Kritiek op de Vroege Grondwet

Voordat het ontwerp voor de definitieve Vroege Grondwet werd ingediend, werd het ontwerp-verslag ter beoordeling voorgelegd aan de Commissie buitenlandse zaken en veiligheid van het Europees Parlement i. Deze commissie bracht het ontwerp-verslag in oktober 1993 in stemming. De kritiek was stevig: van het rapport zou weinig ambitie en visie uitgaan, het zou te veel nadruk leggen op procedurele bepalingen, en formuleringen bevatten die voor meerdere uitleg vatbaar zouden zijn.

Alvorens nader in te gaan op de bepalingen inzake het buitenlands- en veiligheidsbeleid lijkt het zinvol enkele algemene opmerkingen te maken over de in de Commissie institutionele zaken [van het Europees Parlement] opgestelde ontwerp-tekst.

Gebrek aan ambitie en visie

Allereerst moet ons van het hart dat het de tekst enigszins ontbreekt aan ambities en visie: maar al te vaak beperkt men zich er namelijk toe om soms woordelijk de inhoud van het Verdrag van Maastricht over te nemen. Het Europees Parlement i moet natuurlijk proberen verder te komen dan dit Verdrag, dat, als gevolg van eerder genoemde lacunes, absoluut geen adequaat model kan vormen - noch in theorie noch in de praktijk - voor de opbouw van Europa.

Het Verdrag over de Unie is geen eindpunt, maar slechts een ontwikkelingsfactor bij de constructie van een Verenigd Europa. Om deze reden blijft de aanpak waar de rapporteur van de Commissie institutionele zaken voor heeft gekozen, onbevredigend. Weliswaar zijn de ambities van het Parlement in het verleden vaak gefnuikt door de bijziendheid van de regeringen van de lid-staten, maar het is ook waar dat een grondwet voor Europa een clan en een draagwijdte moet hebben die ver uitgaan boven het barokke taalgebruik van het Verdrag van Maastricht.

Naar een federaal Europa?

Een andere onzekere factor is een gevolg van het omzeilen van de kwestie hoe federaal de Europese Unie moet worden. Het Europees Parlement heeft al geruime tijd geleden voor de federale optie gekozen als essentiële sleutelfactor bij de opbouw van Europa en de te volgen strategie; deze moedige keus, die niet sneer losgelaten kan worden, is onvoldoende terug te vinden in dit ontwerp voor een grondwet.

Te veel procedurele bepalingen

De nieuwe versie van de grondwet schiet naar ons oordeel op één punt tekort. Er wordt te lang stil gestaan bij besluitvormingsprocedures voor elke bevoegdheid, waarbij zelfs de procedures voor de overgangsperiode en de periode daarna worden vermeld. Dit soort kwesties horen niet in een grondwet thuis. Deze moet zich beperken tot de hoofdlijnen en de algemene beginselen van de Unie en natuurlijk de instellingen en hun taken, terwijl alle andere kwesties aan de wetgever van de Unie moeten worden overgelaten.

Zo lijkt het ons in het geval van artikel 43, lid 2, tweede alinea i, juister om te vermelden dat de Raad met een gekwalificeerde meerderheid besluit. Dat is in dit geval geen procedurekwestie, maar een beginsel dat het mogelijk maakt dat het buitenlands en veiligheidsbeleid correct kan functioneren. Welk buitenlands en veiligheidsbeleid kan ooit met eenparigheid van stemmen worden uitgevoerd?

Wat de specifieke aspecten van het buitenlands en veiligheidsbeleid betreft, dient op enkele lacunes te worden gewezen.

De doelstellingen van de Unie worden in algemene en weinig concrete termen geformuleerd:

"(de Unie) eerbiedigt de nationale identiteit van de lid-staten, wat name op basis van het subsidiariteitsbeginsel, en de uiteenlopende cultuur, geschiedenis en traditie van haar volkeren vormen een bron van verrijking en verdieping," (preambule) i

"(...) (1) de Unie moet op effectieve wijze bijdragen aan de instandhouding van de wereldvrede alsmede aan de economische en sociale ontwikkeling en de bescherming van het milieu op internationaal niveau," (preambule) i

"de Unie heeft als doel de eigen identiteit uit te dragen zowel intern als wanneer zij naar buiten treedt," (artikel 2, i vijfde streepje)

"de Unie heeft als doel bij te dragen aan de veiligheid van haar volkeren en de internationale samenwerking ten einde een vrije, vreedzame wereldorde te scheppen die het mogelijk moet maken een economische en sociale ontwikkeling te realiseren die het milieu eerbiedigt," (artikel 2, i zesde streepje).

Explicitering waarden van de Unie

Deze formuleringen zijn tweeslachtig en in zeer algemene bewoordingen gesteld: in werkelijkheid moet het doel van de Unie zijn om bij te dragen aan instandhouding van de vrede en de internationale veiligheid, het bevorderen van vreedzame betrekkingen binnen de internationale gemeenschap, het stimuleren van een democratische, economische, sociale en culturele ontwikkeling van de volkeren op aarde, met instandhouding en bevordering van de milieubescherming.

Verwijzingen naar internationale rechtsorde (VN, OVSE)

In de praktijk gaat het erom dat alle beginselen van het algemene internationale recht worden toegepast alsmede de beginselen die worden gehuldigd door de Verenigde Naties met inbegrip van de nieuwe generatie rechten (bescherming van minderheden, recht op ontwikkeling, milieubescherming enz.).

