Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's betreffende de verbetering van de beveiliging van het zeevervoer

Avis juridique important

|

Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's betreffende de verbetering van de beveiliging van het zeevervoer /* COM/2003/0229 def. */

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende de verbetering van de beveiliging van het zeevervoer

(door de Commissie ingediend)

• 1. 

  Inleiding

In het recente verleden is gebleken dat geen land ter wereld veilig is voor terroristen. Terroristische aanvallen kunnen, wat hun beweegredenen ook zijn, altijd en overal gebeuren. Ook de scheepvaartwereld ontkomt er niet aan.

Helaas is dit probleem niet nieuw voor de Europese Unie, en vele lidstaten hebben reeds tal van maatregelen genomen ter bescherming van hun burgers en middelen van vervoer. Ook de Commissie heeft het onderwerp van de beveiliging van passagiers van cruiseschepen in Europa reeds aangesneden in het Witboek over vervoer [1]. Zij is de mening toegedaan dat de gehele logistieke keten van het zeevervoer, van leverancier tot verbruiker, de beveiliging voor verbetering vatbaar is. Aangezien een transportketen even veilig is als zijn zwakste schakel, zal met een parallelle multimodale aanpak de beveiliging van het vervoer over de gehele linie kunnen worden verbeterd.

[1] COM(2001) 370 van 12 september 2001.

Voorts heeft de Commissie in de Mededeling « naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie » [2] werkmechanismen voorgesteld en mechanismen voor samenwerking op EU-niveau, om de uitvoerders van controles aan de buitengrenzen in staat te stellen de werking van hun diensten in het kader van een globale strategie te coördineren, rekening houdende met het multidimensionele aspect daarvan. De mededeling focust op personen en steunt op het Schengen-acquis. Zij zal gevolgd worden door een tweede Mededeling over alle soorten goederen.

[2] COM(2002) 233 def. van 7 mei 2002.

In deze mededeling zal in eerste instantie alleen het maritieme segment van de vervoersketen ter sprake komen.

1.1. Potentiële bedreigingen

Ieder schip kan als wapen gebruikt worden, of een massavernietigingswapen vervoeren, ja zelfs niets vermoedend kwalijke ladingen vervoeren, indien er geen passende beveiligings- en controlemaatregelen worden genomen. Terroristische aanvallen kunnen worden ondernomen tegen een schip vanuit een ander schip, of vanuit het geviseerde schip zelf door terroristen die zich reeds aan boord bevinden of die het schip gewapenderhand enteren. Passagiersschepen zijn speciale doelen door het aantal levens dat direct in gevaar kan komen. Vrachtschepen zijn evengoed kwetsbaar en zelfs gevaarlijke vervoermiddelen. Schepen met van nature gevaarlijke ladingen kunnen de terroristen op het idee brengen deze schepen tot ontploffing te brengen in havengebieden, met alle mogelijke gevolgen voor mens en milieu vandien. Ook het scenario van vervoer van nucleaire, bacteriologische of chemische stoffen per schip met de bedoeling deze later te gebruiken tegen het land waarvoor de lading bestemd is is niet uitgesloten.

1.2. Het aandeel van het zeevervoer in het handelsverkeer van de Europese Unie

Zoals uit onderstaande gegevens duidelijk zal worden, is het zeevervoer van essentieel belang voor de economische en commerciële kracht van de Gemeenschap. Met het oog op de instandhouding en versterking van deze troef en het vertrouwen in deze vervoerstak, is een verbetering van de beveiliging dus van fundamenteel belang. De hieronder in de paragrafen 1.3 en 1.4 beschreven inspanningen die nodig zullen zijn om het veiligheidsniveau op de schepen en in de havens van de Gemeenschap te verbeteren zullen dus moeten worden gezien in het licht van het belang van de vloot en het zeescheepvaart voor de economie van de Europese Unie.

De totale waarde van de export uit de Europese Unie bedroeg in 2001 ongeveer 981 miljard euro en die van de invoer ongeveer 1 027 miljard euro [3]. De Europese Unie is in feite de eerste handelspartner van twee derden van deze wereld. Het openhouden van deze markten - en van de grenzen - is dan ook één van de belangrijkste doelstellingen van het handelsbeleid van de Europese Unie.

[3] Bron: Europese Commissie, DG HANDEL.

Het aandeel van het maritieme logistieke systeem van de Europese Unie, met inbegrip van het goederenvervoer over zee, de havens en de havendiensten, bedraagt meer dan twee derden van het totale handelsverkeer tussen de Gemeenschap en de rest van de wereld. Verbetering van de beveiligingsvoorwaarden voor het zeevervoer dient dus gepaard te gaan met handhaving van het concurrentievermogen door bevordering van het handelsverkeer.

1.3. De onder goedkope vlag varende schepen en de door de Europese Unie gecontroleerde vloot

Het marktaandeel van de door Europese reders gecontroleerde vloot heeft de afgelopen tien jaar steeds rond de 34% van de wereldtonnage bedragen.

Deze vloot bestaat [4] uit ongeveer 8 800 schepen: 1 966 olietankers, 1 702 vrachtschepen, 1 104 containerschepen, 3 428 koopvaardijschepen van uiteenlopende aard (klassieke cargo's en roll-on-roll-offschepen) en 685 passagiersschepen. Het draagvermogen van deze vloot bedraagt meer dan 257 miljoen ton, met inbegrip van meer dan 3,15 miljoen TEU (containers). Wat tonnage betreft is 67% van de vloot buiten de Europese Unie geregistreerd: we hoeven niet gek op te kijken als we zien dat een groot aantal van de onder de vlaggen van Panama, Liberia, de Bahamas, Cyprus en Malta geregistreerde schepen in handen is van reders en exploitanten uit de Europese Unie. De vloot die vaart onder de vlaggen van lidstaten van de Europese Unie omvat 4 200 schepen van in totaal 102 miljoen ton, en maakt 13% uit van de totale wereldtonnage. Er werken 180 000 zeelieden, van wie ongeveer 40% onderdanen zijn van derde landen.

[4] Gegevens op 1 januari 2001, schepen van 1000 brt. en meer - bron: Institute of Shipping Economics and Logisitics, Shipping Statistics 2001.

1.4. De havens van de Gemeenschap

De Europese Unie heeft 35 000 km kust en honderden zeehavens. Jaarlijks verwerken de Europese havens ongeveer 2 miljard ton goederen van uiteenlopende aard, producten die nodig zijn voor de Europese economie en de handel met de overige regio's op aarde (koolwaterstoffen - vaste brandstoffen en delfstoffen - industrieproducten). We mogen niet vergeten dat 90% van de handel in olie met de Europese Unie over zee verloopt, en dat bijna 70% van de ingevoerde olie langs de kusten van Bretagne en door het Kanaal wordt vervoerd. Het verkeersvolume (in miljoen ton/km) van de havens van de Europese Unie zag er in 1990 als volgt uit:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Tabel 1. Raming van het verkeersvolume in de havens van de Europese Unie per regio in 1999 in miljoen ton/km - DG TREN

De lijst met de 25 belangrijkste Europese havens wat verkeersvolume betreft en naar gelang van de evolutie van de in de periode 1996-2000 verwerkte tonnage is te vinden in bijlage 1. De havendiensten zijn erg heterogeen, evenals de havens op de lijst (in termen van statuut, eigendom, afmetingen, functie en geografische kenmerken).

Een typologie van havens opstellen is nauwelijks mogelijk. Hoewel een aantal havens gespecialiseerd is in een bepaald soort goederen, b.v. olie, olieproducten, chemische producten, auto's, ferrydiensten, staan de meeste havens toch open voor alle activiteiten, ook binnen het eigenlijke havengebied.

De stijging van het zeevervoer komt vooral tot uiting in het containervervoer, het gebruik van steeds grotere schepen, gespecialiseerde haventerminals en de invoering van «multi-spring»-veerdiensten. Sinds het begin van de negentiger jaren zijn er steeds meer nieuwe havens, overslagcentra, de zogenaamde «transhipment hubs», bijgekomen in elk van bovengenoemde maritieme regio's.

