Titel VII - Algemene bepalingen voor de interpretatie en de toepassing van het Handvest

• 1. 

  De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en agentschappen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan, overeenkomstig hun respectieve bevoegd heden en met inachtneming van de beperkingen van de bevoegdheden zoals deze in de andere delen van de Grondwet aan de Unie worden verleend.

• 2. 

  Dit Handvest breidt het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken en schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie en wijzigt de in de andere delen van de Grondwet neergelegde bevoegdheden en taken niet.

Doel van artikel 51 is de werkingssfeer van het Handvest af te bakenen. Het beoogt duidelijk te stellen dat het Handvest in de eerste plaats geldt voor de instellingen en organen van de Unie, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel. Deze bepaling sluit aan bij artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat de Unie verplicht de grondrechten te eerbiedigen, alsook bij het mandaat van de Europese Raad van Keulen. Het begrip "instellingen" is vastgelegd in deel I van de Grondwet, dat in artikel [I-18, lid 2] een opsomming van de instellingen geeft. De uitdrukking "organen en agentschappen" wordt in de Grondwet gemeenlijk gebruikt om alle instanties aan te duiden die door de Grondwet of door handelingen van afgeleid recht in het leven zijn geroepen (zie bijv. artikel [I-49 of I-50] van de Grondwet).

Wat de lidstaten betreft, blijkt uit de jurisprudentie van het Hof ondubbelzinnig dat de verplichting tot eerbiediging van de in het kader van de Unie vastgestelde grondrechten alleen geldt voor de lidstaten wanneer deze optreden binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie (arrest van 13 juli 1989, Wachauf, zaak 5/88, Jurispr. 1989, blz. 2609; arrest van 18 juni 1991, ERT, Jurispr. 1991, blz. I-2925); arrest van 18 december 1997 (zaak C-309/96, Annibaldi, Jurispr. 1997, blz. I-7493). Het Hof van Justitie heeft deze jurisprudentie bevestigd in de volgende bewoordingen:

"Bovendien zij eraan herinnerd, dat de eisen van bescherming van de fundamentele rechten in de communautaire rechtsorde de lidstaten ook bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen binden." (Arrest van 13 april 2000, zaak C-292/97, Jurispr. 2000, blz. 2737, r.o. 37).

Vanzelfsprekend is deze regel, zoals neergelegd in dit Handvest, zowel van toepassing op de centrale overheden als op de regionale of lokale autoriteiten, alsmede op overheidslichamen wanneer zij het recht van de Unie toepassen.

Lid 2, samen met de tweede zin van lid 1, bevestigt dat het Handvest geen uitbreiding van de bevoegdheden en taken die bij de andere delen van de Grondwet aan de Unie zijn verleend, tot gevolg kan hebben. Het is de bedoeling uitdrukkelijk te vermelden wat logisch voortvloeit uit het subsidiariteitsbeginsel en uit het feit dat de Unie slechts over de bevoegdheden beschikt die haar zijn toegewezen. De grondrechten, zoals deze in de Unie worden gewaarborgd, hebben slechts rechtsgevolgen in het kader van de door deel I en deel III van de Grondwet bepaalde bevoegdheden. Bijgevolg kan de krachtens de tweede zin van lid 1 aan de instellingen opgelegde verplichting om de in het Handvest neergelegde beginselen te bevorderen, slechts gelden binnen de grenzen van die bevoegdheden.

Lid 2 bevestigt voorts dat het Handvest niet tot gevolg mag hebben dat het toepassingsgebied van het recht van de Unie verder wordt uitgebreid dan de in de andere delen van de Grondwet vastgelegde bevoegdheden van de Unie reiken. Het Hof van Justitie heeft deze regel reeds vastgesteld met betrekking tot de grondrechten, waarvan wordt erkend dat zij tot het recht van de Unie behoren (arrest van 17 februari 1998, zaak C-249/96, Grant, Jurispr. 1998, blz. I-621, r.o 45). Overeenkomstig deze regel is het vanzelfsprekend dat de opneming van het Handvest in de Grondwet niet kan worden opgevat als een automatische uitbreiding van de mogelijke handelingen van de lidstaten die als " uitvoering van het recht van de Unie" (in de zin van lid 1 en voornoemde jurisprudentie) kunnen worden beschouwd.

• 1. 

  Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden.

• 2. 

  De door dit Handvest erkende rechten die worden beschreven in andere delen van de Grondwet, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke door de desbetreffende delen zijn gesteld.

• 3. 

  Voorzover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.

• 4. 

  Voorzover dit Handvest grondrechten erkent zoals die voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, worden die rechten in overeenstemming met die tradities uitgelegd.

• 5. 

  Aan bepalingen van dit Handvest die beginselen bevatten, mag uitvoering worden gegeven bij wetgevings- en uitvoeringshandelingen die worden vastgesteld door instellingen en organen van de Unie, en bij handelingen van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, in de uitoefening van hun respectieve bevoegdheid. De rechterlijke bevoegdheid ten aanzien van die bepalingen blijft beperkt tot de uitlegging van genoemde handelingen en de toetsing van de rechtsgeldigheid ervan.

• 6. 

  Er wordt rekening gehouden met de nationale wetgevingen en praktijken zoals bedoeld in dit Handvest.

Toelichting CONV 828/03

Wat betreft de wijzigingen in de algemene bepalingen in de artikelen 51 en 52 van het Handvest, is in de tekst precies de door Werkgroep II voorgestelde formulering overgenomen, waarover brede overeenstemming werd bereikt in de plenaire zitting. De enige, geringe redactionele wijziging ten opzichte van de tekst van de werkgroep, is dat de (Engelse) tekst thans spreekt van bevoegdheden en taken die toegekend / neergelegd zijn "in" in plaats van "by" de Grondwet [noot vertaler: niet van toepassing op de Nederlandse tekst]; dit sluit aan bij de algemene benadering die door de Conventie wordt aangehouden voor de artikelen in deel I, te weten dat de bevoegdheden door de lidstaten worden toegekend en niet door de Grondwet zelf.

Ten aanzien van het bijzondere geval van artikel 52, lid 2, van het Handvest (dat wil zeggen, de bepaling waarin, wat betreft de rechten in het Handvest die op de bestaande Verdragen zijn gebaseerd, verwezen wordt naar de voorwaarden en beperkingen als neergelegd in die Verdragen) heeft de werkgroep geconcludeerd, dat er behoefte blijft bestaan aan een dergelijke verwijzingsclausule. De werkgroep erkent echter dat artikel 52, lid 2, logisch gesproken wel een redactionele wijziging behoeft, waarvoor de werkgroep evenwel geen voorstel kon doen, aangezien deze afhankelijk is van de exacte algehele structuur van het grondwettelijk verdrag, die nog niet bekend was op het moment waarop de werkgroep een en ander besprak. Naar het oordeel van het Praesidium is de in de bijlage voorgestelde aanpassing van artikel 52, lid 2 (die gebaseerd is op een redactioneel voorstel van het werkgroeplid Sir Neil MacCormick), het meest geschikt voor een dergelijke clausule. Deze formulering zorgt namelijk voor rechtszekerheid en rechtscontinuïteit, die ook beoogd werden door het oorspronkelijke artikel 52, lid 2; deze formulering bewerkstelligt dat de Handvestrechten die slechts rechten "herhalen" welke reeds in het EG-Verdrag zijn neergelegd (met name de rechten van EU-burgers), onderworpen zijn aan de voorwaarden en beperkingen die tot op heden ook in het EG-Verdrag zijn neergelegd en die nu in deel III van de Grondwet zullen worden opgenomen of, in een aantal gevallen, in deel I [voetnoot: Artikel I-49 , lid 3, betreffende de toegang tot documenten, en artikel I-50 betreffende gegevensbescherming.].

Artikel 52 stelt de reikwijdte van de rechten en beginselen van het Handvest vast, alsmede de regels voor de uitlegging daarvan.

Lid 1 gaat over de beperkingsregeling. De gebruikte formulering is geïnspireerd op de jurisprudentie van het Hof van Justitie: "Volgens vaste rechtspraak kan de uitoefening van deze [fundamentele] rechten, met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening, evenwel aan beperkingen worden onderworpen, voorzover die beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast." (Arrest van 13 april 2000, zaak C-292/97, r.o. 45). Met de door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang worden zowel de in artikel [I-2] van de Grondwet genoemde doelen bedoeld als de andere belangen die beschermd worden door specifieke bepalingen van de Grondwet, zoals artikel [I-5, lid 1, artikel III-15, artikel III-40, artikel III-339].

Lid 2 verwijst naar rechten die reeds uitdrukkelijk waren gewaarborgd in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en die in het Handvest zijn erkend en nu zijn ondergebracht in andere delen van de Grondwet (met name de rechten die voortkomen uit het burgerschap van de Unie). Tevens wordt verduidelijkt dat dergelijke rechten onderworpen blijven aan de voorwaarden en grenzen die van toepassing zijn op het recht van de Unie waarop zij zijn gebaseerd en die nu worden omschreven in de delen I en III van de Grondwet. Het Handvest brengt geen wijziging aan in de regeling van de rechten die bij het EG-Verdrag werden verleend en die nu zijn overgenomen in deel I en deel III van de Grondwet.

