Een gemiste kans voor de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

De leefomgeving is verjuridiseerd: belangrijke besluiten over de inrichting van ons land worden steevast aangevochten voor de rechter, het EU-recht legt dwingende doelstellingen op over CO₂-uitstoot en waterkwaliteit en het Hoofdlijnenakkoord geeft aan dat oplossingen voor de stikstofproblemen ‘juridisch houdbaar’ moeten zijn.

Maar hoe komt het dat het recht zoveel werk moet verrichten in de leefomgeving? Is dit inherent aan de leefomgeving of gaat het om een recente trend? Is de juridisering een bewuste politieke strategie, een teken van disfunctioneren van de politiek of het gevolg van bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen?

Lastige kwesties, die vragen om een nauwkeurige analyse. Het rapport ‘Met Recht Balanceren: Juridisering in de Leefomgeving’ van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur van vorige week lijkt dan ook als geroepen te komen. Maar wie hoopt dat het rapport een gedegen bijdrage levert aan het debat over de juridisering van de leefomgeving komt bedrogen uit.

Het gebrek aan diepgang dat het rapport tentoonspreidt is onder andere het gevolg van de definitie van juridisering die de Raad hanteert: “De ontwikkeling waarbij in maatschappelijke relaties, het juridische aspect steeds belangrijker of zelfs dominanter wordt”. Dit vertelt ons weinig. Belangrijker voor wie, ten opzichte van wat?

Een goede definitie van het probleem structureert de analyse. Die structuur ontbreekt in het rapport. Een grote groep juridische ontwikkelingen in de leefomgeving passeert de revue, maar zonder enige samenhang. Zo merkt het rapport op dat de EU nieuwe milieuwetgeving blijft aannemen, maar is het de juridische techniek van die wetgeving, de politieke-economische keuzes van die wetgeving of de Nederlandse politiek die zorgt voor juridisering? We komen er niet achter.

Uit de definitie van juridisering blijkt in ieder geval één ding, namelijk dat het niet de simpele aanwezigheid van juridische regels is die aanleiding geeft tot juridisering. Er is ook geen maatschappelijk terrein te vinden waar geen juridische regels zijn. Recht is overal. Het gaat erom dat recht ‘belangrijker’ wordt, wat dat ook moge zijn.

Het is dan ook onbegrijpelijk dat in de rest van het rapport de eigen definitie niet wordt gebruikt. Zo observeert de Raad dat er wetgeving is over het leefomgevingsbeleid: “Het leefomgevingsbeleid is daarmee per definitie gejuridiseerd. Juridisering van het leefomgevingsbeleid is dus een gegeven.” Nou, niet echt natuurlijk, omdat niet duidelijk is waarom de juridische aspecten belangrijker worden.

Deze fout wordt door het hele rapport herhaald: de aanwezigheid van recht zou duiden op juridisering. De eerste conclusie van het rapport is: “Juridisering is inherent aan onze rechtsstaat”. De stelling dat rechtsregels inherent zijn aan de rechtsstaat, lijkt mij correct, maar triviaal. De stelling daarentegen dat het inherent is aan de rechtsstaat dat juridische normen belangrijker worden, is onhoudbaar.

Het lijkt erop dat de Raad wil zeggen dat er nu eenmaal veel juridische regels zijn over leefomgevingsbeleid, en dat die gehandhaafd moeten worden. Het rapport constateert dat de rechter er vaak aan te pas moet komen om de overheid de regels te laten uitvoeren of handhaven.

Dat is volgens de Raad problematisch. Om tot die conclusie te komen maakt de Raad een staatsrechtelijke analyse over de rol van de rechter. Die analyse mist echter overtuigingskracht vanwege enkele basale juridische fouten. Zo stelt de Raad tweemaal dat de Eerste en Tweede Kamer samen wetten maken (daar heb je ook de regering voor nodig) en haalt de Raad de wet en het recht door elkaar.

Ook bij de aanbevelingen gaat het mis. Zo moet de Afdeling Advisering van de Raad van State versterkt worden met een ‘Adviseur-Generaal’, vergelijkbaar met de Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad. Deze Adviseur-Generaal zou voorstellen kunnen toetsen aan de Grondwet, het EU recht en het internationale recht. Daarmee zou “ervaring [kunnen] worden opgedaan met het fenomeen van constitutionele toetsing”.

Nu ben ik de eerste die beaamt dat de constitutionele toetsing door de Afdeling Advisering momenteel wat aan de zwakke kant is, maar het rapport gaat hier wel heel makkelijk voorbij aan de de huidige taken van de Raad van State. Het rapport bespreekt ook de mogelijkheid om artikel 120 Grondwet te schrappen of te wijzigingen, maar gaat dan voorbij aan voorstellen die nu al op tafel liggen.

Maakt het voor de juridisering van de leefomgeving uit of alleen getoetst wordt aan klassieke grondrechten, of ook aan andere grondrechten zoals het recht op de bescherming van het leefmilieu (artikel 21 Grondwet)? Het rapport benoemt niet eens dat dit een punt van discussie is.

Wat ten slotte ook niet bijdraagt aan de leesbaarheid van het rapport is het slechte taalgebruik. Een voorbeeld:

“Een aspect van de juridisering rond de leefomgeving dat wij wél problematisch vinden, betreft de disbalans die is ontstaan in de verhouding tussen de rechterlijke, wetgevende en uitvoerende macht. En dan met name in de rollen bij het bewaken van het recht en de doorwerking daarvan in het overheidsbeleid. De bewaking van de rechtstaat is te eenzijdig uitsluitend bij de rechter komen te liggen. Voor de rechtelijke macht is deze rol in de laatste decennia gegroeid. De oorzaak hiervan ligt bij de twee laatstgenoemde machten: het parlement en de regering. Het is immers evenzeer hún taak om de rechtsstaat te bewaken en de regels van het recht te respecteren. Of zo nodig juist deze regels in een democratisch proces aan te passen.”

Wie weet wat hier precies staat, mag het zeggen.

Dit rapport is een schoolvoorbeeld van hoe het niet moet. Dat is jammer. Een deel van de conclusies en aanbevelingen van de Raad is namelijk best plausibel. Er is wel degelijk iets aan de hand in de staatsrechtelijke verhoudingen als het gaat om de leefomgeving. Hopelijk gaat de Raad voor de herkansing.

Marijn van der Sluis is als universitair docent staatsrecht verbonden aan de Universiteit Maastricht. Hij is tevens fellow bij het Montesquieu Instituut.