* * *

De speciale taak die de Gemeenschap is toebedeeld met betrekking tot de koopvaart, die zo belangrijk is voor de kracht van onze economie, is een krachtig argument voor mondiale verbetering van de beveiliging van de scheepvaart, met name binnen de Europese Unie, nu de veiligheidssituatie wat het terrorisme betreft op z'n zachtst gezegd onzeker is.

• 2. 

  Het besef in de wereld dat de beveiliging van het zeevervoer dringend moet worden verbeterd

Dit besef is de afgelopen tijd tot uiting gekomen in een veelvoud aan activiteiten en initiatieven, zowel binnen de internationale fora en organisaties als op regionaal niveau.

2.1. De Internationale Maritieme Organisatie (IMO)

De werkzaamheden op het gebied van maritieme beveiliging in het kader van de IMO zijn in februari 2002 van start gegaan. Ze zijn afgesloten op 12 december 2002 op de Diplomatieke Conferentie van de IMO, met een wijziging van het Internationaal Verdrag voor de beveiliging van mensenlevens op zee, 1974 (SOLAS-Verdrag - Safety Of Life At Sea), en een Internationale Code voor de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten (ISPS-Code - International Ship and Port Facility Security).

Tot nu toe ging het SOLAS-Verdrag alleen maar over de veiligheidsaspecten van het zeevervoer. De verdragswijziging nu en de ISPS-code hebben betrekking op de maritieme beveiliging van de scheepvaart als zodanig en van de havenfaciliteiten [5].

[5] De havenfaciliteiten moeten worden opgevat als installaties die interface-activiteiten uitvoeren tussen de haven en het schip.

De wijziging van het SOLAS-Verdrag en deel A van de ISPS-Code bestaan geheel uit bepalingen van dwingende aard; deel B van deze code bevat aanbevelingen waarvan de toepassing gevraagd wordt aan de lidstaten die verdragsluitende partij zijn.

Deze bepalingen gelden voor passagiersschepen, vrachtschepen met een draagvermogen vanaf 500 ton, offshore booreenheden en havenfaciliteiten die internationaal scheepvaartverkeer afhandelen.

De dwingende bepalingen vormen een kader waarbinnen de verbetering van de maritieme beveiliging moet passen. Zij hebben betrekking op de aanbrenging op schepen van een vast merkteken met het identificatienummer van het schip, een automatisch identificatiesysteem (AIS), een beveiligingsalarm op het schip, dat een noodoproep moet uitzenden indien het schip wordt aangevallen, en de afgifte van een curriculum vitae van het schip, een soort identiteitsbewijs met levensbeschrijving van het schip.

De bepalingen voorzien ook in een aantal actieve en passieve veiligheidsmaatregelen, die zijn gerangschikt rond drie veiligheidsniveaus (normaal, verhoogd, hoog) waarvan de uitvoering afhangt van de risicoanalyse. Hieruit vloeien met name de verplichtingen voort om mensen aan te wijzen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen (beveiligingspersoneel van het schip, van de maatschappij en van de haveninstallatie), veiligheidsplannen op te stellen op basis van een risicoanalyse (schip en haveninstallatie), en om een international security certificat voor het schip af te geven. Het geheel wordt afgerond met maatregelen voor personeelsopleiding en oefeningen.

Er is ook voorzien in de mogelijkheid om, afhankelijk van de potentiële risico's voor bevolking, goederen en milieu, voor schip en ontvangende havenfaciliteit een veiligheidsverklaring op te stellen, waarin de verantwoordelijkheden terzake van beide partijen worden vastgelegd. Zo is ook de controle voor beveiligingsdoeleinden van een schip in de haven of voordat het die haven binnenloopt door de havenstaatautoriteiten mogelijk. Voorts zijn de verantwoordelijkheden en verplichtingen van de verschillende actoren (verdragsluitende staten, maatschappijen, scheepskapiteins, havenfaciliteiten) duidelijk omschreven.

Deel B van de ISPS-code bestaat dat een aantal zeer gedetailleerde aanbevelingen die voor de verschillende actoren als handleiding moeten dienen bij de toepassing van de dwingende bepalingen. De verdragsluitende staten moeten, voorzover zij verantwoordelijk zijn, onder meer richtsnoeren krijgen met betrekking tot de aanwijzing van een erkende beveiligingsorganisatie (belast met beveiliging van havenfaciliteiten en schepen) en nationale of regionale contactpunten op het gebied van maritieme beveiliging voor het beheer van de veiligheidsniveaus en voor uitwisseling van informatie op beveiligingsgebied. Dit deel van de ISPS-Code bevat ook gedetailleerde voorstellen, zowel wat de schepen als de havenfaciliteiten betreft, voor het opstellen van risicoanalyses en veiligheidsplannen, alsmede voor personeelsopleiding en oefeningen. Verder wordt aangegeven hoe en in welke gevallen door het schip en de ontvangende havenfaciliteit een veiligheidsverklaring moet worden ingevuld.

2.2. De Internationale Arbeidsorganisatie (IAO)

Zeevarenden zijn rechtstreeks betrokken bij internationaal goederenvervoer (inclusief gevaarlijke stoffen), en personenvervoer, en hebben toegang tot alle havengebieden, inclusief de gebieden die beperkt toegankelijk zijn.

In verband met de bijzondere aard van werk- en levensomstandigheden van zeevarenden heeft de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) een groot aantal uiteenlopende verdragen en aanbevelingen aangenomen die speciaal op zeelieden van toepassing zijn. In januari 2001 heeft de IAO het besluit genomen om in 2005 een maritieme zitting van de IAO-conferentie te houden met het oog op de aanname van één enkel instrument, waarin, voorzover mogelijk, alle maritieme normen die nu over zo'n 50 verdragen en aanbevelingen verspreid zijn, moeten worden samengebundeld.

In maart 2002 is op de agenda voor de in juni 2003 te houden 91e zitting van de internationale arbeidsconferentie de spoedeisende kwestie opgenomen van een veiliger identificatiesysteem voor zeevarenden, dit met het oog op de herziening van Verdrag nr. 108 (seafarers' identity documents convention) uit 1958.

Een van de kwesties die door de Internationale Maritieme Organisatie van belang werd geacht voor verbetering van de maritieme beveiliging is trouwens het punt van de identificatie van zeevarenden, iets wat onder de bevoegdheid van de IAO valt.

Zeelieden zouden in het bezit moeten zijn van een document waarmee een "positieve en verifieerbare" identificatie mogelijk is. Met "positief" wordt bedoeld dat de persoon die in het bezit is van het document wel degelijk degene is aan wie het document is uitgereikt, en "verifieerbaar" slaat op het controleren van de echtheid van het document wat de herkomst betreft.

2.3. De Werelddouaneorganisatie (WDO )

De Raad van de WDO heeft in juni 2002 een resolutie goedgekeurd betreffende de beveiliging en bevordering van het handelsverkeer binnen de internationale logistieke keten. Door het Secretariaat-Generaal aldaar is rond vijf prioritaire thema's [6] een task force opgericht voor het opstellen van de maatregelen waarmee de internationale handel tegen terroristische aanvallen moet worden beschermd, en de internationale logistieke keten tegen het gebruik daarvan voor het frauduleus transport van massavernietigingswapens voor terroristische doeleinden.

[6] "juridische en procedurele vraagstukken", "handelsaangelegenheden en betrekkingen met de overige organisaties", "ontwikkeling van capaciteiten", "uitvoering en informatie", "promotie".