Lid 3 beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen het Handvest en het EVRM door de regel te vestigen dat, voorzover de rechten in het Handvest corresponderen met door het EVRM gewaarborgde rechten, de inhoud en reikwijdte ervan, inclusief de toegestane beperkingen, dezelfde zijn als die waarin het EVRM voorziet. Dit heeft met name tot gevolg dat de wetgever, bij de vaststelling van beperkingen van die rechten, gebonden is door dezelfde normen als die welke zijn vastgelegd in de gedetailleerde regeling inzake beperkingen in het EVRM, die dus toepasselijk wordt voor de door dit lid bestreken rechten, zonder dat dit evenwel de autonomie van het recht van de Unie of van het Hof van Justitie van de Europese Unie aantast.

De verwijzing naar het EVRM geldt zowel voor het Verdrag als voor de eraan gehechte protocollen. De inhoud en reikwijdte van de gewaarborgde rechten worden niet alleen bepaald door de tekst van die instrumenten, maar ook door de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens en door het Hof van Justitie van de Europese Unie. De laatste zin van dit lid strekt ertoe te de Unie in staat te stellen ruimere bescherming te waarborgen. Het door het Handvest geboden beschermingsniveau mag in ieder geval nooit lager zijn dan het niveau dat door het EVRM wordt gewaarborgd.

Het Handvest laat de mogelijkheden van de lidstaten onverlet om een beroep te doen op artikel 15 van het EVRM, dat afwijkingen van het EVRM toestaat in tijd van oorlog of in geval van enig andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt, wanneer de lidstaten maatregelen nemen op het gebied van defensie in geval van oorlog en op het gebied van de handhaving van de openbare orde, overeenkomstig hun bevoegdheden als erkend in artikel [I-5, lid 1, artikel III-13 en artikel III-158] van de Grondwet.

De lijst van de rechten die in dit stadium, en zonder dat hiermee vooruit wordt gelopen op de ontwikkeling van het recht, de wetgeving en de Verdragen, als corresponderend met rechten van het EVRM in de zin van dit lid kunnen worden aangemerkt, volgt hierna. De rechten die toegevoegd zijn aan die van het EVRM worden niet vermeld.

(1) Artikelen van het Handvest met dezelfde inhoud en reikwijdte als de daarmee corresponderende artikelen van het EVRM:

• - 

  artikel 2 correspondeert met artikel 2 EVRM
• - 

  artikel 4 correspondeert met artikel 3 EVRM
• - 

  artikel 5, leden 1 en 2, correspondeert met artikel 4 EVRM
• - 

  artikel 6 correspondeert met artikel 5 EVRM
• - 

  artikel 7 correspondeert met artikel 8 EVRM
• - 

  artikel 10, lid 1, correspondeert met artikel 9 EVRM
• - 

  artikel 11 correspondeert met artikel 10 EVRM, onverminderd de beperkingen die door het recht van de Unie kunnen worden opgelegd aan de mogelijkheid van de lidstaten om de in
• - 

  artikel 10, lid 1, derde zin, van het EVRM bedoelde systemen van vergunningen in te voeren
• - 

  artikel 17 correspondeert met artikel 1 van het aanvullend protocol bij het EVRM
• - 

  artikel 19, lid 1, correspondeert met artikel 4 van het Vierde Rrotocol bij het EVRM
• - 

  artikel 19, lid 2, correspondeert met artikel 3 EVRM zoals het door het Europees Hof voor de rechten van de mens wordt geïnterpreteerd
• - 

  artikel 48 correspondeert met artikel 6, leden 2 en 3, van het EVRM
• - 

  artikel 49, lid 1 (behoudens de laatste zin) en lid 2, correspondeert met artikel 7 EVRM.

(2) Artikelen waarvan de inhoud dezelfde is als die van de daarmee corresponderende artikelen van het EVRM, maar waarvan de reikwijdte ruimer is:

• - 

  artikel 9 bestrijkt de werkingssfeer van artikel 12 EVRM, maar de werkingssfeer ervan kan worden uitgebreid tot andere vormen van huwelijk als de nationale wetgeving deze instelt
• - 

  artikel 12, lid 1, correspondeert met artikel 11 EVRM, maar de werkingssfeer ervan is uitgebreid tot het niveau van de Europese Unie
• - 

  artikel 14, lid 1, correspondeert met artikel 2 van het aanvullend protocol bij het EVRM, maar de werkingssfeer ervan is uitgebreid tot beroepsopleiding en bijscholing
• - 

  artikel 14, lid 3, correspondeert met artikel 2 van het aanvullend protocol bij het EVRM, met betrekking tot het recht van ouders
• - 

  artikel 47, leden 2 en 3, correspondeert met artikel 6, lid 1, van het EVRM, maar de beperking tot de betwistingen betreffende burgerlijke rechten en verplichtingen of tot strafrechtelijke vervolging geldt niet ten aanzien van het recht van de Europese Unie en de toepassing ervan
• - 

  artikel 50 correspondeert met artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM, maar de reikwijdte ervan is uitgebreid tot het niveau van de Europese Unie in de onderlinge verhoudingen van de rechtsmacht van de lidstaten.

Tot slot kunnen de burgers van de Europese Unie, binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie, niet worden beschouwd als vreemdelingen, zulks wegens het verbod van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit. De door artikel 16 EVRM vastgestelde beperkingen met betrekking tot de rechten van vreemdelingen zijn in dat verband dus niet op hen van toepassing.

De uitleggingsregel in lid 4 is gebaseerd op de formulering van artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (zie de formulering van artikel [I-7, lid 3,] van de Grondwet) en houdt rekening met de benadering van gemeenschappelijke constitutionele tradities die door het Hof van Justitie wordt gevolgd (bijv. arrest van 13 december 1979, zaak 44/79, Hauer, Jurispr. 1979, blz. 3727; arrest van 18 mei 1982, zaak 155/79, AM&S, Jurispr. 1982, blz. 1575. Volgens die regel zouden de betrokken rechten van het Handvest zodanig moeten worden uitgelegd dat een hoge beschermingsnorm wordt gegarandeerd die strookt met het recht van de Unie en die spoort met de gemeenschappelijke constitutionele tradities, in plaats van een strikte aanpak te volgen waarbij een minimale gemeenschappelijke basis wordt gezocht.

In lid 5 wordt het onderscheid tussen in het Handvest bepaalde "rechten" en "beginselen" verduidelijkt. Volgens dat onderscheid worden subjectieve rechten geëerbiedigd en worden beginselen nageleefd (artikel 51, lid 1). Beginselen kunnen worden toegepast door middel van wetgevings- of uitvoeringshandelingen (die door de Unie worden vastgesteld op grond van haar bevoegdheden, en door de lidstaten alleen wanneer zij het recht van de Unie tot uitvoering brengen); dit betekent dat zij alleen van belang zijn voor de rechter wanneer die handelingen worden geïnterpreteerd en getoetst. Zij geven echter geen aanleiding tot directe eisen tot het nemen van positieve maatregelen door de instellingen van de Unie of de overheden van de lidstaten.

Die benadering spoort met met de jurisprudentie van het Hof van Justitie (zie onder meer jurisprudentie betreffende het "voorzorgsbeginsel" van artikel 174, lid 2, van het VEG (nu vervangen door artikel [III-124] van de Grondwet): het arrest van het GEA van 11 september 2002 in zaak T-13/99, Pfizer tegen Raad, waarin meermaals verwezen wordt naar vroegere jurisprudentie; en een reeks arresten met betrekking tot artikel 33 (ex 39) betreffende de beginselen van de landbouwwetgeving, bijvoorbeeld het arrest van het Hof van Justitie in zaak C-265/85, Van den Berg, 1987 Jur.1155: onderzoek van het beginsel van marktstabilisatie en het vertrouwensbeginsel) en met de benadering van "beginselen" in de constitutionele stelsels van de lidstaten, met name op het gebied van sociale wetgeving. Ter illustratie: voorbeelden van beginselen die in het Handvest worden erkend, zijn onder meer de artikelen 25, 26 en 37. In sommige gevallen kan een artikel van het Handvest elementen van zowel een recht als een beginsel bevatten, zie bijvoorbeeld de artikelen 23, 33 en 34.

Lid 6 verwijst naar de diverse artikelen in het Handvest die in de geest van de subsidiariteit verwijzen naar nationale wetgevingen en praktijken.

Geen der bepalingen van dit Handvest mag worden uitgelegd als zou zij een beperking vormen van of afbreuk doen aan de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden welke binnen hun respectieve werkingssferen worden erkend door het recht van de Unie, het internationaal recht en de internationale overeenkomsten waarbij de Unie of alle lidstaten partij zijn, met name het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede door de grondwetten van de lidstaten.

Deze bepaling beoogt de handhaving van het beschermingsniveau dat momenteel, binnen hun respectieve werkingssferen, wordt geboden door het recht van de Unie, het recht van de lidstaten en het internationale recht. Gezien het belang ervan wordt het EVRM genoemd.

Geen der bepalingen van dit Handvest mag worden uitgelegd als zou zij het recht inhouden enige activiteit aan de dag te leggen of enige daad te verrichten met als doel de rechten of vrijheden die in dit Handvest zijn erkend, teniet te doen of de rechten en vrijheden verdergaand te beperken dan door dit Handvest is toegestaan.

Dit artikel correspondeert met artikel 17 van het EVRM:

"Geen der bepalingen van dit Verdrag mag worden uitgelegd als zou zij voor een staat, een groep of een persoon het recht inhouden enige activiteit aan de dag te leggen of enige daad te verrichten met als doel de rechten of vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld teniet te doen of deze verdergaand te beperken dan bij dit Verdrag is voorzien.".