Aanbeveling 2020/1475 - Gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 337/3

Het burgerschap van de Unie verleent iedere burger van de Unie het recht van vrij verkeer.

Overeenkomstig artikel 21, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, met de beperkingen en onder de voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Met Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad (1) wordt aan dat recht uitvoering gegeven. Ook in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“het Handvest”) wordt voorzien in het recht van vrijheid van verkeer en van verblijf. Aangezien het optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om de doelstelling van artikel 21 VWEU te verwezenlijken, en de Verdragen niet anderszins in de nodige bevoegdheden voorzien, kan de Raad bepalingen vaststellen om de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf te vergemakkelijken.

Overeenkomstig artikel 168, lid 1, VWEU moet bij de bepaling en uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid worden verzekerd.

Op 30 januari 2020 heeft de directeur-generaal van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang uitgeroepen wegens de mondiale uitbraak van een nieuw coronavirus dat de coronavirusziekte 2019 (COVID‐19) veroorzaakt. Op 11 maart 2020 heeft de WHO geoordeeld dat COVID-19 als pandemie kan worden aangemerkt.

Om de verspreiding van het virus te beperken, hebben de lidstaten diverse maatregelen getroffen. Sommige daarvan hebben invloed gehad op het recht van Unieburgers om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, zoals inreisbeperkingen of quarantaineplicht voor reizigers die de grens overschrijden.

Op 13 februari 2020 heeft de Raad conclusies over COVID-19 aangenomen (2), waarin hij erop aandringt dat de lidstaten samen, in samenwerking met de Commissie, op proportionele en passende wijze een nauwe en versterkte coördinatie tussen de lidstaten ontwikkelen om de doeltreffendheid van alle maatregelen te waarborgen, inclusief, indien nodig, maatregelen inzake reizen, zonder afbreuk te doen aan het vrije verkeer binnen de Unie, om voor een optimale bescherming van de volksgezondheid te zorgen.

Op 10 maart 2020 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de Europese Unie beklemtoond dat COVID-19 een gemeenschappelijke Europese aanpak vergt.

Sinds maart 2020 heeft de Commissie een aantal richtsnoeren en mededelingen aangenomen om de coördinatie-inspanningen van de lidstaten te ondersteunen en het vrije verkeer binnen de Unie te beschermen tijdens de COVID-19-pandemie (3).

Aangezien de COVID-19-pandemie een ongeziene noodsituatie op gezondheidsvlak heeft veroorzaakt, is de bescherming van de volksgezondheid een topprioriteit geworden voor zowel de Unie als haar lidstaten. Met de bescherming van de volksgezondheid voor ogen, mogen de lidstaten maatregelen treffen die het vrije verkeer van personen binnen de Unie beperken. Overeenkomstig artikel 168, lid 7, VWEU behoren de bepaling van het gezondheidsbeleid, alsook de organisatie en de verstrekking van gezondheidsdiensten en geneeskundige verzorging tot de verantwoordelijkheden van de lidstaten, en kunnen derhalve op die gebieden verschillen bestaan tussen de lidstaten. Hoewel de lidstaten bevoegd zijn om te beslissen over de meest geschikte maatregelen om de volksgezondheid te beschermen, zoals quarantaine- of testvoorschriften, dienen dergelijke maatregelen te worden gecoördineerd, teneinde de uitoefening van het recht van vrij verkeer te waarborgen en ernstige grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen, zoals COVID-19, te bestrijden.

Bij de vaststelling en toepassing van beperkingen van het vrije verkeer moeten de lidstaten de beginselen van het EU-recht, en met name evenredigheid en non-discriminatie, eerbiedigen. Deze aanbeveling is bedoeld om deze beginselen op een gecoördineerde wijze te helpen toepassen in de uitzonderlijke situatie die door de COVID-19-pandemie wordt veroorzaakt. Daarom zouden de bij deze aanbeveling ingestelde mechanismen in reikwijdte en duur strikt beperkt moeten zijn tot restricties in reactie op deze pandemie.

Unilaterale maatregelen op dit gebied dreigen voor aanzienlijke verstoringen te zorgen doordat bedrijven en burgers te maken krijgen met velerlei uiteenlopende, snel wijzigende maatregelen. Dat is bijzonder nadelig, nu de Europese economie door het virus al veel schade heeft opgelopen.

Met deze aanbeveling wordt getracht tot meer coördinatie te komen tussen lidstaten die maatregelen overwegen die het vrije verkeer om redenen van volksgezondheid beperken. Om restricties tot het strikt noodzakelijke te beperken, zouden de lidstaten ze zoveel mogelijk, en op niet-discriminerende wijze, moeten laten gelden voor personen uit specifieke, sterk getroffen gebieden of regio’s — en niet voor het volledige grondgebied van een lidstaat.