De werkzaamheden moeten de volgende resultaten opleveren:

• - 

  opstelling van een instrument voor behoefteninschatting als hulpmiddel voor douane-instanties bij de vaststelling van veiligheidsregelingen voor de logistieke keten;

• - 

  toegang voor de douaneautoriteiten tot een databank van de OMD over technische controles en detectieapparatuur;

• - 

  herziening van het OMD-Verdrag inzake containers van 1972;

• - 

  meer in het bijzonder met betrekking tot voornoemde task force aangaat en tegen juni 2003:

• - 

  herziening van het gegevensmodel van de OMD: opname daarin van de voornaamste elementen waarmee de douane risicovolle zendingen kunnen opsporen;

• - 

  uitwerken van richtsnoeren voor de leden van OMD om een rechtsgrondslag te kunnen vaststellen voor het inzamelen, doorgeven en uitwisselen van douanegegevens, met inachtneming van de vertrouwelijkheid ervan;

• - 

  uitwerking van richtsnoeren ter stimulering van de samenwerking tussen douane-instanties en bedrijven ten behoeve van de beveiliging van de logistieke keten en een soepeler verloop van de internationale handel.

2.4. De G8

Op de top van KANANASKIS (26 en 27 juni 2002) is over maritieme beveiliging in het algemeen en die van containers in het bijzonder gesproken.

De leden van de G8 zijn het eens geworden over een reeks samenwerkingsmaatregelen ter bevordering van een betere beveiliging van het vervoer, en een vlotter verloop van het handelsverkeer. De G8 wil de volgende acties ondernemen:

• - 

  Maritieme beveiliging

Steun, in het kader van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO), voor wijziging van het Internationaal Verdrag ter beveiliging van mensenlevens op zee (SOLAS-Verdrag) in die zin dat :

• - 

  de datum waarop automatische identificatiesystemen (AIS) op bepaalde schepen geïnstalleerd moeten zijn wordt vervroegd tot december 2004;

• - 

  veiligheidsplannen en veiligheidsofficieren aan boord van schepen met ingang van juli 2004 verplicht worden gesteld;

• - 

  met ingang van juli 2004 de opstelling van veiligheidsplannen en uitvoering van veiligheidsbeoordelingen voor havenfaciliteiten in havens met veel internationaal scheepvaartverkeer verplicht worden gesteld.

• - 

  Beveiliging van containers

• - 

  Een snelle opstelling en implementatie, in overleg met de betrokken internationale organisaties, van een verscherpte veiligheidsregeling voor containers wereldwijd, om containers met een hoog risico gedurende het volledige transport te kunnen identificeren en inspecteren en zich ervan te vergewissen dat zij intact zijn.

• - 

  Ontwikkeling, in samenwerking met belanghebbende landen en niet-leden van de G8 van proefprojecten voor modellering van een geïntegreerde veiligheidsregeling voor containers.

• - 

  Snelle tenuitvoerlegging, indien mogelijk vanaf 2005, van gemeenschappelijke normen voor elektronische douaneverklaringen, en binnen de Werelddouaneorganisatie (OMD) ijveren voor de tenuitvoerlegging van diezelfde gemeenschappelijke normen door niet-lidstaten van de G8.

• - 

  Een snelle start van werkzaamheden binnen de G8 en de OMD, die ertoe moeten leiden dat langs elektronische weg van tevoren informatie kan worden geëist over containers, inclusief hun posities en hun vervoerscondities, en wel op een zo vroeg mogelijk punt in de logistieke keten.

Tenslotte zijn de leden van de G8 overeengekomen om binnen de Verenigde Naties en andere bevoegde internationale organisaties een doeltreffende en evenredige veiligheidsregeling uit te werken voor vervoer over land en distributie van gevaarlijke stoffen die grote veiligheidsrisico's kunnen opleveren.

Ieder halfjaar moet door de G8 de voortgang van de werkzaamheden worden geëvalueerd.

2.5. De Amerikaanse veiligheidsmaatregelen

Na de gebeurtenis van 11 september 2001 hebben de Verenigde Staten van Amerika eenzijdige beschermende maatregelen genomen, waarbij zij vaak reeds tot uitvoering overgingen van bepalingen waarover nog binnen de nationale organisaties werd onderhandeld. Met name op maritiem gebied wordt beveiliging beschouwd als een zaak van binnenlandse veiligheid.

Het Amerikaans parlement nam een groot aantal wetsinitiatieven. Deze mondden uit in de goedkeuring door het Congres op 14 november 2002 van de "Maritime Security Act of 2002" (S.1214). De volledige tenuitvoerlegging van deze wet zal leiden tot de invoering van uitgebreide beveiligingseisen voor de maritieme industrie.

Bovendien zijn door de oprichting sinds 1 maart 2003 van een groot ministerie van binnenlandse veiligheid (Department van Homeland Security, waarin meer dan 20 op dat gebied werkzame overheidsorganisaties zijn samengebracht) de verschillende overheidsinstanties die zich momenteel met de beveiligingsvraagstukken bezighouden nog actiever geworden.

In dit verband verdienden drie soorten recente maatregelen voor de maritieme sector onze aandacht.

Het wetsvoorstel inzake de beveiliging van containers: sinds medio 2002 hebben de Verenigde Staten gewerkt aan het "Container Security Initiative" (CSI), dat in een eerste fase moet worden toegepast in de 20 Europese en Aziatische havens [7] waar het grootste deel van de op de Verenigde Staten gerichte maritieme handel door middel van containers geconcentreerd is.

[7] Algéciras, Antwerpen, Bremerhaven, Busan, Felixstowe, Genua, Hamburg, Hong Kong, Kaohsiung, Kobe, La Spezia, Laem Chabang, Le Havre, Nagoya, Rotterdam, Shanghai, Shenzhen, Singapore, Tokyo, Yokohama.

De maatregel wordt uitgevoerd met steun van groepjes "douanewaarnemers" omvat de volgende onderdelen:

• - 

  opstelling van beveiligingscriteria voor het aanmerken als high risk-containers;

• - 

  pre-screening van containers voor ze in de havens van de Verenigde Staten aankomen;

• - 

  gebruik van technologische middelen voor de screening van high risk-containers;

• - 

  introductie van beveiligde containers waarvoor intelligente monitoring mogelijk is.

De Amerikaanse douane heeft de bevoegde autoriteiten in de lidstaten en in de meeste betrokken Aziatische landen zover gekregen dat zij zich bij deze maatregel aansluiten [8]. Ook andere havens volgen het CSI [9]. Bij de opstelling en invoering van de maatregelen is helaas geen rekening gehouden met het acquis communautair en is geen overleg gepleegd met de Commissie, die zich gedwongen zag te reageren overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

[8] Op 13 februari 2003 waren Kaohsiung (Taiwan) en Laem Chabang (Thailand) de enige havens op bovenstaande lijst waarvoor deze overeenkomsten nog niet waren getekend.

[9] Op 13 februari 2003 zijn op deze manier ook overeenkomsten gesloten voor Göteborg (Zweden), Klang en Tanjung Pelepas (Malesië).

De zogenaamde "24 hours notice"-regel: in augustus 2002 kondigde de Amerikaanse douane aan dat zij hun douanevoorschriften gingen wijzigen. Zeevervoerders moesten voortaan 24 uur voordat hun schepen met bestemming de Verenigde Staten vertrokken hun ladingmanifest aan hen bezorgen. De Amerikaanse douane had deze informatie nodig om het terroristische risico van de voor de VS bestemde containers te kunnen inschatten. Het nieuwe voorschrift is op 2 december 2002 in werking getreden en wordt sinds 2 februari 2003 daadwerkelijk toegepast.

Het wetsvoorstel tot afschaffing van de aflevering van visa op basis van bemanningslijsten: dit voorstel van het Amerikaanse State Department voorziet in afschaffing van de praktijk van afgifte van visa's op basis van bemanningslijsten voor bemanningsleden van buitenlandse schepen die een haven in de VS willen aandoen. Tot nu toe leek deze verstrekking van visa aan de hand van bemanningslijst een voor beiden partijen aanvaardbare praktijk, ook al zijn de Verenigde Staten van Amerika het enige belangrijke maritieme land waar visa voor bemanningen moeten worden aangevraagd.

2.6. Het optreden van de Gemeenschap

Maritieme beveiliging was reeds vóór 11 september 2001 een van de zorgen van de Gemeenschap, zoals blijkt uit het Witboek over het vervoer, waarin reeds wordt gesproken over de noodzaak de beveiliging van passagiers van cruiseschepen in Europa te verbeteren.

Daarom hebben de diensten van de Commissie onverkort hun steun gegeven aan het initiatief van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) om het onderwerp maritieme beveiliging in behandeling te nemen.

De Europese Unie heeft behoefte aan globale oplossingen voor het beveiligingsprobleem in een globale economische context. Daarom bevordert en steunt de Commissie iedere activiteit op internationaal vlak die tastbare en snelle resultaten zal opleveren. Derhalve moet de dialoog in de IMO, en ook in andere internationale organisaties ( G7/G8, OIT, OMD) en met gesprekspartners met dezelfde zorgen, worden voortgezet. De Commissie kiest in dit verband voor een multidisciplinaire aanpak (vervoer, douane, immigratie, handel, internationale politiek, ...) zowel bij ontmoetingen met internationale partners als de VS, als bij de onontbeerlijke coördinatie met de lidstaten bij de werkzaamheden in verband met maritieme beveiliging binnen de internationale organisaties (IMO, OIT, OMD). De Commissie heeft hard gewerkt om de standpunten van de lidstaten binnen de Internationale Maritieme Organisatie te coördineren. De lidstaten hebben heel positief gereageerd en gezamenlijke een aantal voorstellen voor bepalingen op het gebied van maritieme beveiliging ingediend, die uiteindelijk tot realistische, doeltreffende en uitvoerbare teksten moesten leiden.

De Commissie zal zich anderzijds tegen iedere eenzijdige maatregel verzetten, omdat die niet alleen kwalijke gevolgen kan hebben voor de internationale handel, maar ook onvolledig kan zijn of in strijd met de beveiligingsdoelstellingen waarvoor globale oplossingen geboden zijn.

Daarom moet men zich hoeden voor de gedachte dat een aanpak van het probleem die zich tot de grote havens en tot het containervervoer beperkt efficiënte risicobestrijding kan zijn. Verder houdt bovengenoemde plotseling opgelegde 24-uursregel, ook al zal zij bijdragen tot de nodige doorzichtigheid op beveiligingsgebied en daarbuiten, risico's in in die zin dat men zich niet bekommert om wat er later met de containers gebeurt die in de periode van 24 uur beschermd moeten worden, terwijl zij een bedreiging betekent voor kleine ondernemers die noch de tijd noch de middelen zullen hebben om zich economisch hieraan aan te passen.

Gezien deze situatie en de afzonderlijke antwoorden van de lidstaten op de Amerikaanse verzoeken heeft de Commissie op 18 maart 2003 van de Raad een machtiging gekregen om te onderhandelen over die aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen, teneinde met de Amerikaanse douaneautoriteiten tot een overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten te komen met betrekking tot de ontwikkeling van een exportcontrolesysteem waarin ook rekening is gehouden met de noodzaak de van containers gebruik makende internationale handel te beveiligen. Deze overeenkomst zou in de plaats moeten komen van de bilaterale voorlopige regelingen die bepaalde lidstaten met de Amerikaanse douane hebben getroffen. Zij zal gebaseerd zijn op de beginselen van wederkerigheid en non-discriminatie en moeten gelden voor al het handelsverkeer tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten. Uiteindelijk zou deze overeenkomst moeten kunnen leiden tot een gemeenschappelijke controle op de toepassing van in gemeenschappelijk overleg opgestelde maatregelen. Deze samenwerking staat nu natuurlijk open voor al onze andere internationale handelspartners. In dit verband is het aardig om te vermelden dat de Gemeenschap is gestart met een proefproject voor informatisering van exportcontroles door de douane, met name voor de gevallen waarin het station van uitvoer en de plaats van uitgang uit de Gemeenschap zich in twee verschillende lidstaten bevinden.

Tenslotte kan de Commissie niet toestaan dat de kwestie van de maritieme beveiliging aanleiding wordt tot oneerlijke concurrentie tussen de havens in de Gemeenschap. Om te komen tot een geïntegreerd beheer van de grenzen zijn er gemeenschappelijke beveiligingsnormen, en gemeenschappelijke criteria voor douanecontroles nodig. Zoals reeds gezegd in de inleiding, is een beveiligingsketen even betrouwbaar als zijn zwakste schakel. Dus zullen de controles door iedereen moeten worden uitgeoefend, en deze mogen de wereldhandel niet alleen zo min mogelijk verstoren, maar zouden de tot nu toe bereikte efficiency nog moeten verbeteren. Daarom is wederkerigheid eveneens zo belangrijk, aangezien hier de veiligheid van de Europese Unie in het geding is, en het gevaar uit alle oorspronkelijke bestemmingen kan komen, zowel uit de Verenigde Staten als uit een ander derde land. De Gemeenschap moet zich dus de zekerheid verschaffen dat op de schepen uit derde landen die onze haven zullen aandoen een adequate beveiliging geldt. Dat is een van de doelstellingen van het verordeningsvoorstel dat tegelijk met deze Mededeling wordt ingediend.

Er zij op gewezen dat het verkennend advies inzake de beveiliging van vervoer (CES 1156/2002) dat door het Economisch en Sociaal Comité is uitgebracht op de plenaire zitting van 23 en 24 oktober 2002 de analyse van de Commissie steunt, zowel wat betreft de aard van het probleem als de daarvoor te bieden oplossingen.

Voorts hebben de diensten van de Commissie een studie opgezet om de gevolgen van de verbetering van de maritieme beveiliging te meten. Ook op andere gebieden worden studies verricht in het kader van een multidisciplinaire aanpak van beveiliging door de Commissie, met name een studie op douanegebied over de beveiliging van de buitengrenzen. Voorts heeft de Raad de Commissie gevraagd een uitvoerbaarheidsstudie te verrichten met betrekking tot het controleren van de maritieme grenzen. De studie zal betrekking hebben op de verbetering van de controle en bewaking van de maritieme grenzen, met name met het oog op de bestrijding van clandestiene immigratie over zee. Het is duidelijk dat de beoogde maatregelen bestudeerd moeten worden vanuit een multisectorieel perspectief (beveiliging, veiligheid van de scheepvaart en de passagiers, fiscale, commerciële en gezondheidsaspecten).

Voorts wordt in voornoemde Mededeling COM (2002) 233 een procedure voorgesteld, onder de naam PROSECUR, die, afhankelijk van de aard van de binnengekomen informatie en de geconstateerde risico's, tot doel zal hebben rechtstreekse verbindingen en gegevensuitwisseling tot stand te brengen tussen havenautoriteiten, de douane en de autoriteiten die belast zijn met personencontrole aan de buitengrenzen.

In het kader van het beheersplan voor de buitengrenzen (in het kader waarvan een groot deel van de voorstellen in COM (2002) 233 is uitgevoerd) wordt gewerkt aan de opstelling van een gemeenschappelijk risicoanalysemodel. Hoewel dit model oorspronkelijk paste in het kader van het beheer van de buitengrenzen, zou het eventueel van nut kunnen zijn bij de ontwikkeling van soortgelijke modellen voor de verbetering van de maritieme beveiliging

• 3. 

  Maritieme beveiliging: een zaak van efficiency, samenhang en wederzijdse erkenning

Zorg voor de beveiliging in het zeevervoer mag niet leiden tot een opbod van draconische, onverantwoord dure maatregelen, waarbij meer sprake zou kunnen zijn van show dan van doeltreffend optreden.

Daarom moet worden uitgegaan van een realistische analyse van de risico's. Deze analyses moeten regelmatig opnieuw worden geëvalueerd, om zo te komen tot invoering van de veiligheidsmaatregelen die de internationale situatie vereist, met beheersing van de daaraan verbonden kosten. Ieder beveiligingssysteem omvat zowel permanente maatregelen, zoals opstelling van plannen, aanwijzing van verantwoordelijke autoriteiten of introductie van bepaalde technieken, als variabele maatregelen, die alleen in het kader van een gezond risicobeheer worden uitgevoerd, wanneer de situatie dat rechtvaardigt. Vaak vergen deze aanvullende maatregelen een grootschalige inzet van allerlei middelen, en het gebruik daarvan moet dus goed doordacht zijn. Deze benadering is kenmerkend voor de maatregelen die door de Internationale Maritieme Organisatie worden aangenomen.

