Aanbeveling 2017/432 - Doeltreffender maken van terugkeer bij de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2008/115/EG

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 66/15

In Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad (1) zijn gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die in de lidstaten moeten worden toegepast voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven.

Het Schengenevaluatiemechanisme (2) en de via het Europees migratienetwerk (3) verzamelde informatie hebben een brede beoordeling mogelijk gemaakt van de wijze waarop de lidstaten het EU-beleid inzake terugkeer ten uitvoer leggen.

Uit de evaluaties blijkt dat de beleidsvrijheid die Richtlijn 2008/115/EG aan de lidstaten laat, heeft geleid tot een inconsistente omzetting in nationale wetgeving, met negatieve gevolgen voor de doeltreffendheid van het terugkeerbeleid van de Unie.

Sinds de inwerkingtreding van Richtlijn 2008/115/EG, en door de toenemende migratiedruk op de lidstaten, zijn de uitdagingen waarop het terugkeerbeleid van de Unie een antwoord moet bieden, groter geworden en is dit aspect van het Europees integraal migratiebeleid op de voorgrond komen te staan. In zijn conclusies van 20-21 oktober 2016 (4) heeft de Europese Raad opgeroepen tot het versterken van de nationale administratieve procedures voor terugkeer.

In de Verklaring van Malta van de staatshoofden en regeringsleiders (5) van 3 februari 2017 is de noodzaak benadrukt van een herziening van het terugkeerbeleid van de EU op basis van een objectieve analyse van de wijze waarop de wettelijke, operationele, financiële en praktische instrumenten die op het niveau van de Unie en op nationaal niveau voorhanden zijn, worden toegepast. In de verklaring werd het voornemen van de Commissie verwelkomd om spoedig een geactualiseerd EU-actieplan inzake terugkeer te presenteren en een leidraad te bieden voor meer operationele terugkeeracties door de EU en de lidstaten en daadwerkelijke overname op basis van het bestaande acquis.

Gezien de huidige toename van het aantal onderdanen van derde landen die illegaal de lidstaten binnenkomen en er verblijven, en teneinde passende capaciteit ter bescherming van mensen in nood te waarborgen, moet de door Richtlijn 2008/115/EG geboden flexibiliteit ten volle worden benut. Een doeltreffendere tenuitvoerlegging van die richtlijn zou de mogelijkheden tot misbruik van de procedures verminderen en inefficiënties wegnemen, en tegelijkertijd ervoor zorgen dat de grondrechten zoals verankerd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, worden beschermd.

Deze aanbeveling biedt richtsnoeren voor de wijze waarop de bepalingen van Richtlijn 2008/115/EG moeten worden toegepast om tot doeltreffendere terugkeerprocedures te komen, en roept de lidstaten op de nodige maatregelen te nemen om juridische en praktische hinderpalen voor terugkeer uit de weg te ruimen.

Een doeltreffend terugkeerbeleid van de Unie vergt efficiënte en evenredige maatregelen voor de aanhouding en identificatie van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, een snelle behandeling van hun zaak en voldoende capaciteit om hun aanwezigheid met het oog op terugkeer te verzekeren.

Voor de organisatie van terugkeer is een gestroomlijnde en goed geïntegreerde organisatie van multidisciplinaire competenties op nationaal niveau nodig. Daarnaast vereist terugkeer procedures en instrumenten die het mogelijk maken informatie snel ter beschikking van de bevoegde autoriteiten te stellen, alsook samenwerking tussen alle actoren die bij de verschillende procedures betrokken zijn.

Er is multidisciplinair opgeleid en bekwaam personeel nodig dat over alle relevante competenties beschikt, om ervoor te zorgen dat de nationale autoriteiten in staat zijn om in de behoeften te voorzien, met name in omstandigheden waarin de lidstaten worden geconfronteerd met aanzienlijke druk bij het vervullen van de verplichting om illegaal verblijvende onderdanen van derde landen te doen terugkeren. Bij de organisatie van deze geïntegreerde en gecoördineerde aanpak moeten de lidstaten ten volle gebruikmaken van de beschikbare financiële instrumenten, programma's en projecten op het gebied van terugkeer van de Unie, met name van het Fonds voor asiel, migratie en integratie. In deze context moeten de lidstaten ook rekening houden met de migratiedruk waarmee de bevoegde autoriteiten kampen.

Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van Richtlijn 2008/115/EG moeten de lidstaten stelselmatig een terugkeerbesluit uitvaardigen jegens onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven. Door de wetgeving en de praktijk in de lidstaten wordt niet in alle omstandigheden onverkort uitvoering aan deze verplichting gegeven, en daardoor wordt de doeltreffendheid van het terugkeersysteem van de Unie ondermijnd. Zo vaardigen bepaalde lidstaten geen terugkeerbesluit uit na een negatieve beslissing over een asielaanvraag of een verblijfsvergunning, of vaardigen zij zulke besluiten niet uit jegens illegaal verblijvende onderdanen van derde landen die niet over een geldig identiteits- of reisdocument beschikken.

Afhankelijk van de institutionele inrichting van de lidstaten, met name wanneer verschillende autoriteiten bij het proces betrokken zijn, wordt een terugkeerbesluit niet noodzakelijk of onmiddellijk gevolgd door een verzoek aan de autoriteiten van derde landen om de identiteit van de illegaal verblijvende onderdaan van een derde land te verifiëren en een geldig reisdocument af te geven.

Overeenkomstig artikel 13 van de Schengengrenscode (6) wordt een persoon die illegaal een grens heeft overschreden en niet het recht heeft om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven, aangehouden en onderworpen aan procedures in overeenstemming met Richtlijn 2008/115/EG.

In Richtlijn 2008/115/EG is bepaald dat bij de uitvoering van die richtlijn rekening moet worden gehouden met de gezondheidstoestand van de betrokken onderdanen van derde landen en dat dringende medische zorg moet worden verstrekt en essentiële behandeling van ziekte moet worden uitgevoerd in afwachting van terugkeer. Het is echter van essentieel belang te waarborgen dat illegaal verblijvende onderdanen van derde landen daadwerkelijk worden verwijderd en maatregelen worden genomen ter voorkoming van gedrag dat terugkeer belemmert of verhindert, zoals valse nieuwe medische claims. Voorts moeten er ook maatregelen worden genomen om op een efficiënte wijze asielaanvragen te behandelen die slechts worden ingediend om de uitvoering van terugkeerbesluiten te vertragen of te dwarsbomen.

Overeenkomstig Richtlijn 2008/115/EG zijn illegaal verblijvende onderdanen van derde landen verplicht de Unie te verlaten, maar hoeft enkel de lidstaat die het terugkeerbesluit heeft uitgevaardigd, dit uit te voeren. Een terugkeerproces kan in gang worden gezet in elke lidstaat die de betreffende illegaal verblijvende onderdaan van een derde land aanhoudt. Onderlinge erkenning van een terugkeerbesluit, waarin wordt voorzien door Richtlijn 2001/40/EG van de Raad (7) en Beschikking 2004/191/EG van de Raad (8), zou terugkeerprocessen versnellen en niet-toegestane secundaire bewegingen binnen de Unie tegengaan.

Voor het verbeteren van de doeltreffendheid van het terugkeerstelsel van de Unie kan bewaring een essentieel onderdeel zijn, dat overeenkomstig artikel 15, lid 1, van Richtlijn 2008/115/EG enkel mag worden ingezet indien er geen andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast. In het bijzonder omdat bewaring, waar nodig, ervoor zorgt dat illegaal verblijvende onderdanen van derde landen niet onderduiken, kan deze maatregel een succesvolle voorbereiding en organisatie van terugkeeroperaties mogelijk maken.

De maximale bewaringstermijn die thans door verscheidene lidstaten wordt gehanteerd, is aanzienlijk korter dan die welke is toegestaan krachtens Richtlijn 2008/115/EG en die nodig is om de terugkeerprocedure met succes te voltooien. Deze korte bewaringstermijnen staan doeltreffende verwijderingen in de weg.

De termijnen voor het instellen van beroep tegen besluiten inzake terugkeer verschillen sterk van lidstaat tot lidstaat en variëren van enkele dagen tot één maand of langer. In overeenstemming met de grondrechten moet de termijn voldoende tijd laten om toegang tot een doeltreffende voorziening in rechte mogelijk te maken, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat lange termijnen een negatief effect op terugkeerprocedures kunnen hebben.

Een irregulier verblijvende onderdaan van een derde land moet het recht worden verleend om door de bevoegde autoriteiten te worden gehoord vooraleer een individuele maatregel wordt genomen die gevolgen voor hem kan hebben.

Overeenkomstig Richtlijn 2008/115/EG moet aan een beroep tegen een terugkeerbesluit automatisch schorsende werking worden toegekend wanneer er een risico bestaat dat de betrokken onderdaan van een derde land in geval van terugkeer een ernstig risico op slechte behandeling loopt, in strijd met artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie van de Europese Unie (9).