Een gecoördineerde aanpak tussen lidstaten vergt gezamenlijke inspanningen rond de volgende cruciale punten: de toepassing van gemeenschappelijke criteria en drempelwaarden bij beslissingen over het al dan niet instellen van beperkingen van het vrije verkeer, het in kaart brengen van het risico op COVID-19-overdracht met een afgesproken kleurcode, en een gecoördineerde aanpak van eventuele maatregelen die geschikt zijn voor personen die tussen gebieden reizen, afhankelijk van het risico op overdracht in die gebieden.

De in deze aanbeveling geschetste criteria en drempelwaarden zijn gebaseerd op de data die de lidstaten beschikbaar hebben gesteld. Een uitgebreide datareeks en kaarten met de status van EU-regio’s volgens de gemeenschappelijke criteria zouden wekelijks moeten worden gepubliceerd en geactualiseerd door het Europees Centrum voor ziektepreventie en ‐bestrijding (ECDC), op basis van de data die de lidstaten aanleveren.

Gezien de evolutie van de epidemiologische situatie zou de Commissie, met de steun van het ECDC, regelmatig de in deze aanbeveling geschetste criteria, databehoeften en drempelwaarden moeten beoordelen, en daarbij nagaan of andere criteria moeten worden overwogen en of de drempelwaarden moeten worden aangepast. Zij zou haar bevindingen ter overweging moeten voorleggen aan de Raad, in voorkomend geval samen met een voorstel om de aanbeveling te wijzigen.

Deze aanbeveling mag niet zo worden uitgelegd dat ze de invoering van beperkingen van het vrije verkeer in reactie op de pandemie bevordert of aanmoedigt. Ze wil juist een gecoördineerde aanpak bieden voor het geval een lidstaat beslist zulke beperkingen in te voeren. De beslissing over de invoering van beperkingen van het vrije verkeer blijft de verantwoordelijkheid van de lidstaten, die de voorwaarden van het Unierecht in acht moeten nemen. Evenzo behouden lidstaten voldoende armslag om geen beperkingen in te voeren, ook indien aan de in deze aanbeveling uiteengezette criteria en drempelwaarden is voldaan.

Beperkingen van het vrije verkeer zouden alleen mogen worden overwogen wanneer de lidstaten over voldoende aanwijzingen beschikken dat dergelijke beperkingen vanwege hun voordelen voor de volksgezondheid gerechtvaardigd zijn, en er gegronde redenen bestaan om aan te nemen dat zij doeltreffend zullen zijn.

Om de verstoring van de interne markt en van het gezinsleven tijdens deze pandemie te beperken, zouden reizigers met een cruciale functie of behoefte, zoals werknemers of zelfstandigen in een vitaal beroep, grensarbeiders, transportwerkers of vervoeraanbieders, zeevarenden en mensen die om dwingende zakelijke of gezinsredenen reizen (zoals leden van families die in verschillende landen wonen en regelmatig reizen) niet mogen worden verplicht om in quarantaine te gaan.

Duidelijke, tijdige en complete informatie voor andere lidstaten en het brede publiek is van cruciaal belang om de effecten van restricties die aan het vrije verkeer worden gesteld, te beperken, en zo de voorspelbaarheid, rechtszekerheid en naleving van die maatregelen door burgers te garanderen,

1.

Beperkingen van het vrije verkeer van personen binnen de Unie die worden ingevoerd om de verspreiding van COVID-19 in te dijken, zouden op specifieke en welomschreven redenen van openbaar belang, met name de bescherming van de volksgezondheid, moeten zijn gebaseerd. Dergelijke beperkingen moeten worden toegepast met inachtneming van de algemene beginselen van het Unierecht, met name evenredigheid en non‐discriminatie. Maatregelen die worden genomen, zouden dus niet verder mogen gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is om de volksgezondheid te beschermen.

2.

Beperkingen zouden moeten worden opgeheven zodra de epidemiologische situatie het toelaat.

3.

Tussen lidstaten mag niet worden gediscrimineerd, door bijvoorbeeld voor het reizen naar en vanuit een aangrenzende lidstaat ruimere regels toe te passen dan voor andere lidstaten die in dezelfde epidemiologische situatie verkeren.

4.

Beperkingen mogen niet op de nationaliteit van de betrokkene gebaseerd zijn, maar zouden op de locatie(s) van die persoon in de 14 dagen vóór haar of zijn aankomst gebaseerd moeten zijn.

5.

Elke lidstaat zou eigen onderdanen en Unieburgers, en de op zijn grondgebied verblijvende familieleden van onderdanen en Unieburgers, op zijn grondgebied moeten toelaten en zou een vlotte doorreis over zijn grondgebied moeten faciliteren.

6.

De lidstaten zouden bijzondere aandacht moeten hebben voor de specifieke kenmerken van grensoverschrijdende regio’s, ultraperifere regio’s, exclaves en geografisch geïsoleerde gebieden en de noodzaak om op lokaal en regionaal niveau samen te werken.

7.

De lidstaten zouden regelmatig informatie moeten uitwisselen over alle aspecten die in deze aanbeveling aan bod komen.

8.

De lidstaten zouden met de volgende essentiële criteria rekening moeten houden wanneer zij overwegen het vrije verkeer te beperken in reactie op de COVID-19-pandemie:

9.

Om ervoor te zorgen dat complete en vergelijkbare data beschikbaar zijn, zouden de lidstaten het ECDC wekelijks de beschikbare gegevens over de in punt 8 genoemde gemeenschappelijke criteria moeten aanleveren.

De lidstaten zouden deze data ook op regionaal niveau moeten aanleveren, zodat maatregelen kunnen worden genomen in regio’s waar ze strikt noodzakelijk zijn.

De lidstaten zouden informatie moeten uitwisselen over alle teststrategieën die ze toepassen.

10.

Op basis van de door de lidstaten aangeleverde data zou het ECDC een kaart van de EU-lidstaten moeten publiceren, onderverdeeld in regio’s, ter onderbouwing van de besluitvorming door de lidstaten. Deze kaart zou ook data van IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en, zodra de omstandigheden dit toelaten (4), de Zwitserse Bondsstaat moeten bevatten. Op deze kaart zou een gebied de volgende kleurcode moeten krijgen:

Het ECDC zou ook aparte kaarten moeten publiceren voor elke essentiële indicator die in de totale kaart is opgenomen: het aantal meldingen over een periode van 14 dagen per regio, alsook het aantal testen en het percentage positieve testen op nationaal niveau in de afgelopen week. Zodra data op regionaal niveau beschikbaar zijn, zouden alle kaarten op deze gegevens moeten worden gebaseerd.

11.

Het ECDC zou wekelijks geactualiseerde versies van de kaarten en de onderliggende gegevens moeten publiceren.

12.

De lidstaten zouden het vrije verkeer van personen die reizen naar of vanuit overeenkomstig punt 10 met de kleurcode groen aangeduide gebieden van een andere lidstaat, niet mogen beperken.

13.

Wanneer zij beperkingen overwegen voor gebieden die overeenkomstig punt 10 niet de kleurcode “groen” hebben,

14.

De lidstaten die voornemens zijn om, op basis van hun eigen besluitvormingsprocedures, beperkingen toe te passen op personen die reizen naar of vanuit gebieden die overeenkomstig punt 10 niet de kleurcode “groen” hebben, zouden, voorafgaand aan de inwerkingtreding, eerst de betrokken lidstaat daarvan in kennis moeten stellen. Bijzondere aandacht zou moeten worden besteed aan grensoverschrijdende samenwerking, ultraperifere regio’s, exclaves en geografisch geïsoleerde gebieden. Andere lidstaten en de Commissie zouden eveneens voorafgaand aan de inwerkingtreding in kennis gesteld moeten worden van dat voornemen. Indien mogelijk moet deze kennisgeving 48 uur op voorhand worden gedaan.

Voor de kennisgeving aan de andere lidstaten en de Commissie zouden de lidstaten gebruik moeten maken van bestaande communicatienetwerken zoals de geïntegreerde regeling politieke crisisrespons (IPCR). De IPCR-contactpunten zouden ervoor moeten zorgen dat de informatie onverwijld aan hun bevoegde autoriteiten wordt doorgegeven.

15.

De lidstaten zouden de overige lidstaten en de Commissie onverwijld in kennis moeten stellen van de opheffing of versoepeling van voordien ingestelde beperkende maatregelen, die zo spoedig mogelijk moet ingaan.

Beperkingen van het vrije verkeer zouden moeten worden opgeheven wanneer een gebied opnieuw, overeenkomstig punt 10, de kleurcode “groen” heeft gekregen, op voorwaarde dat ten minste 14 dagen zijn verstreken sinds de invoering van die beperkingen.

16.

Uiterlijk zeven dagen na de vaststelling van deze aanbeveling zouden de lidstaten beperkingen moeten uitfaseren die gelden voor gebieden die vóór de vaststelling van deze aanbeveling overeenkomstig punt 10 de kleurcode “groen” hebben.

17.

De lidstaten zouden in beginsel de inreis van personen die vanuit een andere lidstaat reizen, niet mogen weigeren.

De lidstaten die het nodig achten om, op basis van hun eigen besluitvormingsprocedures, beperkingen van het vrije verkeer in te stellen, zouden van personen die reizen vanuit gebieden die overeenkomstig punt 10 niet de kleurcode “groen” hebben, kunnen eisen dat die personen:

De lidstaten kunnen reizigers de optie bieden om, in plaats van de in punt b) vermelde test te ondergaan, zich vóór aankomst te laten testen op COVID-19-besmetting.

De lidstaten zouden de coördinatie-inspanningen met betrekking tot de duur van quarantaine/zelfisolatie en vervangingsmogelijkheden moeten versterken. Waar mogelijk, en in overeenstemming met de strategieën van de lidstaten, zou moeten worden aangespoord tot testontwikkeling.

18.

De lidstaten zouden de resultaten van tests op COVID-19-besmetting die in andere lidstaten door gecertificeerde gezondheidsinstanties zijn uitgevoerd, onderling moeten erkennen. De lidstaten zouden nauwer moeten samenwerken rond verschillende aspecten in verband met testen, waaronder de verificatie van testcertificaten, en daarbij rekening houden met onderzoek en advies van epidemiologisch deskundigen en beste praktijken.

19.

Van reizigers met een cruciale functie of behoefte zou niet mogen worden geëist dat zij tijdens de uitoefening van deze cruciale functie in quarantaine gaan, met name:

20.

De lidstaten zouden van personen die hun grondgebied binnenkomen kunnen eisen dat zij een traceringsformulier voor passagiers (Passenger Locator Form) indienen, in overeenstemming met de vereisten inzake gegevensbescherming. Er zou een gemeenschappelijk traceringsformulier voor passagiers moeten worden ontwikkeld voor eventueel gebruik door de lidstaten. Voor zover mogelijk zou een digitale optie voor passagierstraceringsinformatie moeten worden gebruikt, om de verwerking ervan te vereenvoudigen, terwijl gelijke toegang voor alle burgers wordt gewaarborgd.

21.

Maatregelen die worden toegepast op personen die aankomen vanuit gebieden die overeenkomstig punt 10 de kleurcode “rood”, “oranje” of “grijs” hebben gekregen, mogen niet discriminerend zijn, d.w.z. deze moeten evenzeer gelden voor onderdanen van de betrokken lidstaat die terugkeren.

22.

De lidstaten zouden erop moeten toezien dat formele eisen die aan burgers en bedrijven worden opgelegd, een concreet voordeel opleveren voor de inspanningen op het gebied van de volksgezondheid in de strijd tegen de pandemie en dat deze geen buitensporige en onnodige regeldruk doen ontstaan.

23.

Indien een persoon bij aankomst op de bestemming symptomen vertoont, zouden testen, diagnose, isolatie en contactopsporing moeten plaatsvinden overeenkomstig de lokale praktijken, en zou de toegang niet mogen worden geweigerd. Informatie over gevallen die bij aankomst worden opgespoord, zouden, via het systeem voor vroegtijdige waarschuwing en maatregelen (EWRS), onverwijld met de volksgezondheidsinstanties van de landen waar de betrokken persoon gedurende de 14 dagen voordien heeft verbleven, moeten worden gedeeld ten behoeve van contactopsporing.

24.

Beperkingen zouden niet de vorm mogen hebben van een verbod op de exploitatie van bepaalde vervoersdiensten.

25.

De lidstaten zouden de betrokken stakeholders en het brede publiek, zo lang mogelijk voordat nieuwe maatregelen in werking treden, in kennis moeten stellen van heldere, complete en tijdige informatie over eventuele beperkingen van het vrije verkeer, eventuele nevenvoorwaarden (bijvoorbeeld negatief testen op COVID-19-besmetting of traceringsformulieren voor passagiers indienen), alsook van de maatregelen die gelden voor reizigers naar risicogebieden. In de regel moet deze informatie 24 uur daarvóór worden gepubliceerd, hoewel enige flexibiliteit vereist is voor epidemiologische noodgevallen.

Deze informatie zou ook beschikbaar moeten worden gesteld op het webplatform “Re-open EU”, met een kruisverwijzing naar de kaart die regelmatig door het ECDC overeenkomstig de punten 10 en 11 wordt gepubliceerd.

De inhoud van de maatregelen, de geografische reikwijdte ervan en de categorieën personen op wie zij van toepassing zijn, zouden duidelijk moeten worden beschreven.

26.

Deze aanbeveling zou regelmatig door de Commissie moeten worden geëvalueerd, met steun van het ECDC. De Commissie zou hierover regelmatig verslag moeten uitbrengen bij de Raad.