Wel moet de dimensie "beveiliging" in het zeevervoer geïntegreerd worden in alle fasen van de bedrijfsvoering. Waar beveiliging tot nu toe geen belangrijke rol heeft gespeeld daar moet zij nu tot een manier van denken worden die ieder handelen op een realistische manier, zonder overdrijving, onderbouwt. Natuurlijk kunnen met name in de grootste havens van de Gemeenschap met hun onophoudelijke goederenstroom niet alle containers kunnen worden geïnspecteerd, zelfs niet met radiografische apparatuur (scanners). Aan de andere kant is het natuurlijk ook ondenkbaar om voortaan te accepteren dat de inhoud van deze containers omschreven wordt met "said to contain ...". (wordt geacht te bevatten). Een grotere helderheid en meer doorzichtigheid moeten voortaan geboden zijn, en wel in alle schakels van de logistieke keten. Technologische vorderingen, organisatorische inspanningen en responsabilisering moeten hiertoe bijdragen. Aan deze eis moet worden voldaan om een veilig vervoer en een vlot verloop van het internationale handelsverkeer te verzekeren.

Een belangrijk punt is ook dat de maatregelen ter verbetering van de beveiliging van het zeevervoer niet alleen maar meer kosten zullen betekenen. Zij zullen zeker de bescherming van havenpersoneel, zeelieden en passagiers en de continuïteit van strategische bevoorrading ten goede komen, terwijl zij indirect effect zullen sorteren bij de bestrijding van allerlei vormen van smokkel, bij belastingheffing en voor de transportveiligheid van de vervoerde goederen. De maatregelen zullen door de controles afschrikwekkend werken en zullen de bestrijding van ongeoorloofde handelspraktijken en fraude bevorderen [10]. Tenslotte zal de nieuwe transparantie van de bedrijfsvoering zeker een betere organisatie en tijdsprogrammering mogelijk maken, hetgeen alle efficiënte en bonafide bedrijven ten goede zal komen.

[10] Een voorbeeld: de installatie van scanners voor containers in de haven van Rotterdam heeft 15 miljoen euro gekost, maar het gebruik ervan heeft binnen een jaar 88 miljoen euro aan douane- en belastinginkomsten opgeleverd, terwijl gemiddeld slechts 2% van de containers aan deze controle wordt onderworpen.

3.1. Invoering van veiligheidsmaatregelen met betrekking tot de maritieme bedrijfsvoering

Het betreft hier de maatregelen die op 12 december 2002 zijn aangenomen door de Diplomatieke Conferentie van de Internationale Maritieme Organisatie. Deze maatregelen hebben dus betrekking op schepen, scheepvaartmaatschappijen en havenfaciliteiten. Het zijn veiligheidsmaatregelen die zo snel mogelijk moeten worden doorgevoerd, en die hoe dan ook op 1 juli 2004 van kracht moeten zijn. Het is belangrijk dat de Gemeenschap, waarvan de lidstaten partij zijn bij de wijziging van het SOLAS-Verdrag en de ISPS-code, een voortrekkersrol speelt en de door de IMO aangenomen bepalingen onverminderd toepast.

3.1.1. Het internationaal zeevervoer

Het internationaal zeevervoer is het toepassingsgebied van bovengenoemde bepalingen. Om tegen het zeevervoer gerichte terroristische aanvallen te voorkomen of daaraan een einde te maken zijn dus veiligheidsmaatregelen nodig, en de uitvoering daarvan is voornamelijk de taak van de verdragsluitende staten. Er mocht echter wel gezorgd worden voor een gelijkaardige toepassing daarvan binnen de Gemeenschap, om de kwaliteit en de doeltreffendheid van ons internationaal handelsverkeer op peil te houden en oneerlijke concurrentie tussen havens te voorkomen.

Een doeltreffende uitvoering van maritieme veiligheidsmaatregelen vergt niet alleen intensieve voorbereiding door de verschillende actoren (scheepvaartmaatschappijen, havenautoriteiten), maar ook van de kant van de verdragsluitende staten, op wie essentiële verantwoordelijkheden rusten. Wij zullen niet verder ingaan op de in bovenstaand punt 2.1 besproken maatregelen, maar onderstrepen wel dat de regeringen vóór juni 2004 heel veel geregeld zullen moeten hebben. Het betreft hier onder meer: vaststelling van de regels die de drie veiligheidsniveaus definiëren, de daarvoor geldende uitvoeringsvoorwaarden, goedkeuring van de te verrichten veiligheidsbeoordelingen van havenfaciliteiten, opstelling van een lijst met havenfaciliteiten die een veiligheidsbeambte zullen moeten aanduiden en opstelling van een veiligheidsplan, validering van dit veiligheidsplan en de veiligheidsplannen voor de onder hun jurisdictie vallende schepen, afgifte van beveiligingscertificaten voor die schepen en omschrijving van de te treffen controlemaatregelen.

De scheepvaartmaatschappijen moeten onder meer veiligheidsbeambten voor de maatschappij zelf en voor hun schepen aanduiden, veiligheidsbeoordelingen van de schepen verrichten en scheepsveiligheidsplannen opstellen, en hun schepen uitrusten met technische voorzieningen (AIS, veiligheidsalarmsystemen, markeringen) als voorzien in de nieuwe IMO-bepalingen.

De Commissie onderstreept dat zij voorts technologisch onderzoek naar en promotie van satellietnavigatietoepassingen (GALILEO en GPS) wil ondersteunen die, in combinatie met een effectief beleid op het gebied van radiotelecommunicatie, niet alleen de beveiliging, maar ook de veiligheid, de navigatie en het beheer op dit gebied zullen kunnen verbeteren.

***

Alle bepalingen van de wijziging van het SOLAS-Verdrag en deel A van de ISPS-Code zijn van dwingende aard, zij het dat enkele wel vatbaar zijn voor interpretatie en aanpassing; deel B van genoemde code bestaat uit aanbevelingen: de staten die partij zijn worden verzocht deze uit te voeren.

De Commissie vindt dus dat zij een basis moet leveren voor een geharmoniseerde interpretatie en implementatie en moet zorgen voor communautaire controle op deze bepalingen, teneinde voor de lidstaten zo gunstig mogelijke voorwaarden te scheppen om ze mettertijd uit te voeren. Tevens moeten er in de hele Europese Unie gelijke voorwaarden worden geschapen voor de toegang tot en de controle op de markten en activiteiten die met de maritieme sector verband houden.

Om dezelfde redenen acht de Commissie het noodzakelijk om enkele aanbevelingen in deel B van de ISPS-Code een dwingend karakter te geven, ten eerste om het nagestreefde veiligheidsniveau te verhogen en ten tweede om interpretatieverschillen tussen de lidstaten te vermijden.

Tenslotte zij opgemerkt dat enkele bepalingen in de wijziging van het SOLAS-Verdrag van december 2002 van invloed zijn op reeds in de communautaire wetgeving opgenomen instrumenten. Het betreft hier de voorschriften met betrekking tot het automatische scheepsidentificatiesysteem (AIS), het scheepsidentificatienummer en het continu gegevensoverzicht.

3.1.2. Bijzondere gevallen: intracommunautair zeescheepvaartverkeer en incidenteel bij het internationaal zeevervoer betrokken havens

Een van de constanten van het communautair vervoerbeleid is stimulering van de diversifiëring van vervoersmodaliteiten, om congestie of zelfs verzadiging van bepaalde vervoerswijzen (met name het wegvervoer) te voorkomen. Daarom is het zeevervoer tussen lidstaten en binnen lidstaten zelf bijzonder belangrijk. De flexibiliteit van deze modaliteit moet in stand worden gehouden.

De Commissie is van mening dat met het oog hierop de alternatieve beveiligingsbepalingen waarin is voorzien in de wijziging van het SOLAS-Verdrag moeten worden toegepast op het intracommunautair zeevervoer. Daarom spoort zij de lidstaten aan de in de wijziging van het SOLAS-Verdrag voorziene bi- of multilaterale overeenkomsten [11] te sluiten en wel vooral overeenkomsten om het intracommunautair geregeld zeevervoer over korte afstand te bevorderen. Nu blijkt echter dat, wanneer deze mogelijkheid in de Gemeenschap zal worden gebruikt, men een duidelijk onderscheid zal moeten maken tussen de havenfaciliteiten die intracommunautair verkeer behandelen en de faciliteiten voor de behandeling van schepen van buiten de Gemeenschap, en dat daarvoor verschillende eisen zullen moeten gelden.

[11] Voorschrift 11 (overeenkomsten betreffende andere regelingen op beveiligingsgebied) van hoofdstuk XI-2 van het SOLAS-Verdrag.

Havens die incidenteel met internationaal vervoer te maken krijgen zullen, wanneer de maatregelen van bovengenoemde internationale instrumenten permanent op hen worden toegepast, onnodig op kosten worden gejaagd. Een tijdelijke, maar effectieve, toepassing van deze maatregelen, wanneer het gaat om incidenteel internationaal vervoer, lijkt een soepeler en economischer oplossing. Om die reden vindt de Commissie dat in de Gemeenschap van de in de wijziging van het SOLAS-Verdrag [12] ter zake voorziene flexibiliteitsbepalingen gebruik moet worden gemaakt op een ad hoc-basis en van geval tot geval, om de toepassing van deze bepalingen tot het strikt noodzakelijke te beperken.

[12] Voorschrift 2, lid 2 (reikwijdte van de toepassing op havenfaciliteiten die zo nu en dan internationale reizen afhandelen) van hoofdstuk XI-2 van het SOLAS-Verdrag.

3.1.3. Cruiseschepen

De IMO heeft geen aandacht besteed aan speciale beveiligingsmaatregelen voor cruiseschepen. De Commissie vindt echter, en heeft dat reeds gezegd in haar Witboek over vervoer, dat dit soort schepen juist speciale aandacht verdient. Vanwege het karakter van cruises en de grote aantallen passagiers op cruiseschepen kunnen zij, net als andere collectieve vervoermiddelen, een doelwit vormen. In de allereerste plaats moeten alle personen, hun eigendommen en de bevoorrading van het schip streng worden gecontroleerd bij het aan boord komen. Als voorbeeld vermelden we hier speciaal de bepalingen die in de haven van Genua gelden bij de inscheping van passagiers van cruiseschepen, die geïnspireerd lijken te zijn op wat gebruikelijk is in het luchtvervoer. In 2002 heeft de Commissie een studie gefinancierd met betrekking tot aanscherping van de veiligheidsvoorwaarden ten behoeve van de passagiers van cruiseschepen in de mediterrane havens van de Europese Unie. De resultaten daarvan en van een uitgebreider studie over de havenveiligheidsproblematiek in het algemeen vormen de basis voor een komend wetsvoorstel met betrekking tot de beveiliging van havens. De kwestie van het controleren van de passagiers van cruiseschepen, en eventueel van de bemanning, zou onderzocht kunnen worden in het kader van de herziening van de terzake toepasselijke teksten, met name van het Gemeenschappelijk handboek inzake de buitengrenzen.

Tenslotte moet er gedacht worden over hulpverleningsmaatregelen in geval van tegen dergelijke schepen gerichte kwaadwillige acties die op zee plaatsvinden. Bepaalde lidstaten zijn daar reeds goed op voorbereid. Deze knowhow zal gemeen goed moeten worden binnen de Europese Unie, en er moeten hulpverleningsprotocols worden ontwikkeld. De Commissie wil dus bevorderen dat alle lidstaten nauwer gaan samenwerken op het gebied van maatregelen tegen terroristische acties [13] op zee tegen schepen van de Gemeenschap, met name acties die rechtstreeks tegen cruiseschepen en passagiersschepen of indirect tegen Europese havens gericht kunnen zijn.

[13] Kader besluit 2002/475/JAI van de Raad van 13 juni 2002 betreffende de bestrijding van terrorisme (PB L 164).

3.1.4. Voor binnenlandse reizen gebruikte schepen

Om doeltreffend te kunnen zijn, moet een veiligheidsssysteem zo globaal mogelijk zijn. Dit principe heeft uitgebreide toepassing gekregen van de Amerikaanse kustwacht, die van plan is om niet alleen alle nieuwe beveiligingsvoorschriften van de IMO toe te passen op alle schepen in Amerikaanse wateren, met inbegrip van de voor binnenlandse reizen gebruikte schepen, maar ook om het volledige deel B van de ISPS-code een dwingend karakter te geven.

De Commissie vindt dergelijke verregaande maatregelen voor de Gemeenschap niet nodig. Wel acht zij de toepassing van bepaalde bepalingen op het binnenlandse zeevervoer onontbeerlijk voor de verwezenlijking van de globale doelstelling van beveiliging van het zeevervoer. Zij vindt dat, met het oog op de instandhouding van gelijke markttoegangsvoorwaarden, deze maatregelen in alle lidstaten op uniforme wijze moeten worden genomen. Hierbij moet gelden dat de toe te passen maatregelen in verhouding staan tot de potentiële risico's. Op de eerste plaats komt dan ook het personenvervoer, waar de gevolgen van een ongeoorloofde kwaadwillige actie in termen van mensenlevens het ernstigst zullen zijn. Dit mag echter geen al te grote druk worden gelegd op de geregelde zeevervoerdiensten, terwijl aan de andere kant het gewenste algemene veiligheidsniveau gehandhaafd moet blijven.

3.2. Beveiliging van de havens van de Gemeenschap

De werkzaamheden van de IMO op het gebied van maritieme beveiliging beperken zich tot de schepen en havenfaciliteiten die het schip/haven raakvlak vormen [14]. Afgezien daarvan vormt de haven de plaats waar vanuit zee - en vanuit het binnenland - komende personen- en goederenstromen elkaar kruisen. Een haven wordt bevolkt door werknemers die met hun grote verscheidenheid aan beroepsactiviteiten onmisbaar zijn voor het goede verloop van het handelsverkeer.

[14] De Diplomatieke Conferentie van de IMO heeft op 12 december 2002 de OIT een mandaat gegeven om in samenwerking met de IMO een gids voor goede praktijken op te stellen die alle beveiligingsaspecten van havens bestrijkt. Het zou dus wenselijk zijn om deze goede praktijken niet alleen voor zeevarenden, maar ook voor werknemers in de havens en occasioneel in het havengebied actief zijnde beroepsgroepen te laten gelden.

De Commissie wil niet vervallen in vage en onwerkelijke indelingen in categorieën, maar vindt wel dat bepaalde verstandige praktijken op beveiligingsgebied tot algemeen goed moeten worden gemaakt en dit te doen op basis van een goede risicoanalyse, de geografische ligging en de activiteiten van iedere haven.

Op die manier kunnen constanten worden opgespoord. De met verschillende middelen naar de haven getransporteerde goederen-, passagiers- en havenwerknemersstromen moeten worden geïdentificeerd en gedifferentieerd, om zo de doorstroming en de desbetreffende veiligheidscontroles te vergemakkelijken. Er moeten speciale zones worden ingesteld waarvan de toegankelijkheid beperkt wordt naargelang van hun kwetsbaarheid of het gevaar van de daar aanwezige installaties (b.v. instapzones, zones voor de opslag van gevoelige of gevaarlijke stoffen) [15].

[15] Hier kunnen de jaarverslagen van het SIT- netwerk (Safe Intermodal Transport) dat door de Commissie wordt gefinancierd voor de periode 2003-2006, tot oplossingen bijdragen.