Een groot aantal lidstaten verricht herhaalde evaluaties van het risico van refoulement in de verschillende fasen van de asiel- en terugkeerprocedures, wat kan leiden tot onnodige vertragingen bij de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen.

De terugkeer van een niet-begeleide minderjarige naar het derde land van oorsprong en hereniging met het gezin kan het belang van het kind het beste dienen. Het verbod om terugkeerbesluiten uit te vaardigen jegens niet-begeleide minderjarigen, dat in de nationale wetgeving van verscheidene lidstaten bestaat, geeft geen volledige uitvoering aan de verplichting van de lidstaten om terdege rekening te houden met het belang van het kind en aandacht te hebben voor de omstandigheden van elk individueel geval. Dergelijke verboden kunnen onbedoelde gevolgen hebben wat betreft illegale migratie, doordat zij niet-begeleide minderjarigen ertoe aanzetten gevaarlijke reizen te ondernemen om de Unie te bereiken.

Besluiten over de wettelijke status en over de terugkeer van niet-begeleide minderjarigen moeten altijd worden gebaseerd op individuele, multidisciplinaire en degelijke beoordelingen van hun belang, met inbegrip van het traceren van familieleden en het beoordelen van de thuissituatie. Een dergelijke beoordeling moet afdoende worden gedocumenteerd.

Overeenkomstig artikel 17 van Richtlijn 2008/115/EG, waarin de omstandigheden worden omschreven waarin de lidstaten in laatste instantie en voor een zo kort mogelijke periode niet-begeleide minderjarigen en gezinnen met minderjarigen in bewaring kunnen houden, moeten de lidstaten waarborgen dat er voor kinderen alternatieven voor bewaring voorhanden zijn. Indien dergelijke alternatieven evenwel niet bestaan, geeft een absoluut verbod van bewaring in zulke gevallen mogelijk niet onverkort uitvoering aan de verplichting om alle maatregelen te nemen die nodig zijn om terugkeer te waarborgen, wat ertoe kan leiden dat terugkeeroperaties als gevolg van onderduiking worden geannuleerd.

In afwachting van de goedkeuring van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake het gebruik van het Schengeninformatiesysteem voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen (10), moeten de lidstaten ten volle gebruikmaken van de mogelijkheid om een signalering van een inreisverbod op te nemen overeenkomstig artikel 24, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1987/2006 van het Europees Parlement en de Raad (11).

Deze aanbeveling moet worden gericht tot alle lidstaten die gebonden zijn door Richtlijn 2008/115/EG.

De lidstaten moeten hun nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor het verrichten van taken op het gebied van terugkeer, opdragen deze aanbeveling toe te passen bij het uitvoeren van hun werkzaamheden.

Deze aanbeveling is in overeenstemming met de grondrechten en neemt de in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie erkende beginselen in acht. Deze aanbeveling waarborgt in het bijzonder de volledige eerbiediging van de menselijke waardigheid en de toepassing van de artikelen 1, 4, 14, 18, 19, 24 en 47 van het Handvest en dient dienovereenkomstig te worden uitgevoerd,

1.

Om de procedurele, technische en operationele hinderpalen voor doeltreffender terugkeer uit de weg te ruimen, moeten de lidstaten uiterlijk op 1 juni 2017 hun capaciteit voor het uitvoeren van de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen versterken door een geïntegreerde en gecoördineerde aanpak te waarborgen.

2.

De doelstellingen van een dergelijke geïntegreerde en gecoördineerde aanpak op het gebied van terugkeer moeten erin bestaan:

3.

De geïntegreerde en gecoördineerde aanpak op het gebied van terugkeer moet met name de volgende taken vervullen:

4.

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat aan de eenheden of instanties die met het waarborgen van de geïntegreerde en gecoördineerde aanpak belast zijn, alle nodige personele, financiële en materiële middelen worden toegewezen.

5.

Om ervoor te zorgen dat terugkeerbesluiten stelselmatig worden uitgevaardigd jegens onderdanen van derde landen die niet of niet langer het recht hebben om in de Europese Unie te verblijven, moeten de lidstaten:

6.

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat terugkeerbesluiten een onbeperkte geldigheidsduur hebben, zodat zij op elk moment ten uitvoer kunnen worden gelegd zonder dat er na verloop van tijd opnieuw terugkeerprocedures hoeven te worden begonnen. Dit doet geen afbreuk aan de verplichting om rekening te houden met elke wijziging van de individuele situatie van de betrokken onderdanen van derde landen, met inbegrip van het risico van refoulement.