In dit verband wekt het verbazing dat er niet verwezen wordt naar het Handvest van de Verenigde Naties of anders naar dat van de OVSE i welke tegenwoordig door iedereen worden beschouwd als grondslagen van het internationaal recht. Men zou namelijk kunnen denken aan toetreding van de unie tot de beginselen en acties van de Verenigde Naties. In het algemeen valt op dat de Unie zich te weinig gelegen laat liggen aan de gegevens van het algemene international recht, terwijl deze wel worden genoemd in vrijwel alle grondwetsteksten van de lid-staten.

De verwijzing naar de nationale identiteit lijkt ons strijdig met de geest van de Unie, daar het streven juist is om elke verwijzing naar de nationale staat te vermijden. Juister lijkt het te spreken van "Europese volkeren" met een eigen historische en culturele identiteit.

Opmerkingen over de vorm

Aan de buitenlandse betrekkingen is Titel V gewijd die drie artikelen omvat (43, gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid i, 44, Vertegenwoordiging van de Unie i en 45, Verdragen i). Allereerst moet worden opgemerkt dat, gezien de uitermate belangrijke rol van het buitenlands en veiligheidsbeleid voor het optreden van de Unie, de bepalingen terzake er meer uit zouden hebben moeten springen door ze te plaatsen onmiddellijk achter de eerste artikelen (bijvoorbeeld na Titel II, bevoegdheden van de Unie).

Alle bepalingen uit deze Titel bij elkaar lijken zowel onnauwkeurig als te gedetailleerd; er is een overvloed aan details waar het gaat om meerderheden en ratificeringsprocedures die belemmerend kunnen werken op het verdere uitbouwen van de "materiële" grondwet van de Unie doordat zij van de procedures een harnas maken. De grondwet moet zich dus beperken tot het uitspreken van beginselen zoals bijvoorbeeld dat het Europees Parlement volledig betrokken moet zijn bij de uitvoering van en de controle op het buitenlandse en veiligheidsbeleid, maar de grondwet moet niet minutieus procedures vastleggen, daar deze aangepast zullen worden in het belang van de volkeren van de Unie en de eisen van een democratisch systeembeheer.

Opmerkingen over de inhoud

Wat de inhoudelijke kant van genoemde artikelen betreft, wordt in het huidige stuk van de Commissie institutionele zaken [van het Europees Parlement i] het recht van het Parlement om geraadpleegd te worden erkend, behalve in aantoonbare noodgevallen waarin de Raad i een besluit neemt over standpuntbepaling en gemeenschappelijke acties. Het vraagstuk van de vertegenwoordiging van de Unie is geregeld in de zin die eerder door de Commissie buitenlandse zaken en veiligheid [van het Europees Parlement] is aangegeven, namelijk dat de Commissie i de Unie vertegenwoordigt in de vorm die is overeengekomen met de Raad.

Het Parlement zal natuurlijk tot taak hebben om vooraf en achteraf politieke controle uit te oefenen op de vertegenwoordigende taken van de Commissie. Ook wordt de bevoegdheid van de Commissie erkend om te onderhandelen over verdragen en deze te sluiten na voorafgaande goedkeuring van het Europees Parlement i en de Raad i.

De Raad, de motor bij gemeenschappelijke acties en standpuntbepalingen, wordt nu ook wetgevend orgaan in dien voege dat hij samen met het Parlement verdragen ratificeert. Dit alles lijkt een stap terug ten opzichte van de herhaaldelijk door het Parlement geuite verlangens (verslag-MARTIN over de resultaten van de intergouvernementele conferenties, verslag-VERDE I ALDEA over het vaststellen van een gemeenschappelijk buitenlands beleid).

Wat de toetreding tot de Unie (Titel VI) betreft staat er, overeenkomstig de aanwijzingen van de Commissie buitenlandse zaken en veiligheid, een nauwkeurige verwijzing naar de omstandigheid dat kandidaatlidstaat niet slechts een op democratische beginselen berustend regeringsstelsel meten hebben, maar ook een grondwet die garant staat voor de bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en die tevens voldoet aan de in de Europese grondwet vervatte eisen van democratie.

De Commissie buitenlandse zaken en veiligheid van het Europees Parlement:

• a) 

  betreurt het dat het ontwerp van grondwet beperkt van opzet is en in veel opzichten een herhaling van het Unie-Verdrag,

• b) 

  is van mening dat explicieter vermeld dient te worden dat de Unie de beginselen van de Handvesten van de Verenigde Naties en van de OVSE i onderschrijft,

• c) 

  verzoekt de rapporteur alle specifieke en gerichte verwijzingen naar besluitvormingsprocedures voor elke afzonderlijke bevoegdheid, en met name het buitenlands en veiligheidsbeleid, uit de grondwet te schrappen, daar deze zaken niet thuishoren in een grondwet, waarin alleen de hoofdlijnen en algemene beginselen van de Unie alsook natuurlijk de instellingen en hun werking vermeld meten worden, terwijl al het overige aan de wetgever van de Unie wordt overgelaten,

• d) 

  brengt onder voorbehoud van de opmerkingen onder a), b) en c) een gunstig advies over het ontwerp van grondwet uit.