Ook moet worden gestreefd naar een efficiëntere controle bij de ingang van het havengebied, met name voor de goederen. Het grote aantal verschillende bevoegde instanties maakt de procedures ingewikkeld, vertraagt de doorstroming en leidt tot vergissingen of nalatigheid, met name wat de veiligheidscontroles betreft. Voor de controle op het goederenvervoer is de douane de bevoegde instantie die het beste in staat is om dit soort controles uit te voeren, en om de door andere nationale instanties in het kader van activiteiten verrichte controles te coördineren. De Commissie is voorstander van invoering van een «one-stop-shop»-systeem waar de diverse betrokken instanties aanwezig zijn en waar de verschillende controles worden uitgevoerd. Na het passeren van «loket» moeten passagiers en goederen beschouwd worden als veilig en klaar voor inscheping.

Voorts moet er gestreefd worden naar uitwisseling van goede praktijken tussen de havens van de Gemeenschap. De douanecontactgoep RALPH zou hier model kunnen staan. Deze groep bestaat uit hoge douaneambtenaren uit een aantal grote havens in N.W.- Europa [16]. Zij komen geregeld bijeen om maatregelen op te stellen die tot een gelijke behandeling wat betreft douanecontrole moeten leiden. Er bestaat een soortgelijke groep, ODYSUD, voor de havens van Zuid-Europa [17].

[16] Rotterdam, Antwerpen, Felixstowe, Hamburg en Le Havre.

[17] Barcelona, Leixoes, Piraeus, Marseille, Triëst en Koper.

Ten aanzien van de zeevarenden is de Commissie van mening dat de lopende werkzaamheden binnen de OIT, die beveiligde identiteitspapieren moeten opleveren de beveiliging ten goede zullen komen en tot verbetering van de werk- en leefomstandigheden van deze mensen zullen bijdragen.

3.3. Verbetering van de beveiliging van de logistieke keten als geheel

De veiligheid in het zeevervoer hangt voor een groot deel af van de veiligheid in de overige aanleverende vervoerstakken. Een keten is steeds zo veilig als de zwakste schakel daarin. Dit geldt des te meer voor het maritieme vrachtvervoer, waar men met dermate grote volumes te maken heeft, dat fysieke controle van goederen bij het binnenkomen van een havengebied alleen denkbaar is in de vorm van gerichte controles. Dergelijke controles vloeien voort uit risicoanalyse en gebruikmaking van documentatie en inlichtingen. Wij benadrukken hier dat de douaneautoriteiten een cruciale rol moeten blijven spelen bij de goederencontrole gedurende de gehele vervoersketen.

Dit geldt vooral voor containers. Het is van het allergrootste belang dat men vanaf het begin van de laadverrichtingen bij de deur van het magazijn van de eerste leverancier die vracht voor vervoer over zee aanbiedt, men zowel de goederen als de bij de behandeling betrokken partijen (leveranciers en vervoerders) kan identificeren, alsmede hun respectievelijke verantwoordelijkheden. Dit proces moet worden voortgezet over het gehele traject tot aan de haven, vooral indien er bijkomende ladingen plaatsvinden.

Voor het ogenblik is dit slechts gedeeltelijk gerealiseerd. De huidige gebruiken (b.v.: een geschreven ladingmanifest, fysieke verzegeling van containers, die onbetrouwbaar is, last-minute bijkomende ladingen) vormen even zoveel beperkingen van de beveiliging, zoals vooral blijkt uit de reeds eerder vermelde "said to contain" praktijk blijkt.

Daarom steunt de Commissie de aanpak van de G8 op het gebied van containerbeveiliging. Bovendien is zij voorstander van iedere technologische oplossing die kan leiden tot de constructie van beveiligde containers die op afstand gevolgd kunnen worden en van veralgemening van het gebruik daarvan in alle takken van vervoer [18]. Het recente voorstel voor invoering van e-douane [19] omvat ook de introductie van een technologische oplossing die alle actoren van de logistieke keten van het goederenvervoer opneemt in hetzelfde elektronische goederenvolgsysteem. Deze veralgemening heeft een aantal voordelen en de belangrijkste daarvan is dat de veiligheid over heel de transportketen wordt verhoogd dankzij real-time-beschikbaarheid van gegevens over de aard van de vervoerde goederen, de verschillende betrokkenen en hun verantwoordelijkheden. Verder is de terechte verwachting dat de kwaliteit en de efficiency van de transportketen worden verhoogd, en dat ongeoorloofd gebruik en diefstal tijdens het transport zullen verminderen. Een en ander moet het beheer van containerparken eenvoudiger maken en rendabeler, omdat iedere container op die manier voor iedere bestemming en voor iedere transportmodaliteit kan worden gebruikt [20]. Invoering op termijn van het algemeen gebruik van dit type containers dus onontbeerlijk, zowel om evidente redenen van beveiliging, maar ook om elke vorm van ongelijkheid tussen de verschillende transportmodaliteiten te vermijden [21]. Met een dergelijke praktijk kan ook worden ingespeeld op de behoefte aan een snelle afhandeling en beveiliging van de containers tijdens de overslag [22] in de havens. Aan de containers moet dan speciale aandacht worden besteed, en zoals de zaken nu staan mankeert het nog wel eens aan aandacht voor de beveiliging.

[18] Wij vermelden in dit verband het SIMTAG-project (Safe and Secure Intermodal Transport Across the Globe) een project van het vijfde kaderprogramma voor onderzoek, dat de technische kant van een groot aantal van deze zorgen behandelt.

[19] Een Mededeling van de Commissie over een vereenvoudigde geïnformatiseerde omgeving voor de douane is in voorbereiding.

[20] Indien daarentegen het gebruik van "intelligente" containers beperkt zou zijn tot het internationaal vervoer, zou dit, afgezien van het gebrek aan beveiliging bij de overige vervoersmodaliteiten, voor de zogenaamde "internationale" containers ook nog onnodige opslag- en leegvervoerkosten met zich meebrengen.(het percentage containers dat in 2001 leeg vervoerd werd is geschat op 21,7% van het totale vervoerde aantal - bron: Policy Research Corporation). Men dient wel te bedenken dat er op het gebied van levensmiddelen en diervoeder minimumvoorschriften gelden en dat het dan beter is speciale containers te gebruiken.

[21] De Commissie zal deze stap aankondigen in een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende intermodale laadeenheden, dat zij binnenkort zal indienen.

[22] "transhipment".

3.4. Controle en bestuur op het gebied van maritieme beveiliging

In de nieuwe normen van de IMO staan bepaalde verantwoordelijkheden op beveiligingsgebied, met name die van verdragsluitende staten en scheepvaartmaatschappijen, duidelijk omschreven. Toch bestaat er in de scheepvaartwereld op een aantal gebieden nog onduidelijkheid of verwarring, hetgeen de doorvoering van een optimale beveiliging in de weg staat.

De Commissie is van mening dat er meer doorzichtigheid moet worden gebracht in de identificatie van exploitanten van schepen, en zij vermeldt in dit verband dat het Comité Zeevervoer van de OESO sinds juli 2002 bezig is met de inventarisatie van die praktijken die ondoorzichtigheid op dit gebied in de hand kunnen werken.

Zoals de Commissie intern de behandeling van alle aspecten van beveiliging van zeevervoer heeft georganiseerd, zo zouden ook de lidstaten een multidisciplinaire aanpak ter zake moeten gaan volgen. De Commissie is er zich terdege van bewust dat de lidstaten om historische, culturele en andere redenen hun eigen bestuurlijk en economisch systeem op het gebied van zeevervoer en havens hebben ingevoerd, met name wat de controlerende instanties betreft. Hoewel de Commissie dit niet op de helling wil zetten zou de Commissie heel graag zien dat er op het gebied van maritieme beveiliging duidelijke en begrijpelijke procedures worden ingevoerd, zowel op nationaal als op communautair niveau.

Ten aanzien van de toepassing van veiligheidsmaatregelen in het havengebied is de Commissie voorstander van invoering van een "one-stop-shop"-procedure als beschreven in bovenstaand punt 3.2.

Voorts geven de wijziging van het SOLAS-Verdrag en de ISPS-code de verdragsluitende staten belangrijke verantwoordelijkheden op beveiligingsgebied. Deel B van de code adviseert aanwijzing van een landelijk aanspreekpunt, dat op nationaal vlak verantwoordelijk is voor maritieme beveiligingsvraagstukken en dat de contacten onderhoudt met de aanspreekpunten van de overige verdragsluitende staten. De Commissie acht het noodzakelijk dat in elke lidstaat zo'n aanspreekpunt, dat de centrale nationale autoriteit moet worden die verantwoordelijk is voor de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten, wordt ingesteld. Voorts moet er een "havenveiligheidsautoriteit" komen, die in iedere haven in de Gemeenschap de toepassing van de veiligheidsmaatregelen voor schepen en havenfaciliteiten moet coördineren.

Bijgaand verordeningsvoorstel bevat dus bepalingen die op communautair vlak de controle op de uitvoering van boven beschreven veiligheidsmaatregelen mogelijk moeten maken, en aangeven welke rol het Europees Agentschap voor maritieme beveiliging op dit gebied zal kunnen spelen.

3.5. Voorwaarden voor verzekering van aan zeevervoer verbonden risico's

De verzekeringssector heeft nog de neiging om op maritieme gebied het risico van terroristische aanvallen als een oorlogsrisico of het risico van een gewapend conflict te beschouwen. Nu is een terroristisch risico iets dagelijks, iets wat niet kan worden beperkt tot welomschreven geografische gebieden, hetgeen wel mogelijk is bij oorlogsrisico's en, tot op zekere hoogte, zeeroverij. De verzekeringssector moet dus bij het analyseren van dekkingsgebieden de verschillende soorten risico's van elkaar onderscheiden, zich daarbij baserend op het begrip van risico waarmee de zich in als gevaarlijk erkende gebieden bewegende contractant daadwerkelijk instemt. De Commissie wil in de loop van 2003 onderzoeken wat op verzekeringsgebied de gevolgen zouden kunnen zijn van verhoging van het maritieme veiligheidsniveau, teneinde een betere risicodekking te bevorderen voor exploitanten en klanten van het zeevervoer. Zij zal nagaan in hoeverre het van belang kan zijn op dit gebied maatregelen voor te stellen die een aanvulling zijn op de maatregelen in het richtlijnvoorstel betreffende de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven [23], dat in oktober 2002 is ingediend.

[23] COM(2002) 562 DEF. van 16.10.2002.

3.6. Internationale wederzijdse erkenning

Door de tenuitvoerlegging van bovenvermelde maatregelen, die zowel uit internationale instrumenten als uit initiatieven van de Europese Unie zullen voortvloeien, moeten de partners van de Gemeenschap worden overtuigd van haar wil om het hoogste veiligheidsniveau in het zeevervoer te verzekeren, zowel in haar eigen als in hun belang. De Europese Unie moet dus verzekerd zijn van dezelfde mate van beveiliging van hun kant in het handelsverkeer, om tot een gelijke behandeling brengende wederzijdse erkenning te kunnen komen. Met name zal onderzocht moeten worden hoeveel steun de minder begunstigde landen moeten krijgen om gelijkwaardige beveiligingsnormen te bereiken [24]. Dit is trouwens alleen maar denkbaar in het kader van een samenwerking die alle bij internationaal zeevervoer betrokken landen omvat. Het gaat evenwel om de kracht van de handelsstromen en de beveiliging van de volkeren van de Europese Unie. De Commissie zal dus de totstandkoming bevorderen van een op onderlinge en wederkerige erkenning van beveiligings- en controlemaatregelen gebaseerde partnerschap met al haar internationale handelspartners, waaronder de Verenigde Staten van Amerika, in het belang van een harmonieus en veilig verloop van het wereldhandelsverkeer over zee.

[24] Vermeldenswaard is dat de op 12 december 2002 door de Diplomatieke Conferentie van de IMO goedgekeurde resolutie nr. 5 oproept om deze landen te steunen en aan hen technische medewerking te verlenen.

• 4. 

  Conclusies

De Commissie is van mening dat de verbetering van de beveiliging het zeevervoer een samenhangende actie van de gehele Gemeenschap vereist. Men moet de vooruitgang van de werkzaamheden binnen de internationale organisaties blijven stimuleren, maar tegelijkertijd moeten de door die organisaties vastgestelde maatregelen zo spoedig mogelijk daadwerkelijk worden geïmplementeerd. Verder moeten de veiligheidsmaatregelen die nodig zijn, maar niet onder de komende internationale overeenkomsten vallen, worden opgesteld; en men moet ervoor zorgen dat de voltooide maatregelen internationaal worden erkend, ter bevordering van handel zonder kans op concurrentievervalsing. In deze geest moeten de onderhandelingen met de Verenigde Staten worden gevoerd op basis van een door de Raad gegeven mandaat, evenals de onderhandelingen van de Gemeenschap met andere belangrijke handelspartners als China en Rusland. Tenslotte moeten de samenhang en de daadwerkelijke implementatie van de vastgestelde maatregelen worden gecontroleerd, om de geloofwaardigheid van de Gemeenschap op dit gebied te verzekeren.

Aangezien verscherping van de beveiligingsmaatregelen, zelfs als die gepaard gaan met adequate veiligheidsmaatregelen, het risico van ongevallen of kwaadwillige acties nooit helemaal kan uitsluiten, moet, met het oog op beperking van de gevolgen van dergelijke ongevallen of acties, eens goed worden nagedacht over de bestaande maatregelen. Met als doel de gevolgen van genoemde acties of ongevallen te beperken, zal de Commissie onderzoeken of het wenselijk is maatregelen te nemen die onder meer de bevolking zullen verzekeren van een minimum aan informatie over hoe ze zich bij dergelijke incidenten dient te gedragen. In verband hiermee zal de Commissie ook samen met de lidstaten onderzoeken of het noodzakelijk is van te voren rampenplannen op te stellen en regelmatig te testen, teneinde te garanderen dat de hulpverlening, wanneer die nodig is, optimaal georganiseerd is,

Op wetgevingsgebied zal de Commissie de volgende acties ondernemen:

• - 

  zij dient tegelijk met deze mededeling een voorstel in voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot de verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten. Deze verordening is een omzetting van hoofdstuk XI-2 van het SOLAS-Verdrag van de IMO en de ISPS-Code, verschaft een basis voor een geharmoniseerde interpretatie en implementatie en communautaire controle en breidt enkele bepalingen daarvan uit tot de binnenlandse zeevaart;

• - 

  zij zal samen met de lidstaten steun verlenen aan de werkzaamheden van de Internationale Arbeidsorganisatie op het gebied van een betere beveiliging van de identificatie van zeevarenden. Zij zal indien nodig in de tweede helft van 2003 een wetsvoorstel terzake indienen, dat zal volgen op de voor juni 2003 geplande goedkeuring van de tekst door de Internationale Arbeidsorganisatie;

• - 

  bij gebrek aan een internationale tekst waarin de op dit ogenblik voor alle havengebieden geldende beveiligingsmaatregelen zijn opgenomen behoudt de Commissie zich het recht voor om in de loop van 2003 een richtlijnvoorstel in te dienen dat de aanvullende beveiligingsmaatregelen bevat die in alle havens in de Gemeenschap moeten worden ten uitvoer gelegd.

BIJLAGE 1

Havenverkeer - Belangrijke EU-zeehavens

Ranglijst havenverkeer volgens totaal vrachtvervoer 2000/1996 (in miljoen ton)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron: Institute of shipping economics and logistics, BREMEN - Shipping Statistics Yearbook 2001

BIJLAGE 2

De voornaamste vijftien havens van de Europese Unie in 2000

Voor container vervoer

(in miljoenen transporteenheden)

Rotterdam // 6,27

Hamburg // 4,24

Antwerpen // 4,08

Felixstowe // 2,80

Bremerhaven // 2,71

Gioia Tauro // 2,65

Algeciras // 2,01

Genua // 1,50

Le Havre // 1,46

Barcelona // 1,38

Valencia // 1,30

Piräus // 1,15

Southampton // 1,06

Zeebrugge // 0,96

La Spezia // 0,91

Bron: Lloyds List Special Report, September 26, 2001 und Policy Research Corporation

Van deze pagina bestaat een uitgebreide versie met de juridische context.