7.

De lidstaten moeten in terugkeerbesluiten stelselmatig de informatie opnemen dat onderdanen van derde landen het grondgebied van de lidstaat moeten verlaten om naar een derde land te gaan, teneinde niet-toegestane secundaire bewegingen te ontmoedigen en te voorkomen.

8.

De lidstaten moeten gebruikmaken van de afwijking waarin wordt voorzien door artikel 2, lid 2, onder a), van Richtlijn 2008/115/EG wanneer dit kan bijdragen aan de effectiviteit van procedures, met name bij aanzienlijke migratiedruk.

9.

Om te zorgen voor een snelle terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, moeten de lidstaten:

10.

Om doeltreffend te waarborgen dat illegaal verblijvende onderdanen van derde landen worden verwijderd, moeten de lidstaten:

11.

Met betrekking tot illegaal verblijvende onderdanen van derde landen die opzettelijk terugkeerprocedures tegenwerken, moeten de lidstaten het gebruik van sancties overeenkomstig het nationale recht overwegen. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn en mogen de verwezenlijking van de doelstelling van Richtlijn 2008/115/EG niet in het gedrang brengen.

12.

De lidstaten moeten:

13.

Om overeenkomstig artikel 5 van Richtlijn 2008/115/EG de rechten van het kind te eerbiedigen en ten volle rekening te houden met het belang van het kind en het familie- en gezinsleven, moeten de lidstaten:

14.

Met het oog op de eerbiediging van de grondrechten en de naleving van de in Richtlijn 2008/115/EG vastgestelde voorwaarden mogen de lidstaten in hun nationale wetgeving de mogelijkheid om minderjarigen in bewaring te houden niet uitsluiten wanneer dit strikt noodzakelijk is om de uitvoering van een definitief terugkeerbesluit te waarborgen, voor zover de lidstaten niet in staat zijn te zorgen voor minder dwingende maatregelen dan bewaring die doeltreffend kunnen worden toegepast met het oog op doeltreffende terugkeer.

15.

Elk van de volgende objectieve omstandigheden moet een weerlegbaar vermoeden van een risico op onderduiken vormen:

16.

De lidstaten moeten bepalen dat naar behoren rekening moet worden gehouden met de volgende criteria als aanwijzing dat een illegaal verblijvende onderdaan van een derde land een risico op onderduiken vertegenwoordigt:

17.

De lidstaten mogen slechts op verzoek van de betrokken onderdaan van een derde land vrijwillig vertrek toestaan en moeten daarbij waarborgen dat onderdanen van derde landen goed worden geïnformeerd over de mogelijkheid om een dergelijk verzoek in te dienen.

18.

De lidstaten moeten in het terugkeerbesluit de kortst mogelijke termijn voor vrijwillige terugkeer vaststellen die nodig is om de terugkeer te organiseren en uit te voeren, rekening houdend met de individuele omstandigheden van het geval.

19.

Bij de vaststelling van de duur van de termijn voor vrijwillig vertrek moeten de lidstaten de individuele omstandigheden van het geval beoordelen, met name de vooruitzichten op terugkeer en de bereidheid van de illegaal verblijvende onderdaan van een derde land om met de bevoegde autoriteiten mee te werken aan terugkeer.

20.

Er mag enkel een termijn van meer dan zeven dagen worden vastgesteld indien de illegaal verblijvende onderdaan van een derde land actief meewerkt aan terugkeer.

21.

In de gevallen waarin is voorzien in artikel 7, lid 4, van Richtlijn 2008/115/EG, met name wanneer de illegaal verblijvende onderdaan van een derde land een risico op onderduiken als bedoeld in de punten 15 en 16 van deze aanbeveling vertegenwoordigt en in gevallen van eerdere veroordelingen voor ernstige strafbare feiten in andere lidstaten, mag geen termijn voor vrijwillige terugkeer worden vastgesteld.

22.

De lidstaten moeten uiterlijk op 1 juni 2017 beschikken over operationele programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer, die in overeenstemming moeten zijn met de gemeenschappelijke normen inzake begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratieprogramma's die door de Commissie zijn ontwikkeld in samenwerking met de lidstaten en door de Raad zijn bekrachtigd (14).

23.

De lidstaten moeten maatregelen nemen ter verbetering van de verspreiding van informatie over programma's voor vrijwillige terugkeer en begeleide vrijwillige terugkeer aan illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, in samenwerking met nationale onderwijs-, sociale en gezondheidsdiensten.

24.

Om de inreisverboden ten volle te benutten, moeten de lidstaten: