de agent (=minister) voor Nationale Opvoeding, Van der Palm i, al een eerste Schoolwet ontworpen, maar die werd niet ingevoerd. In 1806 lukte het secretaris van staat (=minister) Van Stralen i wel. Feitelijk ging het om een ontwerp van de bekwame ambtenaar Adriaan van der Ende. Behalve een wet kwam er ook een reglement; een vroeg voorbeeld van gedelegeerde wetgeving derhalve.

De Schoolwet van 1806 legde het al in 1795 ingevoerde beginsel van klassikaal onderwijs vast. Doelstelling van het onderwijs werd de opvoeding tot maatschappelijke en christelijke deugden. De wet regelde onder meer de vereisten waaraan onderwijzers dienden te voldoen en ook de schooltijden werden vastgelegd. Tevens werd het toezicht op de scholen geregeld. Er kwam onderscheid tussen openbare en bijzondere scholen en daarmee werd een beginsel ingevoerd dat de Nederlandse politiek meer dan een eeuw zou domineren.

In 1857 kwam er een nieuwe Lager-onderwijswet ter vervanging van de wet uit 1806. Die nieuwe wet was nodig vanwege de wijziging van het grondwetsartikel. De strijd rond deze wet lag aan de basis van de politieke groepsvorming, die uiteindelijk zou uitmonden in de vorming van partijen.

De antirevolutionairen onder leiding van Groen van Prinsterer i streden voor een openbare christelijke school (door het Rijk gesubsidieerde lagere scholen waar het christelijke beginsel leidend was). Na de wet van 1857 werd de strijd geleidelijk verlegd naar de vraag of er geen subsidiëring door het Rijk moest komen van de bijzondere, door particulieren opgerichte (christelijke) scholen.

Toen het liberale kabinet-Kappeyne van de Coppello i in 1878 met een herziening van de Lager-onderwijswet kwam die de eisen aan het lager onderwijs verscherpte (en daarmee de kosten van het bijzonder onderwijs verhoogde) rees daartegen veel verzet. Er werd een petitionnementbeweging gestart, met onder anderen Abraham Kuyper i en Jhr. De Savornin Lohman i als leiders. Nadat de petitiebeweging geen succes had behaald, werden stappen gezet naar oprichting van een politieke partij, de Antirevolutionaire Partij i.

De strijd om financiële gelijkstelling bracht ook de Katholieken ertoe als afzonderlijke politieke groepering te gaan optreden. In de jaren tachtig van de negentiende eeuw sloten ARP en Katholieken een politiek verbond (de Coalitie of rechterzijde).

Het kabinet-Heemskerk i kwam in 1884 tegemoet aan de steeds sterker wordende roep om de Grondwet van 1848 te herzien. Vooral uitbreiding van het kiesrecht werd wenselijk geacht, maar ook vele andere onderwerpen (defensie, waterstaat, de verkiezing van de Eerste Kamer) vroegen om aanpassing.

Ondanks aandrang van Katholieken en antirevolutionairen liet het kabinet het onderwijsartikel ongemoeid. Die groeperingen verklaarden in maart 1886 in de Tweede Kamer bij monde van Lohman dat zij alleen zouden meewerken aan grondwetsherziening als ook het onderwijs werd geregeld. Zij spreken het 'non possumus' (wij kunnen niet) uit. Desondanks zet het kabinet de grondwetsherziening door.

De katholieke voorman Schaepman i ondernam namens de Coalitiepartijen een poging om alsnog tot herziening van het onderwijsartikel te komen. Hij diende een initiatiefwetsvoorstel in. De Tweede Kamer nam dit aan, maar in de (in meerderheid liberale) Eerste Kamer werd het verworpen.

Zeven liberalen stemden evenwel vóór en tijdens de behandeling in de Eerste Kamer verzette de meerderheid van de Kamer zich niet tegen de opvatting van minister Heemskerk i dat subsidiëring van het bijzonder onderwijs ook bij de bestaande Grondwet al mogelijk was. De Coalitepartijen (de rechterzijde) gaf hierna haar verzet tegen grondwetsherziening op, waardoor bijvoorbeeld een belangrijke uitbreiding van het kiesrecht mogelijk werd.

Op basis van de vaststelling dat subsidiëring van het bijzonder onderwijs was toegestaan, kwam het kabinet-Mackay i (dat na de verkiezingsoverwinning van rechts in 1888 was aangetreden) met een voorstel tot wijziging van de Lager-onderwijswet. Die wijziging maakte een bescheiden subsidieverlening aan bijzondere scholen mogelijk. Het stichten van bijzondere scholen bleef buiten de subsidieverlening. Hoewel de liberalen in de Eerste Kamer nog een meerderheid hadden, stemde ook die Kamer in met het voorstel. Een deel van de liberalen gaf het verzet tegen subsidiëring op.

Het rechtse kabinet-Kuyper i breidde de subsidiëring van het bijzonder onderwijs verder uit. De linkse partijen (sociaaldemocraten, vrijzinnig-democraten en liberalen) wezen dit voorstel af, omdat zij gelijkstelling alleen wilden toestaan als tevens dezelfde kwaliteitseisen van het onderwijs zouden worden verlangd. Omdat 'rechts' inmiddels in beide Kamers een meerderheid had, kon Kuyper zijn wetsvoorstel echter eenvoudig door het parlement loodsen.

Het extraparlementaire (maar feitelijk gematigd liberale) kabinet-Cort van der Linden i stelde in 1913 voor definitief een einde te maken aan de 'schoolstrijd'. Het kabinet streefde naar pacificatie, om de lang bestaande verdeeldheid in het volk, te beëindigen. Behalve een regeling voor het onderwijs, wilde het kabinet ook een einde aan de kiesrechtstrijd, de strijd om invoering van algemeen (mannen)kiesrecht.

Door beide onderwerpen aan elkaar te koppelen en daarvoor instemming te verkrijgen van alle politieke fracties, verzekerde het kabinet zich van een ruime meerderheid. Voor grondwetsherziening was bij de tweede lezing immers een tweederde meerderheid vereist.

Het ontwerpen van het nieuwe onderwijsartikel werd opgedragen aan een Staatscommissie i waarin alle politieke partijen waren vertegenwoordigd. Deze Pacificatiecommissie stond onder leiding van de vrijzinnig-democraat Dirk Bos i. Zij kwam in maart 1916 met een tekstvoorstel. Kern was dat het bijzonder onderwijs, dat voldoet aan bij de wet te stellen voorwaarden (gelijk aan die gelden voor het openbaar onderwijs) recht kreeg op bekostiging door het Rijk. Deze door het kabinet overgenomen redactie mondde in 1917 uit in een aanpassing van de Grondwet (een nieuw artikel 192). Beide Kamers stemden er bij de twee lezingen vrijwel unaniem voor.

In 1971 stelde het kabinet-De Jong voor, op basis van een advies van de Staatscommissie-Cals/Donner i, om de mogelijkheid tot het bekwaamheids- en zedelijkheidsonderzoek uit te breiden tot andere onderwijsvormen dan lager en middelbaar onderwijs, bijvoorbeeld autorijscholen, wetenschappelijk onderwijs en schriftelijk onderwijs. Het grondwettelijk onderwijsartikel zou dit vereiste verder overlaten aan regeling via een gewone wet. De tekst werd in 1972 in die zin aangepast.

Het kabinet-Den Uyl i kwam in 1976 met een voorstel tot een volledige herziening van het onderwijsartikel. De regeling van het onderwijs in de Grondwet zou worden teruggebracht tot één artikel, dat deel zou uitmaken van het hoofdstuk grondrechten. Het beginsel van de financiële gelijkstelling bleef gehandhaafd, maar de waarborgen voor deugdelijkheid werden uitgebreid tot het kleuter- en het voortgezet onderwijs. Verder werd de mogelijkheid geopend om die waarborgen ook te eisen van het hoger onderwijs. Door het gebruik van de formulering 'regelen' en 'bij of krachtens' werd de mogelijkheid geopend voor delegatie van wetgeving aan de gewone (niet-grondwettelijke) wetgever.

De christendemocratische fracties en de VVD meenden dat de voorgestelde wijziging een te ruime mate van delegatie toeliet. Een amendement-Hermes/Veerman/Van Leijenhorst om dit te beperken c.q. uit te sluiten, werd echter verworpen. Omdat de drie christendemocratische fracties samen met SGP, GPV, RKPN, Boerenpartij en VVD vanwege de verwerping van het amendement tegen het wetsvoorstel stemden, werd dit verworpen.

Het kabinet-Lubbers I i diende in 1985 een wetsvoorstel in dat qua strekking overeenkwam met het voorstel uit 1976. Het beoogde behalve modernisering van de tekst de delegatiemogelijkheid aan te passen aan de systematiek van de herziene Grondwet van 1983.

Tijdens de schriftelijke behandeling bleken de opvattingen in de Tweede Kamer hierover uiteen te lopen en het in 1989 opgetreden kabinet-Lubbers III i trok het voorstel in april 1990 in.

In 2006 kwam een beperkte herziening van het onderwijsartikel in de Grondwet tot stand over samenwerkingsscholen. Door de wijziging kregen, binnen het bestaande bestel, openbare scholen de mogelijkheid om samen te werken met bijzondere scholen in één school. Vóór de wijziging moesten openbare en bijzondere scholen die samen één school wilden vormen eerst een aparte bijzondere school worden. In beide Kamers stemden CDA, ChristenUnie en SGP tegen deze wijziging.

Op 6 oktober 2021 ging is er een wetsvoorstel ingediend voor een beoogde wijziging van artikel 23 i van de Grondwet. Artikel 23 regelt dat zorg voor en toezicht op het onderwijs een taak is van de overheid en het geven van onderwijs vrij is. De wetgever is bij het toezicht verplicht om rekening te houden met ieders levensbeschouwing. De wijziging is ingediend door het Tweede Kamerlid Habtamu de Hoop i.

Het doel van de wijziging is het verbeteren van gelijke kansen in het onderwijs. Ten eerste moet elke school de plicht hebben ieder kind op gelijke voet te accepteren. Het recht van scholen om leerlingen op basis van levensbeschouwing te weigeren wordt dus ingeperkt. Ten tweede krijgen scholen minder vrijheid om niet-democratische levensbeschouwingen te onderwijzen. Volgens de indiener hebben beide toevoegingen het doel om scholieren beter te beschermen ten opzichte van de scholen.

Op 6 oktober 2021 is het wetsvoorstel door De Hoop ingediend in de Tweede Kamer. In het op 15 december 2021 gepresenteerde coalitieakkoord tussen tussen VVD, D66, CDA en ChristenUnie geven deze vier partijen te kennen geen noodzaak te zien om artikel 23 Grondwet aan te passen. Er wordt gesteld dat onderscheid bij toelating vanwege de grondslag van de school niet tegelijk direct onderscheid mag inhouden op grond van ras, nationaliteit, seksuele geaardheid of burgerlijke staat.

Botsende vrijheden

De vraag kan worden gesteld of de vrijheid van onderwijs, zoals geregeld in artikel 23, niet strijdig is met andere waarden in onze samenleving. De vrijheid van onderwijs biedt niet-openbare scholen immers de mogelijkheid hun eigen normen- en waardenstelsel uit te dragen. Zo worden homoseksuele docenten op sommige scholen geweerd en krijgen leerlingen mogelijk een eenzijdig wereldbeeld voorgeschoteld.

De vrijheid van onderwijs geeft verder, zo menen sommigen, met name islamitische scholen te veel vrijheid om een afwijkend normenstelsel te onderwijzen.

Toelating leerlingen

Het openbaar onderwijs kent een waarborg voor toegankelijkheid voor alle leerlingen, zonder onderscheid naar godsdienst of levensbeschouwing. Feitelijk kunnen openbare scholen geen leerlingen weigeren. Het bijzonder onderwijs mag aan ouders van leerlingen vragen de grondslag en de richting van de school te onderschrijven. De vrijheid voor bijzondere scholen om leerlingen te weigeren, is dus veel groter. Openbare scholen krijgen daardoor bijvoorbeeld meer toeloop van leerlingen van niet-Nederlandse herkomst.

De vraag is of de vrijheid van onderwijs in dit geval niet te veel rechten geeft aan bijzondere scholen.